JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. június 20.(1)
C‑301/12. sz. ügy
Cascina Tre Pini Ss
kontra
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare és társai
(a Consiglio di Stato [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„92/43/EGK irányelv – A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények fenntartása – Közösségi jelentőségű természeti területek – Visszaminősítés – Tulajdon – Vizsgálat kérelemre – Meghallgatás – Hatáskörrel rendelkező hatóságok”
I – Bevezetés
1. A Bíróságnak már többször kellett a Natura 2000, az európai természetmegőrzési területek hálózatának létrehozásával, valamint e területek védelmével foglalkoznia. A jelen ügy tárgyát ezzel szemben annak kérdése képezi, hogy milyen körülmények között kell megszüntetni a védett területek védettségét.
2. Az élőhelyirányelv(2) megemlíti ugyan a korábban kijelölt természetvédelmi terület visszaminősítésének lehetőségét, de a jelen ügyben vitatott, hogy milyen jogok illetik meg ezzel összefüggésben az érintett területek tulajdonosait. E kérdés nagy jelentőséggel bír az európai természetvédelem elfogadása szempontjából. A kérdés megválaszolása körében az általános uniós jognak az élőhelyirányelv nemzeti közigazgatási szervek általi végrehajtására vonatkozó rendelkezései bírnak jelentőséggel, vagyis különösen a tulajdonhoz való alapvető jog és a meghallgatáshoz való jog.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
3. Az élőhelyirányelv 3. cikke (1) bekezdésének első albekezdése határozza meg a Natura 2000, a különleges természetmegőrzési területek európai hálózatának fogalmát:
„A különleges természetmegőrzési területek egységes európai ökológiai hálózatát Natura 2000 néven hozzák létre. Az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusokat magában foglaló, továbbá a II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyéül szolgáló természeti területekből álló hálózat célja, hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül.”
4. Az élőhelyirányelv 4. cikke szabályozza a védendő területek kiválasztását. A 4. cikk (1) bekezdése értelmében bizonyos követelmények alapján minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét. A 4. cikk (2) bekezdése értelmében a Bizottság további követelmények alapján kiválasztja a tagállamok által készített jegyzékekből azokat a területeket, amelyek felkerülnek a közösségi jelentőségű természeti területek, röviden KJTT‑k, jegyzékére.
5. Ki kell emelni az élőhelyirányelv 4. cikke (1) bekezdésének negyedik mondatát, amely a jegyzék módosításával foglalkozik:
„A 11. cikkben említett felügyeleti tevékenység eredményeinek ismeretében a tagállamok adott esetben javasolják a jegyzék kiigazítását.”
6. Az élőhelyirányelv 4. cikkének (4) és (5) bekezdése a KJTT‑k védelmével foglalkozik:
„(4) Egy közösségi jelentőségű természeti terület (2) bekezdésben megállapított eljárással összhangban történő jóváhagyása után az érintett tagállam a lehető leghamarabb – de legkésőbb hat éven belül – különleges természetvédelmi [helyesen: természetmegőrzési] területté nyilvánítja az érintett területet, és meghatározza annak különös fontosságát annak alapján, hogy az egyes természeti területek mennyire fontos szerepet töltenek be az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok kedvező védettségi állapotának biztosításával történő fenntartása, illetve helyreállítása, valamint a Natura 2000 hálózat egységessége szempontjából, figyelembe véve továbbá, hogy milyen mértékben fenyegeti a károsodás vagy a pusztulás veszélye az egyes természeti területeket.
(5) Amint egy természeti terület felvételre kerül a (2) bekezdés harmadik albekezdésében említett jegyzékbe, a 6. cikk (2), (3) és (4) bekezdését kell rá alkalmazni.”
7. Az élőhelyirányelv 6. cikkének (2), (3) és (4) bekezdése a természeti területek védelmét konkretizálja:
„(2) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a különleges természetvédelmi [helyesen: természetmegőrzési] területeken található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására, amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet.
(3) Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot, ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.
(4) Amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely elsődlegesen fontos, társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy programot, a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében. A tagállam az elfogadott kiegyenlítő intézkedésekről értesíti a Bizottságot.
[…]”
8. Az élőhelyirányelv 9. cikke bizonyos természeti területek védettsége megszüntetésének lehetőségét említi:
„A Bizottság a 21. cikkben megállapított eljárással összhangban rendszeresen megvizsgálja a Natura 2000 hozzájárulását a 2. és a 3. cikkben kitűzött célok eléréséhez. Ennek során megfontolásra kerülhet egy korábban kijelölt természetvédelmi [helyesen: természetmegőrzési] terület visszaminősítése is, amennyiben a 11. cikkben előírt felügyeleti tevékenység eredményeképpen észlelt természetes folyamat ezt indokolttá teszi.”
9. Az élőhelyirányelv 11. cikke az irányelv alapján védendő természetes élőhelyek és fajok felügyeletére kötelezi a tagállamokat:
„A tagállamok felügyelik a 2. cikkben említett természetes élőhelyek és fajok védettségi állapotát [helyesen: fennmaradásának állapotát], különös tekintettel az elsődleges fontosságú természetes élőhelytípusokra és a veszélyeztetett fajokra.”
10. Az élőhelyirányelv 17. cikke értelmében a tagállamok hatévenként jelentést juttatnak el a Bizottsághoz, amely többek között a 11. cikkben említett felügyeleti tevékenység főbb eredményeit tartalmazza.
