NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 31. januára 2012 (1)
Vec C‑130/10
Európsky parlament
proti
Rade Európskej únie
„Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Nariadenie (ES) č. 881/2002 – Nariadenie (EÚ) č. 1286/2009 – Obmedzujúce opatrenia namierené proti osobám spojeným s Usámom bin Ládinom, so sieťou Al‑Káida a s Talibanom – Zmrazenie finančných prostriedkov a ekonomických zdrojov – Voľba právneho základu – Články 75 ZFEÚ a 215 ZFEÚ – Nadobudnutie platnosti Lisabonskej zmluvy – Prechodné ustanovenia – Spoločné pozície a rozhodnutia SZBP – Spoločný návrh vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a Komisie“
I – Úvod
1. Európsky parlament svojou žalobou Súdnemu dvoru navrhuje, aby zrušil nariadenie Rady (EÚ) č. 1286/2009 z 22. decembra 2009, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES) č. 881/2002, ktoré ukladá niektoré špecifické obmedzujúce opatrenia namierené proti niektorým osobám a subjektom spojeným s Usámom bin Ládinom, sieťou Al‑Káida a Talibanom(2) z podstatného dôvodu, že nebolo prijaté na vhodnom právnom základe.
2. Sporné nariadenie bolo prijaté na základe článku 215 ods. 2 ZFEÚ. Parlament tvrdí, že malo byť prijaté na základe článku 75 ZFEÚ.
3. Článok 215 ZFEÚ sa nachádza v hlave IV („Reštriktívne opatrenia“) v piatej časti Zmluvy o FEÚ, ktorá sa týka vonkajšej činnosti Európskej únie.
4. Tento článok znie takto:
„1. Ak rozhodnutie prijaté v súlade s kapitolou 2 hlavy V Zmluvy o Európskej únii ustanovuje prerušenie alebo čiastočné alebo úplné obmedzenie hospodárskych a finančných vzťahov s jednou alebo viacerými tretími krajinami, Rada prijme kvalifikovanou väčšinou na základe spoločného návrhu vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku[(3)] a Komisie potrebné opatrenia. Informuje o nich Európsky parlament.
2. Ak tak ustanovuje rozhodnutie prijaté v súlade s kapitolou 2 hlavy V Zmluvy o Európskej únii, Rada môže v súlade s postupom uvedeným v odseku 1 prijať reštriktívne opatrenia voči fyzickým alebo právnickým osobám, skupinám alebo neštátnym subjektom.
3. Právne akty uvedené v tomto článku obsahujú potrebné ustanovenia o právnych zárukách.“
5. Kapitola 2 hlavy V Zmluvy o EÚ, na ktorú sa odvoláva článok 215 ZFEÚ, obsahuje „osobitné ustanovenia o spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike.“
6. Článok 75 ZFEÚ je súčasťou kapitoly 1 („Všeobecné ustanovenia“) hlavy V („Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“) tretej časti („Vnútorné politiky a činnosti únie“) Zmluvy o FEÚ. Podľa tohto článku:
„Ak je to potrebné na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 67 v súvislosti s predchádzaním a bojom proti terorizmu a súvisiacimi činnosťami, Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom prostredníctvom nariadení vymedzia rámec pre administratívne opatrenia týkajúce sa pohybu kapitálu a platieb, ako napr. zmrazenie finančných prostriedkov, finančných aktív alebo hospodárskych výnosov, ktoré sú vo vlastníctve alebo v držbe fyzických alebo právnických osôb, skupín alebo neštátnych subjektov.
Na návrh Komisie prijme Rada opatrenia na vykonávanie rámca uvedeného v prvom odseku.
Právne akty uvedené v tomto článku obsahujú potrebné ustanovenia o právnych zárukách.“
7. V prípade, ak Súdny dvor potvrdí, že článok 215 ods. 2 ZFEÚ predstavuje vhodný právny základ sporného nariadenia, Parlament subsidiárne tvrdí, že podmienky týkajúce sa použitia tohto ustanovenia neboli dodržané.
8. Žalobný dôvod uplatnený Parlamentom ako hlavný žalobný dôvod poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť spresniť metódu a kritériá umožňujúce rozlišovať v oblasti reštriktívnych opatrení tie, ktoré patria do priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti(4) a tie, ktoré musia byť prijaté v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP).
9. Treba spresniť, že hoci Lisabonská zmluva odstránila skôr existujúcu pilierovú štruktúru, vymedzenie jednotlivých politík Únie sa tým nestalo menej potrebné. Svedčí o tom článok 40 ZEÚ, ktorý stanovuje:
„Uskutočňovaním [SZBP] nie je dotknuté uplatňovanie postupov a rozsah právomocí inštitúcií ustanovených zmluvami na výkon právomocí Únie uvedených v článkoch 3 až 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Rovnako nie je uskutočňovaním politík uvedených v týchto článkoch dotknuté uplatňovanie postupov a rozsah právomocí inštitúcií ustanovených zmluvami na výkon právomocí Únie podľa tejto kapitoly (týkajúcej sa ‚osobitných ustanovení o [SZBP]‘)“(5).
10. Pred preskúmaním tejto žaloby stručne načrtnem okolnosti, ktoré predchádzali prijatiu sporného nariadenia.
11. Bezpečnostná rada Organizácie Spojených národov(6) prijala 16. januára 2002 rezolúciu č. 1390 (2002), ktorá ustanovuje opatrenia, ktoré majú byť uložené proti Usáma bin Ládinovi, členom organizácie Al‑Káida a Taliban a ďalším jednotlivcom, skupinám, podnikom a subjektom, ktoré sú s nimi spojené Táto rezolúcia v odsekoch 1 a 2 v podstate stanovuje zachovanie opatrení, najmä zmrazenia finančných prostriedkov, uložených podľa odsekov 4 písm. b) rezolúcie č. 1267 (1999) a 8 písm. c) rezolúcie č. 1333 (2000). Tieto opatrenia budú v súlade s odsekom 3 rezolúcie č. 1390 (2002) prehodnotené Bezpečnostnou radou 12 mesiacov po prijatí rezolúcie a na konci tohto obdobia Bezpečnostná rada buď schváli ich pokračovanie, alebo rozhodne o ich zlepšení.
12. Keďže Rada usúdila, že na vykonanie tejto rezolúcie je nevyhnutné konanie Európskeho spoločenstva, 27. mája 2002 prijala na základe článku 15 EÚ spoločnú pozíciu 2002/402/SZBP o obmedzujúcich opatreniach proti Usáma bin Ládinovi, členom organizácie Al‑Káida a Taliban[u] a ďalším jednotlivcom, skupinám, podnikom a subjektom, ktoré sú s nimi spojené, a ktorou sa rušia spoločné pozície 96/746/SZBP, 1999/727/SZBP, 2001/154/SZBP a 2001/771/SZBP(7). Článok 3 spoločnej pozície 2002/402 stanovuje najmä pokračovanie zmrazenia finančných prostriedkov a iných finančných aktív alebo hospodárskych zdrojov jednotlivcov, skupín, podnikov a subjektov uvedených v zozname, ktorý bol vypracovaný v súlade s rezolúciami 1267 (1999) a 1333 (2000).
13. V ten istý deň bolo prijaté na základe článkov 60 ES, 301 ES a 308 ES nariadenie Rady (ES) č. 881/2002 z 27. mája 2002, ktoré ukladá niektoré špecifické obmedzujúce opatrenia namierené proti niektorým osobám spojeným s Usámom bin Ládinom, sieťou Al‑Káida a Talibanom a ruší nariadenie Rady (ES) č. 467/2001, ktoré zakazuje vývoz určitého tovaru a služieb do Afganistanu, posilňuje zákaz letov a rozširuje zmrazenie finančných prostriedkov a ďalších finančných zdrojov vo vzťahu k Talibanu v Afganistane(8). Príloha I nariadenia č. 881/2002 obsahuje zoznam fyzických a právnických osôb a skupín, na ktoré sa vzťahuje zmrazenie finančných prostriedkov uložené podľa jeho článku 2 (ďalej len „zoznam“).
