ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
11 luglio 2005 (*)
«Regolamento relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo – Ricorso di annullamento – Eccezione di irricevibilità – Atto impugnabile – Legittimazione ad agire – Irricevibilità»
Nella causa T-40/04,
Emma Bonino, residente in Roma,
Marco Cappato, residente in Vedano al Lambro,
Gianfranco Dell’Alba, residente in Livorno,
Benedetto Della Vedova, residente in Tirano,
Olivier Depuis, residente in Roma,
Marco Pannella, residente in Roma,
Maurizio Turco, residente in Pulsano,
Lista Emma Bonino, con sede in Roma,
rappresentati dagli avv.ti G. Vandersanden e L. Levi,
ricorrenti,
contro
Parlamento europeo, rappresentato dai sigg. H. Krück, N. Lorenz e D. Moore, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
e
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dalla sig.ra M. Sims e dal sig. I. Díez Parra, in qualità di agenti,
convenuti,
avente ad oggetto la domanda di annullamento del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 4 novembre 2003, n. 2004, relativo alla statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo (GU L 297, pag. 1),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Seconda Sezione),
composto dal sig. J. Pirrung, presidente, dai sigg. N.J. Forwood e S. Papasavvas, giudici,
cancelliere: sig. H. Jung
ha emesso la seguente
Ordinanza
Ambito normativo e fatti
1 Il 4 novembre 2003 il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno adottato il regolamento (CE) n. 2004/2003, relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo (GU L 297, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento impugnato»). Questo regolamento è stato adottato in base all’art. 191, secondo comma, CE, ai sensi del quale «il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all’articolo 251 [CE], determina lo statuto dei partiti politici a livello europeo, in particolare le norme relative al loro finanziamento».
2 Gli artt. 2‑5 del regolamento impugnato sono del seguente tenore:
«Articolo 2
Definizioni
Ai fini del presente regolamento si intende per:
1) “partito politico”: un’associazione di cittadini:
– che persegue obiettivi politici, e
– che è riconosciuta o istituita in conformità dell’ordinamento giuridico di almeno uno Stato membro;
2) “alleanza di partiti politici”: la cooperazione strutturata tra almeno due partiti politici;
3) “partito politico a livello europeo”: un partito politico o un’alleanza di partiti politici che soddisfa le condizioni di cui all’articolo 3.
Articolo 3
Condizioni
Un partito politico a livello europeo soddisfa le condizioni seguenti:
a) avere personalità giuridica nello Stato membro in cui ha sede;
b) essere rappresentato, in almeno un quarto degli Stati membri, da membri del Parlamento europeo o nei parlamenti nazionali o regionali o nelle assemblee regionali, oppure
aver ricevuto, in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il 3% dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle ultime elezioni del Parlamento europeo;
c) rispettare, in particolare nel suo programma e nella sua azione, i principi sui quali è fondata l’Unione europea, vale a dire i principi di libertà, di democrazia, di rispetto dei diritti dell’uomo, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto;
d) aver partecipato alle elezioni al Parlamento europeo o averne espresso l’intenzione.
Articolo 4
Domanda di finanziamento
1. Per beneficiare di un finanziamento a carico del bilancio generale dell’Unione europea, un partito politico a livello europeo presenta ogni anno una domanda al Parlamento europeo.
Il Parlamento europeo adotta una decisione entro tre mesi ed autorizza e gestisce gli stanziamenti corrispondenti.
2. La prima domanda è corredata dei documenti seguenti:
a) i documenti che attestano che il richiedente soddisfa le condizioni di cui all’articolo 3;
b) un programma politico che espone gli obiettivi del partito politico a livello europeo;
c) uno statuto che definisca segnatamente gli organi responsabili della gestione politica e finanziaria, e gli organismi o le persone fisiche che detengono, in ciascuno degli Stati membri interessati, il potere di rappresentanza legale, in particolare per quanto riguarda l’acquisizione o la cessione di beni mobili e immobili e la capacità di stare in giudizio.
3. Ogni modifica riguardante i documenti di cui al paragrafo 2, in particolare un programma politico o uno statuto che siano già stati presentati, è notificata al Parlamento europeo entro due mesi. In caso di mancata notifica, il finanziamento è sospeso.
Articolo 5
Verifica
1. Il Parlamento europeo verifica regolarmente se i partiti politici a livello europeo continuano a soddisfare le condizioni di cui all’articolo 3, lettere a) e b).
2. Per quanto riguarda la condizione di cui all’articolo 3, lettera c), su richiesta di un quarto dei suoi membri, in rappresentanza di almeno tre gruppi politici in seno al Parlamento europeo, il Parlamento europeo verifica, a maggioranza dei suoi membri, che tale condizione continui ad essere soddisfatta da un partito politico a livello europeo.
Prima di effettuare tale verifica, il Parlamento europeo sente i rappresentanti del partito politico a livello europeo in questione e chiede ad un comitato di personalità indipendenti di esprimere un parere sull’argomento entro un lasso di tempo ragionevole.
Tale comitato è costituito da tre membri. Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione nominano un membro ciascuno. Il Parlamento europeo provvede all’attività di segreteria e al finanziamento del comitato.
3. Se il Parlamento europeo constata che una delle condizioni di cui all’articolo 3, lettere a), b) e c), non è più soddisfatta, il partito politico a livello europeo in questione, avendo di conseguenza perduto tale titolo, è escluso dal finanziamento ai sensi del presente regolamento».