B – Az olasz jog
11. A 92/43/EGK irányelv átültetéséről szóló, 1997. évi 357. sz. Decreto del Presidente della Repubblica (köztársasági elnöki rendelet, a továbbiakban: DPR) 3. cikkének (4a) bekezdése a Natura 2000 felülvizsgálatára vonatkozó nemzeti hatáskört szabályozza:
„A[z] [élőhely]irányelv megfelelő átültetésének biztosítása […] céljából a régiók […] a nyomon követési intézkedések alapján […] időszakos felülvizsgálatot végeznek a területek irányelv céljainak megvalósítására való alkalmassága tekintetében, amelyet követően javaslatot tehetnek a Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territoriónak [környezet‑ és területvédelmi minisztérium, a továbbiakban: környezetvédelmi minisztérium] a területeket magában foglaló listának, a területek lehatárolásának és a vonatkozó adatlapok tartalmának naprakésszé tételére vonatkozóan. A környezetvédelmi minisztérium a hivatkozott irányelv 9. cikke szerinti vizsgálat lefolytatása céljából továbbítja ezt a javaslatot az Európai Bizottság részére.”
III – A tényállás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
12. A magánjogi társaság formájában működő Cascina Tre Pini s.s. egy körülbelül 22 hektár méretű, a Comune di Somma Lombardo (Somma Lombardo város önkormányzata) területén, a Milano‑Malpensa repülőtér közelében fekvő terület tulajdonosa. E terület a „Brughiera del Dosso” természeti terület része, amelyet a Bizottság 455 hektár összterülettel IT2010012. számon(3) vett fel a KJTT‑k jegyzékébe.(4)
13. Az említett természeti területre vonatkozó egységes adatlap(5) szerint e területen mindenekelőtt idős, mészkerülő tölgyesek fordulnak elő Quercus roburral homokos síkságokon (9190‑es kód), részben pedig európai száraz fenyérek (4030‑as kód), valamint az élőhelyirányelv II. melléklete szerinti összesen 14 faj, különösen az olasz barna béka (Rana latastei) és az olasz paduc (Chondrostoma soetta). Elsődleges fontosságú fajok vagy élőhelyek említésére nem kerül sor.
14. Eközben a Malpensa repülőteret kibővítették, amelynek fejlesztését az 1999. évi regionális törvénnyel jóváhagyott „Piano d’Area Malpensa” (Malpensa területfejlesztési terv) szabályozta. E terv – a Cascina Tre Pini állítása szerint – rögzíti, hogy a többek között a Comune di Somma Lombardo területére tartozó övezetek „kereskedelmi és ipari” jellegű átalakítási munkálatok megvalósítását szolgálják.
15. A Malpensa repülőtérről induló légi forgalom folyamatos növekedése a Cascina Tre Pini állítása szerint időközben folyamatos környezetromlást idézett elő a területen. Ebből következően a Cascina Tre Pini 2005‑ben azt kérte a Parco lombardo Valle del Ticino konzorciumtól, a „Brughiera del Dosso” természeti terület kezelőjétől, hogy a terület környezeti romlásának megakadályozása érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket. A kérelemre a Cascina Tre Pini állítása szerint nem érkezett válasz.
16. 2006‑ban a Cascina Tre Pini az olasz környezetvédelmi minisztériumhoz fordult annak érdekében, hogy a tulajdonában lévő területet vonja ki a „Brughiera del Dosso” természeti területből, mivel állítása szerint nem teljesülnek a vonatkozó szabályozás által előírt ténybeli és jogi előfeltételek, különösen az élőhelyirányelv III. mellékletében foglalt követelmények. A környezetvédelmi minisztérium a 2006. május 2‑i határozatában megállapította hatáskörének hiányát, és arra hívta fel a felperest, hogy forduljon Lombardia régióhoz.
17. A Cascina Tre Pini erre tekintettel kérelemmel fordult Lombardia régióhoz, amely a kérelmet 2006. július 26‑án elutasította, megállapítva, hogy „[…] a beadványban foglalt kérelmet […] csak akkor lehetne elbírálni, ha a környezetvédelmi minisztériumnak arra kellene kérnie a régiókat, hogy indítsák el a 357/97. sz. DPR 3. cikkének (4a) bekezdésében előírt eljárást”.
18. A Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Lombardia régió közigazgatási bírósága) első fokon elutasította a Cascina Tre Pini által az említett határozattal szemben indított keresetet. A Cascina Tre Pini fellebbezését jelenleg a Consiglio di Stato, az olasz államtanács tárgyalja. Ez utóbbi a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
1. Ellentétes‑e az élőhelyirányelv 9. és 10. cikkének helyes alkalmazásával az a nemzeti rendelkezés (az 1997. évi 357. sz. DPR 3. cikkének (4a) bekezdése), amely anélkül biztosítja a régiók és az autonóm tartományok részére a közösségi jelentőségű természeti terület felülvizsgálatának kezdeményezésére vonatkozóan hivatalból gyakorolható hatáskört, hogy e hatóságok részére kötelezővé tenné az eljárás lefolytatását abban az esetben, ha a KJTT által lefedett területek magánszemély tulajdonosai indokoltan kérik e hatáskör gyakorlását, legalábbis azokban az esetben, amikor a magánszemélyek a terület környezeti romlásának bekövetkezésére hivatkoznak?
2. Ellentétes‑e az élőhelyirányelv 9. és 10. cikkének helyes alkalmazásával az a nemzeti rendelkezés (az 1997. évi 357. sz. DPR 3. cikkének (4a) bekezdése), amely az időszakos felülvizsgálatot követően anélkül biztosítja a régiók és az autonóm tartományok részére a KJTT felülvizsgálatának kezdeményezésére vonatkozóan hivatalból gyakorolható hatáskört, hogy a felülvizsgálat elvégzésének pontos időbeli (például két éven belüli vagy három éven belüli) határidejét meghatározná, valamint annak előírása nélkül, hogy a régiók és az autonóm tartományok által elvégzendő időszakos felülvizsgálatról – közhírré tétel útján – felhívás kerüljön közzétételre annak lehetővé tétele céljából, hogy az érdekeltek észrevételeket tehessenek, és javaslatokat terjeszthessenek elő?