14. Rada prijala sporné nariadenie 22. decembra 2009. Toto nariadenie je založené na článku 215 ods. 2 ZFEÚ a odvoláva sa na spoločný návrh vysokého predstaviteľa a Komisie. V nadväznosti na rozsudok z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia(9) mení nariadenie č. 881/2002 tým, že zavádza taký postup pre zaraďovanie do zoznamu, ktorý zabezpečí dodržiavanie základných práv na obhajobu, a najmä práva byť vypočutý. Revidovaný postup stanovuje, že osoba, subjekt, orgán alebo skupina uvedená na zozname bude informovaná o dôvodoch zaradenia do zoznamu v súlade s pokynmi výboru Bezpečnostnej rady vytvoreného rezolúciou č. 1267 (1999) Bezpečnostnej rady o Al‑Káide a Talibane(10), aby mala možnosť vyjadriť k týmto dôvodom svoje stanovisko.
II – Návrhy účastníkov konania
15. Parlament navrhuje, aby Súdny dvor:
– zrušil sporné nariadenie,
– nariadil zachovanie účinkov sporného nariadenia až do jeho nahradenia a
– zaviazal Radu na náhradu trov konania.
16. Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
– zamietol žalobu ako nedôvodnú a
– zaviazal Parlament na náhradu trov konania.
17. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 10. augusta 2010 sa Komisii, Českej republike, Švédskemu kráľovstvu, Francúzskej republike a Dánskemu kráľovstvu povolil vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Rady.
18. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 2. decembra 2010 bol vykonaný výmaz Dánskeho kráľovstva ako vedľajšieho účastníka po tom, ako sa Dánske kráľovstvo vzdalo svojho postavenia vedľajšieho účastníka.
19. Prednesy účastníkov konania boli vypočuté Súdnym dvorom na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 7. decembra 2011.
20. V prvom rade preskúmam hlavný žalobný dôvod vznesený Parlamentom založený na údajne nesprávnej voľbe právneho základu sporného nariadenia, a potom prípadne subsidiárny žalobný dôvod založený na nedodržaní podmienok týkajúcich sa použitia článku 215 ZFEÚ.
III – O hlavnom žalobnom dôvode založenom na údajne nesprávnej voľbe právneho základu
A – Tvrdenia účastníkov konania
21. Svojim prvým žalobným dôvodom Parlament navrhuje Súdnemu dvoru, aby konštatoval, že sporné nariadenie nemôže byť platne založené na článku 215 ZFEÚ. Tento žalobný dôvod sa člení na dve časti, z ktorých jedna sa týka cieľa a obsahu tohto nariadenia a druhá sa týka všeobecnej štruktúry Zmlúv.
1. O cieli a obsahu sporného nariadenia
22. Podľa Parlamentu, v súlade s ustálenou judikatúrou, musí byť voľba právneho základu aktu Únie založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho preskúmania, medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah aktu. Právny základ sporného nariadenia by mal byť vzhľadom na jeho obsah a jeho cieľ rovnaký, ako právny základ nariadenia č. 881/2002 prijatého na základe článkov 60 ES, 301 ES a 308 ES. Keďže však tieto články boli zrušené alebo sa stali neuplatniteľné v nadväznosti na nadobudnutie platnosti Lisabonskej zmluvy 1. decembra 2009, vhodným právnym základom je článok 75 ZFEÚ týkajúci sa predchádzania terorizmu a súvisiacich činností.
23. Pokiaľ ide o jeho obsah, sporné nariadenie sa vo veľkej miere obmedzuje na preformulovanie alebo vyjasnenie ustanovení nariadenia č. 881/2002 alebo na uľahčenie ich uplatnenia bez toho, aby akýmkoľvek spôsobom menilo jeho obsahovú povahu. Jediné skutočne nové hmotnoprávne ustanovenia sú tie, ktoré sa týkajú postupu pre zaraďovanie do zoznamu. Sporné nariadenie má povahu „rámca pre administratívne opatrenia“ v zmysle článku 75 ZFEÚ, keďže mení alebo dopĺňa legislatívny rámec na prijatie a uplatnenie administratívnych opatrení smerujúcich k zmrazeniu finančných prostriedkov dotknutých osôb.
24. Pokiaľ ide o cieľ sporného nariadenia, týka sa, podobne ako nariadenie č. 881/2002, boja proti terorizmu a jeho financovaniu, čo zodpovedá cieľom článku 75 ZFEÚ. Toto konštatovanie podporuje bod 169 už citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, ktorý uvádza, že základný cieľ a predmet tohto nariadenia je bojovať proti medzinárodnému terorizmu, osobitne oddeliť ho od jeho finančných zdrojov zmrazením finančných prostriedkov a ekonomických zdrojov fyzických alebo právnických osôb podozrivých z toho, že sa angažujú v činnostiach, ktoré sú s ním spojené. Okrem toho Súdny dvor v bode 199 tohto rozsudku konštatoval, že postoj Súdu prvého stupňa Európskych spoločenstiev, podľa ktorého nariadenie č. 881/2002 sleduje jeden z cieľov spadajúcich do Zmluvy EÚ v oblasti vonkajších vzťahov, medzi ktoré patrí SZBP, naráža na samotné znenie článku 308 ES.
25. Keďže toto nariadenie nesmeruje k realizácii cieľov SZBP, je ťažko pochopiteľné, ako by to mohlo dosiahnuť sporné nariadenie, ktoré bolo prijaté na zaistenie uplatnenia tohto nariadenia. Parlament zdôrazňuje, že Rada môže použiť článok 215 ZFEÚ iba na opatrenia, ktoré realizujú ciele SZBP, a presnejšie vtedy, ak to stanovuje rozhodnutie smerujúce k dosiahnutiu cieľov tejto politiky.
26. Podľa Parlamentu nezodpovedá postoj Rady skutkovým okolnostiam alebo skutočnému stavu vecí, pretože je založený na rozlišovaní medzi medzinárodným alebo „vonkajším“ terorizmom na strane jednej a „vnútorným“ terorizmom na strane druhej. Boj proti terorizmu, aby bol účinný, musí mať medzinárodnú povahu. Jediné rozlišovanie, ktoré je v tomto kontexte možné vykonať, je rozlišovanie medzi vnútroštátnymi opatreniami proti terorizmu na strane jednej a medzinárodnými opatreniami proti tomuto fenoménu sa strane druhej. Nie je možné vždy s istotou určiť, či teroristické a s nimi spojené činnosti, ktoré sú vykonávané v rámci Únie, predstavujú hrozbu v rámci Únie alebo mimo nej.
27. Rada tvrdí, že sporné nariadenie vzhľadom na svoje ciele a svoj obsah patrí do pôsobnosti ustanovení Zmlúv týkajúcich sa vonkajšej činnosti Únie, a konkrétne do oblasti SZBP. Článok 215 ZFEÚ predstavuje pre toto opatrenie vhodný právny základ.
28. Cieľom tohto nariadenia, podobne ako nariadenia č. 881/2002, je bojovať proti medzinárodnému terorizmu a jeho financovaniu na účely zachovania medzinárodného mieru a bezpečnosti. Rada v tejto súvislosti pripomína znenie rezolúcie 1390 (2002) Bezpečnostnej rady a znenie nariadenia č. 881/2002, ktoré ju vykonáva, ako aj už citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia.
29. Obsah sporného nariadenia zodpovedá tomuto cieľu. Články 7a a 7c, ktoré toto sporné nariadenie vkladá do nariadenia č. 881/2002, potvrdzujú, že tieto nariadenia priamo vykonávajú rozhodnutia o zaradení do zoznamu prijaté sankčným výborom a že stanovujú systém interakcie medzi týmto výborom, Úniou a osobami a subjektmi zaradenými do tohto zoznamu.
30. Nariadenie č. 881/2002 a sporné nariadenie vôbec neobsahujú ustanovenia smerujúce k vytvoreniu priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti (ďalej len „PSBS“) v rámci Únie. Neupravujú záležitosti týkajúce sa kontroly hraníc, vnútornej bezpečnosti, ani uznávania súdnych alebo mimosúdnych rozhodnutí.
