Sprawa T‑53/21
(publikacja fragmentów)
EVH GmbH
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (piąta izba w składzie powiększonym) z dnia 20 grudnia 2023 r.
Konkurencja – Koncentracje – Niemieckie rynki energii elektrycznej i gazu – Decyzja uznająca koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Obowiązek uzasadnienia – Pojęcie jednolitej koncentracji – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo do bycia wysłuchanym – Wytyczenie granic rynku – Okres objęty analizą – Ocena wpływu koncentracji na konkurencję – Oczywiste błędy w ocenie – Zobowiązania – Obowiązek staranności
1. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Jednolita koncentracja – Pojęcie – Przesłanki – Współzależne transakcje zapewniające jednemu lub kilku przedsiębiorstwom bezpośrednią lub pośrednią kontrolę gospodarczą nad działalnością jednego lub kilku innych przedsiębiorstw – Przejęcie przez niezależne przedsiębiorstwa kontroli nad różnymi elementami w ramach wymiany aktywów – Wyłączenie – Brak związku funkcjonalnego między rozpatrywanymi transakcjami
(rozporządzenie Rady nr 139/2004, motyw 20, art. 3 ust. 1)
(zob. pkt 82–86, 97–102)
2. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja o zastosowaniu reguł w dziedzinie koncentracji przedsiębiorstw – Decyzja zezwalająca na koncentrację
[art. 296 TFUE; rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2, art. 6 ust. 1 lit. c), art. 8 ust. 2]
(zob. pkt 107–110, 112–116, 118, 119, 125)
3. Koncentracje przedsiębiorstw – Postępowanie administracyjne – Obowiązki Komisji względem wykwalifikowanych osób trzecich – Prawo do bycia wysłuchanym – Zakres
[rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 18 ust. 4; rozporządzenie Komisji nr 802/2004, art. 11 lit. c), art. 16 ust. 1]
(zob. pkt 131–143, 146–148)
4. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Decyzja Komisji uznająca koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Wymogi wynikające z zasady skutecznej ochrony sądowej – Obowiązek opublikowania – Zakres – Opublikowanie streszczenia spornej decyzji ponad rok po jej przyjęciu – Brak wpływu na ważność rzeczonej decyzji
[art. 15, 296, art. 297 ust. 2 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 6 ust. 1 lit. c), art. 8 ust. 2, art. 20 ust. 1]
(zob. pkt 164–168)
5. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Wydanie decyzji stwierdzającej zgodność koncentracji z rynkiem wewnętrznym – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej transakcji za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Zakres uznania – Kontrola sądowa – Granice
[art. 263 TFUE; rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2, art. 6 ust. 1 lit. c), art. 8 ust. 2]
(zob. pkt 171–177)
6. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Uwzględnienie danych dostarczonych przez strony koncentracji – Dopuszczalność
[rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2, art. 6 ust. 1 lit. c), art. 8 ust. 2]
(zob. pkt 185–188)
7. Skarga o stwierdzenie nieważności – Kontrola zgodności z prawem – Kryteria – Uwzględnienie wyłącznie okoliczności stanu faktycznego i prawnego istniejących w chwili wydania spornego aktu – Argumentacja dotycząca analizy sporządzonej po wydaniu tego aktu, lecz opartej na danych istniejących w chwili wydania rzeczonego aktu – Dopuszczalność – Przesłanki
(art. 263 TFUE; rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2, art. 8 ust. 2)
(zob. pkt 194, 195, 198–201)
8. Koncentracje przedsiębiorstw – Ocena zgodności z rynkiem wewnętrznym – Stworzenie lub umocnienie pozycji dominującej znacząco utrudniającej skuteczną konkurencję na rynku wewnętrznym – Badanie przez Komisję – Prospektywna analiza – Wyznaczenie okresu objętego analizą – Kryteria
(rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2 ust. 2, 3)
(zob. pkt 230–233, 406, 407)
9. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Definicja rynku właściwego – Kryteria – Substytucyjność produktów – Substytucyjność z punktu widzenia popytu – Ocena substytucyjności dostaw detalicznych energii elektrycznej i gazu w ramach, odpowiednio, dostaw podstawowych i umów specjalnych
(rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2)
(zob. pkt 252–274)
10. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Definicja rynku właściwego – Wpływ wcześniejszej praktyki decyzyjnej Komisji – Brak
(rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2)