3. Ellentétes‑e az élőhelyirányelv 9. és 10. cikkének helyes alkalmazásával az a nemzeti rendelkezés (az 1997. évi 357. sz. DPR 3. cikkének (4a) bekezdése), amely a KJTT felülvizsgálata tekintetében anélkül biztosítja a régiók és az autonóm tartományok részére a kezdeményezés jogát, hogy az állam részére is biztosítaná e hatáskört, legalábbis helyettesítő jelleggel a régiók és az autonóm tartományok hallgatása esetén?
4. Ellentétes‑e az élőhelyirányelv 9. és 10. cikkének helyes alkalmazásával az a nemzeti rendelkezés (az 1997. évi 357. sz. DPR 3. cikkének (4a) bekezdése), amely úgy biztosítja a régiók és az autonóm tartományok részére a KJTT felülvizsgálatának kezdeményezésére vonatkozóan hivatalból gyakorolható hatáskört, hogy az teljes egészében a hatóság mérlegelési jogkörébe tartozik, és az még a szennyezéssel vagy környezetromlással összefüggő jelenségek bekövetkezése – és azok formális bebizonyosodása – esetén sem kötelező?
19. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy e kérdésekben az élőhelyirányelv 10. cikkére való hivatkozás elíráson alapul. Az államtanács valójában a 11. cikkre hivatkozik.
20. Az államtanács ezenkívül a Cascina Tre Pini egy kérdését is a Bíróság elé terjeszti:
5. Olyan eljárást kell‑e érteni az élőhelyirányelv 9. cikkével és a nemzeti jogalkotó által a 357/1997. sz. DPR 3. cikkének (4a) bekezdésével szabályozott eljárás alatt, amely „szükségszerűen közigazgatási aktussal zárul, vagy az kizárólag fakultatív eljárás”? „Azon eljárás alatt, amely szükségszerűen közigazgatási aktussal zárul” olyan eljárást kell‑e érteni, amely „a feltételek fennállása esetén a régió javaslatának a környezet‑, terület‑ és tengervédelmi minisztérium által az Európai Bizottság részére történő továbbítását jelenti”, tekintet nélkül arra, hogy azt kizárólag hivatalból vagy akár kérelemre is megindítható eljárásnak kell‑e tekinteni?
21. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem végezetül Lombardia régió hat kérdését is tartalmazza, amelyek azonban már az államtanács álláspontja szerint is elfogadhatatlanok.(6) E kérdések ismertetésétől ezért eltekintek.
22. A Cascina Tre Pini, az Olasz Köztársaság, a Cseh Köztársaság és az Európai Bizottság nyújtott be beadványt. A Cseh Köztársaság kivételével ezek a felek a 2013. május 16‑i tárgyaláson szóbeli észrevételeket is előadtak.
IV – A jogkérdésről
A – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról
23. Az államtanács fent ismertetett 1–4. kérdése(7) kétségtelenül elfogadható és a következőkben megválaszolandó.
24. A Cseh Köztársaság ellenben kétségbe vonja a nemzeti eljárás feleinek javaslatára előterjesztett kérdések elfogadhatóságát. Az EUMSZ 267. cikk valóban a Bíróság és a nemzeti bíróságok nem kontradiktórius eljárás keretében való közvetlen együttműködését írja elő, amely eljárásban a feleket nem illeti meg a kezdeményezés joga, hanem csak észrevételeik előterjesztésére van lehetőségük. Az említett rendelkezés alapján a Bírósághoz nem az alapeljárás felei fordulhatnak, hanem csak a nemzeti bíróság.(8) Jóllehet a kérdéseket előterjesztő bíróság felhívhatja az előtte folyamatban lévő eljárásban részes feleket, hogy tegyenek javaslatot a kérdések szövegére, amit azok megfogalmazása során figyelembe lehet venni, ez nem változtat azon, hogy egyedül e bíróság feladata végleges döntést hozni mind e kérdések formájáról, mind pedig azok tartalmáról.(9)
25. A korábbi ügyektől eltérően azonban a felek kérdéseit a jelen ügyben nem észrevételeik tartalmazták, hanem azokat már maga a nemzeti bíróság terjesztette a Bíróság elé az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben. Továbbá, amint azt a Bizottság kifejti, az EUMSZ 267. cikkben szabályozott eljárás keretében kizárólag az ügyben eljáró és határozathozatalra hivatott nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik annak megítélése, hogy – tekintettel az ügy különleges jellemzőire – relevánsak‑e a Bíróságnak feltett kérdései. Következésképpen, amennyiben a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság – főszabály szerint – köteles határozatot hozni.(10)
26. Tehát az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések relevanciájával kapcsolatos vélelem áll fenn.(11) E vélelem azokra a kérdésekre is vonatkozik, amelyeket a nemzeti bíróság az eljárás feleinek javaslatára terjeszt a Bíróság elé.