31. Rada a Francúzska republika tvrdia, že Zmluvy v znení pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy, nestanovovali žiaden osobitný právny základ umožňujúci prijať opatrenia smerujúce k zmrazeniu finančných prostriedkov teroristov, ktorí predstavujú hrozbu pre verejnú bezpečnosť v členských štátoch, teda „vnútorných“ teroristov. Jedinými právnymi základmi na prijatie takých opatrení boli články 60 ES, 301 ES a 308 ES, ktoré sa uplatňovali iba na „vonkajších“ teroristov v rámci vonkajšej činnosti Únie.
32. Zo štruktúry a formulácie Zmlúv v znení zmien a doplnkov Lisabonskou zmluvou vyplýva, že pri rozhodovaní o právnom základe reštriktívneho opatrenia je potrebné zohľadniť lokalizáciu predpokladanej hrozby a politické ciele osoby alebo skupiny nachádzajúcej sa na zozname. Článok 75 ZFEÚ už poskytuje právny základ na prijatie opatrení smerujúcich k zmrazeniu finančných prostriedkov „vnútorných“ teroristov, akými sú osoby a skupiny, ktorých meno označené hviezdičkou je zaradené do zoznamu priloženého k spoločnej pozícii Rady 2001/931/SZBP z 27. decembra 2001 o uplatňovaní špecifických opatrení na boj s terorizmom(11). Naopak, pokiaľ sa hrozba týka hlavne jednej alebo viacerých tretích krajín alebo vo všeobecnosti medzinárodného spoločenstva, článok 215 ZFEÚ je vhodným právnym základom. Pre Úniu je neprípustné, aby pristúpila na základe ustanovení hlavy V tretej časti Zmluvy o FEÚ upravujúcich PSBS k zmrazeniu majetku, ktoré by prispelo k bezpečnosti tretej krajiny a nesmerovalo by k zaisteniu vnútornej bezpečnosti.
33. Okrem toho podľa Rady, ktorú podporuje Švédske kráľovstvo, téza Parlamentu nezohľadňuje prípady, kedy sa Únia snaží prijať alebo presadiť v rámci boja proti terorizmu iné reštriktívne opatrenia, ako je zmrazenie majetku, napríklad zákaz cestovania, voči osobám alebo subjektom spojeným s „vonkajším“ terorizmom.
34. Švédske kráľovstvo spresňuje, že postoj Parlamentu by viedol k tomu, že uplatnenie sankcií prijatých v rámci Organizácie Spojených národov proti teroristom by bolo založené na rôznych právnych základoch týkajúcich sa rôznych sankčných opatrení v rámci jedného a toho istého systému sankcií. To nebol zámer normotvorcu Únie, a to najmä v dôsledku skutočnosti, že taký režim by znamenal uplatnenie rôznych rozhodovacích postupov v rámci oblasti SZBP a v oblasti vnútornej politiky Únie.
35. Komisia vysvetľuje, že pri navrhnutí pozmeňujúceho aktu sa opiera o ustanovenie alebo ustanovenia, ktoré slúžili ako právny základ pre prijatie pôvodného aktu. Návrh nariadenia Rady predložený Komisiou 22. apríla 2009(12) tak ako právne základy uvádzal články 60 ES, 301 ES a 308 ES. Keďže tento návrh bol 1. decembra 2009 na prerokovaní v Rade, Komisia uvádza, že musela preskúmať čisto právne a technické dôsledky nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy na tento akt. Dospela k záveru, ktorý schválil vysoký predstaviteľ, že článok 215 ods. 2 ZFEÚ pokrýva všetky aspekty dotknuté článkami 60 ES, 301 ES a 308 ES. Tento prístup je v súlade s konštatovaniami Súdneho dvora v jeho už citovanom rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia.
36. Pokiaľ ide o vplyv tohto rozsudku na otázku právneho základu, Komisia spochybňuje tvrdenie Parlamentu, podľa ktorého, z hľadiska rozsudku, akt založený na článku 308 ES nemôže sledovať cieľ SZBP. Podľa Komisie Súdny dvor nespochybnil, že články 60 ES a 301 ES predstavujú právny základ umožňujúci prijať opatrenia Spoločenstva sledujúce cieľ SZBP. Pokiaľ ide o nariadenie č. 881/2002, Súdny dvor identifikoval druhý základný cieľ Spoločenstva, spojený s fungovaním spoločného trhu, na účely odôvodnenia zahrnutia článku 308 ES ako tretieho právneho základu. Okrem toho potvrdil, že Zmluva ES vyžaduje odvolanie sa na toto ustanovenie pri uložení reštriktívnych opatrení voči fyzickým alebo právnickým osobám v prípade absencie spojitosti s vládnucim režimom tretích krajín.
37. Komisia sa domnieva, že články 215 ZFEÚ a 75 ZFEÚ nemôžu spoločne slúžiť ako právny základ pre sporné nariadenie. Je nemožné založiť určitý akt na obidvoch týchto článkoch súčasne, pretože stanovujú rozdielne podmienky v oblasti konania a rozhodovania, vrátanie uplatnenia protokolu (č. 21) o Postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti priloženého k Zmluve o EÚ a k Zmluve o FEÚ, ako aj uplatnenia protokolu (č. 22) o postavení Dánska priloženého k týmto istým Zmluvám. Zdôrazňuje, že jeden zo zásadných rozdielov medzi článkami 215 ZFEÚ a 75 ZFEÚ spočíva v potrebe väzby s rozhodnutiami prijatými v súlade s kapitolou 2 časťou V Zmluvy o EÚ(13), ktoré boli prijaté v záujme mieru a bezpečnosti na medzinárodnej úrovni, a to bez ohľadu na presnú geografickú polohu a dosah dotknutej teroristickej hrozby. Pokiaľ sa musia prijať reštriktívne opatrenia týkajúce sa terorizmu na základe Zmluvy o FEÚ v nadväznosti na rozhodnutie SZBP, ktoré sa prijalo v nadväznosti na rezolúciu Bezpečnostnej rady, článok 215 ZFEÚ je jediným možným právnym základom.
2. O všeobecnej štruktúre Zmlúv
38. Podľa Parlamentu môže byť na účely výkladu ustanovení Zmlúv zohľadnená ich všeobecná štruktúra a účel. V prejednávanom prípade odôvodňujú voľbu článku 75 ZFEÚ za právny základ sporného nariadenia.
39. Po prvé, sporné nariadenie súvisí s ochranou osôb a skupín. Od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy môže Únia prijímať opatrenia týkajúce sa základných práv iba v rámci riadneho legislatívneho postupu alebo so súhlasom Parlamentu. Článok 215 ods. 2 ZFEÚ je uplatniteľný iba vtedy, ak ide o opatrenia, ktoré nenastoľujú s rovnakou intenzitou otázky týkajúce sa základných práv.
40. Po druhé, článok 75 ZFEÚ oprávňuje Úniu prijať opatrenia týkajúce sa pohybu kapitálu a platieb, čím sa uznáva, že takéto opatrenia môžu mať vplyv na riadne fungovanie vnútorného trhu kapitálu a poskytovania finančných služieb. Súdny dvor uznal v bode 229 už citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, že „[obmedzujúce opatrenia hospodárskej povahy], svojou povahou predstavujú… vzťah s fungovaním spoločného trhu“. Okrem toho, samotné nariadenie č. 881/2002 sa vo svojom odôvodnení č. 4 odvoláva na potrebu vyhnúť sa najmä skresleniu hospodárskej súťaže.
41. Po tretie, sporné nariadenie súvisí s vytvorením PSBS. Prispieva k boju proti kriminalite, a najmä terorizmu a jeho financovaniu, čo predstavuje jeden z cieľov tohto priestoru, tak ako vyplývajú najmä z článku 3 ods. 2 ZEÚ.
42. Napokon, Parlament poukazuje na absenciu vzťahu medzi sporným nariadením a SZBP. Podľa článku 24 ods. 1 ZEÚ podlieha SZBP osobitným pravidlám a postupom. Uplatnenie týchto pravidiel a týchto postupov nad rámec ich pôsobnosti by bolo v rozpore s cieľmi uvedenými v článku 1 druhom odseku ZEÚ a znamenalo by to neumožnenie národným parlamentom uplatniť protokoly o ich úlohe a o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality ako aj odopretie Parlamentu uplatniť riadny legislatívny postup.