(zob. pkt 275–277, 308)
11. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Definicja rynku właściwego – Koncentracja dwóch przedsiębiorstw będących dostawcami energii przewidująca wymianę aktywów – Ciężar dowodu spoczywający na stronie kwestionującej definicję rynków właściwych – Konieczność wskazania wiarygodnych przesłanek pozwalających wykazać w konkretny sposób istnienie problemu w zakresie konkurencji, który wymaga zbadania przez Komisję – Niewystarczający charakter dowodów przedstawionych przez stronę kwestionującą przyjęte podejście
[rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2, art. 6 ust. 1 lit. c), art. 8 ust. 2]
(zob. pkt 313, 314)
12. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Definicja rynku właściwego – Możliwość pozostawienia otwartą tej definicji przez Komisję – Przesłanki
[rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2, art. 6 ust. 1 lit. b), c), art. 8 ust. 2]
(zob. pkt 323, 329, 336)
13. Koncentracje przedsiębiorstw – Ocena zgodności z rynkiem wewnętrznym – Stworzenie lub umocnienie pozycji dominującej znacząco utrudniającej skuteczną konkurencję na rynku wewnętrznym – Badanie przez Komisję – Ocena antykonkurencyjnych skutków koncentracji – Wskazówki – Wysokie udziały w rynku
(rozporządzenie Rady nr 139/2004, motyw 32, art. 2; komunikat Komisji 2004/C 31/03, pkt 17, 18)
(zob. pkt 356–359)
14. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Decyzja Komisji uznająca koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena antykonkurencyjnych skutków koncentracji – Ciężar dowodu spoczywający na stronie kwestionującej analizę Komisji w tym względzie
[rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 2, art. 6 ust. 1 lit. c), art. 8 ust. 2]
(zob. pkt 391–395, 400, 401, 412, 413, 421, 423, 433–435, 440, 445, 454, 465, 467)
15. Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Oceny natury ekonomicznej – Uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie oceny – Obowiązek staranności – Zakres
(rozporządzenie Rady nr 139/2004)
(zob. pkt 489–493)
Streszczenie
W marcu 2018 r. spółki prawa niemieckiego RWE AG i E.ON SE ogłosiły zamiar przeprowadzenia złożonej wymiany aktywów w drodze trzech koncentracji (zwanej dalej „całościową transakcją”).
Poprzez pierwszą transakcję spółka RWE, która prowadzi działalność obejmującą cały łańcuch dostaw energii w wielu państwach europejskich, chciała przejąć wyłączną lub wspólną kontrolę nad niektórymi aktywami produkcyjnymi spółki E.ON, będącej dostawcą energii elektrycznej działającym w wielu państwach europejskich. Druga transakcja polegała na przejęciu przez spółkę E.ON wyłącznej kontroli nad działalnością w zakresie dystrybucji energii i handlu detalicznego energią oraz niektórych aktywów produkcyjnych spółki innogy SE, będącej spółką zależną od RWE. Co się tyczy trzeciej transakcji, przewidywała ona, że spółka RWE nabędzie 16,67 % udziałów w spółce E.ON.
Pierwsza koncentracja i druga koncentracja zostały zbadane przez Komisję Europejską, natomiast trzecią koncentrację zbadał Bundeskartellamt (federalny urząd ds. karteli, Niemcy).
W kwietniu 2018 r. niemieckie przedsiębiorstwo EVH GmbH, które wytwarza energię elektryczną w Niemczech zarówno z konwencjonalnych, jak i z odnawialnych źródeł energii, zgłosiło Komisji chęć wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym pierwszej koncentracji i drugiej koncentracji, a co za tym idzie – chęć otrzymania związanych z nimi dokumentów.
W dniu 31 stycznia 2019 r. zgłoszono Komisji drugą koncentrację. W decyzji z dnia 7 marca 2019 r. Komisja uznała, że dana koncentracja wzbudza poważne wątpliwości co do jej zgodności z rynkiem wewnętrznym i porozumieniem o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), wobec czego należy wszcząć postępowanie w sprawie szczegółowego badania, zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 139/2004(1). W ramach tego postępowania Komisja uznała jednak, mając na uwadze propozycję zobowiązań przedstawioną przez spółkę E.ON w celu zaradzenia stwierdzonym przez Komisję problemom w zakresie konkurencji, że owe zobowiązania są wystarczające, by rozwiać poważne wątpliwości co do zgodności koncentracji z rynkiem wewnętrznym. W związku z tym Komisja decyzją z dnia 17 września 2019 r. uznała koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym i z porozumieniem EOG(2).
