STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PRIITA PIKAMÄEA
přednesené dne 27. února 2020(1)
Věc C‑18/19
WM
proti
Stadt Frankfurt am Main
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr, Německo)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Směrnice 2008/115/ES – Společné normy a postupy v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Článek 16 odst. 1 – Zajištění pro účely vyhoštění – Zajištění ve věznici – Státní příslušník třetí země představující vážnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo bezpečnost – Zásady účinnosti a proporcionality – Minimální záruky – Možnost zajištění ve věznici společně s osobami vzatými do vazby – Článek 15 – Soudní přezkum – Listina základních práv Evropské unie – Články 1 až 4, 6 a 47“
1. Za jakých podmínek lze připustit, že státní příslušník třetí země, který má být vyhoštěn, může být současně právně zajištěn a fyzicky zbaven svobody? Zejména může být takový státní příslušník zajištěn ve věznici, a nikoliv ve zvláštním zajišťovacím zařízení uvedeném v čl. 16 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí(2), a to z důvodu, že představuje vážnou hrozbu pro zdraví a život třetích osob nebo pro významné právem chráněné zájmy vnitřní bezpečnosti?
2. To jsou v zásadě otázky, které vyvstávají ve věci C‑18/19.
3. Soudní dvůr má tudíž opětovně upřesnit podmínky, za kterých jsou členské státy povinny v souladu se směrnicí 2008/115 zabezpečit zajištění státních příslušníků třetích zemí před jejich vyhoštěním.
4. Projednává věc je citlivá, neboť v sobě spojuje otázku řešení nedovoleného přistěhovalectví a otázku přístupu k postavení jednotlivců, kteří jsou považováni za nebezpečné.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
5. Článek 1 směrnice 2008/115, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
6. Článek 15 směrnice 2008/115, nadepsaný „Zajištění“, stanoví:
„1. Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že
a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo
b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.
Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.
2. Zajištění nařizují správní nebo soudní orgány.
Zajištění se nařizuje písemně s uvedením věcných a právních důvodů.
Pokud zajištění nařídily správní orgány, členské státy
a) buď zajistí rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění, o kterém se rozhodne co nejdříve po začátku zajištění;
b) nebo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země zaručí právo zahájit rychlé soudní řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištění, ve kterém bude rozhodnuto co nejdříve po zahájení řízení. V takovém případě členské státy bezodkladně uvědomí dotčeného státního příslušníka třetí země o možnosti zahájit takové řízení.
Pokud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn.
3. V každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu.
4. Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna.
5. Zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců.
6. Členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění budou přes jejich řádné úsilí delší z důvodu
a) nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo
b) zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.“
7. Článek 16 směrnice 2008/115, nadepsaný „Podmínky zajištění“, stanoví:
„1. Zajištění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Nemůže-li členský stát poskytnout ubytovací prostor ve zvláštním zajišťovacím zařízení a musí-li se uchýlit k umístění ve věznici, musí být zajištění státní příslušníci třetí země odděleni od běžných vězňů.
2. Zajištěným státním příslušníkům třetí země se na požádání umožní navázat včas kontakt s právními zástupci, rodinnými příslušníky a příslušnými konzulárními orgány.
3. Zvláštní pozornost se věnuje postavení zranitelných osob. Poskytuje se neodkladná zdravotní péče a základní léčba.
4. Příslušné a způsobilé vnitrostátní, mezinárodní a nevládní organizace a subjekty mají možnost navštěvovat zajišťovací zařízení uvedená v odstavci 1 v té míře, ve které jsou užívána pro zajištění státních příslušníků třetích zemí v souladu s touto kapitolou. Tyto návštěvy mohou podléhat schválení.
5. Zajištěným státním příslušníkům třetích zemí se pravidelně poskytují informace o pravidlech platných v zajišťovacím zařízení a o jejich právech a povinnostech. Mezi tyto informace patří i informace o jejich právu podle vnitrostátního práva na kontaktování organizací a subjektů uvedených v odstavci 4.“
8. Článek 18 směrnice, nadepsaný „Mimořádné situace“, zní:
„1. Vznikne-li důsledkem výjimečně rozsáhlého množství státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být navráceni, nepředvídatelně velká zátěž pro kapacitu zajišťovacích zařízení členského státu nebo pro jeho správní či soudní zaměstnance, může tento členský stát po dobu trvání uvedené mimořádné situace […] přijmout naléhavá opatření, pokud jde o podmínky zajištění odchylující se od opatření stanovených v čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 2.
2. Uchýlí-li se dotyčný členský stát k takovým mimořádným opatřením, uvědomí o tom Komisi. Rovněž uvědomí Komisi, jakmile důvody pro uplatnění těchto mimořádných opatření pominou.
3. Žádné ustanovení tohoto článku nelze vykládat tak, že by umožňovalo členským státům odchýlit se od své obecné povinnosti přijmout veškerá přiměřená obecná či konkrétní opatření k plnění svých povinností vyplývajících z této směrnice.“
B. Německé právo
9. Ustanovení § 62a Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet Aufenthaltsgesetz (zákon o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na spolkovém území), ve znění ze dne 25. února 2008 (BGBl. I, s. 162) a ve znění Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (zákon o účinnějším vynucování povinnosti opustit území) ze dne 20. července 2017 (BGBl. I, s. 2780) (dále jen „AufenthG“), zní:
„(1) Zajištění za účelem vyhoštění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Není-li na spolkovém území zvláštní zajišťovací zařízení nebo představuje-li cizinec vážnou hrozbu pro zdraví a život nebo pro významné právem chráněné zájmy vnitřní bezpečnosti, může být zajištění vykonáno v jiných vězeňských zařízeních; v takovém případě musí být osoby zajištěné za účelem vyhoštění umístěny odděleně od osob odsouzených k trestu odnětí svobody […]
(2) Osobám zajištěným za účelem vyhoštění se umožní kontaktovat jejich právní zástupce, rodinné příslušníky, příslušné konzulární úřady a humanitární a dobročinné organizace.
[…]
(4) Pracovníkům příslušných humanitárních a dobročinných organizací se na žádost umožní návštěva osob zajištěných za účelem vyhoštění.
(5) Osobám zajištěným za účelem vyhoštění se poskytnou informace o jejich právech a povinnostech a o pravidlech platných v zajišťovacím zařízení.“
II. Spor v původním řízení a předběžná otázka
10. WM, narozený v roce 1980, je tuniský státní příslušník, který pobýval v Německu. Rozhodnutím ze dne 1. srpna 2017 příslušné ministerstvo spolkové země Hesensko (Německo) nařídilo jeho vyhoštění do Tuniska, a to na základě § 58a odst. 1 AufenthG(3) a s tím, že představuje zvláštní hrozbu pro národní bezpečnost.
11. Podle předkládajícího soudu mělo uvedené ministerstvo v předmětném rozhodnutí za to, že WM takovou hrozbu představuje zejména s ohledem na svou osobnost, chování a radikálně islamistické smýšlení, s ohledem na skutečnost, že byl označen zpravodajskými službami za převaděče a osobu provádějící nábor pro teroristickou organizaci Islámský stát, jakož i s ohledem na jeho činnost pro tutéž organizaci v Sýrii.
12. WM podal proti rozhodnutí ze dne 1. srpna 2017 žalobu k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) a k témuž soudu předložil i návrh na vydání předběžného opatření spočívajícího v odkladu jeho vykonatelnosti. Rozhodnutím ze dne 19. září 2017 uvedený soud návrh zamítl s tím, že existuje dostatečná pravděpodobnost, že WM spáchá v Německu teroristický útok.
13. Rozhodnutím ze dne 18. srpna 2017 nařídil Amtsgericht (okresní soud, Německo), podle ustanovení § 62a odst. 1 AufenthG na návrh příslušného cizineckého úřadu, zajištění WM za účelem vyhoštění ve věznici do 23. října 2017(4).
14. WM podal proti tomuto rozhodnutí odvolání k Landgericht (zemský soud, Německo), který jej rozhodnutím ze dne 24. srpna 2017 zamítl. WM podal proti tomuto rozhodnutí kasační stížnost k předkládajícímu soudu, kterou se domáhal určení nezákonnosti svého zajištění v období od 18. srpna do 23. října 2017.
15. Zajištění za účelem vyhoštění bylo poté opakovaně prodlouženo. Opravné prostředky podané proti těmto prodloužením jsou dosud předmětem řízení před Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr).
16. Dne 9. května 2018 byl WM vyhoštěn do Tuniska.
17. V tomto kontextu si předkládající soud klade otázku, zda čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 umožňuje, aby členský stát neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, kteří představují vážnou hrozbu pro zdraví a život třetích osob nebo národní bezpečnost, zajistil pro účely vyhoštění ve věznici, odděleně od běžných vězňů.
18. Za těchto podmínek se Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 vnitrostátní právní úpravě, podle níž lze zajištění za účelem vyhoštění v případě, že cizinec představuje závažné nebezpečí pro zdraví a život třetích osob nebo pro významné právem chráněné zájmy vnitřní bezpečnosti, vykonat v běžné věznici, přičemž osoba zajištěná za účelem vyhoštění musí být i v tomto případě oddělena od běžných vězňů(5)?“
III. Řízení před Soudním dvorem
19. Předkládací rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2018 bylo doručeno kanceláři Soudního dvora dne 11. ledna 2019.
20. Písemná vyjádření předložili WM, německá a švédská vláda, jakož i Evropská komise, a to ve lhůtě stanovené v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie.