43. Na podporu svojho tvrdenia sa Parlament odvoláva aj na bod 235 už citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, v ktorom Súdny dvor skonštatoval, že doplnenie článku 308 ES do právneho základu nariadenia č. 881/2002 je odôvodnené, pretože „umožnilo… parlamentu zúčastniť sa na rozhodovacej činnosti týkajúcej sa dotknutých opatrení, ktoré sa osobitne týkajú fyzických osôb, zatiaľ čo v rámci článkov 60 ES a 301 ES nie je pre túto inštitúciu stanovená žiadna úloha“.
44. Parlament vyvodil záver, že bolo by v rozpore s právom Únie, ak by sa mohli prijať opatrenia, ktoré majú priamy vplyv na základné práva fyzických osôb a skupín, na vnútorný trh a na boj proti kriminalite, na základe postupu vylučujúceho účasť Parlamentu, hoci na prijatie opatrení v týchto oblastiach sa uplatňuje riadny legislatívny postup. Lisabonská zmluva reflektuje vôľu členských štátov posilniť demokratickú povahu Únie. Predstavuje odpoveď na naliehavú potrebu ustanoviť parlamentnú kontrolu, pokiaľ ide o praktiky zaraďovania do zoznamu. Uznanie článku 215 ods. 2 ZFEÚ za vhodný právny základ pre také opatrenia, akým je sporné nariadenie, by v praxi znamenalo pozbavenie článku 75 ZFEÚ z veľkej časti jeho potrebného účinku. Parlament tiež poznamenáva, že tento posledne menovaný článok predstavuje špecifickejší právny základ ako článok 215 ZFEÚ.
45. Rada tvrdí, že argumenty predložené Parlamentom pokiaľ ide o všeobecnú štruktúru Zmlúv nepredstavujú relevantné kritériá na určenie vhodného právneho základu sporného nariadenia.
46. Právomoci inštitúcií sú stanovené Zmluvami a menia sa v závislosti od rôznych oblastí činnosti Únie. Téza uvádzaná Parlamentom by znamenala, že voľbu právneho základu determinujú postupy a nie naopak. Variabilný prvok spojený s úlohou Parlamentu v rámci postupu je relevantný iba za výnimočných okolností. Je to tak v prípade opatrenia, ktoré sleduje zároveň viaceré ciele alebo má viacero zložiek, ktoré sú neoddeliteľne spojené bez toho, aby jedna bola akcesorická vo vzťahu k druhej. Za takýchto okolností je možné sa oprieť o rôzne zodpovedajúce právne základy, pokiaľ tieto nie sú nezlučiteľné. Na účely vymedzenia ich zlučiteľnosti treba posúdiť, či kombinácia týchto právnych základov môže zasiahnuť do práv Parlamentu. V tejto súvislosti sa Rada odvoláva predovšetkým na rozsudok zo 6. novembra 2008, Parlament/Rada(14).
47. Rada zdôrazňuje, že voľba právneho základu musí byť založená na objektívnych prvkoch, najmä na cieli a obsahu aktu. Táto zásada bola potvrdená už citovaným rozsudkom Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia. Hoci Súdny dvor v bode 235 tohto rozsudku uviedol, že použitie článku 308 ES umožnilo Parlamentu zúčastniť sa na rozhodovacej činnosti, nič to nemení na skutočnosti, že táto pripomienka bola predložená iba na účely doplnenia hlavných argumentov Súdneho dvora založených na cieľoch Zmluvy ES.
48. Okrem toho, tvrdenie Parlamentu, podľa ktorého Únia môže prijať opatrenia týkajúce sa dodržiavania ľudských práv iba za jeho účasti, je v rozpore s článkom 215 ods. 3 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že „právne akty uvedené v tomto článku obsahujú potrebné ustanovenia o právnych zárukách“. Z tohto ustanovenia jasne vyplýva, že právny akt prijatý na základe tohto článku môže zasiahnuť do základných práv.
49. Rada tiež tvrdí, že cieľom článku 215 ZFEÚ je umožniť Rade prijať opatrenia priamo uplatniteľné na hospodárske subjekty. Toto ustanovenie prispieva k zaisteniu riadneho fungovania spoločného trhu.
50. Pokiaľ ide o vzťah medzi sporným nariadením a SZBP, Rada poukazuje na osobitnú hrozbu, ktorú Al‑Káida predstavuje. Toto nariadenie predstavuje rámec, v ktorom Únia vykonáva povinnosti, ktoré jej prináležia na základe Charty OSN. Nie je nerozumné zohľadniť cieľ rezolúcií prijatých Bezpečnostnou radou na účely stanovenia vhodného právneho základu.
51. Napokon Rada zdôrazňuje, že Lisabonská zmluva nezasiahla do rozlíšenia medzi SZBP a PSBS. Naopak, význam hranice jasne oddeľujúcej obidve oblasti sa zdôraznil v článku 40 druhom odseku ZEÚ. V dôsledku toho, pokiaľ by sa Súdny dvor domnieval, že sporné nariadenie sleduje cieľ patriaci do SZBP, článok 215 ods. 2 ZFEÚ predstavuje jediný možný právny základ pre jeho prijatie.
B – Moje posúdenie
52. Jedným z prínosov Lisabonskej zmluvy bolo doplnenie právnych nástrojov umožňujúcich Únii prijať reštriktívne opatrenia proti fyzickým alebo právnickým osobám, skupinám alebo neštátnym subjektom. Článok 75 prvý odsek ZFEÚ a článok 215 ods. 2 ZFEÚ sa výslovne týkajú týchto adresátov, a teda uplatnenie ekvivalentu článku 308 ES, teda článku 352 ZFEÚ, sa stáva zbytočným(15).
53. Táto diskusia sa týka pôsobnosti článkov 75 ZFEÚ a 215 ZFEÚ. Stanoviská vyjadrené Parlamentom, na jednej strane, a ostatnými účastníkmi, na druhej strane, sú v tomto bode radikálne protichodné.
54. Hlavná téza Parlamentu, ak ju zhrniem do jednej vety, spočíva v predpoklade, že jedine článok 75 ZFEÚ možno použiť ako základ na prijatie reštriktívnych opatrení týkajúcich sa boja proti terorizmu.
55. Hneď musím povedať, že táto téza ma nepresvedčila.
56. Pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry musí byť voľba právneho základu aktu Únie založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho preskúmania, medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah aktu(16).
57. Preskúmanie cieľa sledovaného sporným nariadením nemožno vykonať izolovane, ale musia sa zohľadniť akty, na ktoré sa toto nariadenie odvoláva a s ktorými je späté(17), teda, chronologicky, rezolúcia Bezpečnostnej rady 1390 (2002), spoločná pozícia 2002/402 a nariadenie č. 881/2002, ktoré sporné nariadenie vo viacerých bodoch mení.
58. Všetky tieto právne akty sledujú v skutočnosti jediný cieľ, a to boj proti medzinárodnému terorizmu. Jeden zo základných prostriedkov na dosiahnutie tohto cieľa spočíva v odrezaní teroristických organizácií od ich finančných prostriedkov tým, že sa zmrazia finančné prostriedky a ekonomické zdroje osôb alebo subjektov podozrivých z účasti na činnostiach spojených s terorizmom.
59. Ako zdôraznil Súdny dvor vo svojom už citovanom rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, hlavným cieľom a predmetom nariadenia č. 881/2002 je bojovať proti medzinárodnému terorizmu(18). Sporné nariadenie vo svojom odôvodnení č. 11 spresňuje, že „účelom nariadenia… č. 881/2002 je predchádzať teroristickým činom vrátane financovania teroristov s cieľom udržiavať medzinárodný mier a medzinárodnú bezpečnosť“. Podľa môjho názoru ide o konečný cieľ, ktorý sleduje tak medzinárodná právna úprava ako aj vyššie uvedená právna úprava Únie.
