CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIOVANNI PITRUZZELLA
presentadas el 29 de septiembre de 2020(1)
Asuntos acumulados C‑422/19 y C‑423/19
Johannes Dietrich (C‑422/19)
Norbert Häring (C‑423/19)
contra
Hessischer Rundfunk
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Unión económica y monetaria — Artículos 2 TFUE, apartado 1, y 3 TFUE, apartado 1, letra c) — Competencia exclusiva de la Unión — Política monetaria — Moneda única — Artículo 128 TFUE, apartado 1 — Reglamento (CE) n.o 974/98 — Concepto de “curso legal” — Aceptación obligatoria de los billetes de banco en euros — Limitaciones de los pagos en efectivo establecidas por los Estados miembros — Norma nacional que exige la aceptación de los billetes de banco para extinguir obligaciones pecuniarias impuestas en virtud de prerrogativas públicas — Norma regional que excluye el pago en efectivo del canon audiovisual»
1. ¿Cuál es el alcance de la competencia exclusiva atribuida a la Unión Europea respecto a la política monetaria? En particular, ¿incluye esta competencia exclusiva el Derecho monetario y la determinación del curso legal para la moneda única? ¿Qué efectos tiene el concepto de curso legal de los billetes de banco en euros? En este contexto, ¿los Estados miembros cuya moneda es el euro pueden adoptar normas nacionales que restrinjan el uso de los billetes de banco en euros y, de ser así, dentro de qué límites?
2. Estas son, en esencia, las cuestiones que suscita la presente petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania).
3. El presente asunto reviste una gran importancia, ante todo, por sus consecuencias de naturaleza constitucional. Este implica, en efecto, la determinación del alcance de la competencia exclusiva de la Unión en relación con la política monetaria y suscita, por tanto, cuestiones relativas al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros y al modo en que se ejercen las respectivas competencias. En particular, este asunto exige la definición de criterios que permitan delimitar la acción de los Estados miembros cuando, en el ejercicio de las competencias que les son propias, su acción, aun sin invadir un ámbito de competencia exclusiva de la Unión, entra en contacto con conceptos que están comprendidos en dicho ámbito.
4. Además, el presente asunto plantea cuestiones inéditas y de considerable importancia práctica, actual y futura, en relación con la moneda única, el euro. Se solicita al Tribunal de Justicia que interprete conceptos de Derecho monetario sobre los que aún no ha tenido ocasión de pronunciarse, y, más en particular, el de «curso legal». Todo ello debe entenderse en un contexto complejo en el que la afirmación del dinero escritural y del dinero electrónico y el progreso tecnológico, dotado de efectos potencialmente disruptivos también en el uso del dinero, van acompañados de la existencia de un número todavía significativo de personas vulnerables que no tienen acceso a servicios financieros básicos.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5. El artículo 128 TFUE, apartado 1, cuyo texto se reproduce casi literalmente en el artículo 16, párrafo primero, del Protocolo (n.o 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en lo sucesivo, «Estatutos del SEBC y del BCE»), dispone lo siguiente:
«El Banco Central Europeo tendrá el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros en la Unión. El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales podrán emitir billetes. Los billetes emitidos por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales serán los únicos billetes de curso legal en la Unión.»
6. El considerando 19 del Reglamento (CE) n.o 974/98 del Consejo, de 3 de mayo de 1998, sobre la introducción del euro (2) está redactado en los siguientes términos:
«Considerando que los billetes y monedas denominados en las unidades monetarias nacionales dejarán de ser de curso legal a más tardar seis meses después de la expiración del período transitorio; que las limitaciones que los Estados miembros establezcan para los pagos en billetes y monedas por motivos de interés público no son incompatibles con la condición de moneda de curso legal de los billetes y monedas denominados en euros, siempre y cuando existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias.»
7. El artículo 10 de dicho Reglamento tiene el siguiente tenor:
«A partir de las fechas respectivas de introducción del efectivo, el BCE y los bancos centrales de los Estados miembros participantes pondrán en circulación billetes denominados en euros en los Estados miembros participantes. Sin perjuicio del artículo 15, estos billetes denominados en euros serán los únicos billetes de curso legal en los Estados miembros participantes.»
8. Con arreglo al artículo 11 del Reglamento n.o 974/98:
«A partir de sus fechas respectivas de introducción del efectivo en euros, los Estados miembros participantes acuñarán monedas denominadas en euros o en cents que se ajusten a las denominaciones y especificaciones técnicas que el Consejo podrá establecer de conformidad con el artículo [128 TFUE, apartado 2, segunda frase]. Sin perjuicio del artículo 15 y de lo dispuesto en los acuerdos monetarios que, en su caso, se celebren en virtud del artículo [219 TFUE, apartado 3], estas serán las únicas monedas de curso legal en los Estados miembros participantes. Excepto la autoridad emisora y las personas designadas específicamente por la legislación nacional del Estado miembro emisor, ninguna parte estará obligada a aceptar más de 50 monedas en un único pago.»
9. En virtud del artículo 2, apartado 1, de la Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al Banco Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones legales: (3)
«Las autoridades de los Estados miembros consultarán al BCE acerca de cualquier proyecto de disposición legal que entre en el ámbito de competencias del mismo en virtud de lo previsto en el Tratado y, en particular, los que guarden relación con:
– los asuntos monetarios,
– los medios de pago,
– los bancos centrales nacionales,
– la recogida, elaboración y distribución de estadísticas en los ámbitos monetario, financiero, bancario, de sistemas de pagos y de balanza de pagos,
– los sistemas de pago y liquidación,
– las normas aplicables a las entidades financieras, siempre que influyan significativamente en la estabilidad de las entidades y los mercados financieros.»