27. A vélelem csak kivételesen dönthető meg, amennyiben nyilvánvaló, hogy az uniós jog értelmezése, amelyet a nemzeti bíróság kért, nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve ha a szóban forgó probléma hipotetikus jellegű, vagy a Bíróság nem rendelkezik azon ténybeli és jogi elemek ismeretével, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a feltett kérdésekre hasznos választ adjon.(12)
28. A Cascina Tre Pini által javasolt ötödik kérdés mindazonáltal nyilvánvalóan szorosan összefügg az alapeljárással, ami abban is megmutatkozik, hogy az átfedésben van az államtanács kérdéseivel. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az e kérdés megválaszolásához szükséges információkat is tartalmazza.
29. Lombardia hat kérdése ellenben hipotetikus jellegű. Azok az államtanács tájékoztatása szerint az olasz jogrendszerben jelenleg nem létező szabályokra vonatkoznak, és ezért elfogadhatatlanok.(13)
B – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolásáról
30. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát eljárásjogi kérdések képezik egy olyan természeti terület uniós jogi védettségének lehetséges megszüntetésével összefüggésben, amelyet a Bizottság felvett a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe.
31. Kézenfekvőnek tűnik a kérdéseket az alábbiak szerint csoportosítani: az első, negyedik és ötödik kérdés azt hivatott tisztázni, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek kötelesek‑e az élőhelyirányelv 9. és 11. cikke alapján az érintett területtulajdonosok indokolt kérelmére felülvizsgálni a KJTT‑ket, különösen abban az esetben, ha az említett tulajdonosok a természeti terület romlására hivatkoznak, és/vagy ez bizonyítást nyer (ehhez lásd az 1. pontot). A második kérdés azzal foglalkozik, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerveknek felül kell‑e vizsgálniuk bizonyos időközönként a KJTT‑ket (ehhez lásd a 2. pontot), és ennek során adott esetben lehetőséget kell‑e biztosítaniuk a nyilvánosság részvételére (ehhez lásd a 3. pontot). A harmadik kérdés tárgyát végezetül a nemzeti hatáskörmegosztás képezi, mégpedig a központi állami szervek esetleges szubszidiárius jellegű hatásköre szükségességének kérdése a KJTT‑k felülvizsgálata körében (ehhez lásd a 4. pontot).
1. A KJTT‑k felülvizsgálatának kötelezettségéről
32. Az államtanács azt szeretné megtudni a Cascina Tre Pini ötödik kérdésével nagy mértékben egyező első és negyedik kérdéssel, hogy összeegyeztethető‑e az élőhelyirányelv 9. és 11. cikkével, ha a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező nemzeti szervek szabadon dönthetnek arról, hogy kezdeményezik‑e a KJTT‑k felülvizsgálatát, anélkül, hogy e tekintetben figyelembe kellene venniük a magánszemély területtulajdonosok kérelmeit vagy az általuk a természeti területek romlásával kapcsolatban szolgáltatott információkat.
33. E kérdés megválaszolásához először azt kell tisztázni, hogy az élőhelyirányelv alapján milyen feltételek mellett jöhet szóba a KJTT‑k felülvizsgálata. Az élőhelyirányelv nem szabályozza kifejezetten a felülvizsgálatot. Az élőhelyirányelv 9. cikkének második mondata mindazonáltal a „természetvédelmi [helyesen: természetmegőrzési] terület visszaminősítés[ét]” említi, ami fontolóra vehető. Ez magában foglalja egyúttal a KJTT‑k felülvizsgálatát is. A tagállamoknak ugyanis a 4. cikk (4) bekezdése alapján minden KJTT‑t különleges természetmegőrzési területté kell nyilvánítaniuk. Ennélfogva csak akkor minősíthetik vissza azokat, ha az érintett területek már nem minősülnek KJTT‑knek.
34. Különös szabályozás hiányában a KJTT‑t ugyanolyan eljárásban kell törölni vagy módosítani, mint amilyen eljárásban a természeti területet jegyzékbe kell venni. Valamely természeti területnek a KJTT‑k jegyzékébe történő felvételéről az élőhelyirányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdése alapján a Bizottság a tagállam javaslatára dönt. A tagállamok ennek megfelelően a 4. cikk (1) bekezdésének negyedik mondata alapján a 11. cikkben említett felügyeleti tevékenység eredményeinek ismeretében adott esetben javasolják a jegyzék kiigazítását. A 9. cikk második mondata azt mutatja, hogy e kiigazítás a KJTT visszaminősítését is magában foglalhatja.
35. Az élőhelyirányelv 9. cikke második mondatának szövegéből azonban nem derül ki, hogy kötelezettség áll‑e fenn a KJTT‑k visszaminősítésére. Csak az egyértelmű, hogy a Bizottságnak a KJTT‑k jegyzékének módosítására vonatkozó hatásköre a KJTT‑k visszaminősítését is magában foglalja.
36. A KJTT‑k jegyzékének kiigazítására vonatkozó javaslat tekintetében ezzel szemben az élőhelyirányelv 4. cikke (1) bekezdése negyedik mondatának szövege szerint nem illeti meg a tagállamokat szabad mérlegelési jogkör. Jóllehet az irányelvnek a különleges természetmegőrzési területté nyilvánítható természeti területek meghatározására irányuló eljárásra vonatkozó rendelkezéseiből az következik, hogy a tagállamok a 4. cikk (1) bekezdése szerinti javaslatok esetében bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, de e tekintetben tiszteletben kell tartaniuk az irányelvben meghatározott követelményeket.(14) Ezért megfelelő javaslatokat kell tenniük akkor, ha a 11. cikk szerinti felügyeleti tevékenység eredményei nem tesznek lehetővé más megítélést, vagyis ha a mérlegelési mozgástér a ténybeli megállapítások alapján már csak a jegyzék kiigazítására vonatkozó javaslatot teszi lehetővé. Különösen egyértelmű az angol változat, amely a „shall” kifejezést használja, de a holland változat is, amely szerint akkor kell javaslatot tenni, ha az „nodig”, tehát szükséges.