60. Pokiaľ ide konkrétne o sporné nariadenie, domnievam sa, že svojim cieľom a svojim obsahom plne zodpovedá tomuto prístupu, pričom ho dopĺňa predovšetkým z hľadiska poučenia, ktoré je možné vyvodiť z už citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, a to spôsobom, že uvádza do súladu boj proti medzinárodnému terorizmu s dodržiavaním základných práv. Sporné nariadenie, vykonávajúc tento rozsudok, zavádza taký postup pre zaraďovanie do zoznamu, ktorého predmetom je zabezpečiť dodržiavanie základných práv na obhajobu, a najmä práva byť vypočutý.
61. Ďalej treba určiť, ku ktorej politike Únie možno od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy priradiť cieľ spočívajúci v boji proti medzinárodnému terorizmu na účely zachovania medzinárodného mieru a medzinárodnej bezpečnosti.
62. Podľa môjho názoru zodpovedá taký cieľ cieľom vonkajšej činnosti Únie, tak ako sú konkrétne vymenované v článku 21 ods. 2 písm. a) až c) ZEÚ. Podľa tohto ustanovenia:
„Únia vymedzuje a uskutočňuje spoločné politiky a činnosti a pracuje na dosahovaní vysokého stupňa spolupráce vo všetkých oblastiach medzinárodných vzťahov s cieľom:
a) uchovávať svoje hodnoty, základné záujmy, bezpečnosť, nezávislosť a celistvosť;
b) upevňovať a podporovať demokraciu, právny štát, ľudské práva a zásady medzinárodného práva;
c) zachovávať mier, predchádzať konfliktom a posilňovať medzinárodnú bezpečnosť v súlade s cieľmi a zásadami Charty Organizácie Spojených národov, zásadami Helsinského záverečného aktu a cieľmi Parížskej charty vrátane tých, ktoré sa týkajú vonkajších hraníc“.
63. Hoci ciele vymenované v článku 21 ods. 2 ZEÚ sú spoločné pre vonkajšiu činnosť Únie bez toho, aby boli niektoré výslovne vyhradené pre SZBP, domnievam sa, že ciele uvedené v písm. a) až c) patria medzi ciele, ktoré sú tradične vymedzené pre túto politiku. V tejto súvislosti zdôrazňujem, že ciele uvedené v článku 21 ods. 2 písm. a) až c) ZEÚ v podstate zodpovedajú cieľom, ktoré boli vymedzené pre SZBP podľa článku 11 ods. 1 EÚ(19). Okrem toho, tieto ciele sa zhodujú s predpokladmi článku 24 ods. 1 prvého odseku ZEÚ, podľa ktorého „právomoc Únie v záležitostiach [SZBP] sa vzťahuje na všetky oblasti zahraničnej politiky a všetky otázky týkajúce sa bezpečnosti Únie vrátane postupného vymedzenia spoločnej obrannej politiky, ktorá môže viesť k spoločnej obrane“.
64. Vzhľadom na tieto okolnosti sa domnievam, že činnosť Únie na medzinárodnej scéne, ktorá sleduje jeden alebo viacero cieľov uvedených v článku 21 ods. 2 písm. a) až c) ZEÚ, a najmä cieľ smerujúci k zachovaniu mieru a posilneniu medzinárodnej bezpečnosti, treba považovať za činnosť patriacu do oblasti SZBP, a teda že takáto činnosť by sa mala riadiť osobitnými pravidlami a postupmi uvedenými v kapitole 2 časti V Zmluvy o EÚ.
65. Dodávam, na rozdiel od toho, čomu nasvedčujú niektoré tvrdenia uvádzané Parlamentom, že boj proti terorizmu môže Únia viesť plne v rámci svojej činnosti v oblasti SZBP. Hoci bola úloha SZBP už potvrdená vo viacerých politických dokumentoch prijatých na úrovni Únie(20), je odteraz zakotvená v Zmluvách. Okrem článku 215 ZFEÚ, ktorý podľa môjho názoru svedčí o potvrdení úlohy SZBP v oblasti boja proti medzinárodnému terorizmu, budem citovať článok 43 ods. 1 ZEÚ, z ktorého vyplýva, že všetky úlohy patriace do spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky(21) „môžu prispievať k boju proti terorizmu, vrátane podpory tretích krajín v boji proti terorizmu na ich územiach“. Okrem toho, zo znenia doložky solidarity uvedenej v článku 222 ZFEÚ, ktorá sa má použiť najmä v prípade, ak je niektorý členský štát objektom teroristického úroku, vyplýva, že táto doložka je spojená so SZBP, a najmä v jej dimenzii týkajúcej sa SBOP.
66. V prejednávanom prípade okolnosť, že sporné nariadenie predstavuje jeden z nástrojov, ktorými Únia vykonáva činnosť na medzinárodnej úrovni, o ktorej bolo rozhodnuté v Bezpečnostnej rade a ktorej cieľom je nespochybniteľne zachovanie medzinárodného mieru a medzinárodnej bezpečnosti(22), je významným aspektom pre záver, že toto nariadenie môže byť zaradené do oblasti SZBP. Systém umožňujúci interakciu medzi rozhodnutiami prijatými na úrovni OSN a rozhodnutiami prijatými na úrovni Únie s cieľom pozbaviť osoby a subjekty napojené na teroristické hnutia zdrojov bol zavedený práve v rámci tejto politiky. V tomto kontexte je potrebné v rámci prejednávanej žaloby zohľadniť okolnosť, že osoby a subjekty, ktorých sa týkajú opatrenia smerujúce k zmrazeniu finančných prostriedkov a ekonomických zdrojov, sú určené sankčným výborom, a že Únia sa obmedzuje iba na prebratie zoznamu prijatého v rámci tohto výboru.
67. Vzhľadom na toto zistenie je podľa môjho názoru zrejmé, že článok 215 ods. 2 ZFEÚ je jediným ustanovením, ktoré oprávňuje Úniu prijať také reštriktívne opatrenia, akými sú tie, ktorých sa týka sporné nariadenie. Na rozdiel od článku 75 ZFEÚ, článok 215 ods. 2 ZFEÚ totiž možno použiť iba vtedy, ak rozhodnutie patriace do SZBP stanovuje činnosti tohto typu. Ak Únia prijme rozhodnutie podniknúť na medzinárodnej scéne takú činnosť, akou je napríklad činnosť, ktorá je ústrednou témou prejednávanej veci, v rámci SZBP, musí sa prirodzene použiť právny základ, ktorý vytvorí spojnicu s touto politikou. Voľba iného právneho základu by bola v rozpore s článkom 40 druhým odsekom ZEÚ, ktorý, pripomínam, potvrdzuje zásadu, podľa ktorej uskutočňovaním politík uvedených v článkoch 3 ZFEÚ až 6 ZFEÚ nesmie byť dotknuté uplatňovanie postupov a rozsah právomocí inštitúcií ustanovených zmluvami na výkon právomocí Únie z titulu SZBP.
68. Tiež pripomínam, že na rozdiel od článku 75 ZFEÚ, článok 215 ods. 2 ZFEÚ stanovuje prijatie „reštriktívnych opatrení“ všeobecným spôsobom bez toho, aby ich obmedzoval jedine na opatrenia týkajúce sa pohybu kapitálu a platieb. Článok 215 ods. 2 ZFEÚ preto predstavuje právny základ, ktorý umožňuje Únii prijať také opatrenia, ako sú tie, ktoré obmedzujú pohyb dotknutých osôb alebo zakazujú predaj zbraní takýmto osobám(23). Toto ustanovenie sa teda zdá byť lepšie prispôsobené rôznorodosti činností, ktoré môže Únia podniknúť v rámci SZBP na účely boja proti medzinárodnému terorizmu.
69. Okrem toho uvádzam, že keďže články 75 ZFEÚ a 215 ZFEÚ patria do odlišných politík Únie, ktorých ciele sa nesporne dopĺňajú, ale nemajú nevyhnutne rovnaký rozmer, a ktoré podliehajú odlišným pravidlám a postupom(24), nezdá sa mi byť vhodné vnímať vzťah medzi týmito dvoma právnymi základmi tak, že jeden má funkciu lex generalis a druhý funkciu lex specialis. Vzťah medzi článkami 75 ZFEÚ a 215 ZFEÚ sa skôr musí vnímať z hľadiska komplementárnosti. Okrem toho, rozdielnosti postupov, na základe ktorých môžu byť články 75 ZFEÚ a 215 ZFEÚ vykonané, vyjadrujúce odlišnú povahou politík, ktorých sa týkajú, podľa môjho názoru bránia súbežnému použitiu týchto dvoch právnych základov.