10. Los considerandos 3 y 4 de la Recomendación 2010/191/UE de la Comisión, de 22 de marzo de 2010, sobre el alcance y los efectos del curso legal de los billetes y monedas en euros (4) establecen, respectivamente, lo siguiente:
«Actualmente existe una cierta incertidumbre en la zona del euro respecto al alcance del curso legal y sus consecuencias»
y que
«la presente Recomendación se basa en las principales conclusiones de un informe preparado por un grupo de trabajo compuesto [por] representantes de los Ministerios de Hacienda y los bancos centrales nacionales de la zona del euro».
11. De conformidad con los puntos 1 a 4 de dicha Recomendación:
«1. Definición común de curso legal
Cuando exista una obligación de pago, el curso legal de los billetes y monedas en euros debe implicar lo siguiente:
a) La aceptación obligatoria:
El beneficiario de una obligación de pago no puede rechazar billetes de banco y monedas en euros a menos que las partes hayan acordado otros medios de pago.
b) Aceptación al valor nominal:
El valor monetario de los billetes y monedas en euros es igual a la cantidad indicada en estos billetes y monedas.
c) Capacidad de liberar de obligaciones de pago:
Los deudores pueden liberarse de obligaciones de pago ofreciendo billetes y monedas en euros a sus acreedores.
2. Aceptación de pagos en billetes y monedas en euros en las transacciones al por menor
La aceptación de billetes y monedas en euros como medio de pago en las transacciones al por menor debe ser la norma. El rechazo del pago solo debe poder darse cuando se base en motivos relacionados con el “principio de buena fe” (por ejemplo, cuando el minorista no disponga de cambio).
3. Aceptación de billetes de alto valor en las transacciones al por menor
Los billetes de alto valor deben aceptarse como medio de pago en las transacciones al por menor. El rechazo del pago solo debe poder darse cuando se base en motivos relacionados con el “principio de buena fe” (por ejemplo, cuando el valor facial del billete sea desproporcionado respecto a la cantidad adeudada al beneficiario del pago).
4. Ausencia de recargos por el uso de billetes y monedas en euros
No deben imponerse recargos por los pagos en billetes y monedas en euros.»
B. Derecho alemán
12. El artículo 14, apartado 1, de la Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Ley del Banco Central Alemán; en lo sucesivo, «BBankG»), (5) tiene el siguiente tenor:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 128 TFUE, apartado 1, el Deutsche Bundesbank (Banco Central Alemán) tendrá el derecho exclusivo de emitir billetes de banco en el ámbito de aplicación de la presente Ley. Los billetes de banco denominados en euros serán el único medio de pago de curso legal ilimitado […]». (6)
13. El Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (Convenio Estatal sobre el Canon Audiovisual; en lo sucesivo, «RBStV») (7) prevé, en su artículo 2, apartado 1, una obligación de pago de un canon audiovisual por cada vivienda a cargo de sus respectivos poseedores.
14. El artículo 9, apartado 2, del RBStV autoriza a los organismos regionales de radiodifusión (Landesrundfunkanstalt) a establecer mediante estatuto (Satzung) los procedimientos de pago del canon audiovisual.
15. El artículo 10, apartado 2, del Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge [Estatuto de la Hessischer Rundfunks (Radiotelevisión de Hesse) sobre el Procedimiento de Pago del Canon Audiovisual; en lo sucesivo, «Estatuto sobre el Procedimiento de Pago»], adoptado sobre la base del artículo 9, apartado 2, del RBStV dispone:
«El obligado al pago del canon audiovisual no podrá efectuar dicho pago en efectivo, sino únicamente mediante los siguientes medios de pago:
1. adeudo domiciliado de la SEPA;
2. transferencia bancaria individual, o
3. transferencia bancaria periódica.»
II. Hechos, litigios principales y cuestiones prejudiciales
16. Los Sres. Johannes Dietrich y Norbert Häring, recurrentes en los litigios principales, están obligados, en virtud del artículo 2, apartado 1, del RBStV, a pagar el canon audiovisual a la Hessischer Rundfunk.
17. Ambos ofrecieron pagar dicho canon a la Hessischer Rundfunk en efectivo. Remitiéndose al artículo 10, apartado 2, del Estatuto sobre el Procedimiento de Pago, en virtud del cual dicho canon solo puede pagarse mediante adeudo domiciliado o transferencia individual o periódica, la Hessischer Rundfunk rechazó ese ofrecimiento de pago y, mediante resolución de 1 de septiembre de 2015, envió a los Sres. Dietrich y Häring sendos requerimientos de pago en los que cuantificó los importes atrasados en 52,50 euros, más un recargo de 8 euros en concepto de intereses de demora.
18. Los Sres. Dietrich y Häring impugnaron los requerimientos de pago que les había enviado la Hessischer Rundfunk, pero sus recursos fueron desestimados tanto en primera como en segunda instancia.
19. A continuación, los Sres. Dietrich y Häring interpusieron sendos recursos ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), órgano jurisdiccional remitente. En sus recursos sostienen que tanto el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG, como el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, establecen una obligación incondicional e ilimitada de aceptar billetes denominados en euros como medio para la liquidación de deudas monetarias. Dicha obligación solo puede limitarse mediante acuerdo contractual entre las partes o en virtud de una autorización prevista por una ley federal o por el Derecho de la Unión. La exclusión del pago en efectivo no puede verse justificada por motivos prácticos relacionados con los pagos en el marco de «procedimientos masivos», es decir, en situaciones en las que el número de contribuyentes es muy elevado.