3 I successivi articoli del regolamento impugnato riguardano le fonti di finanziamento e gli obblighi dei partiti politici a livello europeo collegati al finanziamento (art. 6), il divieto di utilizzare i finanziamenti comunitari per sostenere altri partiti politici, in particolare partiti nazionali (art. 7), e la natura delle spese cui possono essere destinati gli stanziamenti provenienti dal bilancio dell’Unione europea (art. 8). L’art. 9 contiene norme di bilancio, in particolare in materia di versamento degli stanziamenti e di controllo sui finanziamenti. L’art. 10 disciplina il criterio di ripartizione degli stanziamenti tra i partiti politici a livello europeo.
4 L’art. 13 del regolamento impugnato, intitolato «Entrata in vigore e applicazione», prevede quanto segue:
«Il presente regolamento entra in vigore tre mesi dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Gli articoli da 4 a 10 si applicano a decorrere dal giorno dell’apertura della prima sessione tenuta dopo le elezioni al Parlamento europeo del giugno 2004».
5 La prima sessione del Parlamento europeo dopo le elezioni europee del giugno 2004 si è svolta il 20 luglio 2004.
Procedimento e conclusioni delle parti
6 Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale il 6 febbraio 2004, i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
7 Con separate istanze depositate nella cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 7 e il 30 aprile 2004, il Parlamento e il Consiglio hanno sollevato alcune eccezioni d’irricevibilità ex art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
8 Il 16 giugno 2004 i ricorrenti hanno depositato le loro osservazioni sulle eccezioni d’irricevibilità.
9 Il Parlamento europeo e il Consiglio chiedono che il Tribunale voglia:
– dichiarare i ricorsi irricevibili;
– condannare i ricorrenti alle spese.
10 Nelle loro osservazioni sulle eccezioni d’irricevibilità sollevate dai convenuti, i ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– respingere le eccezioni d’irricevibilità;
– disporre la prosecuzione del giudizio sul merito;
– condannare i convenuti alle spese.
In diritto
11 I convenuti sollevano un’eccezione d’irricevibilità ex art. 230, quarto comma, CE. Per quanto riguarda il partito politico ricorrente, la Lista Emma Bonino, il Parlamento ritiene inoltre che non siano stati rispettati i requisiti di forma di cui all’art. 44, n. 5, del regolamento di procedura.
12 Occorre valutare anzitutto se i ricorrenti soddisfino le condizioni di ricevibilità cui all’art. 230, quarto comma, CE.
Argomenti delle parti
Argomenti dei convenuti
13 Il Parlamento e il Consiglio ritengono in sostanza che i ricorrenti non siano interessati né direttamente né individualmente dal regolamento impugnato. Il Consiglio sostiene inoltre che il regolamento impugnato non è un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
– Sulla natura dell’atto impugnato
14 Il Consiglio deduce anzitutto che il regolamento impugnato non è una decisione «mascherata», ma presenta tutte le caratteristiche di un atto di portata generale, da applicare in via generale e astratta a situazioni determinate oggettivamente. Un atto siffatto non sarebbe impugnabile ex art. 230, quarto comma, CE. Il Consiglio non esclude che persino un atto di portata generale, in taluni casi, possa interessare direttamente e individualmente una persona fisica o giuridica, pur rivestendo per gli altri soggetti dell’ordinamento un carattere normativo di portata generale. Esso sottolinea tuttavia che condizioni particolari di tal genere non sussistono nel caso di specie.
15 Il Parlamento precisa che l’applicabilità diretta del regolamento impugnato, in particolare degli artt. 2‑5 del medesimo, in forza dell’art. 249, secondo comma, CE, non va confusa con l’interessamento diretto, di cui all’art. 230, quarto comma, CE. La ricevibilità del ricorso non può essere fondata sull’art. 249, secondo comma, CE o sull’applicabilità diretta del regolamento impugnato.
– Sull’insussistenza di un interessamento diretto dei ricorrenti
16 Per quanto riguarda l’interessamento diretto dei ricorrenti, il Parlamento e il Consiglio ritengono, in primo luogo, che i ricorrenti non siano i soggetti dell’ordinamento cui è diretto il regolamento impugnato o, quantomeno, non lo siano tutti.
17 Da un lato, per quanto riguarda i deputati ricorrenti, il Consiglio e il Parlamento sostengono che il regolamento impugnato è diretto ai partiti politici a livello europeo ai sensi dell’art. 2 del regolamento impugnato, costituiti o da associazioni di cittadini aventi determinate caratteristiche, o da una cooperazione strutturata tra due o più associazioni di tal genere. Poiché i deputati ricorrenti sono persone fisiche distinte dai partiti cui appartengono, essi non sarebbero direttamente interessati dall’atto impugnato. Il Parlamento aggiunge che un eventuale interessamento indiretto, dovuto al fatto che i partiti politici nazionali di cui i ricorrenti deputati sono membri sarebbero esclusi da un finanziamento comunitario in forza del regolamento impugnato, non può soddisfare i requisiti di cui all’art. 230, quarto comma, CE. In più, occorre osservare che il ricorso non spiega in che modo i ricorrenti deputati dovrebbero essere considerati un partito politico a livello europeo.
18 Il Parlamento precisa inoltre che l’eventuale esclusione dal finanziamento comunitario dei partiti nazionali cui i deputati ricorrenti appartengono non incide sulle condizioni di esercizio del mandato di questi ultimi, dato che il finanziamento del loro lavoro sarebbe garantito da altre disposizioni regolamentali, in particolare da quelle riguardanti le spese e indennità dei deputati del Parlamento nonché dalla posta di bilancio 3701.