IV. Analýza
A. K otázce, zda spor v původním řízení nadále existuje
21. Ze znění a systematiky článku 267 SFEU vyplývá, že řízení o předběžné otázce předpokládá, že před vnitrostátními soudy skutečně probíhá spor, v jehož rámci mají vnitrostátní soudy vydat rozhodnutí, které může zohlednit rozsudek Soudního dvora vydaný v rámci řízení o předběžné otázce. Soudní dvůr musí tudíž ověřit i bez návrhu, zda spor v původním řízení nadále existuje(6).
22. V projednávané věci vyplývá ze spisu, který má k dispozici Soudní dvůr, že WM poté, co Landgericht (zemský soud) rozhodnutím ze dne 24. srpna 2017 zamítl jeho odvolání proti rozhodnutí, kterým bylo nařízeno jeho zajištění v běžné věznici, podal proti tomuto rozhodnutí k předkládajícímu soudu kasační stížnost, kterým se domáhal určení nezákonnosti svého zajištění. Podle německé vlády(7) WM tvrdí, že je nařízení zajištění nezákonné, jelikož ustanovení § 62a AufenthG je v rozporu s čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115.
23. Je nesporné, že WM byl vyhoštěn do Tuniska dne 9. května 2018, tedy před tím, než byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce dne 22. listopadu 2018 předložena.
24. V bodě 8 předkládacího rozhodnutí Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr) upřesňuje, že v souladu s § 70 odst. 3 prvním pododstavcem bodem 3 Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (zákon o řízení v rodinných a nesporných věcech, dále jen „FamFG“) lze podat kasační stížnost s návrhem na určení podle § 62 FamFG, a ta je taktéž přípustná (§ 71 FamFG), přičemž její opodstatněnost v zásadě závisí na odpovědi Soudního dvora Evropské unie na předloženou předběžnou otázku.
25. Je nutné připomenout, že Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení o předběžné otázce vyjadřoval k výkladu vnitrostátních ustanovení(8). V důsledku toho je třeba s ohledem na informace poskytnuté předkládajícím soudem mít za to, že spor v původním řízení před tímto soudem stále probíhá a odpověď Soudního dvora na položenou otázku je i nadále užitečná pro jeho rozhodnutí(9). O žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je tudíž třeba rozhodnout.
B. K použitelnosti článku 16 směrnice 2008/115
26. Švédská vláda má především za to, že čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 se na takovou situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, nepoužije. V tomto ohledu zdůrazňuje, že ve smyslu článku 72 SFEU, podle kterého se společná přistěhovalecká politika Evropské unie nedotýká výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti, je nadále v pravomoci těchto států přijímat účinná bezpečnostní opatření v souvislosti se zajištěním neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země za účelem vyhoštění.
27. V projednávané věci je podle názoru švédské vlády vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení nezbytná pro udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti Spolkové republiky Německa ve smyslu článku 72 SFEU.
28. Tuto argumentaci, kterou německá vláda nepodporuje a se kterou Komise nesouhlasí, nelze přijmout, jelikož vnitrostátní ustanovení dotčené ve věci v původním řízení podle mého názoru nepochybně spadá do působnosti směrnice 2008/115.
29. Rozsah působnosti směrnice 2008/115, která byla přijata zejména na základě čl. 63 prvního pododstavce bodu 3 písm. b) ES, což je ustanovení převzaté do čl. 79 odst. 2 písm. c) SFEU, obsaženého v třetí části hlavě V SFEU týkající se „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“(10), je třeba posuzovat s přihlédnutím k celkové systematice této směrnice.
30. Jak vyplývá z jejího názvu i z jejího článku 1, směrnice 2008/115 zavádí „společné normy a postupy“, které musí každý členský stát použít při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Z výše uvedeného výrazu, ale i z celkové systematiky této směrnice vyplývá, že se členské státy mohou od uvedených norem a postupů odchýlit pouze za podmínek stanovených touto směrnicí, zejména za podmínek uvedených v jejím článku 2(11).
31. Článek 2 odst. 1 směrnice 2008/115, který vymezuje oblast působnosti této směrnice, stanoví, že se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu. Pojem „neoprávněný pobyt“ je definován v čl. 3 bodě 2 této směrnice jako „přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu“. Z této definice vyplývá, že každý státní příslušník třetí země, který je přítomen na území členského státu a nesplňuje podmínky vstupu, pobytu či bydliště v tomto státě, již z tohoto samotného důvodu pobývá v tomto státě neoprávněně a tato jeho přítomnost není podmíněna žádnou minimální dobou trvání či záměrem na tomto území zůstat(12).
32. Podle čl. 2 odst. 2 směrnice 2008/115 mají členské státy možnost tuto směrnici nepoužít v jasně a taxativně vymezených případech, a sice:
– na státní příslušníky třetích zemí, jimž byl odepřen vstup v souladu s článkem 13 Schengenského hraničního kodexu nebo kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v souvislosti s neoprávněným překročením vnější hranice členského státu a následně neobdrželi v tomto členském státě povolení k pobytu či oprávnění k pobytu;
– na státní příslušníky třetích zemí, jejichž návrat je trestněprávní sankcí nebo důsledkem trestněprávní sankce podle vnitrostátního práva nebo kterých se týká vydávací řízení.
33. Žádná skutečnost ve spise, který byl předložen Soudnímu dvoru, nenasvědčuje tomu, že by případ navrhovatele v původním řízení spadal pod některou z výše uvedených odchylek.
34. Ve vyjádření navrhovatele v původním řízení a v odpovědi německé vlády na žádost o poskytnutí informací, která jí byla zaslána, se hovoří o řízení za účelem vydání do Tuniska spojeném s omezením svobody, které bylo ukončeno rozhodnutím vrchního státního zastupitelství ve Frankfurtu nad Mohanem (Německo) v listopadu 2016. Kromě toho se v předkládacím rozhodnutí uvádí, že Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr) rozhodl o zrušení zatýkacího rozkazu vydaného v listopadu 2017 proti dotyčnému, podezíranému z podpory zahraniční teroristické organizace, a o následném propuštění navrhovatele v původním řízení z vazby, která byla na něj uvalena, přičemž rozhodnutí o zrušení zatýkacího rozkazu bylo vydáno 17. srpna 2017. Vůči dotyčnému tedy nebyla vyslovena žádná trestněprávní sankce.
35. Třebaže předkládací rozhodnutí neumožňuje určit, zda navrhovatel v původním řízení předtím v Německu pobýval oprávněně, je nesporné, že rozhodnutím ze dne 1. srpna 2017 nařídilo příslušné ministerstvo spolkové země Hesensko na základě § 58a odst. 1 AufenthG jeho vyhoštění do Tuniska, přičemž toto rozhodnutí o navrácení ve smyslu směrnice 2008/115 je a priori správním rozhodnutím přijatým z důvodu neoprávněného pobytu dotyčné osoby, a nikoliv trestněprávní sankcí nebo důsledkem takové sankce.
36. Případné právo pobytu dotyčného tak skončilo okamžikem vydání tohoto rozhodnutí, na které dne 18. srpna 2017 navázalo rozhodnutí o zajištění ve věznici, přijaté na základě vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení, a sice na základě § 62a odst. 1 AufenthG, kterým se do německého právního řádu provádí čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115.
37. Je tedy zřejmé, že případ navrhovatele v původním řízení skutečně spadá do působnosti směrnice 2008/115, a to konkrétně do působnosti čl. 16 odst. 1 této směrnice, který upřednostňuje výkon zajištění ve zvláštním zařízení.
38. Pouhý odkaz švédské vlády na článek 72 SFEU nemůže postačovat k vyloučení použití směrnice 2008/115 v projednávané věci, a to i přesto, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení v podstatě zmiňuje pojem „zvláštní hrozba pro národní bezpečnost“.
39. Podle ustálené judikatury Soudního dvora členským státům sice přísluší přijmout opatření způsobilá k zajištění jejich vnitřní a vnější bezpečnosti, avšak z toho nevyplývá, že by se taková opatření zcela vymykala uplatnění unijního práva(13).
40. Otázka ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a národní bezpečnosti je výslovně zohledněna v čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 4, čl. 11 odst. 2 a 3 a v čl. 12 odst. 1 směrnice 2008/115(14), aniž jsou přitom tato ustanovení důvodem pro výjimku z použití směrnice. Předmětná ustanovení vyjadřují rovněž vůli unijního normotvůrce přihlédnout k výhradě pravomoci členských států v oblasti nedovoleného přistěhovalectví a neoprávněného pobytu ve smyslu článku 72 SFEU, přičemž daná situace reflektuje ve svém celku „koexistenci“(15) pravomocí Unie a pravomocí členských států v této oblasti.
41. Článek 72 SFEU nelze vykládat, jak navrhuje švédská vláda, v tom smyslu, že poskytuje členským státům možnost jednoduše vyloučit použití směrnice 2008/115, a konkrétně jejího článku 16, neboť to by mohlo ohrozit závazný charakter unijního práva a jeho jednotné uplatnění(16).
42. Předmětné ustanovení primárního práva je třeba zohlednit, na straně jedné, při přijetí unijních aktů podle hlavy V SFEU týkající se „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“, přičemž pokud by tak unijní normotvůrce neučinil, mohlo by to případně vést na základě zmíněného ustanovení k vyslovení neplatnosti takového aktu, a na straně druhé při výkladu těchto aktů, jak dále uvidíme v souvislosti s článkem 16 směrnice 2008/115.
43. Konečně je namístě připomenout, že bez ohledu na okolnost, že ani čl. 63 první pododstavec bod 3 písm. b) ES, což je ustanovení, které bylo převzato do čl. 79 odst. 2 písm. c) SFEU, ani směrnice 2008/115, která byla přijata zejména na základě tohoto ustanovení Smlouvy o ES, nevylučují trestní pravomoc členských států v oblasti nedovoleného přistěhovalectví a neoprávněného pobytu, musí tyto státy upravit své právní předpisy v této oblasti tak, aby bylo zajištěno dodržování práva Unie. Uvedené státy zvláště nemohou použít právní úpravu, byť v trestní oblasti, která může ohrozit dosažení cílů směrnice, a tím ji zbavit užitečného účinku(17).
