Causa T‑113/17
(pubblicazione per estratto)
Crédit agricole SA
e
Crédit agricole Corporate and Investment Bank
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 20 dicembre 2023
«Concorrenza – Intese – Settore dei prodotti derivati sui tassi di interesse in euro – Decisione che accerta un’infrazione all’articolo 101 TFUE e all’articolo 53 dell’accordo SEE – Manipolazione dei tassi interbancari di riferimento Euribor – Scambio di informazioni riservate – Restrizione della concorrenza per oggetto – Infrazione unica e continuata – Procedimento “ibrido” scaglionato nel tempo – Presunzione d’innocenza – Imparzialità – Ammende – Importo di base – Valore delle vendite – Articolo 23, paragrafi 2 e 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 – Obbligo di motivazione – Decisione di modifica che integra la motivazione – Parità di trattamento – Competenza estesa al merito»
1. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Inapplicabilità dell’articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Applicabilità dei principi generali del diritto dell’Unione – Principio di buona amministrazione – Principio del contraddittorio – Principio della presunzione d’innocenza – Violazione – Insussistenza
(Art. 101, § 1, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41 e 48)
(v. punti 42-51, 65-71)
2. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Rispetto dei diritti della difesa – Audizione delle imprese – Rifiuto della Commissione di rispondere alle domande poste dalle imprese interessate nel corso dell’audizione – Ammissibilità
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 27; regolamento della Commissione n. 773/2004, art. 14)
(v. punti 54-60)
3. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Procedimento di transazione – Procedimento che non riguarda tutti i partecipanti a un’intesa – Adozione di una decisione di transazione e di una decisione al termine di un procedimento ordinario in maniera sfasata nel tempo – Ammissibilità – Presupposti – Rispetto del dovere di imparzialità e della presunzione di innocenza – Rispetto dei diritti della difesa – Portata
(Art. 101 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41 e 48; regolamento della Commissione n. 773/2004, art. 10 bis)
(v. punti 75-107, 137-139)
4. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione – Obbligo della Commissione di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi pertinenti del caso di specie – Dichiarazioni pubbliche del membro della Commissione incaricato della politica della concorrenza rese nel corso del procedimento amministrativo – Dichiarazioni che possono eventualmente attestare un’assenza di imparzialità soggettiva – Mancanza di impatto sulla valutazione imparziale della Commissione sul caso
(Art. 101, n. 1, TFUE)
(v. punti 111-121)
5. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Rispetto dei diritti della difesa – Accesso al fascicolo – Oggetto – Comunicazione delle risposte a una comunicazione degli addebiti – Presupposti – Necessità di operare una distinzione tra i documenti a carico e quelli a discarico
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 27, § 2)
(v. punti 146-170)
6. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Rispetto dei diritti della difesa – Accesso al fascicolo – Obbligo di consentire la consultazione integrale del fascicolo – Limiti – Fascicolo contenente informazioni riservate fornite da altre parti del procedimento – Conciliazione dei diritti della difesa con la tutela della riservatezza – Accesso alle informazioni riservate secondo una procedura di sala dati – Ammissibilità
(Artt. 101 e 339 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 27, § 2; regolamento della Commissione n. 773/2004, art. 15)
(v. punti 171-183)
7. Intese – Accordi tra imprese e pratiche concordate – Nozione – Partecipazione a riunioni aventi oggetto anticoncorrenziale – Inclusione – Condizione – Assenza di dissociazione dalle decisioni adottate – Condizione soddisfatta
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 213-228)
8. Intese – Pratica concordata – Nozione – Coordinamento e cooperazione incompatibili con l’obbligo per ciascuna impresa di determinare autonomamente il proprio comportamento sul mercato – Scambio di informazioni tra concorrenti – Scambio di informazioni riservate tra operatori di istituti finanziari – Scambi relativi ai tentativi di manipolazione dei tassi di riferimento interbancari Euribor – Scambi sulle posizioni di negoziazione e sulle strategie in materia di prezzi nel settore dei prodotti indicizzati all’Euribor o all’EONIA – Assenza di effetti pro-concorrenziali comprovati, pertinenti, specifici per l’accordo in questione e sufficientemente significativi – Scambi che presentano un grado di dannosità sufficiente per essere qualificati come restrizione per oggetto