Spółka EVH(3) wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Oddalając tę skargę w całości, Sąd oparł się w części na rozważaniach analogicznych do tych, które skłoniły go do oddalenia w wyroku z dnia 17 maja 2023 r.(4) skargi wniesionej przez spółkę EVH na decyzję Komisji uznającą pierwszą koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym, w szczególności w odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnego podziału analizy całościowej transakcji, zarzutu dotyczącego naruszenia prawa skarżącej do skutecznej ochrony sądowej, a także zarzutów szczegółowych dotyczących wyznaczenia okresu objętego analizą. Ponadto Sąd – do którego zwrócono się o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie różnych błędów wskazanych przez spółkę EVH jako mogących implikować wadliwość przedstawionej przez Komisję analizy oraz wniosków wyciągniętych przez Komisję na jej podstawie, w szczególności przy definiowaniu rynków właściwych oraz w ramach analizy wpływu danej koncentracji na konkurencję – przeprowadził należącą w tym względzie do niego kontrolę sądową, uwzględniając specyfikę analizy, jaką Komisja powinna przeprowadzić w ramach przysługujących jej uprawnień w dziedzinie kontroli koncentracji.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd oddalił szereg zarzutów dotyczących błędnego podziału analizy całościowej transakcji, naruszenia obowiązku uzasadnienia, naruszenia prawa skarżącej do bycia wysłuchaną oraz naruszenia jej prawa do skutecznej ochrony sądowej. Jeśli chodzi w szczególności o udział w postępowaniu, o który spółka EVH mogła wnieść na podstawie rozporządzenia (WE) w sprawie koncentracji, Sąd stwierdził, że gdy w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji osoba trzecia wnosi o jej wysłuchanie i wykazuje wystarczający interes w tym względzie, Komisja powinna poinformować tę osobę o charakterze i przedmiocie postępowania w zakresie niezbędnym do umożliwienia jej skutecznego przedstawienia swojego stanowiska w kwestii koncentracji, nie przyznając jej jednak prawa dostępu do całości akt sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca wiedziała o charakterze i przedmiocie omawianego postępowania. W tych okolicznościach nie może ona zarzucać Komisji, że ta nie przekazała jej wszystkich informacji znajdujących się w jej posiadaniu ani że w konsekwencji naruszyła jej prawo do bycia wysłuchaną.
W drugiej kolejności Sąd zbadał zarzut dotyczący oczywistych błędów popełnionych przez Komisję przy ocenie zgodności danej koncentracji z rynkiem wewnętrznym. W tym względzie Sąd zaczął od przypomnienia, że Komisja, przy wykonywaniu uprawnień przyznanych jej w rozporządzeniu (WE) w sprawie koncentracji, dysponuje pewnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, w szczególności w odniesieniu do złożonych ocen ekonomicznych, których musi dokonać w tym zakresie. W konsekwencji sprawowana przez sąd Unii kontrola wykonywania tych uprawnień powinna uwzględniać zakres przysługującego Komisji uznania.
Wyjaśniwszy powyższe, Sąd stwierdził przede wszystkim, że analiza warunków, w jakich Komisja zbadała akta sprawy, nie wskazuje na jakikolwiek element pozwalający na poparcie tezy spółki EVH, zgodnie z którą Komisja uzasadniła swą analizę, nie uwzględniwszy wszystkich istotnych danych. W tym względzie Sąd podkreślił, że Komisja musi pogodzić konieczność przeprowadzenia pełnego dochodzenia, aby uzyskać wszystkie informacje istotne dla dokonania przez nią oceny, z wymogiem szybkiego działania, który ciąży na niej w każdym postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji. W tych okolicznościach Sąd uznał, po pierwsze, że nie można zarzucać Komisji, iż w braku wskazówek co do ich nieścisłości Komisja oparła się wyłącznie na informacjach przekazanych przez strony koncentracji, o ile informacje te stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie złożonej sytuacji. Ponadto Sąd przypomniał, że skarżąca może przedstawić badania opracowane specjalnie w celu zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, o ile nie stanowią one próby zmiany ram prawnych i faktycznych przedstawionych wcześniej Komisji w celu wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie przedstawione przez skarżącą badania opierają się na danych innych niż te, które istniały w chwili wydania zaskarżonej decyzji, wobec czego nie pozwalają one wykazać, że Komisja nie uwzględniła pewnych danych. Po drugie, Sąd uznał, że pierwsze badanie rynku przeprowadzono prawidłowo, a potem stwierdził bezzasadność zarzutu szczegółowego dotyczącego podnoszonego nieuwzględnienia pewnych danych.
Następnie, stwierdziwszy, że spółka EVH bezzasadnie zarzuciła Komisji błędne wyznaczenie okresu objętego analizą z powodów związanych głównie z prospektywnym charakterem wymaganej od Komisji analizy, zgodnie z rozważaniami przedstawionymi w tym zakresie w wyroku z dnia 17 maja 2023 r., Sąd zbadał zarzuty szczegółowe dotyczące błędnej definicji rynków właściwych(5).