44. Je povinností členských států, vyplývající z čl. 4 odst. 3 SEU, učinit veškerá vhodná opatření k plnění závazků, které vyplývají ze směrnice 2008/115, a zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení jejích cílů. Je nutné, aby použitelné vnitrostátní předpisy nemohly narušit řádné uplatňování společných norem a postupů zavedených zmíněnou směrnicí(18).
45. Z toho důvodu je proto podle mého názoru nutné odmítnout argumentaci švédské vlády vycházející z nepoužitelnosti článku 16 směrnice 2008/115 a ověřit, zda dotčená vnitrostátní právní úprava, která zakotvuje možnost uvěznit státního příslušníka třetí země, který má být vyhoštěn, může narušit řádné uplatňování společných norem a postupů zavedených uvedenou směrnicí, a tím ohrozit dosažení jejích cílů.
C. K výkladu článku 16 směrnice 2008/115
46. Podle ustálené judikatury platí, že pro výklad ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(19).
47. Je tudíž třeba provést doslovný, systematický a teleologický výklad čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 a přitom zohlednit judikaturu Soudního dvora, která se k tomuto aktu vztahuje(20).
48. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že čl. 16 odst. 1 první věta směrnice 2008/115 stanoví zásadu, podle které se zajištění neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí za účelem vyhoštění vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních. Druhá věta tohoto ustanovení stanoví odchylku od této zásady a jako taková musí být jako taková vykládána restriktivně(21).
1. K doslovnému výkladu
49. Je nesporné, že druhá věta čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 nemá totožné znění ve všech jazykových verzích. V německé jazykové verzi toto ustanovení stanoví, že „nemá-li členský stát zvláštní zajišťovací zařízení a mají-li být zajištění státní příslušníci třetích zemí umístěni do věznice, jsou umístěni odděleně od běžných vězňů“. V ostatních jazykových verzích, které mají jednotný charakter, uvedené ustanovení neodkazuje na neexistenci zvláštních zajišťovacích zařízení, ale na okolnost, že členský stát „nemůže“ umístit uvedené státní příslušníky do takových zařízení(22), aniž by předmětné ustanovení dále upřesňovalo, z jakých důvodů může taková nemožnost na straně předmětného členského státu nastat(23).
50. Jak přitom rozhodl Soudní dvůr, jedna odlišná jazyková verze nemůže sama převážit nad ostatními jazykovými verzemi(24), a bude tudíž třeba vyjít z celkové systematiky textu, jehož je předmětné ustanovení součástí, jakož i z účelu sledovaného unijním normotvůrcem(25). Toliko poukazuji na skutečnost, že i když jiné jazykové verze, než je verze německá, mohou ponechávat vnitrostátním orgánům širší prostor pro uvážení, jsou i ony vyjádřením restriktivního přístupu k odchylce od zásady výkonu zajištění ve zvláštním zařízení, a to vzhledem k tomu, že se členské státy musí nacházet v nouzové situaci, v tomto případě v situaci, kdy nemají jinou volbu než vykonat zajištění ve věznici.
51. Doslovný výklad čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 v každém případě jednoznačnou odpověď na otázku předkládajícího soudu nemůže dát.
2. K systematickému výkladu
52. Poté, co jsem zasadil zajištění do celkové systematiky směrnice 2008/115, bude nutné zabývat se zejména vzájemnou vazbou mezi články 16 a 18 uvedené směrnice, jakož i vzájemným vztahem mezi použitím pojmů „veřejný pořádek“ a „veřejná bezpečnost“ v tomto aktu, jakož i v dalších směrnicích.
a) K zajištění
53. Nutno podotknout, že jelikož je státní příslušník třetí země, jako je WM, považován za osobu neoprávněně pobývající v členském státě, a tudíž spadá podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2008/115 do její působnosti, jeho vyhoštění musí podléhat společným normám a postupům stanoveným touto směrnicí(26).
54. Směrnice 2008/115 zavádí podrobný postup, který má každý členský stát použít při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a stanoví pořadí jednotlivých po sobě jdoucích fází, které tento postup zahrnuje(27).
55. Pořadí fází postupu při navrácení zavedeného směrnicí 2008/115 odpovídá odstupňování opatření, která je třeba přijmout za účelem výkonu rozhodnutí o navrácení, a to odstupňování od opatření, které ponechává dotyčné osobě největší svobodu, tedy poskytnutí lhůty k dobrovolnému opuštění území, po opatření, která omezují její svobodu nejvíce, tedy zajištění ve zvláštním zařízení, přičemž dodržování zásady proporcionality musí být zajištěno v průběhu všech těchto fází. I použití tohoto posledního opatření, které představuje nejzávažnější opatření z hlediska omezení svobody, jež uvedená směrnice při uskutečňování nuceného vyhoštění umožňuje, podléhá podle článků 15 a 16 uvedené směrnice striktním podmínkám, a to zejména s cílem zajistit dodržování základních práv dotyčných státních příslušníků třetích zemí(28).
56. V tomto ohledu musí opatření spočívající ve zbavení svobody podle čl. 15 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/115 trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Podle odstavců 3 a 4 uvedeného článku 15 takové zbavení svobody podléhá přezkumu v přiměřených časových odstupech a je ukončeno, jestliže se ukáže, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal existovat. Odstavce 5 a 6 téhož článku stanoví maximální dobu trvání uvedeného zbavení svobody na 18 měsíců, přičemž tato doba představuje hranici pro všechny členské státy(29).
57. Co se týče podmínek zajištění, minimální záruky jsou stanoveny v článcích 16 a 17 směrnice 2008/115(30). Článek 16 této směrnice vyžaduje, aby dotyčné osoby byly primárně umístěny ve zvláštním zařízení a v každém případě odděleny od běžných vězňů, byly jim poskytnuty informace o jejich právech a povinnostech během zajištění a aby mohly navázat kontakt s příslušnými vnitrostátními, mezinárodními a nevládními organizacemi a subjekty. Článek 17 uvedené směrnice upravuje zvláštní, příznivější režim zajištění pro zranitelné osoby, a sice pro nezletilé osoby bez doprovodu a rodiny.
58. Zbavení státního příslušníka třetí země, který má být vyhoštěn, svobody, jakkoli je koncipováno jako krajní opatření, tak zjevně tvoří nedílnou součást opatření, která unijní normotvůrce zavedl, aby zabezpečil řádný průběh postupů pro navracení upravených směrnicí, jejichž cílem je právě zajištění účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat, která je založena na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti.
59. Tentýž normotvůrce rovněž jednoznačně stanovil, že zbavení svobody může být vykonáno v běžné věznici. Toto konstatování, jakkoli banální, je třeba mít na paměti při posuzování slučitelnosti dotčené vnitrostátní právní úpravy s unijním právem.
60. Soudní dvůr mimoto zdůraznil, že pouze v případě, kdy výkon rozhodnutí o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení každé konkrétní situace ohrožen jednáním dotčené osoby, mohou tyto státy zbavit tuto osobu svobody jejím zajištěním(31).
61. Toto upřesnění bezpochyby svědčí o tom, že k individuálnímu chování daného migranta se při posuzování účinnosti postupů pro navracení a konkrétně při zvažování možnosti zbavit ho svobody přihlíží. Dotčená vnitrostátní právní úprava přitom zakotvuje donucovací opatření, které je nutně založeno na posouzení individuální situace dotyčných státních příslušníků třetích zemí za účelem určení jejich případné nebezpečnosti.
b) Ke vzájemnému vztahu článků 16 a 18 směrnice 2008/115
62. Ačkoliv jsou články 16 a 18 v textu směrnice 2008/115 uvedeny odděleně a nenavazují na sebe, není pochyb o tom, že spolu souvisejí a musí být vykládány ve vzájemném spojení, vzhledem k tomu, že druhý z těchto článků je formulován jako výjimka z prvního. Pokud totiž členský stát čelí „mimořádným situacím“ popsaným v článku 18 směrnice 2008/115, může se od zásady výkonu zajištění ve zvláštním zařízení odchýlit z toho titulu, že je pro něj fakticky nemožné tuto zásadu uplatnit.
63. Zde je třeba položit si otázku, zda článek 18 směrnice 2008/115 „vyčerpal“ důvody, pro které se lze od zmíněné zásady odchýlit.
64. Skutečnost, že „mimořádné situace“ definované v článku 18 směrnice 2008/115 jsou jediným důvodem výslovně stanoveným unijním normotvůrcem pro odchýlení se od zásady přednostního výkonu zajištění ve zvláštním zařízení, nutně neznamená, že má tento důvod výlučnou povahu. Jak zdůraznil generální advokát Y. Bot ve svém stanovisku ve věcech Bero a Bouzalmate(32), nezdá se, že by znění směrnice 2008/115 umožňovalo kladnou odpověď na výše uvedenou otázku.
65. Z doslovného rozboru článku 18 směrnice 2008/115 sice vyplývá zřejmá vazba na čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice, tento odkaz je však podle mého názoru pouze vyjádřením možnosti dočasně vyloučit pravidlo, kterým je umístění ve speciálním zajišťovacím centru, v případě náhlého přílivu značného počtu migrantů, odpovídajícího mimořádné situaci. Odkaz na čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 má toliko stanovit jeden z důsledků vyvolaných nastalou mimořádnou situací, dalším je prodloužení lhůt pro soudní přezkum stanovené v čl. 15 odst. 2 třetím pododstavci této směrnice a možnost odchýlit se od povinnosti poskytnout samostatné ubytování rodinám, zakotvené v čl. 17 odst. 2 uvedené směrnice(33).