20. El órgano jurisdiccional remitente afirma, con carácter preliminar, que, con arreglo al Derecho nacional, procede estimar los recursos que se han interpuesto ante él. En efecto, la exclusión de la posibilidad de pagar el canon audiovisual en efectivo, prevista en el Estatuto sobre el Procedimiento de Pago de la Hessischer Rundfunk, es contraria a la disposición de Derecho federal de rango superior, prevista en el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG. (8)
21. El órgano jurisdiccional remitente señala que esta última disposición debe interpretarse en el sentido de que obliga a las entidades públicas a aceptar los billetes denominados en euros como medio para dar cumplimiento a las obligaciones pecuniarias impuestas en virtud de prerrogativas públicas. Las excepciones a dicha regla no pueden basarse simplemente en motivos prácticos de organización administrativa o de reducción de costes, sino que exigen la existencia de una autorización prevista por una ley federal, no siendo suficiente, como sucede en el presente asunto, una autorización prevista por la ley de un Estado federado.
22. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente considera, no obstante, que los litigios principales suscitan tres cuestiones sobre las que es preciso que el Tribunal de Justicia se pronuncie con carácter prejudicial.
23. En primer lugar, dicho órgano jurisdiccional se plantea la cuestión de si el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG es conforme con la atribución de la competencia exclusiva a la Unión relativa a la política monetaria, prevista en el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c).
24. Este órgano jurisdiccional señala que los Tratados no definen el concepto de política monetaria y que su contenido y, en consecuencia, el alcance de la competencia exclusiva de la Unión, aún no han sido aclarados con carácter definitivo. Sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente considera que no está en condiciones de dilucidar de manera definitiva si la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política monetaria se extiende, asimismo, a la regulación de las consecuencias jurídicas derivadas del curso legal de los billetes denominados en euros y, en particular, al establecimiento de la obligación de las entidades públicas de aceptar los billetes denominados en euros como medio para dar cumplimiento a las obligaciones pecuniarias de Derecho público.
25. El órgano jurisdiccional remitente observa que, por un lado, dicha obligación no afecta al objetivo de mantener la estabilidad de los precios, ni existe una relación directa con los instrumentos previstos en el Derecho primario para alcanzar los objetivos de la política monetaria. En particular, según este órgano jurisdiccional, tal obligación no restringe ni modifica el derecho de emitir billetes de banco en euros que el artículo 128 TFUE, apartado 1, atribuye al Banco Central Europeo y a los bancos centrales nacionales. Por otro lado, sin embargo, dicho órgano jurisdiccional estima que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia deja margen para suponer que también deben considerarse incluidas en el ámbito de la política monetaria las normas destinadas a garantizar la aceptación de los billetes denominados en euros como moneda de curso legal y, en consecuencia, el funcionamiento de las transacciones monetarias. En particular, no parece que pueda excluirse que un acto jurídico que regule el curso legal de los billetes denominados en euros pueda fundamentarse en el artículo 133 TFUE, como medida necesaria para la utilización del euro como moneda única, y que, por tanto, también en este sentido deba presuponerse la existencia de una competencia exclusiva de la Unión.
26. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el propio Derecho de la Unión no contiene la prohibición de que las entidades públicas de los Estados miembros se nieguen a que se dé cumplimiento mediante billetes denominados en euros a una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas. Si así fuera, con independencia de que el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG sea conforme con el Derecho de la Unión, el artículo 10, apartado 2, del Estatuto sobre el Procedimiento de Pago de la Hessischer Rundfunk sería en todo caso ilegal, puesto que se opondría a una norma jurídica de rango superior y, en consecuencia, procedería estimar los recursos interpuestos ante el órgano jurisdiccional remitente.
27. El órgano jurisdiccional remitente señala que del concepto de curso legal, previsto en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, en el artículo 16, párrafo primero, segunda frase, de los Estatutos del SEBC y del BCE y en el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.o 974/98 no se deduce de manera evidente una obligación de aceptación de los billetes denominados en euros. Ni el Derecho primario ni el Derecho derivado de la Unión definen este concepto. El considerando 19 de dicho Reglamento solo sugiere que, según el legislador de la Unión, las limitaciones que se establezcan para los pagos en efectivo no afectan, en sí mismas, al curso legal del dinero efectivo en euros. Según el órgano jurisdiccional remitente, tampoco queda claro qué importancia debe atribuirse en este contexto a la Recomendación 2010/191/UE de la Comisión. Si bien es cierto que dicha Recomendación prevé una «definición común de curso legal», no lo es menos que, con arreglo al artículo 288 TFUE, párrafo quinto, las recomendaciones de las instituciones de la Unión no son vinculantes.
28. En tercer lugar, aun cuando el Tribunal de Justicia considerase, en respuesta a la primera cuestión prejudicial, que, como consecuencia de la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política monetaria, el legislador alemán no estaba legitimado para adoptar una norma como el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si esta disposición no debe aplicarse de todas formas en la medida y durante el tiempo en que la Unión no haya ejercido definitivamente su competencia exclusiva. El órgano jurisdiccional remitente considera, en efecto, que de la jurisprudencia existente no se desprende con certeza si un acto normativo nacional no debe ser aplicado cuando, a falta de actividad legislativa de la Unión, dicho acto se haya adoptado vulnerando el efecto de bloqueo derivado de la existencia de competencia exclusiva de la Unión en la materia.
29. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender los procedimientos y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿La competencia exclusiva que la Unión ostenta con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro se opone a un acto jurídico de uno de esos Estados miembros que establezca la obligación de los organismos públicos del Estado miembro de aceptar billetes denominados en euros a la hora de satisfacer una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas?
2) ¿El estatus de los billetes denominados en euros como dinero de curso legal establecido en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, y en el artículo 16, [párrafo primero], [segunda] frase, del Protocolo (n.o 4) sobre los [Estatutos del SEBC y del BCE], así como en el artículo 10, [segunda frase], del Reglamento (CE) n.o 974/98 del Consejo, de 3 de mayo de 1998, sobre la introducción del euro, [implica] la prohibición de que los organismos públicos de un Estado miembro se nieguen a aceptar el cumplimiento con dichos billetes de una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas, o [admite] el Derecho de la Unión normas que excluyan el pago con billetes denominados en euros en el caso de determinadas obligaciones pecuniarias impuestas en virtud de prerrogativas públicas?