70. Je pravda, že v rámci článku 215 ZFEÚ Parlament nedisponuje tak širokými právomocami, ako v rámci článku 75 ZFEÚ, ktorý stanovuje použitie riadneho legislatívneho postupu. Táto okolnosť však nemôže byť rozhodujúca pokiaľ ide o voľbu právneho základu sporného nariadenia. Ako správne zdôrazňuje Rada, voľbu právneho základu nedefinujú postupy, ale naopak. Okrem toho, rozmer „SZBP“, ktorým sa vyznačuje článok 215 ZFEÚ, nepochybne vysvetľuje voľbu vykonanú autormi Zmluvy o FEÚ pokiaľ ide o postavenie Parlamentu.
71. Napriek tomu postavenie, ktoré zastáva Parlament v oblasti SZBP, nie je zďaleka bezvýznamné. Najmä povinnosti, ktoré prináležia v tomto rámci vysokému predstaviteľovi z hľadiska vzťahov s Parlamentom, umožňujú v určitej miere vynahradiť absenciu riadneho legislatívneho postupu. Článok 36 prvý odsek ZEÚ tak stanovuje, že vysoký predstaviteľ „sa pravidelne radí s… parlamentom o hlavných aspektoch a základných rozhodnutiach [SZBP] a [SBOP] a informuje ho o vývoji v týchto politikách. Zabezpečuje, aby boli názory… parlamentu náležite zohľadnené. Na informovaní… parlamentu sa môžu podieľať osobitní predstavitelia“. Vysokému predstaviteľovi teda prináleží, aby zapojil, čo možno najužšie, Parlament do rozhodovania v oblasti SZBP, v rozsahu, v akom to umožňujú požiadavky dôvernosti a rýchlosti, ktorými sa táto politika Únie vyznačuje. Nasleduje článok 36 druhý odsek ZEÚ, ktorý spresňuje, že Parlament „môže klásť otázky Rade a vysokému predstaviteľovi alebo im dávať odporúčania. Dvakrát za rok uskutoční rozpravu o pokroku pri realizovaní [SZBP]vrátane [SBOP]“.
72. So zreteľom na predchádzajúcu analýzu môžem svoj návrh zhrnúť takto. Domnievam sa, že sporné nariadenie bolo oprávnene prijaté na základe článku 215 ods. 2 ZFEÚ v dôsledku jeho rozmeru „SZBP“. Tento rozmer spočíva v skutočnosti, na jednej strane, že toto nariadenie tým, že dopĺňa právny rámec reštriktívnych opatrení zavedených voči osobám a skupinám spojeným s Usámom bin Ládinom, sieťou Al‑Káida a Talibanom, má za hlavný cieľ bojovať proti medzinárodnému terorizmu na účely zachovania mieru a bezpečnosti na medzinárodnej úrovni. Na druhej strane, sporné nariadenie je súčasťou systému zavedeného Úniou na účely realizácie činnosti na medzinárodnej úrovni, o ktorej sa rozhodlo v Bezpečnostnej rade, a konkrétne na účely vykonania opatrení smerujúcich k zmrazeniu finančných prostriedkov a ekonomických zdrojov osobám a subjektom označeným sankčným výborom.
73. Analýza, ktorá ma viedla k potvrdeniu voľby vykonanej normotvorcom Únie, ktorý si vybral článok 215 ods. 2 ZFEÚ za právny základ sporného nariadenia, vyžaduje niekoľko doplňujúcich poznámok.
74. Predovšetkým by som chcel zdôrazniť, že prípad predložený Súdnemu dvoru v rámci tejto žaloby nie je jediný, kedy môže článok 215 ods. 2 ZFEÚ predstavovať vhodný právny základ. Toto ustanovenie totiž môže Únii umožniť prijatie reštriktívnych opatrení proti osobám a subjektom spojeným s teroristickými organizáciami ako doplnenie činnosti, o ktorej Únia rozhodla v rámci SZBP, určenej tretím krajinám, s cieľom pomôcť týmto tretím krajinám v boji proti terorizmu. V duchu toho, čo stanovuje článok 43 ods. 1 ZEÚ, takéto reštriktívne opatrenia, dopĺňajúce rôzne misie civilnej a vojenskej povahy, ktoré môže Únia viesť v rámci SBOP, umožňujú podporiť tretie krajiny v boji proti terorizmu na ich územiach. Keďže tieto opatrenia sú súčasťou činnosti Únie v rámci SZBP, musia byť založené na článku 215 ods. 2 ZFEÚ.
75. Okrem toho, nesúhlasím s argumentáciou Rady, podľa ktorej by vymedzenie pôsobnosti článkov 75 ZFEÚ a 215 ods. 2 ZFEÚ malo spočívať na rozlišovaní medzi takzvanými „vnútornými“, „vonkajšími“ a „medzinárodnými“ teroristami. Takáto kategorizácia by totiž bola v rozpore so samotnou povahou terorizmu, ktorý sa tým, že útočí na spoločné hodnoty a samotné základy právneho štátu, týka celého medzinárodného spoločenstva, bez ohľadu na geografický dosah hrozby. Navyše, keďže rozlišovanie obhajované Radou vyvoláva právnu neistotu, je v rozpore s požiadavkou efektívneho boja proti terorizmu.
76. Terorizmus nepozná hranice. Hoci sa môže na prvý pohľad zdať, že hlavný cieľ teroristickej organizácie sa obmedzuje na určitú geografickú oblasť, táto organizácia má často medzinárodné odnože, najmä na financovanie jej činností. Okrem toho, ak by sa teroristická skupina, ktorá obvykle pôsobí v rámci Únie, rozhodla v danom okamihu spolupracovať s inými teroristickými skupinami sledujúcimi rovnaké ciele a usadenými mimo Únie, stratili by tak osoby a subjekty spojené s prvou skupinou status „vnútorných“ teroristov a stali by sa „vonkajšími“, či dokonca „medzinárodnými“ teroristami? Podľa môjho názoru tieto okolnosti už samé osebe stačia na preukázanie, že takéto rozlišovanie je v praxi nemožné.
77. Význam protiteroristického boja okrem iného vyžaduje mobilizáciu všetkých právnych nástrojov, ktoré Zmluvy Únii ponúkajú. Z hľadiska tejto perspektívy poukazujem na skutočnosť, že analýza, ktorá ma viedla k zahrnutiu sporného nariadenia do oblasti SZBP, v žiadnom prípade neznamená, že akákoľvek činnosť Únie, ktorej cieľom je boj proti terorizmu, musí byť systematicky vykonávaná v rámci SZBP.
78. Predovšetkým nemožno opomenúť externú dimenziu, ktorú môže mať činnosť Únie v rámci jej politiky smerujúcej k vytvoreniu PSBS. Pre ilustráciu uvádzam, že návrh rozhodnutia Rady o uzavretí dohody medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi o využívaní osobných záznamov o cestujúcich (PNR) a ich postupovaní ministerstvu vnútornej bezpečnosti USA, predložený Komisiou 23. novembra 2011(25), sa opiera o články 82 ods. 1 písm. d) ZFEÚ a 87 ods. 2 písm. a) ZFEÚ, ktoré sa týkajú súdnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce, v spojení s článkom 218 ods. 6 písm. a) ZFEÚ, ktorý sa týka uzatvárania medzinárodných zmlúv Úniou.