19 Dall’altro, per quanto riguarda la Lista Emma Bonino, il Parlamento ritiene che nemmeno essa sia un soggetto di diritto interessato dal regolamento impugnato. Poiché il detto regolamento disciplina solo i partiti politici a livello europeo ai sensi dell’art. 2 del medesimo, la Lista Emma Bonino, in quanto partito politico nazionale che non soddisfa i requisiti per ottenere lo status di partito politico a livello europeo, non sarebbe direttamente interessata da questa normativa.
20 In secondo luogo, il Parlamento afferma che gli artt. 2 e 3 del regolamento impugnato, i quali stabiliscono i requisiti che i partiti politici a livello europeo devono soddisfare, non producono effetti giuridici prima dell’entrata in vigore degli artt. 4‑10 del medesimo regolamento, disposizioni che disciplinano, in particolare, la concessione del finanziamento comunitario, i diritti e gli obblighi dei partiti politici a livello europeo e le condizioni in presenza delle quali viene sospeso un finanziamento concesso. Conformemente all’art. 13 del regolamento impugnato, gli artt. 4‑10 dovevano applicarsi solo a partire dal 20 luglio 2004. Pertanto, alla data di presentazione del ricorso, determinante ai fini della ricevibilità del medesimo, il regolamento impugnato non sarebbe stato ancora produttivo di effetti sulla posizione giuridica dei ricorrenti. Il Consiglio, da parte sua, fa in sostanza propri gli argomenti del Parlamento.
21 In terzo luogo, il Consiglio asserisce che il regolamento impugnato necessita di alcuni atti esecutivi del Parlamento. Da un lato, esso rileva che la concessione o il diniego di un finanziamento non si produce automaticamente, bensì richiede una domanda inoltrata dal partito politico che desideri beneficiarne. Dall’altro, esso deduce che il regolamento impugnato riconosce, in più occasioni, al Parlamento un potere discrezionale in sede di attuazione del medesimo.
– Sull’insussistenza di un interessamento individuale
22 In primo luogo, le istituzioni convenute ritengono che i ricorrenti siano interessati dal regolamento impugnato unicamente in base a criteri oggettivi, validi per qualsiasi formazione politica. I ricorrenti sarebbero interessati esattamente nella stessa maniera di qualsiasi altro soggetto di diritto.
23 In secondo luogo, le istituzioni convenute sono del parere che i ricorrenti non facciano parte di un circolo chiuso di soggetti interessati dal regolamento impugnato. Per quanto riguarda i deputati ricorrenti, il Consiglio rileva che, nel momento in cui il regolamento impugnato è divenuto interamente applicabile (il 20 luglio 2004), il mandato di cui erano titolari all’atto della presentazione del ricorso era scaduto. Il Parlamento rileva a tale riguardo che la composizione del Parlamento può variare da una legislatura all’altra e perfino nel corso della medesima. Per di più, per quanto riguarda la Lista Emma Bonino, il Parlamento fa osservare che la composizione del Parlamento, per quanto riguarda i partiti, può parimenti mutare da una legislatura all’altra. Inoltre, esso rileva che il regolamento impugnato può parimenti riguardare partiti politici non rappresentati in Parlamento, categoria pertanto impossibile da individuare.
24 In terzo luogo, il Consiglio ritiene che il regolamento impugnato non leda diritti specifici dei ricorrenti ai sensi della sentenza della Corte 18 maggio 1994, causa C‑309/89, Codorniu/Consiglio (Racc. pag. I‑1853).
25 In quarto luogo, il Parlamento respinge l’argomento dei ricorrenti, secondo il quale il loro interessamento individuale discenderebbe dal fatto che questi ultimi hanno partecipato ai lavori preparatori sfociati nell’adozione del regolamento impugnato e che essi hanno manifestato sempre la loro opposizione alla normativa adottata.
26 In ultimo luogo, il Parlamento rileva che i deputati ricorrenti di cui trattasi non sono interessati individualmente dal regolamento impugnato, poiché non lo sono direttamente.
– Sulla tutela giurisdizionale effettiva
27 Il Parlamento ritiene che i deputati ricorrenti godano di una tutela giurisdizionale sufficiente poiché potranno esperire, al momento opportuno, le vie legali abituali avverso gli atti adottati dal Parlamento in esecuzione del regolamento impugnato. Inoltre, esso sostiene che la presente controversia è diversa da quella che ha dato luogo alla sentenza della Corte 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento (Racc. pag. 1339), in quanto le disposizioni del regolamento impugnato relative al finanziamento dei partiti politici a livello europeo sono applicabili solo nel periodo successivo alle elezioni europee del giugno 2004. Di conseguenza, non ci sarebbe alcun rischio di discriminazione paragonabile a quello esistente nella causa che ha portato alla detta sentenza.
Argomenti dei ricorrenti
28 In forza della citata sentenza Les Verts/Parlamento, i ricorrenti ritengono di dover essere considerati direttamente e individualmente interessati dal regolamento impugnato. La situazione di fatto e di diritto corrisponderebbe sostanzialmente a quella che ha portato alla detta sentenza.
– Sulla natura dell’atto impugnato
29 Secondo i ricorrenti, il regolamento impugnato costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. I ricorrenti aggiungono che, anche ipotizzando che il regolamento impugnato abbia portata generale, esso riguarda nel contempo direttamente e individualmente determinati individui, tra cui loro stessi.