37. Egy ilyen kötelezettség kétségtelenül összhangban áll az élőhelyirányelv céljaival, ha a jegyzékbe felveendő új természeti területeket fedeznek fel.(15)
38. A jegyzék szűkítése is elképzelhető azonban, ha valamely természeti terület már nem járul hozzá az élőhelyirányelv céljainak eléréséhez. Ilyen esetben nem indokolt a területet továbbra is az irányelv követelményei alá vetni. Nem szolgálná a fajok és élőhelyek fenntartását, ha a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek továbbra is szűkös forrásokat fordítanának a területkezelésre. Ezenkívül a Natura 2000 hálózat minőségével kapcsolatos félreértéseket vagy tévedéseket is eredményezhetne, ha e hálózat olyan területeket tartalmazna, amelyek nem járulnak hozzá annak céljaihoz.
39. A jelen ügyben mindazonáltal a tulajdonhoz való alapvető jog bír döntő jelentőséggel. A területeknek valamely KJTT részévé minősítése korlátozza a területek használatának lehetőségeit és ezáltal az érintett területek tulajdonosainak tulajdonjogát. Amíg fennállnak a területvédelem feltételei, addig a tulajdonjog említett korlátozásait főszabály szerint igazolja a környezetvédelem célja.(16) Ha azonban e feltételek időközben megszűnnek, akkor a területhasználat további korlátozása sértheti a tulajdonjogot. Az Unióban azonban nem ismerhetők el jogszerűként olyan intézkedések, amelyek összeegyeztethetetlenek az elismert és garantált emberi jogok tiszteletben tartásával.(17)
40. Az élőhelyirányelv 4. cikke (1) bekezdése negyedik mondatának alapvető jogokkal összhangban álló értelmezésével és alkalmazásával ezért nem egyeztethető össze, ha a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerv szabad mérlegelési jogkörébe utalják a tulajdonos KJTT felülvizsgálatának kezdeményezésére irányuló indokolt kérelmének vizsgálatát.
41. Kérdéses azonban, hogy milyen indokolás válthatja ki a vizsgálatot. Ha bármely ok elegendő lenne, félő lenne, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerveknek nagyszámú kilátástalan kérelmet kellene megvizsgálniuk anélkül, hogy e teher megfelelő haszonnal járna a tulajdonosok vagy a Natura 2000 tekintetében.
42. Az élőhelyirányelv 9. cikkének második mondata értelmében (csak) akkor kerülhet megfontolásra a KJTT‑k visszaminősítése, amennyiben a 11. cikkben előírt felügyeleti tevékenység eredményeképpen észlelt természetes folyamat ezt indokolttá teszi.
43. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem két indokot jelöl meg egy esetleges felülvizsgálat mellett: egyrészt a Malpensa repülőtér kérdéses területen történő üzemeltetése környezetromlást idézett elő. A terület másrészt olyan övezetben található, amely „kereskedelmi és ipari” jellegű átalakítási munkálatok megvalósítását szolgálja.
44. Egyik körülmény sem természetes folyamat. Azok ezért nem indokolhatják az élőhelyirányelv 9. cikkének második mondata alapján egy KJTT részét képező terület visszaminősítését.
45. Az élőhelyirányelv mindazonáltal nem tartalmaz olyan szabályozást, amely kifejezetten kizárná a KJTT‑k más folyamatok alapján történő felülvizsgálatát. Ezért meg kell vizsgálni, hogy az irányelv kötelezi‑e a tagállamokat arra, hogy kezdeményezzék a KJTT‑k felülvizsgálatát, ha az emberi tevékenységek káros hatást gyakoroltak a területekre, vagy azok bizonyos olyan tevékenységeket szolgálnak, amelyek nem egyeztethetők össze az élőhelyirányelv szerinti védelmükkel.
46. A kiindulópontoknak e tekintetben a KJTT‑k kiválasztási elveinek kell lenniük. Az élőhelyirányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdése alapján e tekintetben csak az élőhelyek, a növény‑ és állatvilág megőrzésére vagy a Natura 2000 hálózat létrehozására irányuló követelmények veendők figyelembe.(18) Ez az élőhelyirányelv 3. cikkének (1) bekezdésében foglalt cél megvalósítása, nevezetesen a hálózat létrehozása érdekében szükséges. E hálózat az irányelv I. mellékletében felsorolt természetes élőhelytípusokat, továbbá az irányelv II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyeit foglalja magában, és célja, hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező fennmaradási állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül.(19)
47. Ezzel szemben a természetvédelmi okoktól eltérő okok, különösen gazdasági, szociális vagy kulturális okok, valamint regionális vagy helyi sajátosságok nem vehetők figyelembe a KJTT‑k kiválasztása során.(20)
48. Ennélfogva a visszaminősítés is csak akkor indokolt, ha a terület már nem járul hozzá az élőhelyirányelv I. melléklete szerinti természetes élőhelyek, valamint II. melléklete szerinti vadon élő állatok és növények megőrzéséhez vagy a Natura 2000 hálózat létrehozásához.(21)
49. Jóllehet nem szükségszerű, de elképzelhető, hogy a Malpensa repülőtér üzemeltetése olyan káros hatást gyakorol a kérdéses területekre, hogy azok már nem alkalmasak a megfelelő hozzájárulás biztosítására. Mindenesetre kétségbe kell vonni, hogy alkalmasak‑e a hozzájárulásra, ha a Malpensa területfejlesztési terv értelmében kereskedelmi és ipari célokra alakítják ki őket.