79. Napokon pripomínam, že podľa môjho názoru články 75 ZFEÚ a 215 ods. 2 ZFEÚ nemôžu byť posudzované tak, že si navzájom odporujú, ale že sa dopĺňajú. Z tohto hľadiska sa domnievam, že názor, že sporné nariadenie má byť založené na článku 215 ods. 2 ZFEÚ nevedie k tomu, že článok 75 ZFEÚ by bol pozbavený akéhokoľvek obsahu. Podľa môjho názoru tento posledne menovaný článok totiž predstavuje vhodný právny základ na to, aby Únia prijala autonómnym spôsobom a nezávisle od akéhokoľvek postupu patriaceho do oblasti SZBP opatrenia smerujúce k zmrazeniu finančných prostriedkov a ekonomických zdrojov proti osobám a neštátnym subjektom vykonávajúcim teroristické činnosti alebo činnosti s nimi spojené bez toho, aby bolo potrebné zisťovať, či majú byť adresáti týchto opatrení kvalifikovaní ako „vnútorní“, „vonkajší“ alebo „medzinárodní“ teroristi.
80. Komplementárnosť medzi článkami 215 ods. 2 ZFEÚ a 75 ZFEÚ musí umožniť naplniť požiadavku, zásadnú v oblasti boja proti terorizmu, podľa ktorej systém nesmie obsahovať žiaden nedostatok spôsobilý ohroziť sledovaný cieľ, ktorým je chrániť demokracie proti činnostiam, ktoré v skutočnosti smerujú k ich odstráneniu.
81. Z tohto hľadiska musí článok 215 ods. 2 ZFEÚ predstavovať vhodný právny základ pre prijatie týchto reštriktívnych opatrení proti osobám a neštátnym subjektom:
– opatrenia smerujúce k podpore činnosti tretích krajín v boji proti terorizmu na ich území(26) alebo všeobecnejšie k ukončeniu porušovania ľudských práv v týchto krajinách, pretože takéto opatrenia, ako sú opatrenia uvedené v článku 215 ods. 1 ZFEÚ, patria svojou povahou do SZBP,
– opatrenia prijaté proti osobám a subjektom výslovne označeným Bezpečnostnou radou alebo ňou vytvoreným sankčným výborom, ktoré zodpovedajú opatreniam, ktoré sú predmetom prejednávanej veci, a
– vykonanie opatrení Úniou, o ktorých rozhodla Bezpečnostná rada a pre ktoré je označenie dotknutých osôb a subjektov ponechané na voľnú úvahu členských štátov. V takomto prípade by podľa môjho názoru mala mať voľba článku 215 ods. 2 ZFEÚ prednosť, pretože činnosť Únie sa vyžaduje na základe rezolúcie Bezpečnostnej rady, čo túto činnosť zaraďuje do oblasti SZBP.
82. Naproti tomu, v oblastiach nespadajúcich do SZBP, v ktorých má Únia úplnú voľnosť, či už ide o vytváranie PSBS, rozvíjanie policajnej alebo súdnej spolupráce s tretími krajinami, alebo o dopĺňanie zoznamov vystavených sankčným výborom na základe svojej vlastnej iniciatívny, o ktorých sa domnieva, že sú neúplné, by mala Únia konať na základe článku 75 ZFEÚ.
83. Vzhľadom na tieto úvahy navrhujem Súdnemu dvoru prijať názor, že prvý žalobný dôvod uvádzaný Parlamentom musí byť zamietnutý ako nedôvodný.
IV – O subsidiárnom žalobnom dôvode založenom na nedodržaní podmienok týkajúcich sa použitia článku 215 ZFEÚ
A – Tvrdenia účastníkov konania
84. Subsidiárny žalobný dôvod predložený Parlamentom za predpokladu, že Súdny dvor by sa domnieval, ako to navrhujem, že článok 215 ods. 2 ZFEÚ predstavuje vhodný právny základ pre sporné nariadenie, sa člení na dve časti. Prvá časť sa týka údajného nedodržania podmienky týkajúcej sa spoločného návrhu vysokého predstaviteľa a Komisie, a druhá časť údajnej absencie prijatia rozhodnutia SZBP pred sporným nariadením.
1. O údajnej neexistencii návrhu v súlade so Zmluvami
85. Podľa Parlamentu pri prijímaní sporného nariadenia, dňa 22. decembra 2009, neexistovala Komisia, ktorá by mohla legitímne predložiť spoločný návrh s vysokým predstaviteľom, pretože mandát Komisie menovanej 22. novembra 2004 uplynul 31. októbra 2009 a nová Komisia sa ujala svojej funkcie až 10. februára 2010. Hoci v záujme kontinuity práce tejto inštitúcie bolo prijateľné, aby Komisia menovaná v novembri 2004 pokračovala v plnení niektorých úloh, jej právomoc sa obmedzila na vybavovanie bežných záležitostí, to znamená rutinných rozhodnutí. Nebola oprávnená prijať zásadnú politickú iniciatívu meniacu právny základ aktu takým spôsobom, ktorý ho zbavil jeho legislatívnej povahy a zbavil v tejto súvislosti Parlament a národné parlamenty akéhokoľvek vplyvu.
86. Parlament sa domnieva, že nemožno tvrdiť, že návrh predložený Komisiou a vysokým predstaviteľom predstavuje iba pokračovanie návrhu predloženého Komisiou konajúcou samostatne 22. apríla 2009. Okrem toho, spôsob predloženia návrhu nebol v súlade s úlohou a funkciami vysokého predstaviteľa, tak ako ich stanovuje Lisabonská zmluva. Nie je prípustné, aby spoločný návrh požadovaný na základe článku 215 ods. 2 ZFEÚ mohlo nahradiť jednoduché schválenie už existujúceho návrhu Komisie, prijatého Komisiou pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy, vysokým predstaviteľom. Okrem toho, vysoký predstaviteľ, ako osoba zodpovedná za SZBP, je povinný predložený spoločný návrh vhodným spôsobom odôvodniť.
87. Rada tvrdí, že keď mandát Komisie vymenovanej v novembri 2004 uplynul 31. októbra 2009, Komisia ostala vo funkcii do vymenovania novej Komisie na účely zaistenia potrebnej kontinuity práce inštitúcie tak, ako to stanovuje odôvodnenie č. 1 rozhodnutia Európskej rady 2010/80/EÚ z 9. februára 2010, ktorým sa vymenúva Európska komisia(27). Parlament pokračoval v priebehu prechodného obdobia od 1. novembra 2009 do 10. februára 2010 v jednaní s Komisiou tak, ako by naďalej legitímne existovala.
88. Rada zdôrazňuje, že sporné nariadenie bolo prijaté na základe návrhu nariadenia z 22. apríla 2009 schváleného vysokým predstaviteľom 14. decembra 2009. Tento návrh zostal platný po uplynutí mandátu Komisie 31. októbra 2009. Nadobudnutie platnosti Lisabonskej zmluvy malo za následok jedine zmenu postupu, ktorým sa riadi prijatie sporného nariadenia.
89. Rada pripomína, že Komisia predložila Parlamentu a Rade 2. decembra 2009 oznámenie o dôsledkoch nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy na prebiehajúce medziinštitucionálne rozhodovacie procesy(28), ktoré obsahovalo orientačný zoznam prejednávaných návrhov, ktoré predložila pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy, a ktoré pre každý z týchto návrhov uvádzalo dôsledky spojené s týmto nadobudnutím platnosti. Návrh nariadenia z 22. apríla 2009 bol uvedený v tomto zozname spolu s poznámkou, ktorá upozorňovala, že jeho právny základ sa mení z pôvodných článkov 60 ES, 301 ES a 308 ES na článok 215 ZFEÚ.
90. Ak by sme aj pripustili, že situácia, v akej sa nachádzala Komisia, je analogická situácii stanovenej v článku 246 poslednom odseku ZFEÚ (vzdanie sa funkcie všetkých členov Komisie), judikatúra neumožňuje vyvodiť záver, že Komisia prekročila rámec vybavovania bežných záležitostí. Súd prvého stupňa v bode 96 svojho rozsudku zo 6. marca 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale a Land Nordrhein‑Westfalen/Komisia(29), rozhodol, že rozhodnutie týkajúce sa štátnej pomoci prijaté Komisiou po kolektívnom odstúpení jej členov „nepredstavovalo novú politickú iniciatívu, ktorá by tak prekračovala právomoci Komisie obmedzené na riadenie bežných záležitostí“. Ak tento záver platil pre nové rozhodnutie prijaté Komisiou v priebehu rozhodného obdobia, musí sa a fortiori uplatniť za okolností, kedy sa má prejednať už existujúci návrh. Okrem toho zostáva otázkou, či bolo obmedzenie na vybavovanie bežných záležitostí stanovené v článku 201 druhom odseku ES uplatniteľné, keďže Parlament neprijal návrh na vyslovenie nedôvery Komisii za jej činnosť.