– Sull’interessamento diretto dei ricorrenti
30 I ricorrenti asseriscono, anzitutto, che il regolamento impugnato è un atto «di per sé completo» che non richiede, per la sua attuazione, alcun provvedimento di esecuzione da parte degli Stati membri e non lascia alcuna discrezionalità alle istituzioni incaricate di applicarlo. A loro parere, il regolamento impugnato produce l’effetto di negare, in forza dei criteri restrittivi elencati nell’art. 3 dello stesso, alla Lista Emma Bonino lo status di partito politico a livello europeo e, di conseguenza, i benefici del finanziamento comunitario. Questa esclusione del loro partito riguarderebbe parimenti i deputati ricorrenti che, in caso di un indebolimento della Lista Emma Bonino rispetto alle altre formazioni politiche beneficiarie di un finanziamento comunitario, non potrebbero presentarsi di fronte agli elettori nella medesima maniera e con le stesse armi.
31 Poiché l’interessamento diretto dei ricorrenti deriverebbe dall’art. 3 del regolamento impugnato, i ricorrenti respingono inoltre gli argomenti dei convenuti riguardanti la posteriore entrata in vigore degli artt. 4‑10 del detto regolamento. Essi aggiungono che questi argomenti sono ininfluenti dal momento che le conseguenze finanziarie del regolamento impugnato erano già certe e prevedibili alla data di presentazione del ricorso. Inoltre, essi non avrebbero potuto attendere l’entrata in vigore degli artt. 4‑10 del regolamento impugnato senza far scadere i termini di ricorso di cui all’art. 230, quinto comma, CE.
32 Infine, i ricorrenti si oppongono alla tesi secondo la quale né la Lista Emma Bonino né i ricorrenti deputati sono soggetti di diritto sulla cui posizione incida il regolamento impugnato. L’interessamento della Lista Emma Bonino discenderebbe, come nella causa che ha portato alla citata sentenza Codorníu/Consiglio, dalla sua esclusione dai beneficiari del regolamento impugnato e dal trattamento discriminatorio che ne deriverebbe. L’interessamento diretto dei deputati ricorrenti sarebbe conseguenza dell’interessamento diretto della Lista Emma Bonino, nella quale essi sono iscritti.
– Sull’interessamento individuale dei ricorrenti
33 I ricorrenti sostengono di essere individualmente interessati dal regolamento impugnato per tre motivi. In primo luogo, i deputati ricorrenti, nel corso dei lavori preparatori che hanno preceduto l’adozione del regolamento impugnato, avrebbero espresso la loro opposizione al contenuto di detto regolamento. In secondo luogo, la Lista Emma Bonino era individuabile e individuata dal Parlamento quale partito politico nazionale escluso da qualsiasi finanziamento comunitario. In terzo luogo, il regolamento impugnato non sarebbe un atto contenente criteri oggettivi, dato che le condizioni enunciate all’art. 3 di quest’ultimo violerebbero i principi fondamentali del diritto comunitario quali il divieto di discriminazione e i principi di democrazia e di proporzionalità, nonché l’art. 191 CE e la dichiarazione n. 11 allegata all’atto finale di Nizza. I ricorrenti sostengono che il regolamento impugnato arreca loro un danno considerevole in quanto li svantaggia rispetto agli altri partiti politici. Essi ne deducono che, al pari della causa che ha portato alla citata sentenza Codorniu/Consiglio, deve essere loro riconosciuto un interesse individuale ad agire.
– Sulla mancanza di una tutela giurisdizionale effettiva
34 I ricorrenti ritengono che il ricorso avverso il regolamento impugnato sia la sola via legale a loro disposizione nel caso di specie. L’esecuzione del regolamento impugnato non richiede, a loro parere, misure di esecuzione a livello nazionale, di modo che non esiste alcuna possibilità di agire dinanzi al giudice nazionale e alcuna possibilità di invocare un’eccezione d’illegittimità in tale contesto. Di conseguenza, la presente controversia si distinguerebbe dalle cause sfociate nelle sentenze della Corte 1° aprile 2004, causa C‑263/02 P, Commissione/Jégo‑Quéré (Racc. pag. I‑3425), e 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio (Racc. pag. I‑6677).
Giudizio del Tribunale
35 In forza dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura, se una parte lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza aprire il dibattito sul merito. Conformemente all’art. 114, n. 3, salvo contraria decisione del Tribunale, il procedimento prosegue oralmente. Nel caso di specie, il Tribunale ritiene che la documentazione agli atti offra ad esso un quadro sufficientemente chiaro e che non occorra passare alla fase orale.
36 A norma dell’art. 230, quarto comma, CE, una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso, in particolare, contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento, la riguardino direttamente e individualmente.
37 In via preliminare, occorre ricordare che, in determinate circostanze, un atto di portata generale quale un regolamento può riguardare individualmente determinate persone interessate (sentenze della Corte 16 maggio 1991, causa C‑358/89, Extramet Industrie/Consiglio, Racc. pag. I‑2501, punto 13, e Codorniu/Consiglio, citata, punto 19). In casi del genere, un regolamento può costituire un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
38 Di conseguenza, occorre anzitutto esaminare se i ricorrenti siano direttamente interessati dal regolamento impugnato.
Sull’interessamento diretto dei ricorrenti
39 Per giurisprudenza consolidata, la condizione relativa all’interessamento diretto ex art. 230, quarto comma, CE richiede che il provvedimento comunitario incriminato produca effetti direttamente sulla posizione giuridica del soggetto e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del detto provvedimento incaricati della sua attuazione, avendo quest’ultima carattere meramente automatico ed essendo realizzabile sulla base della semplice normativa comunitaria, senza ricorso ad altre disposizioni intermedie (v. sentenza della Corte 5 maggio 1998, causa C‑404/96 P, Glencore Grain/Commissione, Racc. pag. I‑2435, punto 41, e giurisprudenza ivi citata).
40 Per valutare se questi requisiti siano soddisfatti nel caso di specie, occorre distinguere la posizione della Lista Emma Bonino da quella degli imputati ricorrenti.