3) En caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión y de que se responda negativamente a la segunda cuestión:
¿Un acto jurídico adoptado en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión en materia de política monetaria por un Estado miembro cuya moneda es el euro puede ser aplicado en la medida y durante el tiempo en que la Unión no haya ejercido su competencia?»
III. Análisis jurídico
A. Observaciones preliminares
30. Como se ha indicado en la introducción, la presente petición de decisión prejudicial, por un lado, suscita complejas cuestiones respecto al alcance de la competencia exclusiva de la Unión relativa a la política monetaria y, por tanto, cuestiones relacionadas con el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros y al modo en que se ejercen las respectivas competencias. Más en particular, plantea la delicada cuestión de si es posible que los Estados miembros de la zona del euro adopten medidas que restrinjan el uso de efectivo y, en su caso, dentro de qué límites. Por otro lado, el presente asunto también tiene por objeto la interpretación de conceptos complejos e indefinidos de Derecho monetario sobre los que el Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de pronunciarse.
31. En este contexto, estimo necesario aclarar con carácter preliminar el alcance de algunos conceptos esenciales para poder responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Por tanto, comenzaré mi análisis exponiendo algunas consideraciones relativas a las competencias exclusivas de la Unión en el ámbito de la clasificación de las competencias, formalizada por el Tratado de Lisboa (sección B). A continuación, abordaré la cuestión del alcance de la competencia exclusiva atribuida a la Unión en relación con la política monetaria verificando, en particular, si dicha competencia contiene o no una dimensión normativa relativa al Derecho monetario (la lex monetae; sección C). Posteriormente analizaré el alcance del concepto de «curso legal» en Derecho de la Unión y, en particular, el alcance del curso legal de los billetes y monedas; en este contexto, examinaré la cuestión de la posibilidad de adoptar normas que restrinjan el uso de efectivo, así como de los límites de dicha posibilidad (sección D). Por último, sobre la base de estas consideraciones, responderé a las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente (sección E).
B. Competencias exclusivas de la Unión
32. Como es sabido, a fin de garantizar una mayor claridad en el sistema de competencia de la Unión, (9) el Tratado de Lisboa introdujo por primera vez en el Derecho primario, más concretamente al inicio del TFUE, (10) una regulación de las distintas categorías de competencias atribuidas a la Unión (artículo 2 TFUE), así como una enumeración puntual de los diversos ámbitos en los que se han atribuido competencias a la propia Unión (artículos 3 a 6 TFUE).
33. Las disposiciones iniciales del TFUE sobre el reparto de competencias, que reflejan y, en gran medida, codifican la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia, versan sobre la cuestión de naturaleza constitucional de la división de poderes entre la Unión y los Estados miembros que la componen, división que se basa en el principio de atribución, recogido en el artículo 5 TUE, apartados 1 y 2 (así como en el artículo 4 TUE, apartado 1), a la luz del cual deben interpretarse estas disposiciones. La finalidad que se persigue es aclarar, a nivel del Derecho primario, los respectivos ámbitos de competencia de la Unión Europea, por un lado, y de los Estados miembros, aún soberanos, que la componen, por otro lado, con el objetivo de garantizar la existencia de un equilibrio entre ellos. (11)
34. A tal fin, las disposiciones iniciales del TFUE subdividen las competencias de la Unión, en función de su relación con las de los Estados miembros, en «competencias exclusivas» (mencionadas en el artículo 2 TFUE, apartado 1, y en el artículo 3 TFUE) y en «competencias no exclusivas», constituidas, más concretamente, por las competencias compartidas (mencionadas en el artículo 2 TFUE, apartado 2, y en el artículo 4 TFUE) y por las competencias complementarias de apoyo, coordinación o compleción (mencionadas en el artículo 2 TFUE, apartado 5, y en el artículo 6 TFUE). (12)
35. A continuación, del artículo 2 TFUE, apartado 6, se desprende que, en concreto, el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión, ya sean exclusivas o no exclusivas, se determinarán en las disposiciones de los Tratados relativas a cada ámbito.
36. En lo tocante, en particular, a las competencias exclusivas, del artículo 2 TFUE, apartado 1, se deduce que, cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, solo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.
37. Por lo que se refiere, en cambio, a las competencias no exclusivas, del artículo 2 TFUE, apartado 2, se colige que, cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, tanto la Unión como los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito, si bien, por un lado, los Estados miembros ejercerán su competencia únicamente en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya y, por otro lado, estos podrán ejercer de nuevo su competencia únicamente en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya. En cuanto a las competencias complementarias, en el sentido del artículo 2 TFUE, apartado 5, cuando la Unión disponga de una competencia de apoyo, coordinación o compleción en tales ámbitos, dicha competencia no sustituirá la competencia de los Estados miembros en dichos ámbitos.
38. De la regulación de las competencias de la Unión codificada por el Tratado de Lisboa que se acaba de mencionar se desprende que, a diferencia de lo que sucede con las competencias no exclusivas, cuando se atribuye una competencia exclusiva a la Unión, los Estados miembros pierden inmediata e irreversiblemente cualquier prerrogativa en relación con el ámbito de competencia atribuido a la Unión. La atribución de una competencia exclusiva a la Unión priva a los Estados miembros de toda competencia en el ámbito en cuestión y, en consecuencia, cualquier actividad normativa de los Estados miembros en dicho ámbito entrará, a priori, en conflicto con los tratados.