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 238-254, 260-335)
9. Concorrenza – Regole dell’Unione – Infrazioni – Imputazione – Imputabilità a un’impresa comportamenti dei suoi dipendenti – Presupposti – Dipendenti che svolgono le loro funzioni a favore e sotto la guida dell’impresa
(Art. 101 TFUE)
(v. punti 338-350)
10. Intese – Divieto – Infrazioni – Accordi e pratiche concordate costitutivi di un’unica infrazione – Imputazione di responsabilità a un’impresa per l’intera infrazione – Presupposti – Pratiche e condotte illecite che rientrano in un piano complessivo – Valutazione – Criteri – Contributo all’obiettivo unico dell’infrazione – Conoscenza o prevedibilità del piano complessivo dell’intesa e dei suoi elementi principali
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 353-364, 375-432)
11. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione – Onere della prova dell’infrazione e della sua durata incombente alla Commissione – Portata dell’onere della prova – Infrazione continuata
(Art. 101 TFUE)
(v. punti 438-449)
12. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Sindacato giurisdizionale – Competenza estesa al merito del giudice dell’Unione – Portata – Determinazione dell’importo dell’ammenda inflitta – Criteri di valutazione
(Art. 101, § 1, e 261 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 23, § 3, e 31)
(v. punti 459, 460, 656-683)
13. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Fissazione dell’importo di base – Determinazione del valore delle vendite – Applicazione del metodo previsto dagli orientamenti – Valore di sostituzione stabilito sulla base delle entrate in denaro attualizzate mediante applicazione di un fattore di riduzione – Insufficienza della motivazione relativa alla determinazione del fattore di riduzione
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punti 13 e 37)
(v. punti 474-488, 496-512)
14. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione di applicazione delle regole di concorrenza – Regolarizzazione di un difetto di motivazione nel corso del procedimento contenzioso mediante l’adozione di una decisione di modifica – Inammissibilità
(Artt. 101, § 1, e 296, comma 2, TFUE)
(v. punti 519-526)
15. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Fissazione dell’importo di base – Determinazione del valore delle vendite – Applicazione del metodo previsto dagli orientamenti – Valore di sostituzione stabilito sulla base delle entrate in denaro attualizzate mediante applicazione di un fattore di riduzione – Calcolo delle entrate in denaro delle imprese coinvolte nella medesima infrazione secondo metodi eterogenei – Impatto trascurabile sui valori considerati – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 532-556, 571-587)
16. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Richiesta di informazioni – Obbligo della Commissione di verificare tutte le informazioni trasmesse – Insussistenza – Indizi sufficienti per dubitare dell’esattezza delle informazioni fornite – Obbligo per la Commissione di adottare misure di indagine supplementari
(Art. 101 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 18)
(v. punti 559-569)
17. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Fissazione dell’importo di base – Gravità dell’infrazione – Diritto d’ingresso – Fattori da prendere in considerazione
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 23, § 2 e 3; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 25)
(v. punti 617-624)
18. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Adeguamento dell’importo di base – Circostanze attenuanti – Grado di partecipazione all’infrazione inferiore rispetto a quello degli attori principali – Riduzione del 10% dell’importo di base – Violazione dei principi di proporzionalità, di parità di trattamento o di individualizzazione delle sanzioni – Insussistenza
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punto 29)
(v. punti 628-652)
Sintesi
Nel 2011 il gruppo bancario Barclays ha presentato alla Commissione europea una richiesta di trattamento favorevole, informandola dell’esistenza di un cartello nel settore dei prodotti derivati su tassi d’interesse espressi in euro (Euro Interest Rate Derivatives; in prosieguo: gli «EIRD»).
Tali EIRD sono indicizzati all’Euribor (Euro Interbank Offered Rate), un insieme di tassi di interesse di riferimento il cui scopo è riflettere il costo dei prestiti interbancari in euro, o all’EONIA (Euro Overnight Index Average), che svolgeva una funzione equivalente all’Euribor, ma in relazione ai tassi giornalieri. Il tasso Euribor si basa sulle quotazioni individuali segnalate dalle banche appartenenti a un panel costituito da 47 istituti finanziari (in prosieguo: il «panel Euribor»).