66. Dále poukazuji na to, že stávající článek 18 směrnice 2008/115 nebyl součástí návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech při vrácení [navracení] nelegálně [neoprávněně] pobývajících státních příslušníků třetích zemí ze dne 1. září 2005(34). Tento návrh již naproti tomu obsahoval čl. 15 odst. 2, formulovaný takřka shodně jako čl. 16 odst. 1, tedy upravující možnost odchýlit se od zásady umístění ve zvláštním zajišťovacím zařízení, bez specifikace důvodů pro takovou odchylku. V rámci legislativního procesu byl tedy do směrnice 2008/115 vložen článek 18, což lze chápat jako vůli normotvůrce dát jednak formální podobu konkrétnímu důvodu pro odchylku, který se dotýkal pro členské státy citlivé otázky hromadného přílivu neoprávněných migrantů na jejich území, a jednak formálně zakotvit důsledky obtíží, vyvolaných takovou situací, pro uplatnění směrnice 2008/115.
67. Nutno konstatovat, že poté, co byl do směrnice 2008/115 vložen článek 18, zůstal čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 v nezměněné, obecně formulované podobě.
68. Také je třeba zdůraznit, že v doporučení Komise (EU) 2017/2338 ze dne 16. listopadu 2017 o zavedení společné „příručky k navracení osob“, kterou mají příslušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navracením osob(35), se uvádí: „výjimku stanovenou v čl. 16 odst. 1 směrnice [2008/115] lze použít v případě […] nepředpokládan[ého] nárůst[u] počtu zajištěných osob zapříčiněn[ého] nepředvídatelnými kvantitativními výkyvy spojenými s nelegální migrací (kdy dosud nebylo dosaženo ‚mimořádné situace‘, která je výslovně upravena v článku 18 směrnice [2008/115]) představujícími problém“. Jasně se tak předpokládá důvod pro odchylku od zásady přednostního výkonu zajištění ve zvláštním zařízení, odlišný od důvodu popsaného v článku 18 směrnice 2008/115, který tudíž nemá výlučnou povahu.
69. Konečně mám za to, že s ohledem na autonomii článku 18 směrnice 2008/115 a na skutečnost, že v něm obsažený důvod pro odchylku od zásady umístění ve zvláštním zařízení nemá výlučnou povahu, nemusí být toto ustanovení bráno jako obligatorní vodítko pro určení charakteristických rysů situace, kterých se může členský stát dovolat, aby odůvodnil výkon zajištění ve věznici.
c) K pojmům „veřejný pořádek“ a „veřejná bezpečnost“
70. Je třeba připomenout, že dotčená vnitrostátní právní úprava umožňuje zajistit ve věznici migranta, který má být vyhoštěn, představuje-li „vážnou hrozbu pro zdraví a život třetích osob“ nebo pro „významné právem chráněné zájmy vnitřní bezpečnosti“. Mám za to, že tato formulace je jasným vyjádřením zohlednění důvodů souvisejících s veřejným pořádkem nebo veřejnou bezpečností.
71. Tyto dva pojmy jsou unijnímu právu dobře známy, neboť důvody veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti jsou uváděny v různých směrnicích jako důvod pro uplatnění odchylky od základní svobody nebo základního práva, čímž je založena výhrada veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Systematický přístup k čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 vyžaduje analýzu tohoto ustanovení nejen z hlediska aktu, jehož je tento článek součástí, ale také z hlediska dalších směrnic, které na tyto dva pojmy, pravidelně vykládané Soudním dvorem, odkazují.
72. V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že občana Unie, který využil svého práva volného pohybu, a některé jeho rodinné příslušníky lze považovat za hrozbu pro veřejný pořádek, pouze pokud jejich osobní chování představuje skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu, kterou je dotčen některý ze základních zájmů společnosti dotyčného členského státu. Pojem „hrozba pro veřejný pořádek“ byl následně vyložen týmž způsobem v kontextu řady směrnic upravujících postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří nejsou rodinnými příslušníky občana Unie, a to včetně směrnice 2008/115(36).
73. V souvislosti s pojmem „veřejná bezpečnost“ z judikatury Soudního dvora vyplývá, že tento pojem zahrnuje vnitřní i vnější bezpečnost členského státu, a že veřejná bezpečnost tedy může být dotčena zásahem do funkčnosti základních institucí a veřejných služeb, jakož i přežití obyvatelstva, stejně jako nebezpečím vážného narušení vnějších vztahů nebo mírového soužití národů anebo zásahem do vojenských zájmů(37). Soudní dvůr dále rozhodl, že pod pojem „veřejná bezpečnost“ spadá boj proti kriminalitě spojené s nedovoleným organizovaným obchodem s omamnými látkami(38) či boj proti terorismu(39). V tomto kontextu Soudní dvůr vyžadoval, aby bylo prokázáno individuální chování představující skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení vnitřní či vnější bezpečnosti předmětného členského státu(40).
74. Soudní dvůr nicméně zcela nedávno rozhodl, že to neznamená, že jakýkoli odkaz unijního normotvůrce na pojem „hrozba pro veřejný pořádek“ musí být nutně chápán jako výlučný odkaz na individuální chování představující skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu, kterou je dotčen některý ze základních zájmů společnosti předmětného členského státu. Pokud tak jde například o příbuzný pojem „hrozba pro veřejnou bezpečnost“, Soudní dvůr rozhodl, že v kontextu směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby(41), musí být tento pojem vykládán v širším smyslu než v judikatuře týkající se osob, které požívají práva na volný pohyb, a že uvedený pojem může zahrnovat zejména potenciální ohrožení veřejné bezpečnosti. Soudní dvůr měl tudíž za to, že pro účely upřesnění dosahu pojmu „hrozba pro veřejný pořádek“ je třeba přihlédnout ke znění ustanovení unijního práva, které na tento pojem odkazuje, k jeho kontextu a k cílům sledovaným právními předpisy, jejichž je součástí(42).
75. S ohledem na výše uvedené mám za to, že důvody týkající se veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, na které odkazuje dotčená vnitrostátní právní úprava, mohou odůvodnit odchylku od zásady umístění dotyčného migranta ve zvláštním zařízení, které upřednostňuje čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115, a to za podmínky, že jeho chování může poukazovat na existenci skutečné, aktuální a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen některý ze základních zájmů společnosti nebo vnitřní či vnější bezpečnost předmětného členského státu. Skutečnost, že toto ustanovení, na rozdíl od jiných ustanovení předmětné směrnice, pojmy „veřejný pořádek“ nebo „veřejná bezpečnost“ výslovně nezmiňuje, nemůže tento závěr zpochybnit.
76. Je třeba zdůraznit, že členské státy mají při provádění ustanovení směrnice 2008/115 v několika ohledech prostor pro volné uvážení, kdy zohlední zvláštnosti vnitrostátního práva(43). Kromě toho, jak bylo upřesněno výše, čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 musí být vykládán ve světle článku 72 SFEU, který stanoví výhradu pravomoci členských států v oblasti udržování veřejného pořádku a ochrany vnitřní bezpečnosti. To, že v čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 nejsou pojmy „veřejný pořádek“ nebo „veřejná bezpečnost“ výslovně uvedeny, tedy neznamená, že při stanovení podmínek pro odchýlení se od zásady umístění vyhošťovaného migranta ve zvláštním zajišťovacím zařízení členský stát nemůže vycházet z úvah dotýkajících se některého ze základních zájmů společnosti nebo na vnější či vnitřní bezpečnosti.
77. Z kontextuálního hlediska nutno připomenout, že otázka ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a národní bezpečnosti je výslovně zohledněna v čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 4, čl. 11 odst. 2 a 3 a v čl. 12 odst. 1 směrnice 2008/115, aniž směrnice tyto pojmy definuje. Soudní dvůr rozhodl, že pojem „hrozba pro veřejný pořádek“, který je uveden v čl. 7 odst. 4 uvedené směrnice, předpokládá v každém případě kromě narušení společenského pořádku, které představují všechna porušení zákona, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti(44). Požadavek existence takového ohrožení jako důvodu pro zkrácení nebo vyloučení lhůty k dobrovolnému opuštění území je tím spíše namístě v případě, kdy má odůvodnit mnohem závažnější donucovací opatření, jakým je zajištění vykonávané ve věznici, odchylně od zásady zajištění ve specializovaném zařízení. Jiné řešení by do směrnice 2008/115 vnášelo nelogičnost.
78. Co se týče hlavního cíle směrnice 2008/115, tím je, jak vyplývá z bodů 2 a 4 odůvodnění této směrnice, zavedení účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat při plném respektování základních práv a důstojnosti dotyčných osob(45). Za těchto podmínek, vzhledem k tomu, že zajištění ve zvláštním zařízení představuje pravidlo, musí být ustanovení čl. 16 odst. 1 druhá věta vykládáno restriktivně(46) a rozhodovací prostor, který toto ustanovení členským státům přiznává, nesmí být těmito státy využit způsobem, který by ohrozil cíl této směrnice a její užitečný účinek.
79. Je tak zřejmé, že pokud se rozhodnutí o zajištění státního příslušníka třetí země, který má být vyhoštěn, ve věznici zakládá na existenci hrozby pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost, což předpokládá v každém případě kromě narušení společenského pořádku, které představují všechna porušení zákona, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti nebo vnitřní či vnější bezpečnosti předmětného členského státu, takové rozhodnutí by mohlo být v souladu s unijním právem.