91. Podľa Rady bol spoločný návrh vysokého predstaviteľa a Komisie riadne predložený. Vysoký predstaviteľ 14. decembra 2009 schválil návrh nariadenia z 22. apríla 2009. Nebolo nutné ani možné, aby predložil samostatné odôvodnenie. Tiež nebolo možné, aby jednostranne vykonal dodatky k odôvodneniu uvedenému v jednotlivých odôvodneniach tohto návrhu.
92. Tvrdenia uvádzané Komisiou sú celkovo totožné s tvrdeniami Rady. Spresňuje, že jej vyššie uvedené oznámenie z 2. decembra 2009 bolo súčasťou čisto právneho a technického postupu bez toho, aby vykonala akúkoľvek politickú voľnú úvahu. Okrem toho, tento postup bol nevyhnutný na to, aby umožnil normotvorcovi Únie pokračovať v prebiehajúcich legislatívnych postupoch po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy. Komisia zdôrazňuje, že v znení návrhu nariadenia z 22. apríla 2009 nebola vykonaná žiadna zmena a že vysoký predstaviteľ schválil tento návrh 14. decembra 2009, ako to stanovuje článok 215 ZFEÚ.
2. O údajnej neexistencii rozhodnutia SZBP
93. Podľa Parlamentu sporné nariadenie neobsahuje žiaden odkaz na rozhodnutie SZBP, hoci článok 215 ZFEÚ to stanovuje. Preambula tohto nariadenia sa odvoláva na spoločnú pozíciu 2002/402, ale táto pozícia nepredstavuje rozhodnutie v zmysle uvedeného ustanovenia. Spoločnú pozíciu prijatú pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy nemožno stotožňovať s takýmto rozhodnutím.
94. Tvrdenia Rady, ktoré sa týkajú zachovania právnych účinkov tejto spoločnej pozície v súlade s protokolom (č. 36) o prechodných ustanoveniach, ktorý tvorí prílohu k Zmluve o EÚ a k Zmluve o FEÚ(30), a v súlade s tým, čo táto inštitúcia nazýva „zásada kontinuity aktov“, nie sú relevantné. V tomto protokole neexistuje žiadna náležitosť ani žiadna právna zásada Únie, ktorá by stanovovala, že spoločná pozícia môže nahradiť rozhodnutie SZBP. Rada tiež nezohľadňuje skutočnosť, že takéto rozhodnutie samo osebe môže byť predmetom súdneho preskúmania na návrh procesne spôsobilého účastníka konania a že Súdny dvor môže dokonca Rade zakázať prijať opatrenia na základe článku 215 ZFEÚ.
95. V každom prípade, sporné nariadenie je postihnuté vadou v rozsahu, v akom nie je odôvodnené v súlade s článkom 296 druhým odsekom ZFEÚ.
96. Rada zdôrazňuje, že nariadenie č. 881/2002, ktorému predchádzala spoločná pozícia 2002/402, definuje osobitné ustanovenia a postupy požadované na zaistenie vykonania zmrazenia finančných prostriedkov. Hoci sa rozhodlo o zmene tohto nariadenia v nadväznosti na už citovaný rozsudok Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia tým, že sa doňho doplnili ustanovenia týkajúce sa procesných záruk, nebolo potrebné meniť spoločnú pozíciu 2002/402 ani prijať na tento účel nové rozhodnutie SZBP. Ak totiž určitý akt patriaci do SZBP, ktorý vyžaduje prijatie reštriktívnych opatrení, už existuje (tento akt nebol zrušený, vyhlásený za neplatný alebo zmenený a doplnený), nemožno vyžadovať, aby sa prijalo nové rozhodnutie SZBP v súlade s kapitolou 2 hlavou V Zmluvy o EÚ. Takýto prístup by popieral zásadu kontinuity aktov ustanovenú v článku 9 protokolu (č. 36).
97. Rada tiež tvrdí, že každej zmene existujúceho nariadenia nemusí nevyhnutne predchádzať prijatie nového rozhodnutia SZBP len preto, že osoby a subjekty zapísané na zozname môžu v súčasnosti podať žalobu o neplatnosť proti rozhodnutiam SZBP stanovujúcim reštriktívne opatrenia proti nim samotným.
B – Moje posúdenie
98. Domnievam sa, že podmienky, v ktorých bolo sporné nariadenie prijaté, neodporujú postupu stanovenému v článku 215 ods. 2 ZFEÚ. Jednotlivé skutočnosti, ktoré Parlament uvádza na účely spochybnenia zákonnosti tohto nariadenia, sa mi nezdajú byť dostatočné, z hľadiska špecifického kontextu, ktorý predstavuje nadobudnutie platnosti novej zmluvy, na konštatovanie porušenia článku 215 ods. 2 ZFEÚ.
99. V prvom rade, pokiaľ ide o údajnú neexistenciu návrhu v súlade so Zmluvami, domnievam sa, že hoci úlohy Komisie by sa mali považovať po uplynutí jej mandátu 31. októbra 2009 za úlohy spočívajúce vo vybavovaní bežných záležitostí, nijakým spôsobom to nebráni Komisii, na jednej strane, zachovať svoj návrh nariadenia z 22. apríla 2009 a, na druhej strane, pristúpiť k jeho formálnej zmene nahradením pôvodného právneho základu novým právnym základom. V tejto súvislosti poznamenávam, že pokiaľ ide o návrhy, pri ktorých nebolo možné vzhľadom na povahu a dosah týchto aktov jednoducho nahradiť pôvodný právny základ novým právnym základom, tieto boli vzaté späť(31).
100. Pokiaľ ide o potrebu spoločného návrhu vysokého predstaviteľa a Komisie, treba skonštatovať, že vysoký predstaviteľ oficiálne odsúhlasil 14. decembra 2009 návrh nariadenia z 22. apríla 2009. Článok 215 ZFEÚ nevyžaduje, aby tento vysoký predstaviteľ, ktorý, pripomínam, je súčasťou kolégia Komisie ako podpredseda a člen zodpovedný za vonkajšie vzťahy(32), predložil samostatné odôvodnenie alebo doplnil odôvodnenie návrhu Komisie.
101. V druhom rade, pokiaľ ide o údajnú neexistenciu rozhodnutia SZBP, treba zdôrazniť, že v súlade s článkom 9 protokolu (č. 36), právne účinky aktov inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie prijatých na základe Zmluvy o EÚ pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy, sú zachované tak dlho, pokým sa tieto akty uplatňovaním zmlúv nezrušia, nevyhlásia za neplatné alebo nezmenia a nedoplnia.
102. Okolnosť, že Zmluva o EÚ už neupravuje spoločné pozície, ale rozhodnutia v oblasti SZBP, nemá za následok, že spoločné pozície prijaté na základe Zmluvy o EÚ v znení pred Lisabonskou zmluvou sa stávajú ničotné, pretože inak by sa odňal článku 9 protokolu (č. 36) vo veľkej miere potrebný účinok. Z rovnakého dôvodu skutočnosť, že právny kontext terajších rozhodnutí SZBP nie je presne totožný s právnym kontextom, ktorým boli upravené spoločné pozície v minulosti, nebráni tomu, aby tieto dve kategórie právnych aktov mohli byť posudzované na účely vykonania článku 215 ZFEÚ rovnako. Odkaz tohto článku a rozhodnutie prijaté v súlade s kapitolou 2 hlavou V Zmluvy o EÚ sa teda musí nevyhnutne vzťahovať, pokiaľ sa vykladá v spojení s článkom 9 protokolu (č. 36), na spoločné pozície prijaté pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy.
103. Z toho vyplýva, že druhý žalobný dôvod uvádzaný Parlamentom musí byť tiež zamietnutý ako nedôvodný.
V – Návrh
104. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– žalobu zamietol a
– zaviazal Európsky parlament na náhradu trov konania.