In seguito all’avvio di un procedimento d’infrazione da parte della Commissione, gli istituti finanziari Barclays, Deutsche Bank, Royal Bank of Scotland e Société Générale hanno deciso di partecipare a un procedimento di transazione, in applicazione dell’articolo 10 bis del regolamento (CE) n. 773/2004 (1). Al termine di detto procedimento, il 4 dicembre 2013, la Commissione ha adottato una decisione (2) che accertava che detti istituti avevano partecipato a un’infrazione unica e continuata avente ad oggetto l’alterazione del corso normale di fissazione dei prezzi sul mercato degli EIRD.
Non essendo stata presentata una proposta di transazione da parte degli istituti finanziari Crédit Agricole SA e Crédit Agricole Corporate and Investment Bank (in prosieguo, congiuntamente: la «Crédit Agricole»), JP Morgan e HSBC, la Commissione ha proseguito la sua indagine nei confronti di tali istituti.
Con decisione del 7 dicembre 2016 (3), la Commissione ha constatato che la Crédit Agricole aveva violato l’articolo 101 TFUE e l’articolo 53 dell’accordo SEE partecipando, dal 16 ottobre 2006 al 19 marzo 2007, a un’infrazione unica e continuata avente ad oggetto l’alterazione del corso normale di fissazione dei prezzi sul mercato degli EIRD e ha inflitto a quest’ultima un’ammenda di EUR 114 654 000.
Secondo la Commissione, i comportamenti illeciti della Crédit Agricole consistevano in scambi tra i suoi operatori e un operatore di un altro istituto finanziario appartenente al panel Euribor che riguardavano, in sostanza, la manipolazione delle comunicazioni delle loro banche a detto panel ai fini del calcolo dell’Euribor, posizioni di negoziazione relative agli EIRD e le loro intenzioni e strategie in materia di fissazione dei prezzi degli EIRD.
Dinanzi al Tribunale, la Crédit Agricole chiede, da un lato, l’annullamento parziale di tale decisione e, dall’altro, in subordine, l’annullamento o la riduzione dell’importo dell’ammenda inflitta.
Successivamente alla proposizione del ricorso, la Commissione ha adottato una decisione di modifica (4) al fine di integrare la motivazione della decisione impugnata alla luce della sentenza HSBC Holdings e a./Commissione, pronunciata dal Tribunale in una causa connessa (5).
Con la sua sentenza, la Decima Sezione ampliata del Tribunale precisa i criteri che consentono di accertare la partecipazione di un’impresa a pratiche anticoncorrenziali, in particolare mediante scambi di informazioni, nel settore dei prodotti finanziari. Il Tribunale annulla tuttavia la decisione impugnata nella parte in cui quest’ultima infligge un’ammenda alla Crédit Agricole. Esso esercita poi la sua competenza estesa al merito irrogando alla Crédit Agricole un’ammenda di EUR 110 000 000.
Giudizio del Tribunale
Poiché la Crédit Agricole ha fatto segnatamente valere una violazione dei suoi diritti della difesa e del principio del contraddittorio per il fatto di non aver ricevuto una risposta, in occasione dell’audizione dinanzi al consigliere-auditore, ad alcune delle sue domande riguardanti le modalità di calcolo della sanzione prevista, il Tribunale rileva che, sebbene il consigliere-auditore possa, a titolo facoltativo, autorizzare le parti a porre domande nel corso dell’audizione, lo scopo principale di quest’ultima consiste nell’offrire l’opportunità, in particolare ai destinatari della comunicazione degli addebiti, di pronunciarsi sui risultati preliminari della Commissione. Inoltre, la Commissione non è tenuta a fornire, nella fase del procedimento amministrativo, precisazioni sul modo in cui essa intende attuare i criteri relativi alla gravità e alla durata dell’infrazione ai fini della determinazione dell’importo delle ammende.
Del pari, la Commissione non ha violato i diritti della difesa della Crédit Agricole organizzando il suo accesso a taluni documenti del fascicolo forniti da altre parti tramite una sala dati (data room). Infatti, considerato che i dati di cui trattasi non avevano perso il loro carattere riservato nonostante fossero risalenti, la procedura di sala dati costituiva uno strumento appropriato al fine di conciliare i diritti della difesa della Crédit Agricole e gli interessi alla riservatezza rivendicabili dalle altre banche che avevano fornito tali dati. Del resto, la Crédit Agricole non ha dimostrato che avrebbe potuto difendersi più efficacemente ottenendo un accesso completo a detti dati in modo diretto piuttosto che tramite i suoi consulenti esterni.