80. V tomto ohledu měl Soudní dvůr v rámci výkladu čl. 7 odst. 4 směrnice 2008/115 za to, že pouhé podezření, že by se státní příslušník třetí země mohl dopustit činu, který je kvalifikován jako přečin nebo zločin podle vnitrostátních právních předpisů, může společně s jinými skutečnostmi týkajícími se konkrétního případu odůvodnit konstatování, že existuje hrozba pro veřejný pořádek ve smyslu tohoto ustanovení, přičemž totéž platí v případě odsouzení v trestním řízení(47). Soudní dvůr upřesnil, že specifické posouzení zájmů, které jsou vlastní zachování veřejného pořádku ve smyslu uvedeného ustanovení, není nutně shodné s posouzeními, na nichž je založeno odsouzení v trestním řízení, a dále, a to je dle mého názoru ještě důležitější, že v rámci posouzení pojmu „hrozba pro veřejný pořádek“ je relevantní „jakákoli skutková či právní okolnost týkající se situace dotčeného státního příslušníka třetí země, která může objasnit otázku, zda osobní chování tohoto státního příslušníka představuje takové ohrožení“(48).
81. Tato velmi obecná formulace je podle mého názoru vyjádřením empirického a otevřeného přístupu Soudního dvora k prokazování existence skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti. Za těchto okolností mám za to, že na základě samotného zjištění, že nedošlo ke spáchání protiprávního jednání, k odsouzení v trestním řízení, ba dokonce že není dáno podezření ze spáchání protiprávního jednání, nelze automaticky vyloučit možnost považovat dotyčného jednotlivce za skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti nebo vnitřní či vnější bezpečnosti předmětného členského státu.
82. Třebaže skutkové okolnosti, na nichž závisí posouzení existence uvedeného ohrožení, musí přezkoumat předkládající soud, Soudní dvůr může poskytnout vodítka ohledně toho, jaké skutečnosti je třeba v rámci takového posouzení zohlednit.
83. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že při nařízení zajištění ve věznici(49) bylo podle všeho přihlédnuto k tomu, že se jedná o radikalizovaného, potenciálně nebezpečného jednotlivce, který byl jako takový znám příslušným bezpečnostním službám, a to nebezpečného v tom smyslu, že by se mohl dopustit protiprávního jednání, konkrétně násilného jednání ohrožujícího osoby nebo vyšší státní zájmy naplňujícího znaky teroristického činu.
84. Ačkoliv nelze popřít, že skutečně došlo k mezinárodním teroristickým činům přičitatelným organizaci dotčené ve věci v původním řízení, a že na základě toho se může členský stát dovolávat ochrany veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, předkládající soud musí přezkoumat, jakou roli dotyčný státní příslušník třetí země v rámci jím poskytnuté podpory této organizaci skutečně má, a musí posoudit, nakolik závažnou hrozbou pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek je chování dotyčného a zejména jeho osobní odpovědnost za provádění činnosti této organizace(50).
85. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že příslušný vnitrostátní orgán měl pro účely rozhodnutí o zajištění WM ve věznici a priori k dispozici listinné důkazy, tedy dokumenty dokládající, že se dotyčný skutečně chová předmětným způsobem a je připravený dopustit se protiprávního jednání, konkrétně spáchat na území Spolkové republiky Německo atentát(51). Tato okolnost je relevantní pro posouzení, zda dotyčný představoval hrozbu pro veřejný pořádek nebo pro veřejnou bezpečnost, jelikož uvedená okolnost souvisí s věrohodností podezření týkajícího se osoby WM, a tedy může objasnit otázku, zda jeho osobní chování představovalo hrozbu pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost ve Spolkové republice Německo v okamžiku, kdy bylo vydáno rozhodnutí o jeho zajištění ve věznici(52).
86. Předkládacímu soudu konečně přísluší, aby se s ohledem na zásadu proporcionality, s níž musí být přijímané opatření v souladu, zabýval otázkou, zda chování dotyčného státního příslušníka představuje skutečnou a aktuální hrozbu pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost členského státu, a tedy aby určil, zda ohrožení, které mohl dotyčný případně v minulosti pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost Spolkové republiky Německo představovat, ke dni vydání rozhodnutí dotčeného ve věci v původním řízení přetrvávalo(53), přičemž k takovému ověření je třeba přistoupit i tehdy, je-li posuzováno další trvání zajištění(54).
3. K teleologickému výkladu
87. Je třeba uvést, že podle čl. 79 odst. 2 SFEU je cílem směrnice 2008/115, jak vyplývá z bodů 2 a 11 jejího odůvodnění, zavedení účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách a právních zárukách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti(55). Cíl čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 jednoznačně vyplývá z vůdčí zásady, kterou unijní normotvůrce vyjádřil v článku 1 a výše zmíněných bodech odůvodnění této směrnice.
88. Jak vyplývá z bodů 13, 16, 17 a 24 odůvodnění směrnice 2008/115, každé nařízené zajištění, na které se tato směrnice vztahuje, podléhá striktním podmínkám ustanovení kapitoly IV uvedené směrnice, aby bylo zajištěno dodržení zásady proporcionality s ohledem na užité prostředky a sledované cíle(56), a dále dodržení základních práv dotčených státních příslušníků třetích zemí(57). Kromě toho podle bodu 13 odůvodnění téže směrnice musí používání donucovacích opatření výslovně podléhat dodržování nejen zásady proporcionality, ale i zásady účinnosti(58).
89. Za těchto podmínek je třeba ověřit, zda zajištění vyhošťovaného migranta v běžné věznici, které je založeno na úvaze, podle které uvedený migrant představuje vážnou hrozbu pro zdraví a život třetích osob nebo pro významné právem chráněné zájmy vnitřní bezpečnosti, je opatřením, které se slučuje se zásadami účinnosti a proporcionality a je v souladu se základními právy dotyčného.
a) K dodržení zásady účinnosti
90. Ačkoliv směrnice 2008/115 upřednostňuje dobrovolné opuštění území státním příslušníkem třetí země, který neoprávněně pobývá na území některého členského státu, upravuje použití donucovacích opatření za účelem dosažení cíle směrnice, jímž je výkon rozhodnutí o navrácení. Krajním donucovacím opatřením je zbavení osobní svobody spočívající v zajištění dotyčné osoby, které může být výjimečně vykonáno v běžné věznici na základě čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115.
91. Vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení tedy stanoví opatření, které je zjevně součástí souhrnu opatření zavedených směrnicí za účelem zabezpečení účinnosti postupů pro navracení, a povaha důvodů, kterých se členský stát může na podporu takového uvěznění, odchylujícího se od zásady výkonu zajištění ve zvláštním zařízení, dovolávat, nehraje z hlediska posouzení zásady účinnosti roli. Je rovněž nesporné, že dotčené vnitrostátní opatření jakožto opatření přispívající k výkonu rozhodnutí o navrácení, a tedy k naplňování uvedené směrnice, odpovídá donucovacímu opatření ve smyslu čl. 8 odst. 1 a 4 směrnice 2008/115.
92. Není nicméně pochyb o tom, že účelem zvláštního zajišťovacího zařízení je usnadnit veškeré kroky, které mohou zajistit rychlý a účinný návrat osoby do země jejího původu, a to při dodržení do práv, která jsou jí přiznána, a to zejména pokud jde o kontakt migranta, který má být vyhoštěn, s příslušnými konzulárními orgány ve smyslu čl. 16 odst. 2 směrnice 2008/115 či s nevládními organizacemi, které poskytují pomoc zajištěným migrantům. Výkon zajištění ve věznici tedy nesmí takovou komunikaci vyloučit, neboť by tím byl narušen užitečný účinek uvedené směrnice, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
b) K dodržení zásady proporcionality
93. Je třeba připomenout, že podle čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) musí být každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto Listinou stanoveno zákonem a respektovat jejich podstatu. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
94. Předmětné omezení vychází z ustanovení § 62a odst. 1 AufenthG a má tudíž zákonný základ. Toto ustanovení nezasahuje do podstaty práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny. Nezpochybňuje totiž, že toto právo je zaručeno, a jak vyplývá ze znění uvedeného ustanovení, umožňuje zajistit migranta ve věznici pouze na základě jeho individuálního chování a za výjimečných okolností uvedených v témže ustanovení(59).
95. Vzhledem k tomu, že ochrana národní bezpečnosti a veřejného pořádku představuje cíl sledovaný dotčenou vnitrostátní právní úpravou, je nutné konstatovat, že opatření spočívající ve výkonu zajištění ve věznici zakládající se na tomto ustanovení a priori odpovídá legitimnímu cíli obecného zájmu uznávanému Unií.
96. Co se týče proporcionality konstatovaného zásahu, je třeba připomenout, že zásada proporcionality podle ustálené judikatury vyžaduje, aby opatření byla způsobilá k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovala meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné, a pokud se nabízí volba mezi více vhodnými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(60).
97. V tomto ohledu je zajištění vyhošťovaného státního příslušníka třetí země ve věznici z povahy věci opatřením vhodným k ochraně veřejnosti před nebezpečím, které může představovat chování takové osoby, a může tedy zajistit dosažení cíle sledovaného vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení(61).
98. K nezbytnosti opatření nutno uvést, že ze znění § 62a AufenthG je zjevné, že použití předmětného opatření podléhá striktním podmínkám, ať už se jedná o požadavek „vážné“ hrozby pro zdraví a život třetích osob nebo pro „významné“ právem chráněné vnitřní bezpečnosti, kterou dotčená osoba představuje, nebo o požadavek bezvýjimečného dodržení podmínky spočívající v oddělení této osoby od ostatních, běžných vězňů.