39. La pérdida de competencias por parte de los Estados miembros tiene lugar de manera inmediata en el sentido de que, a diferencia de lo que sucede en el caso de la atribución de una competencia compartida, (13) resulta irrelevante que la Unión haya ejercido o no su competencia para que los Estados miembros pierdan sus prerrogativas en el ámbito de competencia atribuido a la Unión con carácter exclusivo.
40. Dicha pérdida es irreversible, lo que significa que tan solo una enmienda formal de los tratados puede modificar el carácter exclusivo de la atribución de competencia a la Unión y devolver competencias a los Estados miembros en un ámbito de competencia exclusiva de la Unión.
41. La inmediatez y la irreversibilidad de la pérdida de competencias nacionales en los ámbitos de competencia exclusiva de la Unión están, por otra parte, intrínsecamente vinculadas a la función, reconocida por el Tribunal de Justicia, del carácter exclusivo de la atribución de competencias a la Unión, atribución que permite sustituir la acción unilateral de los Estados miembros, en el ámbito considerado, por una acción común basada en principios uniformes para el conjunto de la Unión, con el fin de defender el interés global de la Unión, dentro del cual deben intentar ajustarse los intereses particulares de los Estados miembros. (14)
42. Las excepciones al carácter constitucionalmente exclusivo de una competencia atribuida a la Unión deben derivarse del propio Derecho primario. En este sentido, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 TFUE, apartado 1, existen únicamente dos casos en los que los Estados miembros pueden legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en un ámbito de competencia exclusiva de la Unión: si han sido facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.
43. En lo que atañe, en particular, a la posibilidad de que la Unión faculte a los Estados miembros para adoptar actos jurídicos en ámbitos de competencia exclusiva de la Unión, el artículo 2 TFUE, apartado 1, no determina ni la modalidad ni el alcance de la facultad. Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia anterior a la adopción del Tratado de Lisboa se colige que los actos jurídicos adoptados por los Estados miembros en los ámbitos de competencia exclusiva de la Unión solo son admisibles en virtud de una autorización «específica» por parte de la Unión. (15) Además, para ser compatible con la configuración constitucional de las competencias antes mencionada, dicha autorización solo podrá concederse de manera limitada y no podrá dar lugar a una modificación permanente del reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros resultante de esta configuración. (16)
44. A este respecto debe señalarse, asimismo, que, en consonancia con la regulación de las competencias exclusivas de la Unión, la inactividad del legislador de la Unión en un ámbito de competencia exclusiva no puede devolver en ningún caso a los Estados miembros la competencia y la libertad de actuar unilateralmente en este ámbito. (17) Aun cuando el legislador de la Unión no actúe adecuadamente en un ámbito de competencia exclusiva y se requiera, no obstante, la adopción de medidas, será necesaria en todos los casos una autorización específica para que un Estado miembro, que solo puede actuar en adelante como gestor del interés común, pueda adoptar medidas, aun de carácter meramente cautelar o provisional, en el ámbito de una competencia exclusiva de la Unión. (18)
45. Aunque el sistema formalizado por el Tratado de Lisboa da lugar a clasificaciones de competencias claras, en la práctica puede resultar complicado establecer con precisión los límites exactos entre los ámbitos de competencia de la Unión y los ámbitos de competencia que conservan los Estados miembros, en particular en aquellas situaciones en las que existen interferencias entre dichos ámbitos de competencia. Estas consideraciones resultan particularmente pertinentes, tal como se desprende, además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el ámbito de la unión económica y monetaria, (19) que, como ya he tenido ocasión de observar, está sujeta a un equilibrio institucional propio. (20)
46. Por lo demás, como es sabido por los especialistas en sistemas federales, las situaciones de interferencia en el ejercicio de las competencias atribuidas en los diferentes niveles de gobierno o de solapamiento entre competencias son frecuentes en los sistemas de gobierno multinivel, aun cuando se establezca una distinción o separación clara de competencias entre el Estado federal y las demás entidades estatales, según los esquemas del denominado «federalismo dual», a través de catálogos constitucionales que distingan de manera analítica las competencias del Estado federal y las de las demás entidades estatales.
47. En el marco del ordenamiento jurídico de la Unión, en una situación de este tipo, el problema principal consiste en hallar maneras de coordinar la esfera de competencia (exclusiva) de la Unión y el ejercicio de las competencias que conservan los Estados miembros. En estos casos procede ponderar dos necesidades distintas: por un lado, la necesidad de evitar que el Derecho de la Unión se vea afectado por interferencias que vulneren su efectividad como consecuencia del ejercicio de competencias estatales y, por otro lado, la necesidad de garantizar a los Estados miembros un cierto margen de discrecionalidad al regular situaciones ajenas a las competencias atribuidas a la Unión.
48. Esta ponderación podrá llevarse a cabo, siempre dentro del respeto a los Tratados y a las respectivas funciones atribuidas a cada actor, de formas distintas en función del carácter y de la tipología de las posiciones jurídicas previstas por el Derecho de la Unión con las que entra en contacto el ejercicio de las competencias estatales. No obstante, tal ponderación deberá guiarse por el principio formulado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, con arreglo al cual «aunque el Derecho de la Unión no menoscabe l[as] competenci[as] de los Estados miembros […], no es menos cierto que, en el ejercicio de esta competencia, los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión». (21)
C. Alcance de las competencias de la Unión en relación con la política monetaria
49. Las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente, en particular la primera y la segunda, requieren que se aclare el alcance de la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política monetaria. En particular, estas cuestiones prejudiciales exigen determinar si está comprendida en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión en relación con la política monetaria, y, de ser así, en qué medida, la adopción de disposiciones de Derecho monetario relativas al euro, lo que implicaría que, con arreglo a los principios mencionados en los puntos 37 a 44 anteriores, quedaría excluida cualquier intervención reguladora de los Estados miembros en la materia, a menos que fuesen facultados específicamente por la Unión.