W tym względzie Sąd wypowiedział się w pierwszej kolejności w przedmiocie kwestionowanego w niniejszej sprawie określenia rynków dostaw detalicznych energii elektrycznej i gazu zarówno w odniesieniu do produktów, jak i w świetle zasięgu geograficznego tych rynków. Sąd, wskazawszy na wstępie, że w celu dokonania rozróżnienia na rynku produktowym między odbiorcami korzystającymi z dostaw podstawowych a odbiorcami korzystającymi z umów specjalnych, Komisja oparła się na przeprowadzonej z punktu widzenia konkurencji analizie substytucyjności umów podstawowych i umów specjalnych dotyczących dostaw dla odnośnych klientów i stwierdziła w niniejszym przypadku niewystarczający poziom substytucyjności, uznał, że spółka EVH, dokonując w świetle powyższego stwierdzenia rozróżnienia między tymi dwoma rodzajami dostaw, nie zdołała wykazać błędu w ocenie, jakiego Komisja miała się dopuścić. Podobnie, definiując rynek geograficzny, Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy stwierdziła, że dostawy detaliczne energii elektrycznej i gazu dla gospodarstw domowych oraz małych odbiorców komercyjnych w ramach dostaw podstawowych miały wymiar lokalny, ograniczony do odnośnego obszaru dostaw podstawowych, oraz że dostawy detaliczne energii elektrycznej i gazu dla gospodarstw domowych i małych odbiorców komercyjnych w ramach umów specjalnych miały wymiar krajowy z elementami lokalnymi.
W drugiej kolejności, co się tyczy rynków usług pomiarowych i elektromobilności, Sąd uznał, że skarżąca bezzasadnie zarzuciła Komisji, iż pozostawiła ona otwartą kwestię definicji właściwego rynku produktowego, ponieważ wyraźnie wskazała, że żadna z definicji rynku nie pozwala na stwierdzenie istnienia znaczącej przeszkody w skutecznej konkurencji w następstwie koncentracji, bez wykazania oczywistego błędu w ocenie w tym zakresie. Zdaniem Sądu dotyczy to również sytuacji, w której Komisja stwierdza istnienie skutków antykonkurencyjnych niezależnie od przyjętej definicji, o ile w wyniku zmian wprowadzonych przez uczestniczące przedsiębiorstwa koncentracja nie jest już w stanie znacząco przeszkodzić skutecznej konkurencji, niezależnie od definicji rynku właściwego.
Wreszcie Sąd zbadał zarzuty szczegółowe dotyczące błędnej oceny skutków koncentracji.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o wpływ na rynki dostaw detalicznych energii elektrycznej i gazu, analiza elementów, na których Komisja oparła swoją analizę, nie wykazała żadnego oczywistego błędu w ocenie po stronie Komisji w zakresie, w jakim uznała ona, że koncentracja nie przeszkodziłaby znacząco skutecznej konkurencji na rozpatrywanych rynkach w ramach dostaw podstawowych w Niemczech. Z badania tego wynika też, że Komisja wystarczająco przeanalizowała wpływ koncentracji na rozpatrywane rynki w ramach umów specjalnych, nie popełniając przy tym oczywistego błędu w ocenie, w szczególności w odniesieniu do powstania zdolności lub zachęt do stosowania ewentualnej strategii cenowej z ujemnymi marżami w celu wykluczenia małych konkurentów lub zajęcia wszystkich pierwszych miejsc w rankingach internetowych porównywarek cen.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o wpływ na rynki dystrybucji energii elektrycznej i gazu, skarżąca również bezzasadnie zarzuciła Komisji, że niewystarczająco zbadała skutki prowadzonej na tych rynkach działalności i dokonała ewidentnie błędnej oceny owych skutków w świetle dowodów przedstawionych w tym zakresie przez Komisję.
W trzeciej kolejności Sąd doszedł do podobnego wniosku w przedmiocie wpływu koncentracji na rynki usług pomiarowych i elektromobilności. Co się tyczy konkretnie rynku elektromobilności, Sąd stwierdził, że Komisja przeprowadziła – również poza autostradami – spójną i kompletną analizę czynników konkurencji z punktu widzenia najmniejszego możliwego rynku, w szczególności w świetle udziałów rynkowych stron koncentracji, ich bliskości konkurencyjnej, struktury rynku i barier wejścia na rynek, zaś skarżąca nie wykazała, iż wykorzystane przez Komisję dane były nieprawidłowe.
W czwartej i ostatniej kolejności Sąd oddalił zarzut szczegółowy dotyczący błędnej oceny skutków rozwiązań dla klientów opartych na danych tych klientów. W tych okolicznościach Sąd uznał wreszcie, że nie można też zarzucać Komisji, iż w jakikolwiek sposób naruszyła obowiązek staranności ciążący na niej przy wykonywaniu przysługujących jej uprawnień.
W konsekwencji w świetle wszystkich tych rozważań Sąd oddalił skargę w całości.