99. Předmětné vnitrostátní ustanovení odpovídá zvláštnímu opatření výkonu zajištění, které samo o sobě podléhá striktním podmínkám článků 15 a 16 směrnice 2008/115, a to z důvodu, že se jedná o krajní možnost v rámci řízení o navrácení. V tomto ohledu má maximální doba trvání zajištění uvedená v čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115 stanovit meze zbavení svobody státního příslušníka třetí země, který má být vyhoštěn za použití donucovacích prostředků, přičemž ve smyslu odstavce 1 tohoto ustanovení zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění, což přísluší posoudit předkládajícímu soudu.
100. Striktní ohraničení pravomoci přiznané příslušným vnitrostátním orgánům zajistit ve věznici státního příslušníka třetí země, který má být vyhoštěn, je zajištěno rovněž výkladem pojmů „národní bezpečnost“ a „veřejný pořádek“ v judikatuře Soudního dvora(62).
101. Narušení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku tedy může, s ohledem na požadavek nezbytnosti, odůvodňovat zajištění vyhošťovaného migranta ve věznici nebo trvání takového zajištění pouze za podmínky, že jeho individuální chování představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti nebo vnitřní či vnější bezpečnosti předmětného členského státu(63), což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu za podmínek uvedených v bodech 79 až 86 tohoto stanoviska.
102. Jak bylo zmíněno výše, opatření je nezbytné, pokud nelze sledovaného legitimního cíle dosáhnout opatřením, které je stejně vhodné, avšak méně omezující(64).
103. S přihlédnutím k charakteristickým rysům zvláštních zajišťovacích zařízení(65) a k povinnosti chránit vězněné a zajištěné osoby(66), kterou mají vnitrostátní orgány, mám za to, že výkon zajištění v takovém zařízení není vhodný v případě, kdy se toto opatření týká osoby, která představuje vážnou hrozbu pro zdraví a život třetích osob nebo pro významné právem chráněné zájmy vnitřní bezpečnosti. Požadavek na bezpečnost, nahlížený jak z pohledu předcházení možnému útěku uvedené osoby, tak z hlediska ochrany zdraví zaměstnanců v těchto zařízeních zařazených a ostatních zajištěných osob, nelze za těchto podmínek považovat za splněný.
104. Zvláštní zajišťovací zařízení, jejichž chod je obdobný životu ve společenství osob, nejsou koncipována tak, aby zohlednila specifické požadavky na bezpečnost týkající se určitých zvláště nebezpečných jedinců(67). Začlenění takových požadavků v rámci zvláštních zařízení s nezměněnou strukturou by nutně vedlo k plošnému posílení bezpečnostních opatření na úkor svobody pohybu v takovém zařízení ostatních zajištěných osob, které a priori nepřestavují žádné nebezpečí, a tudíž by znamenalo zavedení vězeňského prostředí pro všechny. Alternativa spočívající ve zřízení speciální jednotky v rámci zvláštního zajišťovacího zařízení s cílem vytvořit specifický režim pro zvláště nebezpečného jedince by podle mého názoru představovala nepřiměřenou organizační zátěž i náklady s ohledem na nízký počet osob, kterých by se to v poměru k celkovému počtu státních příslušníků třetích zemí dotčených řízením o navrácení spojeným se zajištěním týkalo.
105. Předmětné vnitrostátní ustanovení se dále nezdá být nepřiměřené ve vztahu ke sledovaným cílům v tom smyslu, že vyváženě poměřuje sledovaný cíl obecného zájmu, a sice ochranu národní bezpečnosti a veřejného pořádku, a zásah do práva na svobodu způsobený výkonem zajištění ve věznici, přičemž právo dotyčné osoby na důstojnost musí být dodrženo bezvýhradně. Zajišťovací opatření totiž nemohou být založena na takovém ustanovení, pokud příslušné vnitrostátní orgány předem neověří, v každém jednotlivém případě, zda nebezpečí, které předmětné osoby představují pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek, odpovídá alespoň závažnosti zásahu do práva těchto osob na svobodu, který by taková opatření představovala, a zda je v plném rozsahu dodrženo právo těchto osob na důstojnost(68).
c) K dodržení minimálních záruk směrnice 2008/115 a základních práv
106. Jak bylo upřesněno výše, cíl čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 lze vykládat pouze v souladu s právy zakotvenými v Listině, konkrétně v článcích 1 až 4 Listiny, které zaručují respektování lidské důstojnosti, právo na život a nedotknutelnost lidské osobnosti a zakazují nelidské a ponižující zacházení. Tyto odkazy jsou totiž nutně zahrnuté v odkazu na lidská práva v článku 1 směrnice 2008/115.
107. Jak zdůraznil generální advokát Y. Bot ve svém stanovisku ve věcech Bero a Bouzalmate(69), článek 16 odst. 1 směrnice 2008/115, a obecně ustanovení zabývající se specificky podmínkami zajištění cizinců před jejich vyhoštěním, lze tudíž v praxi v souladu s těmito právními předpisy použít pouze tehdy, pokud zaručují respektování těchto hodnot.
108. Pro účely určení, zda za takových okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení, respektuje zajištění WM ve věznici práva, která mu jsou v Unii přiznána, musí být proto zohledněny požadavky směrnice i základní práva proklamovaná v Listině.
1) K minimálním zárukám směrnice 2008/115
109. Ke konkrétním minimálním zárukám stanoveným směrnicí 2008/115 ve prospěch státních příslušníků třetích zemí, kteří mají být vyhoštěni, se řadí podmínky zajištění zakotvené v článku 16 této směrnice, které musí být dodrženy v rámci vnitrostátních postupů.
110. Porovnáme-li znění tohoto ustanovení se zněním § 62a odst. 1 AufenthG, je patrné, že všechny záruky zakotvené směrnicí jsou do zmíněného ustanovení výslovně převzaty, až na jednu podstatnou výjimku, a sice povinnost věnovat pozornost postavení zranitelných osob a poskytovat neodkladnou zdravotní péči a základní léčbu(70).
111. Je v každém případě na předkládajícím soudu, aby se ujistil, že všechny záruky týkající se podmínek zajištění stanovených v článku 16 směrnice 2008/115 jsou konkrétně v případě uvěznění zajištěné osoby respektovány. Takové posouzení je nezbytné a důležité tím spíše, že uvedené záruky jsou formulovány poměrně lakonicky, a je třeba dbát na skutečný význam požadavků obsažených ve výše uvedeném ustanovení. V tomto ohledu považuji za nutné uvést v návaznosti na odpověď německé vlády na žádost o poskytnutí informací, kterou jí zaslal Soudní dvůr, několik poznámek.
112. Zaprvé informace objasňující pravidla platná ve věznici a upřesňující práva a povinnosti státních příslušníků třetích zemí v ní zajištěných musí být podle mého názoru poskytnuty v jazycích, které dotyční běžně používají. Podotýkám, že v odpovědi německé vlády není žádná zmínka o tom, že je vůči zajištěným osobám tato informační povinnost, která se musí týkat zejména práva zajištěné osoby kontaktovat příslušné vnitrostátní, mezinárodní a nevládní organizace a subjekty, plněna(71).
113. Zadruhé z odpovědi německé vlády vyplývá, že této zajištěné osobě „byly čas od času povoleny půlhodinové telefonické rozhovory s blízkými probíhající pod dohledem“, přičemž od 4. října 2017 se jednalo o hodinové telefonáty dvakrát za měsíc a následně, počínaje 1. prosincem 2017, o půlhodinový telefonát pod dohledem jednou za týden. Tato striktní pravidla pro komunikaci s blízkými se mohou jevit jako problematická z hlediska znění čl. 16 odst. 2 směrnice 2008/115, který hovoří o navázání kontaktu s rodinnými příslušníky „včas“ a „na požádání“. Současné použití těchto dvou výrazů podle mého názoru vyjadřuje snahu unijního normotvůrce dosáhnout spravedlivé rovnováhy mezi vnitřním řádem daného zařízení, zvláštního zajišťovacího zařízení nebo věznice, nutně zaměřeným na vedení osob v něm umístěných v určitých bezpečnostních podmínkách, a zárukami spočívajícími v možnosti každé ze zajištěných osob udržovat kontakt s rodinou(72).
114. Zatřetí odpověď německé vlády se zmiňuje o kontaktu zajištěného s osobami vzatými do vazby při roznášce jídla do jeho cely a následně, od 4. října 2017, v průběhu hodiny volného času, kterou trávil s některými dalšími „vhodnými“ vězni. Takový stav je bezpochyby problematický v souvislosti s výkladem čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115.
115. V tomto ohledu má Soudní dvůr za to, že ze znění uvedeného ustanovení vyplývá, že ukládá bezpodmínečnou povinnost oddělení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí od běžných vězňů, nemůže-li členský stát umístit tyto státní příslušníky do zvláštních zajišťovacích zařízení. Soudní dvůr dále uvedl, zaprvé že z povinnosti oddělení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí od běžných vězňů není stanovena žádná výjimka a tato povinnost představuje záruku respektování práv výslovně přiznaných unijním normotvůrcem uvedeným státním příslušníkům v rámci podmínek zajištění za účelem vyhoštění ve věznicích a zadruhé že tato povinnost jde v tomto ohledu nad rámec pouhého zvláštního pravidla pro výkon zajištění státních příslušníků třetích zemí ve věznicích a představuje hmotněprávní podmínku tohoto umístění, bez které v zásadě toto umístění není v souladu s uvedenou směrnicí(73).
116. Jakkoli je možné souhlasit se snahou Soudního dvora vykládat čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 restriktivně(74), zůstává ne zcela zodpovězena otázka přesného rozsahu této povinnosti spočívající v oddělení od běžných vězňů, a to zejména co se týče významu posledně uvedeného výrazu. Ve svém vyjádření Komise zdůrazňuje rozdíl mezi německým zněním citovaného ustanovení používajícím výraz „Strafgefangene“, který označuje zpravidla vězně odsouzené k výkonu trestu odnětí svobody a který je uveden v předběžné otázce, a ostatními jazykovými verzemi, zejména anglickou („ordinary prisoners“), francouzskou („prisonniers de droit commun“), španělskou („presos ordinarios“), italskou („detenuti ordinari“) a estonskou („tavalistest vangidest“), které zjevně zahrnují i osoby, které byly vzaty do vazby.