Il Tribunale ha poi confermato l’esistenza di un comportamento illecito imputabile alla Crédit Agricole.
Per quanto riguarda la partecipazione della Crédit Agricole alle pratiche di manipolazione del tasso Euribor, il Tribunale rileva che dagli scambi tra gli operatori posti a carico della Crédit agricole nella decisione impugnata emerge chiaramente che vi è stata una comunicazione delle preferenze di tasso, delle posizioni di negoziazione associate e di un’offerta o di un’intenzione da parte degli operatori della Crédit Agricole di influenzare le comunicazioni della loro banca al panel Euribor.
D’altronde, gli argomenti dedotti dalla Crédit Agricole intesi a dimostrare il ruolo secondario svolto da tale istituto nelle manipolazioni di cui trattasi sono inconferenti, dal momento che detti elementi, relativi alla quantità e all’intensità dei comportamenti anticoncorrenziali, non sono pertinenti ai fini dell’accertamento dell’esistenza di un’infrazione da parte di un’impresa, ma unicamente ai fini della valutazione della gravità dell’infrazione o delle circostanze attenuanti e, se del caso, della determinazione dell’ammenda.
Per quanto riguarda la qualificazione, da parte della Commissione, come infrazione unica, il Tribunale ricorda che, affinché si possa concludere che un’impresa ha partecipato a una siffatta infrazione, sono decisivi tre elementi:
i) i vari comportamenti in questione devono rientrare in un «piano d’insieme» dotato di un unico obiettivo;
ii) l’impresa deve essere stata a conoscenza dei comportamenti illeciti previsti o attuati da altre imprese nel perseguire i medesimi obiettivi, o aver potuto ragionevolmente prevederli ed essere stata pronta ad accettarne il rischio; e
iii) l’impresa deve aver avuto l’intenzione di contribuire con il proprio comportamento agli obiettivi comuni perseguiti da tutti i partecipanti.
Per quanto riguarda il primo elemento, il Tribunale constata che tutti gli scambi di cui trattasi rientrano nell’unico obiettivo, sul quale si è fondata la Commissione, di influenzare i flussi di cassa dovuti a titolo degli EIRD a scapito degli attori del mercato non partecipanti a tali scambi.
Per quanto concerne il secondo elemento, il Tribunale rileva che la Commissione disponeva di prove dirette che dimostravano che la Crédit Agricole sapeva di partecipare, insieme ad altre banche, ad azioni concertate volte a manipolare il tasso Euribor al fine di alterare i flussi di cassa dovuti a titolo degli EIRD. Dagli elementi dedotti nella decisione impugnata risulta infatti che i suoi operatori sapevano o potevano ragionevolmente prevedere che i loro scambi volti a manipolare il tasso Euribor rientravano in un «piano d’insieme» che eccedeva l’ambito degli scambi bilaterali.
Per contro, ciò non avviene con riferimento agli scambi relativi alle intenzioni e alle strategie in materia di fissazione dei prezzi, rispetto ai quali le prove fornite nella decisione impugnata non consentono di affermare che la Crédit Agricole fosse al corrente o avrebbe dovuto essere al corrente del fatto che essi eccedevano l’ambito bilaterale e rientravano in un piano d’insieme che coinvolgeva anche altre banche. Per quanto riguarda siffatti scambi, alla Crédit Agricole non poteva essere imputata la partecipazione all’infrazione unica.
Quanto al terzo elemento, dagli scambi che la Commissione ha posto a carico della Crédit Agricole risulta che gli operatori coinvolti avevano l’intenzione di porre in essere pratiche anticoncorrenziali.
Avendo così parzialmente confermato la constatazione della partecipazione della Crédit Agricole all’infrazione unica e continuata di cui trattasi, il Tribunale respinge la domanda di annullamento nella parte in cui riguarda l’accertamento di un’infrazione, essendo essa sufficientemente giustificata sul piano giuridico da constatazioni non viziate da errore. Per contro, il Tribunale accoglie la domanda di annullamento della decisione impugnata nella parte in cui infligge alla Crédit Agricole un’ammenda di EUR 114 654 000.