– Sulla posizione della Lista Emma Bonino
41 In primo luogo, occorre stabilire l’effetto che il regolamento impugnato produce sulla posizione giuridica della Lista Emma Bonino.
42 A tale riguardo, il Parlamento nega, in sostanza, che l’esclusione della detta ricorrente dal finanziamento comunitario sia conseguenza del regolamento impugnato. Poiché la Lista Emma Bonino non ha beneficiato dello status di partito politico a livello europeo e, di conseguenza, di un finanziamento, né prima né dopo l’adozione del regolamento impugnato, la posizione giuridica di questo partito non risulterebbe lesa.
43 Occorre tuttavia rilevare che l’istituzione di uno status giuridico vantaggioso di cui una parte delle formazioni politiche può beneficiare mentre altre ne sono escluse può incidere sulle pari opportunità dei partiti politici. Di conseguenza, l’effetto giuridico da prendere in considerazione nel caso di specie è quello dell’esclusione della Lista Emma Bonino dallo status di partito politico a livello europeo e, di conseguenza, dal beneficio di un finanziamento comunitario, unitamente alla possibilità concessa a certi suoi concorrenti politici di goderne. Ne discende che l’argomento del Parlamento relativo alla mancata produzione di effetti del regolamento impugnato sulla posizione giuridica della Lista Emma Bonino dev’essere respinto.
44 In secondo luogo, occorre valutare se il rinvio dell’applicabilità degli artt. 4‑10 del regolamento impugnato al 20 luglio 2004, data della prima sessione del Parlamento successiva alle elezioni europee del giugno 2004, osti all’interessamento diretto della Lista Emma Bonino, come sostenuto dal Parlamento e dal Consiglio.
45 I convenuti ricordano giustamente che la ricevibilità di un ricorso di annullamento dev’essere valutata con riferimento alla data di presentazione del ricorso (sentenza della Corte 27 novembre 1984, causa 50/84, Bensider/Commissione, Racc. pag. 3991, punto 8, e sentenza del Tribunale 21 marzo 2002, causa T‑131/99, Shaw e Falla/Commissione, Racc. pag. II‑2023, punto 29).
46 Tuttavia, la circostanza che gli effetti di un atto si concretizzino solo in una data successiva determinata da questo stesso atto non osta a che una persona possa essere direttamente interessata da quest’ultimo.
47 Da un lato, siccome i ricorrenti sono tenuti a rispettare i termini previsti dall’art. 230, quinto comma, CE per presentare di un ricorso, qualsiasi altra interpretazione avrebbe come conseguenza che l’istituzione autrice dell’atto potrebbe impedire ad una persona di proporre ricorso ex art. 230, quarto comma, CE, rinviando la data d’applicazione di una disposizione idonea a ledere direttamente la posizione giuridica dell’interessato.
48 D’altro lato, dato che il legislatore nel caso di specie ha previsto per l’entrata in vigore degli artt. 4‑10 del regolamento impugnato una data precisa e che l’applicazione di queste disposizioni non è condizionata dal verificarsi di eventi incerti, il rinvio dell’applicazione di queste ultime non ha alcuna incidenza sull’interessamento diretto della Lista Emma Bonino. Occorre aggiungere che nemmeno la circostanza che il mandato di cui erano titolari i deputati ricorrenti al momento della presentazione del ricorso fosse scaduto alla data in cui gli artt. 4‑10 del regolamento impugnato sono divenuti applicabili osta all’interessamento diretto della Lista Emma Bonino, che non dipende assolutamente dalla presenza di deputati che la rappresentino in seno al Parlamento o dalla loro identità, dato che la presenza o meno di rappresentanti di un partito politico in seno alla detta istituzione non rientra tra le condizioni di cui all’art. 3 del regolamento impugnato.
49 In terzo luogo, il fatto che la concessione di un finanziamento dipenda da una domanda presentata a tal fine non osta all’interessamento diretto della Lista Emma Bonino, dato che la presentazione di una siffatta istanza dipende unicamente dalla volontà di detto partito (v., in tal senso, sentenza Les Verts/Parlamento, citata, punti 11 e 31).
50 In quarto luogo, occorre valutare se il regolamento impugnato riconosca un potere discrezionale al Parlamento incaricato della sua attuazione.
51 Dal combinato disposto degli artt. 2‑4 del regolamento impugnato discende che qualsiasi partito politico o qualsiasi alleanza di partiti politici, ai sensi dell’art. 2, punti 1 e 2, del regolamento impugnato, che soddisfi le condizioni cui all’art. 3 del medesimo regolamento può godere di un finanziamento da parte del bilancio comunitario. Occorre concludere, a contrario, che le formazioni politiche che non soddisfino le condizioni di cui agli artt. 2 e 3 del regolamento impugnato ne sono escluse. Questa interpretazione è corroborata dall’art. 5, n. 3, del regolamento impugnato, in forza del quale, qualora il Parlamento accerti che una delle condizioni previste dall’art. 3, lett. a), b) o c), del medesimo regolamento non è soddisfatta, il «partito politico a livello europeo (…), avendo di conseguenza perduto tale titolo», è escluso dal finanziamento ai sensi del detto regolamento. Infatti, il finanziamento dei partiti politici da parte del bilancio comunitario non può essere concesso in mancanza di un fondamento giuridico che lo autorizzi. Inoltre, il Tribunale rileva che i criteri di cui all’art. 3, lett. a), b) e d), del regolamento impugnato sono formulati in modo da non concedere nessun potere discrezionale al Parlamento.