117. V doporučení 2017/2338 Komise se uvádí: „pojem ‚běžní vězni‘ se vztahuje na obžalované [osoby vzaté do vazby] i odsouzené osoby: to je potvrzeno ve 4. bodě desátého pokynu ‚Dvaceti pokynů pro nucené navracení‘ Výboru ministrů Rady Evropy, v němž se výslovně zdůrazňuje, že ‚zajištěné osoby čekající na vyhoštění z daného území by obvykle neměly být umístěny společně s běžnými vězni, a to obžalovanými [obviněnými] ani odsouzenými osobami‘. Zajištěné osoby musí být proto odděleny i od obžalovaných osob [osob, které byly vzaty do vazby]“.
118. Je třeba připomenout, že směrnice 2008/115 zamýšlí zohlednit „Dvacet pokynů pro nucené navracení“ Výboru ministrů Rady Evropy, na které odkazuje ve třetím bodě svého odůvodnění, což by mělo a priori vést k výkladu pojmu „běžní vězni“ v tom smyslu, že zahrnuje odsouzené osoby a osoby, které byly vzaty do vazby.
119. Takové řešení ovšem nepovažuji, po teoretické ani praktické stránce, za zcela přesvědčivé.
120. Upřednostnění výkonu zajištění ve zvláštním zařízení a povinnost oddělení od běžných vězňů v případě výjimečného uvěznění migranta, který má být vyhoštěn, vychází z úvahy, že osoby, jichž se navrácení týká, nejsou „zločinci“, a tudíž s nimi musí být zacházeno odlišně, jelikož zajištění je čistě administrativním opatřením. Pokud bylo možné, a to důvodně, dospět k závěru, že povinnost oddělení přímo souvisí s respektováním lidské důstojnosti a základních práv migranta, který se nedopustil žádného zločinu, a dokonce ani žádného přečinu(75), použije se takový závěr rovněž na osobu vzatou do vazby, která dosud nebyla odsouzena a svědčí jí presumpce neviny(76). To z ní sotva činí přinejmenším z právního hlediska vězně, „s nímž není radno přijít do styku“.
121. Z praktického hlediska by striktní posuzování povinnosti odděleného umístění mohlo vyústit v přinejmenším paradoxní situaci v tom smyslu, že zamezení veškerého kontaktu s vězni, bez ohledu na jejich trestněprávní status, bude mít za následek jakousi izolaci migranta, která může znamenat zásah do jeho důstojnosti, ačkoliv byla tato povinnost zamýšlena jako ochrana dotyčného(77). Tento problém se o to více komplikuje, uvážíme-li, jaký je v tomto konkrétním případě profil dotyčného migranta, který čeká ve vězení na své vyhoštění z důvodu své nebezpečnosti, což není zjevně profil, který by byl při vypracování znění článku 16 směrnice 2008/115 zohledněn. Bezpečnostní riziko pro zdraví osob, které by mohly přijít do kontaktu s tímto migrantem, legitimně konstatované k odůvodnění jeho zajištění ve věznici, přitom zjevně hovoří pro absolutní zákaz veškeré komunikace s vězni, ať už odsouzenými nebo čekajícími na rozsudek, a to tentokrát v zájmu jejich ochrany.
122. V této fázi úvah je třeba položit si otázku týkající se případného zásahu do důstojnosti migranta, který má být vyhoštěn, a který je uvězněn a v souladu s citovaným ustanovením je mu znemožněn veškerý kontakt s „běžnými vězni“.
2) K respektování lidské důstojnosti a zákazu nelidského či ponižujícího zacházení
123. Smysl a rozsah článku 4 Listiny, který odpovídá článku 3 EÚLP, jsou podle čl. 52 odst. 3 Listiny stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva(78).
124. Zákaz nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu zakotvený v článku 4 Listiny má absolutní povahu, neboť je těsně spjat s respektováním lidské důstojnosti podle článku 1 Listiny. Absolutní povahu práva zaručeného článkem 4 Listiny potvrzuje článek 3 EÚLP. Jak totiž vyplývá z čl. 15 odst. 2 EÚLP, od článku 3 EÚLP nelze odstoupit(79). Články 1 a 4 Listiny a článek 3 EÚLP zakotvují jednu ze základních hodnot Unie a jejích členských států. Právě z toho důvodu zakazuje EÚLP absolutně a za všech okolností, a to i v případě boje proti terorismu a organizovanému zločinu, mučení a nelidské či ponižující zacházení nebo tresty bez ohledu na jednání dotyčné osoby(80).
125. Z judikatury ESLP v tomto ohledu vyplývá, že článek 3 EÚLP ukládá orgánům státu, na jehož území je určitá osoba vězněna, pozitivní povinnost ujistit se o tom, že každý vězeň je vězněn v podmínkách, jež zaručují respektování lidské důstojnosti, že podmínky výkonu uloženého opatření nepředstavují pro dotyčného takový stav tísně či takové břemeno, jež by svou intenzitou převyšovaly nevyhnutelnou míru strádání spojenou s vězněním, a že s ohledem na praktické požadavky výkonu trestu odnětí svobody je přiměřeným způsobem postaráno o zdraví a o dobré životní podmínky vězně(81).
126. Jednou z podmínek výkonu opatření, které jsou zohledňovány při posouzení existence nelidského či ponižujícího zacházení, je izolace vězněné osoby. V tomto ohledu ESLP uvedl: „úplná smyslová izolace ve spojení s celkovou společenskou izolací může vést k destrukci osobnosti a je formou nelidského zacházení, kterou nelze odůvodnit požadavky bezpečnosti či jakýmkoliv jiným důvodem. Naproti tomu zákaz kontaktu s ostatními vězni z důvodu bezpečnosti, zachování kázně a ochrany nepředstavuje sám o sobě formu nelidského zacházení anebo trestu“. ESLP dále upřesnil, že při posouzení vězeňských podmínek je třeba přihlédnout k jejich kumulativním účinkům, a proto ESLP vedle materiálních podmínek ubytování na cele ověřuje i to, jak dlouho izolace trvá(82).
127. Příslušný orgán, který rozhoduje o opravném prostředku, jenž byl podán proti rozhodnutí o zajištění vyhošťovaného migranta ve věznici, je povinen na základě objektivních, spolehlivých, přesných a řádně aktualizovaných údajů a s ohledem na standard ochrany základních práv zaručený unijním právem posoudit, zda jsou dány vážné a prokazatelné důvody se domnívat, že dotyčná osoba je v důsledku podmínek, v jakých je vězněna, vystavena nelidskému nebo ponižujícímu zacházení(83).
128. Třebaže takové posouzení skutkových okolností musí provést předkládající soud, Soudní dvůr může poskytnout vodítka ohledně skutečností, které je třeba v rámci takového posouzení zohlednit.
129. Z odpovědi německé vlády(84) vyplývá – vyjdeme-li ze spisu tak, jak byl předložen Soudnímu dvoru, a nepředloží-li navrhovatel v původním řízení důkazy svědčící o opaku – že podmínky, v jakých byl vězněn dotyčný migrant, zjevně nesvědčí o nelidském nebo ponižujícím zacházení, jak je definováno v bodech 125 a 126 výše, a to tím spíše že dotyčný nebyl v izolaci, neboť mohl komunikovat s okolním světem jak vně, tak uvnitř věznice, v rámci věznice pak zejména s vězni čekajícími na rozsudek.
130. S ohledem na judikaturu ESLP zakazující pouze úplnou smyslovou izolaci ve spojení s celkovou společenskou izolací by bylo možné mít za to, že výše uvedený závěr, že se nejednalo o nelidské či ponižující zacházení, by platil, i pokud by dotyčný migrant neměl žádný kontakt s běžnými vězni, a to bez ohledu na jejich trestněprávní status, jelikož v takovém případě by se mohlo jednat toliko o částečnou a relativní izolaci dotyčného(85).
131. Restriktivní výklad čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/115 a v něm zakotvené povinnosti odděleného umístění, založený na významu pojmu „běžní vězni“, který zahrnuje odsouzené osoby i osoby vzaté do vazby, by tak byl akceptovatelný, aniž by bylo ohroženo nezbytné respektování základních práv uvězněného migranta, který má být vyhoštěn, a to s výhradou posouzení kumulativních účinků vězeňských podmínek.
132. Mám však za to, že taková úvaha se jeví jako příliš teoretická a trpí nadměrnou rigiditou v tom smyslu, že nastoluje systém, který funguje čistě mechanicky, přičemž opomíjí konkrétní posouzení každého jednotlivého případu, a to přesto že takové posouzení vyžaduje zásada proporcionality a Soudní dvůr ho pravidelně požaduje v rámci výkladu ustanovení směrnice 2008/115. V tomto ohledu považuji případ sporu v původním řízení za velmi ilustrativní, co se týče tohoto schématu, které může vyústit v řešení hraničící s absurditou, a to v tom smyslu, že k tomu, aby bylo konstatováno porušení povinnosti odděleného umístění, by postačovalo zjištění, že osoba, která byla vzata do vazby a má za úkol roznášet do cel jídlo, je v kontaktu s dotyčným migrantem. Příliš striktní pojetí povinnosti odděleného umístění vede ve výsledku k tomu, že není možný žádný, ani občasný, kontakt, což je po praktické stránce neúnosné.