50. Mindazonáltal a KJTT‑k nem minden megfelelően súlyos romlása indokolja a visszaminősítést. Az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése ugyanis a KJTT‑k romlástól való védelmére kötelezi a tagállamokat. Ha valamely tagállam egy természeti terület tekintetében megsérti e védelmi kötelezettségeket, az nem indokolhatja a védettség megszüntetését.(22) Ellenkezőleg, a tagállamoknak meg kell tenniük a terület helyreállításához szükséges intézkedéseket. És különösen nem maradhatnak tétlenek a romlásra való figyelemfelhívást követően, hanem az alapján gondoskodniuk kell a megfelelő területvédelemről, hogy a terület ne károsodjon tovább.
51. A védelmi kötelezettség megszűnik azonban, ha a terület az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján engedélyezett terv vagy program miatt károsodik.(23) A 6. cikk (3) bekezdése szerinti, az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket figyelembe vevő hatásvizsgálatnak tehát a terület jövőbeni romlását kell kimutatnia. A hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerveknek mindamellett a 6. cikk (4) bekezdése alapján meg kell állapítaniuk, hogy valamely elsődlegesen fontos közösségi érdekre figyelemmel mégis végre kell hajtani az intézkedést, és nem áll rendelkezésre alternatív megoldás. Továbbá egyébként minden szükséges kiegyenlítő intézkedést meg kell tenni a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében.
52. Az 1999. évi Malpensa területfejlesztési terv elfogadásakor a „Brughiera del Dosso” természeti terület mindazonáltal még nem szerepelt a KJTT‑k jegyzékében. Az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdését ezért még nem kellett alkalmazni.(24) Az, hogy ez a Malpensa repülőtér bővítésének engedélyezésére is vonatkozik‑e, a nemzeti bíróságok további megállapításait igényli.
53. Mindazonáltal a terület jegyzékbe történő felvétele óta fennáll a 6. cikk (2) bekezdése szerinti állami védelmi kötelezettség.(25) Ebben az esetben csak akkor fogadható el a terület korábban engedélyezett terv miatti romlása, ha a terv hatásait – szükség esetén utólag – a 6. cikk (3) bekezdése alapján megvizsgálják, és fennállnak a 6. cikk (4) bekezdése szerinti feltételek.(26)
54. A 6. cikk (2) bekezdése egyébként arra is kötelezheti a tagállamokat, hogy tegyék meg a KJTT‑ken belüli fajok és természetes élőhelyek fennmaradási állapotának károsítására alkalmas természetes folyamatok megfékezésére szánt intézkedéseket.(27)
55. Azt a választ kell tehát adni az első és negyedik kérdésre, valamint a Cascina Tre Pini ötödik kérdésére, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező nemzeti szerveknek az élőhelyirányelv 4. cikke (1) bekezdésének negyedik mondata alapján a KJTT által lefedett területek tulajdonosának kérelmére meg kell vizsgálniuk, hogy javaslatot kell‑e tenni a Bizottságnak arra, hogy e területeket zárja ki a KJTT‑ből, amennyiben az említett kérelmet tényekkel alátámasztva azzal indokolják, hogy a területek az irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének tiszteletben tartása ellenére nem járulnak hozzá a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények megőrzéséhez vagy a Natura 2000 hálózat létrehozásához.
2. A KJTT‑k rendszeres felülvizsgálatának szükségességéről
56. Az államtanács azt szeretné megtudni a második kérdés első részével, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerveknek rendszeresen, például két‑, hároméves időközönként, felül kell‑e vizsgálniuk a KJTT‑ket.
57. Az élőhelyirányelv nem tartalmaz egy ilyen felülvizsgálat határidejére vonatkozó kifejezett szabályozást. Az első, negyedik és ötödik kérdés taglalása csak arra enged következtetni, hogy e felülvizsgálatot el kell végezni, ha arra utaló jelek vannak, hogy egy KJTT vagy annak bizonyos részei már nem felelnek meg a természetvédelmi feltételeknek.
58. Az élőhelyirányelv 4. cikke (1) bekezdésének negyedik mondata és 9. cikkének második mondata mindazonáltal azt mutatja, hogy a 11. cikk szerinti felügyeleti tevékenység kiemelkedő jelentőséggel bír a KJTT‑k felülvizsgálata szempontjából.
59. Az élőhelyirányelv 11. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy felügyeljék a 2. cikkben említett természetes élőhelyek és fajok fennmaradásának állapotát. A tagállamoknak ennélfogva minden természetes élőhelyet és minden vadon élő állatot és növényt felügyelniük kell európai területükön. A felügyeletnek ennek körében az élőhelyirányelv céljainak megvalósítására, tehát az említett fajok és élőhelyek védelmével a biológiai sokféleség biztosítására kell irányulnia.
60. E rendelkezésnek az élőhelyirányelv területvédelemre vonatkozó szakaszába történő besorolása azt mutatja, hogy a KJTT‑kre e tekintetben különös figyelem vetül. Ez megfelel jelentőségüknek, mivel a 3. cikk (1) bekezdése értelmében azok a közösségi jelentőségű természetes élőhelyek és fajok élőhelyei – vagyis az 1. cikk c) és g) pontja szerinti különösen védendő élőhelyek és fajok – kedvező fennmaradási állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását biztosítják.(28)
61. A KJTT‑k felügyeletének különösen alkalmasnak kell lennie a fajok és élőhelyek kedvező fennmaradási állapotának biztosításával történő fenntartása, illetve helyreállítása tekintetében a 4. cikk (4) bekezdése alapján meghatározott prioritások elérésére, a 6. cikk (1) bekezdése alapján megállapított, a védelemhez szükséges intézkedések megvalósítására és a 6. cikk (2) bekezdése szerinti védelmi kötelezettségek teljesítésére.