50. A este respecto procede recordar antes que nada que, con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), la Unión dispondrá de competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro. (22)
51. Las competencias atribuidas a la Unión en relación con la política monetaria están comprendidas en el ámbito de la unión económica y monetaria, cuya moneda es el euro, creada en virtud del artículo 3 TUE, apartado 4.
52. Estas competencias se reconocen en el Título VIII de la Parte Tercera del TFUE (artículos 119 TFUE a 144 TFUE), relativo a la política económica y monetaria y, más concretamente, en el capítulo 2 de dicho título (artículo 127 TFUE a 133 TFUE) relativo, específicamente, a la política monetaria.
53. A este respecto, procede observar que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de señalar que el Tratado FUE no contiene ninguna definición precisa de la política monetaria, pero sí define tanto los objetivos de la política monetaria como los medios de que dispone el SEBC para ejecutar dicha política. (23)
54. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 282 TFUE, apartado 1, el BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro, que constituyen el Eurosistema, dirigirán la política monetaria de la Unión. Con arreglo al artículo 282 TFUE, apartado 4, el BCE adoptará las medidas necesarias para desempeñar sus cometidos con arreglo a los artículos 127 TFUE a 133 TFUE y 138 TFUE y a las condiciones establecidas en los Estatutos del SEBC y del BCE. (24)
55. El Tribunal de Justicia también ha señalado que, para determinar si una medida está comprendida en el ámbito de la política monetaria, deben tenerse en cuenta principalmente los objetivos de esa medida y a la pertinencia de los medios que la medida utiliza para alcanzar esos objetivos. (25)
56. Este es el contexto en el que procede aclarar el alcance de la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política monetaria.
57. A este respecto, considero que de un análisis textual, sistemático y teleológico de las disposiciones pertinentes de los Tratados se desprende que el concepto de política monetaria (en alemán, Währungspolitik), que, con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), es competencia exclusiva de la Unión para los Estados miembros cuya moneda es el euro, debe entenderse en el sentido de que no se limita a la definición y a la aplicación de una política monetaria en términos operativos (política monetaria «en sentido estricto», en alemán Geldpolitik), con arreglo al artículo 127 TFUE, apartado 2, primer guion. Este concepto debe entenderse, en cambio, en sentido amplio, de modo que también comprenda una dimensión normativa relativa a la moneda única en la que se incluyan disposiciones de Derecho monetario. (26)
58. A este respecto, procede tomar en consideración antes que nada el artículo 119 TFUE, disposición de apertura del título VIII, relativo a la política económica y monetaria y que, por este motivo, desempeña una importante función sistemática. De la estructura de esta disposición se deduce que, mientras que su apartado 1 establece, en términos generales, los criterios que han de seguirse en lo que atañe a la acción de los Estados miembros y de la Unión en materia de política económica —que se desarrolla en el capítulo 1—, su apartado 2 versa sobre la acción de los Estados miembros y de la Unión en materia de política monetaria (Währungspolitik) —que se desarrolla en el capítulo 2—.
59. De conformidad con el artículo 119 TFUE, apartado 2, la acción de los Estados miembros y de la Unión supondrá una moneda única, el euro, así como la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio única. (27) Por tanto, de dicha disposición se deduce que tal acción comprende tres elementos: una moneda única (el euro) la definición y la aplicación de una política monetaria única (entendida en sentido operativo, como Geldpolitik) y la definición y la aplicación de una política de tipos de cambio única.
60. De esta disposición resulta, a mi parecer, que las competencias de la Unión relativas a la política monetaria, incluidas en el capítulo 2 de dicho título VIII, no pueden entenderse en sentido estricto, de forma que se limiten a la definición y a la aplicación de una política monetaria en términos operativos (Geldpolitik), sino que comprenden también la competencia exclusiva relativa a la moneda única, es decir, el euro (y a la política de tipos de cambio). Además, la referencia a la unicidad de la moneda, contenida en el artículo 119 TFUE, apartado 2, presupone la atribución a la Unión de una competencia de carácter exclusivo que, a fin de poder garantizar esa unicidad, debe incluir la facultad de regular los aspectos normativos de dicha moneda y, por tanto, debe incluir el Derecho monetario.
61. Esta interpretación queda, por lo demás, corroborada por las disposiciones contenidas en el capítulo 2 del título VIII, relativo a la política monetaria, a la luz de las cuales, con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 6, debe determinarse el alcance de las competencias exclusivas de la Unión relativas a la política monetaria (Währungspolitik).
62. Dicho capítulo incluye, en efecto, por un lado, el artículo 128 TFUE, que se refiere, en su apartado 1, a la emisión de billetes de banco en euros en la Unión y a su curso legal, y, en su apartado 2, a la emisión de moneda metálica.
63. El citado capítulo incluye, por otro lado, el artículo 133 TFUE, que faculta expresamente al legislador de la Unión para establecer las medidas legislativas necesarias para la utilización del euro como moneda única. (28)
64. La presencia de estas disposiciones en dicho capítulo y la inclusión de las competencias contempladas en ellas en el ámbito de competencia exclusiva atribuido a la Unión en relación con la política monetaria resultan, por lo demás, necesarias para garantizar la unicidad de la moneda única, el euro.
65. En efecto, la competencia para emitir y para autorizar la emisión de billetes de banco en euros y para regular las emisiones de moneda metálica en euros, la competencia para definir el curso legal y la competencia para adoptar las medidas necesarias para el uso de dicha moneda son el fundamento del carácter único de la moneda, el euro, y constituyen, asimismo, un requisito previo para la aplicación de una política monetaria única.