133. Kromě toho izolace migranta, i když je jen částečná a relativní, neboť se zákaz týká pouze kontaktu s běžnými vězni, dotyčného z povahy věci připravuje o přístup ke kulturním a sportovním aktivitám a práci za odměnu, do kterých jsou současně zapojeni i ostatní vězni, což činí represivním opatření, které takovou povahu vůbec mít nemá, a vede z hlediska podmínek pobytu ve věznici k neodůvodněné diskriminaci v neprospěch migranta(86).
134. Je tudíž třeba hledat spravedlivou rovnováhu mezi nutností vyloučit jakékoliv riziko znevýhodňujícího, nelidského či ponižujícího zacházení s migranty zajištěnými ve věznici a nutností zajistit, v souladu se zněním článku 16 směrnice 2008/115, oddělení těchto migrantů od běžných vězňů, a to v zájmu ochrany tělesného a duševního zdraví migrantů, přičemž nelze opomenout, v případě migrantů představujících ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, ani ochranu tělesného a duševního zdraví vězeňské populace a dozorčího personálu. Nalezení takové rovnováhy, jakkoliv nesnadno realizovatelné, by se podle mého názoru mohlo zakládat na dvou prvcích.
135. První vychází z úvahy, že pojem „běžní vězni“ musí být vykládán v tom smyslu, že nezahrnuje osoby, které byly vzaty do vazby a kterým svědčí presumpce neviny. Druhý spočívá v systematickém umísťování dotyčného migranta do samostatné cely, přičemž kontakt s osobami vzatými do vazby je možný v rámci výše zmíněných společných aktivit, přizpůsobených zaměstnanci věznice, kteří jsou plně obeznámeni s každodenním životem ve věznici, a s přihlédnutím k důvodu zajištění, sledovanému cíli, jakož i osobnosti a chování dotyčného migranta. Toto teoreticky myslitelné řešení považuji za v praxi žádoucí.
3) K právu na svobodu a na účinnou právní ochranu
136. Úvodem je třeba poznamenat, že článek 16 směrnice 2008/115 se nezmiňuje o vydání zvláštního rozhodnutí týkajícího se zajištění vyhošťovaného migranta ve věznici. Vzhledem k tomu, že se ve skutečnosti jedná o konkrétní způsob výkonu zajištění, je nutno, s ohledem na celkovou systematiku směrnice 2008/115, která musí být zohledněna při výkladu ustanovení této směrnice(87), vycházet z článku 15 této směrnice.
137. Článek 15 směrnice 2008/115 stanoví striktní hmotněprávní podmínky pro zajištění a pro jeho trvání a upravuje soudní přezkum s těmito opatřeními související.
138. Z článku 15 směrnice 2008/115 vyplývá, že zajištění může nařídit správní nebo soudní orgán a členské státy jsou povinny buď zajistit rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění, o kterém se rozhodne co nejdříve po začátku zajištění, nebo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země zaručit právo zahájit rychlé soudní řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištění, ve kterém bude rozhodnuto co nejdříve po zahájení řízení, přičemž je-li zajištění považováno za nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn.
139. Zajištění bez ohledu na to, zda jej nařídil správní nebo soudní orgán, musí být v souladu s čl. 15 odst. 3 směrnice 2008/115 přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední, přičemž v případě dlouhodobého zajištění je stanoven soudní dohled. V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že přezkum jakéhokoliv dlouhodobého zajištění státního příslušníka třetí země musí být předmětem dohledu soudního orgánu, který musí, rozhoduje-li o možnosti prodloužit počáteční zajištění, povinně provést přezkum uvedeného zajištění, i když o tento přezkum výslovně nepožádal orgán, který mu věc předložil, a i když zajištění dotčeného státního příslušníka již bylo předmětem přezkumu orgánem, který nařídil počáteční zajištění(88).
140. Je třeba připomenout, že směrnice 2008/115 musí být vykládána při plném respektování základních práv a zásad uznaných zejména v Listině, jak vyplývá z bodu 24 odůvodnění a článku 1 této směrnice. Pokud jde konkrétně o opravné prostředky podle článku 15 směrnice 2008/115 proti rozhodnutím týkajícím se navrácení, musí být jejich vlastnosti definovány v souladu s článkem 6 Listiny týkajícím se práva na svobodu a článkem 47 Listiny, podle něhož má každý, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem(89).
141. Je tudíž nutné mít za to, že soudní orgán, který rozhoduje o žádosti o zajištění nebo o prodloužení zajištění, doprovázeného výkonem zajištění ve věznici z důvodu ohrožení, které dotyčný migrant představuje pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost, musí být schopen rozhodnout o všech věcných a právních okolnostech relevantních pro určení, zda je požadované opatření odůvodněné, a to s ohledem na požadavky uvedené v článku 15 směrnice 2008/115 a na požadavky týkající se prokazování existence skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti nebo vnitřní či vnější bezpečnosti předmětného členského státu(90).
142. Pokud zajištění již není vzhledem k těmto požadavkům odůvodněné, musí být příslušný soudní orgán schopen nahradit svým vlastním rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu, nebo popřípadě soudního orgánu, který nařídil počáteční zajištění, a rozhodnout o možnosti nařídit náhradní opatření nebo propuštění dotčeného státního příslušníka. Soudní orgán musí být schopen za tím účelem vzít v úvahu skutkové okolnosti a důkazy uplatněné správním orgánem, který nařídil počáteční zajištění, jakož i veškerá případná vyjádření dotčeného státního příslušníka třetí země. Nadto musí být schopen zjistit si jakoukoliv jinou skutečnost relevantní pro rozhodnutí v případě, že to považuje za nutné. Z toho vyplývá, že pravomoci soudního orgánu v rámci přezkumu nemohou být v žádném případě omezeny pouze na skutečnosti předložené dotčeným správním orgánem(91).
143. Jakýkoliv jiný výklad článku 15 směrnice 2008/115 by vedl k tomu, že by odstavce 1, 2, 4 a 6 tohoto článku, jakož i odstavec 1 článku 16 byly zbaveny užitečného účinku a soudní přezkum požadovaný v článku 15 by byl zbaven svého obsahu, čímž by bylo ohroženo uskutečnění cílů sledovaných uvedenou směrnicí(92).
144. Ustanovení článku 15 směrnice 2008/115 je mimoto třeba vykládat nejen ve světle článků 6 a 47 Listiny, ale také z hlediska ustanovení EÚLP, na které Listina odkazuje, kterými jsou v daném případě článek 5 EÚLP týkající se práva na svobodu a osobní bezpečnost a články 6 a 13 EÚLP týkající se práva na spravedlivý proces a práva na účinné opravné prostředky(93).
145. V tomto kontextu je třeba mít za to, že má-li být zajištěno respektování požadavků vyplývajících z článků 6 a 47 Listiny, musí individuální žádost o přezkum podaná dotyčným migrantem podle čl. 15 odst. 3 první věty směrnice 2008/115 umožnit přezkoumat, neprodleně a bez ohledu na to, že neuplynula lhůta stanovená pro přezkum zajištění z moci úřední, podmínky, v jakých je dotyčný vězněn, za účelem ověření, zda případně nedošlo v rozporu s články 1 až 4 Listiny ve spojení s článkem 3 EÚLP k zásahu do jeho důstojnosti.
146. Přísluší předkládajícímu soudu, aby s ohledem na výše uvedené poznatky provedl nezbytná ověření týkající se dodržení minimálních záruk stanovených směrnicí 2008/115 a základních práv státního příslušníka třetí země zajištěného ve věznici.
147. V tomto ohledu z předkládacího rozhodnutí a odpovědi německé vlády vyplývá, že rozhodnutí o zajištění nebo o prodloužení zajištění jsou v zásadě přijímána soudem a dotyčný migrant má možnost podat proti soudním rozhodnutím opravný prostředek. Dále se v nich uvádí, že maximální doba trvání počátečního zajištění je stanovena na šest měsíců s možností prodloužení o nejvýše dvanáct měsíců. V odpovědi na otázku týkající se pravidel soudního přezkumu německá vláda uvedla, že rozhodnutí, kterým se nařizuje nebo prodlužuje zbavení svobody, musí být z moci úřední před uplynutím stanovené lhůty zrušeno v případě, že důvod pro zbavení svobody odpadl, a že dotyčná osoba i správní orgán mohou také požádat o ukončení zbavení svobody s tím, že soud o této žádosti rozhodne usnesením, proti kterému lze podat opravný prostředek.
148. Nutno konstatovat, že spis předložený Soudnímu dvoru není dostatečně podložen, aby bylo možné jednoznačně pochopit procesní režim opravných prostředků, které může dotyčný státní příslušník třetí země podat, a aby bylo možné předkládajícímu soudu poskytnout úplnější vodítka.
V. Závěry
149. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku položenou Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr, Německo) odpověděl následovně:
„Článek 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, ve spojení s článkem 15 uvedené směrnice a ve světle článků 1 až 4 a článků 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje zajistit ve věznici státního příslušníka třetí země, který má být vyhoštěn a představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti nebo vnitřní či vnější bezpečnosti předmětného členského státu, což přísluší ověřit příslušnému vnitrostátnímu orgánu, a to s výhradou, že bude zakázán kontakt s odsouzenými osobami.
Příslušnému vnitrostátnímu orgánu, který rozhoduje o opravném prostředku týkajícím se rozhodnutí o zajištění nebo o prodloužení zajištění vyhošťovaného státního příslušníka třetí země ve věznici, také přísluší, aby v konkrétním případě jednoznačně ověřil podmínky omezení svobody tohoto státního příslušníka, a ujistil se tak, že jsou dodrženy jak zásady účinnosti a proporcionality, tak minimální záruky stanovené v článku 16 směrnice 2008/115, i základní práva uvedeného státního příslušníka, která zakotvují články 1 až 4 a články 6 a 47 Listiny základních práv.“