62. Azok a körülmények, amelyek szükségessé tehetik a KJTT‑k visszaminősítéssel járó felülvizsgálatát, szükségszerűen szem elé kerülnek e célok figyelembevételekor.
63. Ha a felügyelet során megfelelő támpontok merülnek fel, a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerveknek meg kell vizsgálniuk a szükségszerű következményeket. Ennek körében elsősorban a KJTT védelméhez és a károsult elemek helyreállításához szükséges további intézkedésekre kell gondolni. Ha azonban fennállnak a védettség megszüntetésének fent ismertetett feltételei, azokat is meg kell vizsgálni az érintett területeken fennálló tulajdonjog indokolatlan korlátozásának elkerülése érdekében.
64. A felügyeleti intézkedések rendszerességével kapcsolatos minimumkövetelmények a Bizottsággal való, az élőhelyirányelvben előírt együttműködésből következnek. A 9. cikk első mondata a felügyeleti tevékenység eredményeinek összegyűjtésére és azoknak a Natura 2000 irányelvi célok eléréséhez való hozzájárulásának átfogó értékelésére való felhasználására kötelezi a Bizottságot. Az élőhelyirányelv 17. cikke értelmében a tagállamok e célból hatévenként jelentést készítenek a Bizottság számára, amely többek között a 11. cikkben említett felügyeleti tevékenység főbb eredményeit tartalmazza.
65. A tagállamoknak ezért időben úgy kell megszervezniük felügyeleti tevékenységüket, hogy a Bizottsághoz hatévenként időszerű információkat tudjanak eljuttatni a felügyelendő élőhelyekről és fajokról és különösen a KJTT‑kről.
66. A tagállamok azonban főszabály szerint nem tudják teljesíteni a KJTT‑kkel kapcsolatos kötelezettségeiket, ha csak hatévenként ellenőriznek. Sem a megkívánt területvédelem, sem a meghatározott prioritások biztosítása vagy a védelemhez szükséges intézkedések megvalósítása nem biztosítható ily módon. A felügyeleti kötelezettség sokkal inkább folyamatos jellegű. Csak a megkívánt felügyelet intenzitása változik a helyzettől függően.
67. Összefoglalva azt a választ kell adni a második kérdés első részére, hogy a tagállamoknak úgy kell megszervezniük a KJTT‑knek az élőhelyirányelv 11. és 17. cikke szerinti felügyeletét, hogy azokat megfelelő módon védhessék és kezelhessék, valamint a Bizottsághoz legalább hatévenként olyan időszerű információkat juttathassanak el a KJTT‑k állapotáról, amelyek arra is kiterjednek, hogy a KJTT‑k hozzájárulnak‑e a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények megőrzéséhez vagy a Natura 2000 hálózat létrehozásához.
3. A második kérdés második részéről
68. A második kérdés második része arra vonatkozik, hogy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerveknek biztosítaniuk kell‑e a nyilvánosság részvételét a KJTT‑k felülvizsgálata során.
69. Az élőhelyirányelv e kérdéssel kapcsolatban sem tartalmaz kifejezett szabályozást. Az érintett területtulajdonosok tekintetében azonban bizonyos követelmények következnek az uniós jog általános elveiből, különösen a meghallgatáshoz való jogból.(29)
70. A védelemhez való jog tiszteletben tartása ugyanis az uniós jog általános alapelvének minősül, amelyet akkor kell alkalmazni, ha a közigazgatási szerv valamely személlyel szemben olyan aktus meghozatalát helyezi kilátásba, amely e személlyel szemben kifogásokat tartalmaz. Ezen elv értelmében azon határozatok címzettjei számára, amelyek e címzettek érdekeit érzékelhetően érintik, lehetővé kell tenni, hogy hasznosan kifejthessék álláspontjukat azon elemekkel kapcsolatban, amelyekre a közigazgatási szerv határozatát alapozni kívánja. E tekintetben megfelelő határidővel kell rendelkezniük.(30)
71. E kötelezettség a tagállamok közigazgatási szerveire hárul, amennyiben azok az uniós jog hatálya alá tartozó határozatokat fogadnak el, akkor is, ha maga az uniós jog nem ír elő kifejezetten ilyen alakszerűséget. Ezen elv végrehajtását illetően meg kell állapítani, hogy amennyiben e határidőket – akárcsak a jelen ügyben – nem az uniós jog rögzíti, azok a nemzeti szabályozásból erednek, feltéve hogy a rendelkezések egyfelől azonosak azon határidőkkel, amelyekkel a magánszemélyek vagy vállalkozások rendelkeznek a hasonló belső jogi tényállások esetén (az egyenértékűség elve), másfelől pedig e határidők nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított védelemhez való jog gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve).(31)
72. Annak vizsgálata, hogy a javasolni kell‑e a Bizottságnak a KJTT‑k felülvizsgálatát, az élőhelyirányelv végrehajtását szolgálja, és így az uniós jog hatálya alá tartozik. Jóllehet az érintett területek tulajdonosai nem lennének azon határozat címzettjei, amely a Bizottságnak visszaminősítésre tesz javaslatot, vagy amely eltekint ilyen javaslat megtételétől. E határozat mindazonáltal érzékelhetően érintheti érdekeiket. Ha a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek nem javasolják a Bizottságnak a KJTT visszaminősítését, akkor az érintett területek továbbra is területvédelem alatt állnak, ami jelentősen korlátozhatja használatukat. A visszaminősítésre tett javaslat ezzel szemben a védelemmel kapcsolatos célkitűzések értelmében vett gazdálkodás anyagi támogatásához fűződő érdeket érintheti hátrányosan.