66. La falta de competencia exclusiva de la Unión sobre estos aspectos tendría como consecuencia que cada Estado miembro de la zona del euro podría adoptar un enfoque distinto respecto de la moneda única, lo que, evidentemente, podría afectar a la unicidad del euro como moneda de la unión económica y monetaria, poniendo, además, en peligro la efectividad de la política monetaria operativa llevada a cabo por el SEBC y de las medidas adoptadas a tal fin.
67. En consonancia con lo expuesto en el punto 41 anterior, la atribución de competencia exclusiva a la Unión en relación con estos aspectos de la moneda única refleja la necesidad de establecer principios uniformes en la materia para todos los Estados miembros cuya moneda es el euro con el fin de defender el interés global de la unión económica y monetaria y del euro como moneda única. La creación de una moneda única entre los Estados miembros de la zona del euro y su correcto funcionamiento exigen la transferencia total, plena y exclusiva de su soberanía monetaria a la Unión, en el marco de la unión económica y monetaria creada por esta.
68. Por consiguiente, procede considerar que están comprendidas en la competencia exclusiva de la Unión prevista en el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), todas las competencias y todas las facultades necesarias para la creación y el correcto funcionamiento de la moneda única, el euro.
69. En lo que atañe más concretamente al curso legal, como se expondrá con más detalle en la próxima sección, este refleja el carácter oficial de la moneda única en la zona del euro, excluyendo que otras monedas puedan beneficiarse del mismo. La definición y la regulación del curso legal constituyen, por tanto, elementos esenciales para garantizar el carácter único del euro como moneda de los Estados miembros de la zona del euro. De hecho, no es casualidad que el curso legal, que constituye un concepto de Derecho público y, más concretamente, de Derecho monetario, (29) se mencione a nivel del Derecho primario de la Unión en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, cuya interpretación retomaré en breve.
70. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, estimo que procede concluir que la competencia exclusiva de la Unión respecto de la política monetaria para los Estados miembros cuya moneda es el euro, prevista en el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), debe interpretarse en el sentido de que comprende todas las competencias y todas las facultades necesarias para la creación y el correcto funcionamiento de la moneda única, el euro, incluida una dimensión normativa relativa a dicha moneda única que comprende la definición y la regulación del estatuto y del curso legal de esta.
71. Sentado lo anterior y en consonancia con lo observado en los puntos 45 a 48 anteriores, el ejercicio de dicha competencia por la Unión debe tener inevitablemente en cuenta la necesidad de encontrar un equilibrio apropiado con el ejercicio por los Estados miembros de las competencias que conservan, entre las que cabe señalar, en este ámbito, las competencias en materia de Derecho civil en relación con la extinción de las obligaciones, las competencias en materia de organización y funcionamiento de las administraciones públicas y las competencias en materia fiscal y penal.
D. Sobre el concepto de curso legal
72. Una vez aclarado que la competencia exclusiva de la Unión respecto de la política monetaria comprende una dimensión normativa relativa a la moneda única que incluye la definición y la regulación de su estatuto y del curso legal, para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente resulta necesario determinar el alcance en el Derecho de la Unión del concepto de curso legal y, en particular, del curso legal de los billetes denominados en euros.
73. A tal fin, considero, no obstante, necesario exponer algunas consideraciones preliminares sobre la moneda única.
1. Consideraciones preliminares sobre la moneda única
74. Como ya se ha señalado, con arreglo al artículo 3 TUE, apartado 4, el euro es la moneda de la unión económica y monetaria creada por la Unión. Varias disposiciones de los tratados, entre las que se hallan, en particular, el artículo 119 TFUE, apartado 2, y el artículo 133 TFUE, (30) califican el euro de «moneda única». El artículo 282 TFUE, apartado 3, segunda frase, también menciona el euro como tal.
75. El legislador de la Unión —al igual que la mayoría, sino todos, los legisladores nacionales— no ofrece una definición del concepto de moneda. (31)
76. En el Derecho sustantivo de la Unión, el concepto que parece aproximarse en mayor medida al concepto de «moneda» es el de «fondos», tal como se prevé en la Directiva (UE) 2015/2366 sobre servicios de pago. (32) En el marco de dicha Directiva, el objeto de la regulación armonizada de los servicios de pago es la transferencia de «fondos», concepto del que la propia Directiva no ofrece una definición legal precisa. El artículo 4, punto 25, de dicha Directiva facilita, no obstante, una enumeración de los «fondos» que pueden ser objeto de los servicios de pago y establece que dichos fondos están constituidos por los «billetes y monedas, dinero escritural o dinero electrónico con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2009/110/CE». (33)
77. En la teoría económica se utiliza normalmente una definición de moneda —entendida en el sentido más general de «money» o «Geld»— (34)de tipo funcional que, según una concepción que se remonta a los tiempos de Aristóteles, (35) pone de manifiesto las tres funciones que desempeña, a saber: i) la función de unidad de cuenta; ii) la función de medio de pago (o de intercambio), y iii) la función de depósito de valor.
78. Desde un punto de vista jurídico, esta definición económica parece tener que ser completada por elementos procedentes de la teoría estatal del dinero, (36) en el sentido de que la moneda es una creación del Estado o, en el caso del euro, de la unión económica y monetaria, y que su existencia únicamente puede entenderse en el contexto de un sistema jurídico determinado.
79. Desde un punto de vista histórico, la naturaleza del dinero ha evolucionado a lo largo del tiempo. (37) En la actualidad, las economías modernas, incluida la unión económica y monetaria, utilizan el «dinero fiduciario», que es la moneda declarada de curso legal y emitida por un banco central, pero que no puede convertirse, por ejemplo, en una cantidad fija de oro. (38)
80. Como se desprende, por lo demás, del concepto ya citado de «fondos», el dinero —representado en la unión económica y monetaria por la moneda única, el euro— como tal, existe bien en forma física, expresado en los billetes y las monedas (es decir, el efectivo), bien en forma escritural o electrónica (expresado, por ejemplo, en el saldo de una cuenta bancaria). El dinero, y, por tanto, en la zona del euro, el euro, existe y circula en la vida económica en varias formas.