A tal riguardo, il Tribunale rileva, da un lato, che detta sanzione non riflette la partecipazione della Crédit Agricole all’infrazione unica e continuata, dal momento che erroneamente la Commissione ha imputato a quest’ultima i comportamenti delle altre banche relativi agli scambi riguardanti le intenzioni e le strategie di fissazione dei prezzi che non hanno avuto luogo in vista della manipolazione dei tassi.
Dall’altro lato, il Tribunale constata che la determinazione dell’importo dell’ammenda inflitta alla Crédit Agricole è viziata da una carenza di motivazione.
Infatti, sebbene la Commissione non sia incorsa in un errore di valutazione nel basarsi, ai fini della determinazione dell’importo dell’ammenda inflitta alla Crédit Agricole, sulle entrate in denaro attualizzate come valore sostitutivo per il valore delle vendite, essa non ha sufficientemente spiegato le ragioni per le quali il fattore di riduzione applicato a tali entrate è stato fissato al 98,849%. Peraltro, poiché la Commissione non ha dimostrato di essersi trovata nell’impossibilità pratica di motivare adeguatamente sul piano giuridico la decisione impugnata su tale punto, non può neppure essere accolta la motivazione supplementare fornita al riguardo nella decisione di modifica senza modificare il dispositivo della decisione impugnata.
Secondo il Tribunale, la Commissione ha altresì violato l’obbligo ad essa incombente di procedere a un esame diligente dal momento che, nonostante la presenza di indizi sufficienti per mettere in dubbio l’uniformità dei metodi seguiti dalle banche interessate per calcolare le loro entrate in denaro, essa non ha adottato misure di indagine supplementari. Tuttavia, una siffatta violazione del principio di buona amministrazione potrebbe portare all’annullamento della decisione impugnata soltanto se la Crédit Agricole avesse dimostrato che le divergenze metodologiche di cui trattasi avevano comportato che gli importi di base delle ammende inflitte fossero calcolati in violazione del principio della parità di trattamento. Orbene, considerato l’impatto trascurabile di dette divergenze sul livello delle entrate in denaro, esse non sono tali da comportare una violazione del principio di parità di trattamento nel caso di specie.
Infine, nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, il Tribunale esamina la domanda della Crédit Agricole diretta a ottenere una riduzione dell’importo dell’ammenda che le era stata inflitta.
Sottolineando che la fissazione di un’ammenda nell’esercizio della sua competenza estesa al merito non costituisce un’attività aritmetica precisa, il Tribunale utilizza, conformemente all’approccio seguito dalla Commissione, il valore delle entrate in denaro ridotte quale dato iniziale per la determinazione dell’importo di base dell’ammenda, in quanto tale valore riflette la rilevanza economica dell’infrazione e il peso dell’impresa nell’infrazione.
Riguardo alla determinazione del fattore di riduzione, la cui applicazione è necessaria al fine di evitare l’irrogazione di un’ammenda eccessivamente dissuasiva, il Tribunale osserva che è pacifico tra le parti che tale fattore sia pari almeno al 98,849%.
Per quanto concerne la gravità dell’infrazione, il Tribunale rileva che i comportamenti di cui trattasi, nei limiti in cui riguardavano i fattori rilevanti per la determinazione dei prezzi degli EIRD, rientrano, per loro natura, tra le restrizioni più gravi della concorrenza. Inoltre, le pratiche in questione sono particolarmente gravi e dannose in quanto idonee non solo a falsare la concorrenza sul mercato dei prodotti EIRD, ma anche, più in generale, a minare la fiducia nel sistema bancario e nei mercati finanziari nel loro complesso nonché la loro credibilità.
Quanto alle circostanze attenuanti, il Tribunale constata che la Crédit Agricole ha effettivamente svolto un ruolo meno significativo nell’infrazione rispetto agli attori principali. Tuttavia, la sua partecipazione ai comportamenti illeciti è stata intenzionale. Peraltro, i comportamenti in questione sono caratterizzati da una notevole gravità. Di conseguenza, l’impatto delle circostanze attenuanti prese in considerazione può essere solo marginale.
In conclusione, il Tribunale ritiene di operare un’equa valutazione delle circostanze del caso di specie fissando l’importo dell’ammenda in EUR 110 000 000.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale annulla la decisione impugnata nella parte in cui infligge un’ammenda alla Crédit Agricole, fissa l’importo dell’ammenda in EUR 110 000 000 e respinge il ricorso quanto al resto.