52 Il contenuto di una decisione di concessione o di diniego di un finanziamento in applicazione dei detti criteri ha pertanto carattere vincolato, dato che questa decisione è puramente automatica e deriva unicamente dal regolamento impugnato, senza applicazione di altre norme intermedie.
53 Dalle indicazioni sommarie ricavabili dal ricorso discende che, nel caso di specie, ai sensi dell’ordinamento italiano la Lista Emma Bonino è priva di personalità giuridica e non soddisfa i requisiti di rappresentatività previsti dall’art. 3, lett. b), del regolamento impugnato. Di conseguenza, i ricorrenti affermano, in sostanza, che questo partito sarà escluso da un finanziamento a causa dei criteri di cui all’art. 3, lett. a) e b), del regolamento impugnato.
54 Ne consegue che la Lista Emma Bonino è direttamente interessata dal regolamento impugnato.
– Sulla posizione dei deputati ricorrenti
55 I deputati ricorrenti sostengono che la concessione o il diniego di un finanziamento al partito politico cui essi appartengono incide direttamente sulle condizioni in cui essi esercitano il loro mandato.
56 A tale proposito, occorre rilevare, in primo luogo, che, benché non si possa escludere che la situazione relativa al finanziamento di un partito politico possa avere ripercussioni sull’esercizio del mandato dei deputati membri del medesimo, non di meno le conseguenze economiche di un eventuale finanziamento concesso a una formazione politica concorrente e negato a quella di cui i deputati ricorrenti sono membri devono essere giudicate indirette. In realtà, l’effetto economico diretto si produce sulla posizione della formazione politica e non su quella dei deputati eletti nella lista di quest’ultima. Inoltre, queste conseguenze economiche non riguardano la posizione giuridica, ma unicamente la posizione di fatto dei deputati ricorrenti (v. sentenza del Tribunale 27 giugno 2000, cause riunite T‑172/98 e da T‑175/98 a T‑177/98, Salamander e a./Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II-2487, punto 62).
57 In secondo luogo, è giocoforza constatare che nessuna disposizione del regolamento impugnato è direttamente applicabile ai deputati. L’insieme dei diritti e degli obblighi istituiti mediante il regolamento impugnato riguarda solo i partiti politici, le alleanze di partiti politici e i partiti politici a livello europeo nonché il Parlamento, il Consiglio, la Commissione e la Corte dei conti. Le disposizioni del regolamento impugnato non incidono direttamente né sui diritti collegati al mandato, né sulla retribuzione dei deputati, né sul rapporto tra il deputato e il partito politico nazionale di cui è membro, indipendentemente dal fatto che questo partito nazionale faccia parte di un’alleanza di partiti politici oppure che gli sia concesso lo status di partito politico a livello europeo ai sensi del regolamento impugnato.
58 Ne discende che i deputati ricorrenti non sono direttamente interessati dal regolamento impugnato.
59 Di conseguenza, rimane soltanto da valutare se la Lista Emma Bonino sia individualmente interessata da quest’ultimo.
Sull’interessamento individuale della Lista Emma Bonino
60 Per giurisprudenza consolidata, affinché un atto impugnato riguardi individualmente una persona fisica o giuridica diversa dal destinatario di una decisione, occorre che quest’atto la colpisca a causa di determinate qualità ad essa peculiari o di una circostanza di fatto che la distingua rispetto a chiunque altro e perciò la individui in modo analogo a quello in cui lo sarebbe il destinatario di una decisione (v. sentenza Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, citata, punto 36, e giurisprudenza ivi citata).
61 Come il Parlamento e il Consiglio rilevano giustamente, il regolamento impugnato si applica a situazioni determinate oggettivamente e comporta effetti giuridici nei confronti di categorie di persone prese in considerazione in modo generale e astratto. In particolare, le condizioni cui deve soddisfare un partito politico che desideri beneficiare di un finanziamento comunitario sono formulate in modo generale e possono applicarsi indifferentemente a qualsiasi formazione politica che rientri nella sfera di applicazione del regolamento impugnato.
62 A tale riguardo occorre precisare, in primo luogo, che la Lista Emma Bonino non appartiene a un circolo chiuso di persone interessate dal regolamento impugnato. Benché sia vero che, all’atto della presentazione del ricorso, il numero dei partiti rappresentati in Parlamento (quinta legislatura) era delimitato, non di meno le disposizioni rilevanti, ossia quelle produttive di effetti sulla posizione giuridica della Lista Emma Bonino, non erano tutte applicabili prima del 20 luglio 2004. Di conseguenza, i partiti politici i cui rappresentanti sedevano in Parlamento (quinta legislatura) non costituiscono il gruppo di riferimento rilevante in sede di valutazione della ricevibilità.
63 Il gruppo di riferimento è costituito da tutte le formazioni politiche che possano essere direttamente interessate dal regolamento impugnato, ossia, in particolare, tutti i partiti politici che abbiano partecipato alle elezioni europee o ne abbiano manifestato l’intenzione. Tuttavia, questo gruppo non costituisce un circolo chiuso ai sensi della giurisprudenza. Infatti, la circostanza che sia possibile determinare il numero o l’identità dei partiti politici che hanno partecipato alle elezioni europee nel giugno 2004 non è idoneo a individuare la Lista Emma Bonino. Da un lato, benché una siffatta individuazione sia ancora possibile per quanto riguarda le elezioni del 2004, essa è chiaramente esclusa per le elezioni future. Dall’altro, la mera possibilità di determinare il numero o persino l’identità di determinati interessati, mentre una siffatta possibilità non esiste per altri, non è idonea a individuare sufficientemente un ricorrente (v., in tal senso, sentenze della Corte 16 marzo 1978, causa 123/77, UNICME/Consiglio, Racc. pag. 845, punto 16; 25 marzo 1982, causa 45/81, Moksel/Commissione, Racc. pag. 1129, punto 17, e 22 novembre 2001, causa C‑451/98, Antillean Rice Mills/Consiglio, Racc. pag. I‑8949, punto 52).