73. A második kérdés második részére ezért azt a választ kell adni, hogy a tagállamoknak lehetőséget kell biztosítaniuk az érintett területek tulajdonosai számára észrevételeik megtételére, ha azt vizsgálják, hogy javasolják‑e a Bizottságnak e területek tekintetében a KJTT‑k jegyzékének kiigazítását.
4. A harmadik kérdésről
74. A harmadik kérdés azt hivatott tisztázni, hogy összeegyeztethető‑e az élőhelyirányelv 9. és 11. cikkével a KJTT felülvizsgálata tekintetében a régiók és az autonóm tartományok részére a kezdeményezés jogának biztosítása anélkül, hogy az állam részére is biztosítanák e hatáskört, legalábbis helyettesítő jelleggel a régiók és az autonóm tartományok hallgatása esetén.
75. Az élőhelyirányelv 4. cikke (1) bekezdésének negyedik mondata mindazonáltal e tekintetben is nagyobb jelentőséggel bír, mint a 9. cikk. Ezért az elsőként említett rendelkezést is figyelembe kell venni.
76. Jóllehet léteznek olyan uniós jogi szabályok, amelyek követelményeket támasztanak a végrehajtásukkal megbízott közigazgatási szervekkel szemben.(32) Megfelelő irányelvi követelmények hiányában azonban az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdése értelmében az irányelv, miközben az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.(33) Ez különösen a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek meghatározását érinti. Az uniós jog csak azt követeli meg, hogy az átültetés, beleértve a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek meghatározását is, ténylegesen biztosítsa az irányelv kellően egyértelmű és pontos alkalmazását.(34)
77. A regionális hatóságoknak az élőhelyirányelv és különösen a 4. cikk (1) bekezdése negyedik mondatának alkalmazására vonatkozó hatásköre mindenképpen értelemszerűnek tűnik. A KJTT‑k védelme és kezelése ugyanis konkrét helyi ismereteket igényel.
78. Az uniós jog azt sem követeli meg, hogy a regionális szervek hatáskörét a központi állami szervek szubszidiárius jellegű hatásköre egészítse ki. Egyébként kétséges, hogy egy ilyen hatáskör előnyös lenne‑e e rendelkezések szakszerű végrehajtása szempontjából. Ha nem állnak a központi állam rendelkezésére hatáskörrel rendelkező helyi szervek, fővárosi szervei aligha lesznek képesek megítélni, hogy milyen intézkedésekre van szükség.
79. Jóllehet nem zárható ki, hogy Lombardia hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervei a Cascina Tre Pini kérelmeivel összefüggésben megsértették az élőhelyirányelvet. De ez még az ilyen jogsértés bizonyítottsága esetén sem jelentené azt, hogy e szervek nem képesek biztosítani az irányelv maradéktalan alkalmazását.
80. A harmadik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy nem ellentétes az élőhelyirányelv 4. cikke (1) bekezdése negyedik mondatának, 9. és 11. cikkének helyes alkalmazásával az a nemzeti rendelkezés, amely a KJTT felülvizsgálata tekintetében anélkül biztosítja a régiók és az autonóm tartományok részére a kezdeményezés jogát, hogy az állam részére is biztosítaná e hatáskört, legalábbis helyettesítő jelleggel a régiók és az autonóm tartományok hallgatása esetén.
V – Végkövetkeztetések
81. Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1) A hatáskörrel és illetékességgel rendelkező nemzeti szerveknek a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv 4. cikke (1) bekezdésének negyedik mondata alapján a közösségi jelentőségű természeti terület által lefedett területek tulajdonosának kérelmére meg kell vizsgálniuk, hogy javaslatot kell‑e tenni a Bizottságnak arra, hogy e területeket zárja ki a természeti területből, amennyiben az említett kérelmet tényekkel alátámasztva azzal indokolják, hogy a területek az irányelv 6. cikke (2)–(4) bekezdésének tiszteletben tartása ellenére nem járulnak hozzá a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények megőrzéséhez vagy a Natura 2000 hálózat létrehozásához.
2) A tagállamoknak úgy kell megszervezniük a közösségi jelentőségű természeti területeknek a 92/43 irányelv 11. és 17. cikke szerinti felügyeletét, hogy azokat megfelelő módon védhessék és kezelhessék, valamint a Bizottsághoz legalább hatévenként olyan időszerű információkat juttathassanak el a területek állapotáról, amelyek arra is kiterjednek, hogy a területek hozzájárulnak‑e a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények megőrzéséhez vagy a Natura 2000 hálózat létrehozásához.
3) A tagállamoknak lehetőséget kell biztosítaniuk az érintett területek tulajdonosai számára észrevételeik megtételére, ha azt vizsgálják, hogy javasolják‑e a Bizottságnak e területek tekintetében a 92/43 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének negyedik mondata alapján a közösségi jelentőségű védett területek jegyzékének kiigazítását.
4) Nem ellentétes a 92/43 irányelv 4. cikke (1) bekezdése negyedik mondatának, 9. és 11. cikkének helyes alkalmazásával az a nemzeti rendelkezés, amely a közösségi jelentőségű természeti területek felülvizsgálata tekintetében anélkül biztosítja a régiók és az autonóm tartományok részére a kezdeményezés jogát, hogy az állam részére is biztosítaná e hatáskört, legalábbis helyettesítő jelleggel a régiók és az autonóm tartományok hallgatása esetén.