64 Occorre rilevare, in secondo luogo, che la Lista Emma Bonino non adduce alcuna qualità che sia ad essa peculiare né alcuna circostanza di fatto che la distingua da altre formazioni politiche interessate dal regolamento impugnato, paragonabili a quelle giudicate rilevanti nella causa sfociata nella citata sentenza Codorniu/Consiglio.
65 Da un lato, benché il regolamento impugnato possa incidere sui diritti della ricorrente, è giocoforza constatare che esso colpisce altre formazioni politiche esattamente allo stesso modo. Viceversa, nella causa sfociata nella citata sentenza Codorníu/Consiglio, la normativa impugnata avrebbe prodotto la conseguenza di impedire alla parte che aveva presentato ricorso in quel giudizio di far uso di un marchio registrato, malgrado l’avesse sfruttato in Spagna sin dal 1924. Nessuna circostanza paragonabile può essere rilevata nella presente causa.
66 Dall’altro, per quanto riguarda gli effetti che il regolamento impugnato potrebbe produrre sulla posizione di fatto della Lista Emma Bonino, il finanziamento che verrà concesso ai partiti politici a livello europeo può certamente comportare conseguenze negative per il partito ricorrente, dando origine a vantaggi finanziari a beneficio dei suoi concorrenti, in particolare durante le campagne elettorali. Tuttavia, questo vantaggio concesso alle formazioni politiche che soddisfano i criteri propri di un partito politico a livello europeo produce il suo effetto su tutte le formazioni politiche concorrenti che ne sono escluse, in applicazione di criteri determinati oggettivamente. La ricorrente non ha addotto circostanze che la individuerebbero rispetto ad altri partiti politici interessati.
67 In terzo luogo, occorre respingere l’argomento della Lista Emma Bonino secondo cui il regolamento impugnato non conterrebbe criteri oggettivi a giustificazione di un diniego di finanziamento, bensì criteri discriminatori che violerebbero i suoi diritti democratici.
68 Infatti, anche qualora il legislatore sapesse che questi criteri avrebbero avuto come conseguenza l’esclusione di ben determinate formazioni politiche, tra cui la Lista Emma Bonino, non di meno questi criteri sono formulati in modo astratto e generale di modo che sono idonei ad essere applicati a un numero indeterminato di formazioni politiche presenti e future. Ad ogni modo, non sono state addotte circostanze che dimostrino che la Lista Emma Bonino era oggetto di esplicita attenzione da parte del legislatore e che l’intento di escluderla da un finanziamento ha influito in modo decisamente determinante sull’individuazione dei criteri adottati per definire la nozione di «partito politico a livello europeo».
69 In quarto luogo, la ricorrente ricorda che, secondo la giurisprudenza, in determinate circostanze la partecipazione significativa di una persona fisica o giuridica al procedimento che ha condotto all’adozione dell’atto impugnato può attribuire a quest’ultima la legittimazione ad agire (sentenze della Corte 25 ottobre 1977, causa 26/76, Metro/Commissione, Racc. pag. 1875, punto 13; 17 gennaio 1985, causa 11/82, Piraiki‑Patraiki e a./Commissione, Racc. pag. 207, punto 28; 20 marzo 1985, causa 264/82, Timex/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 849, punti 14‑16; 28 gennaio 1986, causa 169/84, COFAZ e a./Commissione, Racc. pag. 391, punti 23 e 25‑28, e 26 giugno 1990, causa C‑152/88, Sofrimport/Commissione, Racc. pag. I‑2477, punti 11 e 12).
70 Viceversa, occorre rilevare che il mero fatto di aver partecipato ai dibattiti che hanno preceduto l’adozione di un atto non attribuisce la legittimazione individuale ad agire (v., in tal senso, sentenza della Corte 18 marzo 1975, causa 72/74, Union syndicale e a./Consiglio, Racc. pag. 401, punto 19). Benché la posizione di «negoziatrice» di una associazione avente lo scopo di promuovere gli interessi dei suoi membri possa eventualmente bastare ad individuare una siffatta ricorrente (v. , in tal senso, sentenze della Corte 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione, Racc. pag. 219, punto 21, e 24 marzo 1993, causa C‑313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I‑1125, punti 29 e 30), questa giurisprudenza non si applica a un atto di natura normativa quando il fondamento giuridico in base al quale quest’ultimo è stato adottato non prevede l’intervento di determinati soggetti (ordinanza della Corte 23 novembre 1995, causa C‑10/95 P, Asocarne/Consiglio, Racc. pag. I‑4149, punti 39 e 40). Parimenti, in mancanza di procedure specifiche che coinvolgano determinati soggetti nell’adozione, nell’esecuzione e nel controllo delle decisioni di cui trattasi, il semplice deposito di un reclamo e, successivamente, l’eventuale esistenza di un carteggio con la Commissione non possono attribuire all’autore del reclamo la legittimazione ad agire ai sensi dell’art. 230 CE (ordinanza del Tribunale 9 agosto 1995, causa T‑585/93, Greenpeace e a./Commissione, Racc. pag. II‑2205, punti 56, 62 e 63, non censurata dalla sentenza della Corte 2 aprile 1998, causa C‑321/95 P, Greenpeace e a./Commissione, Racc. pag. I‑1651).
71 Nel caso di specie, occorre anzitutto ricordare che si deve distinguere la posizione dei deputati membri di un partito politico da quella del partito medesimo. La partecipazione dei deputati ai lavori preparatori non può attribuire una legittimazione ad agire alla Lista Emma Bonino, in particolare perché, come discende dal precedente punto 58, i deputati ricorrenti non sono direttamente interessati dal regolamento impugnato.
72 Inoltre, occorre prendere atto del fatto che la ricorrente non ha menzionato alcuna disposizione procedurale che richiedeva la partecipazione formale dei partiti politici al procedimento preliminare all’adozione del regolamento impugnato, idoneo ad attribuire alla Lista Emma Bonino la legittimazione ad agire. Essa non ha nemmeno dedotto circostanze che dimostrino che aveva acquisito il ruolo di interlocutore del legislatore. La mera circostanza di essersi opposta, nell’ambito dei lavori preparatori, al contenuto dell’atto legislativo progettato, così come l’invio di una lettera indirizzata al presidente della Commissione con la quale i sette deputati della Lista Emma Bonino hanno espresso il loro disaccordo con il disegno del regolamento impugnato, non può conferire a quest’ultima la legittimazione ad agire ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
73 In quinto luogo, come rilevato giustamente dal Parlamento, le circostanze del caso di specie si distinguono da quelle all’origine della citata sentenza Les Verts/Parlamento. Infatti, quella causa verteva sulla disuguale ripartizione di fondi pubblici destinati alla campagna di informazione delle formazioni politiche partecipanti all’elezione del Parlamento nel 1984. Le decisioni di bilancio impugnate riguardavano tutte le formazioni politiche, benché il trattamento loro riservato variasse secondo che esse fossero rappresentate o meno nell’assemblea eletta nel 1979. Le formazioni rappresentate avevano partecipato all’adozione di decisioni riguardanti nel contempo il proprio trattamento e quello concesso alle formazioni rivali non rappresentate. La Corte ha risposto in senso affermativo alla questione se le decisioni impugnate riguardassero individualmente una formazione politica non rappresentata, ma in grado di presentare candidati alle elezioni del 1984. La Corte ha ritenuto che la tesi secondo cui solo le formazioni rappresentate fossero individualmente interessate dall’atto impugnato avrebbe finito per creare di una disuguaglianza nella tutela giurisdizionale, in quanto le formazioni non rappresentate si sarebbero trovate nell’impossibilità di opporsi alla ripartizione degli stanziamenti di bilancio destinati alla campagna elettorale prima dello svolgimento delle elezioni.
74 Nessuna disuguaglianza di questo tipo esiste nel caso di specie, dato che il regolamento impugnato mira a disciplinare, in modo generale e senza limiti di tempo, il finanziamento dei partiti politici a livello europeo e che di conseguenza esso è destinato ad essere applicato a tutte le formazioni politiche in modo identico.
75 Da quanto precede discende che la Lista Emma Bonino non è individualmente interessata dal regolamento impugnato.
76 Di conseguenza, nessun ricorrente possiede la legittimazione ad agire richiesta dall’art. 230, quarto comma, CE.
77 Occorre aggiungere che questo giudizio non è rimesso in discussione dalla mancanza eventuale di qualsiasi tutela giurisdizionale effettiva. Il Tribunale ricorda che la Corte ha dichiarato che è inammissibile un’interpretazione del regime delle vie legali secondo la quale un ricorso di annullamento dinanzi al giudice comunitario sarebbe esperibile qualora sia dimostrabile, a seguito di un esame concreto da parte di quest’ultimo delle norme procedurali nazionali, che queste ultime non autorizzano una persona a proporre un ricorso che le consenta di porre in discussione la validità dell’atto comunitario contestato (sentenza Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, citata, punto 43). La Corte ha aggiunto che, secondo il sistema del controllo di legittimità istituito dal Trattato, una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso avverso un regolamento solo se essa è interessata non solo direttamente ma anche individualmente. Essa ha precisato che, pur essendo vero che quest’ultima condizione dev’essere interpretata alla luce del principio di una tutela giurisdizionale effettiva, tenendo conto delle diverse circostanze idonee a individuare un ricorrente, una siffatta interpretazione non può condurre ad ignorare la condizione di cui trattasi, che è espressamente prevista dal Trattato, senza eccedere le competenze attribuite da quest’ultimo ai giudici comunitari (sentenza Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, citata, punto 44).
78 Nel caso di specie, è vero che un intervento del giudice nazionale è escluso quando il regolamento impugnato è esclusivamente attuato da un’istituzione comunitaria. Tuttavia, non si può escludere che il giudice comunitario possa verificare la legittimità del regolamento impugnato in occasione di questo o di quel provvedimento adottato per la sua applicazione e consistente nella concessione o nel diniego da parte del Parlamento di un finanziamento richiesto da una formazione politica. Ad ogni modo, come discende da una lettura coordinata dei punti 43 e 44 della citata sentenza Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, il giudice comunitario non può ignorare condizioni di ricevibilità previste dai trattati senza eccedere le competenze attribuitegli in forza dei medesimi.
79 Alla luce di quanto sin qui esposto, occorre dichiarare il presente ricorso irricevibile, senza che il Tribunale debba pronunciarsi sulla seconda eccezione d’irricevibilità, fondata su una violazione dell’art. 44, n. 5, del regolamento di procedura.
Sulle spese
80 A norma dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché i convenuti ne hanno fatta domanda, i ricorrenti, rimasti soccombenti, vanno condannati alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
così dispone:
1) Il ricorso è irricevibile.
2) I ricorrenti sono condannati alle spese.
Lussemburgo, 11 luglio 2005
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