81. Ciertamente, la forma más importante de dinero es históricamente la física del efectivo (billetes y monedas), que constituye la máxima expresión de la soberanía monetaria del Estado. El efectivo, como resulta de datos recientes, aún desempeña una función importante en la economía, en la zona del euro considerada en su conjunto. Un reciente estudio publicado por el BCE (39) pone de relieve, en efecto, que en la Unión el efectivo representa, en términos cuantitativos, aproximadamente el 79 % de los pagos diarios de los europeos y aproximadamente el 54 % del importe total de los pagos. Esto se aplica sobre todo a los pagos de menor valor: solo el 10 % de las transacciones en efectivo analizadas se refiere a bienes o servicios de un valor superior a 100 euros. Este estudio muestra, además, una gran diversidad de hábitos y preferencias entre los distintos Estados miembros.
82. Si bien es cierto que, como se deduce claramente de dicho estudio, y como confirmó, por otra parte, el propio BCE en la vista, el efectivo sigue desempeñando una función importante en la economía de la zona del euro y, por tanto, la aparición de una sociedad sin efectivo (cashless society) no parece, como algunos sostienen, inminente, al menos en Europa, no es menos cierto que el proceso de modernización de la economía y, de manera aún más reciente, el desarrollo tecnológico, han dado lugar a la creación de otras formas no físicas de dinero que con el tiempo han ido adquiriendo cada vez más relevancia (40) y que están llamadas a ser cada vez más importantes. (41) La innovación tecnológica ha avanzado tan rápidamente en los últimos años, y de una forma tan acusada, que puede tener como consecuencia la transformación radical del sector financiero, llegando incluso a amenazar las soberanías monetarias (nacionales o, en el caso de la zona del euro, de la Unión). (42) En este contexto, no es de extrañar que, al igual que en las demás principales economías del mundo, (43) también a nivel de la Unión se haya iniciado un debate en torno a la posibilidad de introducir una moneda digital (Central Bank Digital Currency), (44) que podría tener un gran impacto tanto en el sistema monetario y financiero europeo como en el papel que desempeña el euro a nivel mundial. (45)
83. En todo caso, en cualquiera de sus formas (física, materializada en el efectivo o no física), el dinero, representado en la zona del euro por la moneda única, el euro, existe y puede, en todas sus formas, desempeñar las tres funciones mencionadas anteriormente, entre las que destaca, a efectos del presente asunto, la función de medio de pago. (46)
84. Por consiguiente, procede analizar a la luz de las consideraciones anteriores, y prestando especial atención a esta última función, la forma en que la Unión ha ejercido su competencia exclusiva respecto a la moneda única, mencionada en la sección anterior, especialmente en lo que respecta a la determinación del curso legal.
2. Sobre el ejercicio por la Unión de su competencia exclusiva en materia de curso legal
85. En el ejercicio de su competencia exclusiva, el legislador de la Unión ha regulado determinados aspectos jurídicos de la moneda única, pero no ha adoptado una regulación global y exhaustiva al respecto.
86. En lo que atañe concretamente al curso legal, las disposiciones de Derecho de la Unión que se refieren a este son, a nivel del Derecho primario, el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, cuyo contenido se reproduce en el artículo 16, párrafo primero, segunda frase, de los Estatutos del SEBC y del BCE, y, a nivel del Derecho derivado, el Reglamento n.o 974/98, en particular, sus artículos 10 y 11.
87. Estas disposiciones se refieren a la emisión y al curso legal de los billetes y de la moneda metálica, pero no ofrecen una definición precisa del concepto jurídico de curso legal. Esta laguna no es accidental, habida cuenta del carácter delicado de la cuestión y de los múltiples enfoques adoptados por los distintos Estados miembros interesados. (47)
88. Habida cuenta de las consideraciones efectuadas en los puntos 59 a 70 anteriores, estimo que el concepto de curso legal es un concepto de Derecho monetario propio del Derecho de la Unión que, como tal, debe ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión. (48)
89. Cabe observar a este respecto que, aunque el legislador de la Unión no ha facilitado una definición precisa del concepto de curso legal, es libre de hacerlo en cualquier momento, definiendo de forma precisa por vía reglamentaria el significado exacto que ha de atribuirse a dicho concepto.
90. Es preciso recordar, asimismo, que, dado que la determinación del alcance de dicho concepto está comprendida en el ámbito de competencia exclusiva del Derecho de la Unión, queda excluido, en cambio, que los Estados miembros que, de acuerdo con lo dispuesto en los puntos 38 a 44 anteriores, han perdido todas las prerrogativas al respecto, puedan adoptar disposiciones normativas que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, constituyan una regulación del curso legal, y ello aun en caso de inactividad por parte del legislador de la Unión. Los Estados miembros cuya moneda es el euro no conservan ninguna competencia para determinar el concepto de curso legal.
91. En lo que respecta, en concreto, a la disposición que atribuye al curso legal el alcance de concepto de Derecho primario, es decir, el artículo 128 TFUE, apartado 1, esta dispone en sus dos primeras frases que el BCE tendrá el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros en la Unión y que el BCE y los bancos centrales nacionales podrán emitir billetes. (49) La tercera frase de dicho apartado 1 prevé que los billetes emitidos por el BCE y los bancos centrales nacionales serán los únicos billetes de curso legal en la Unión.
92. Esta disposición, que reproduce literalmente el tenor del artículo 106 CE, si bien no define de forma precisa el concepto de curso legal, reviste una importancia fundamental.
93. En primer lugar, es la expresión del poder soberano, atribuido por los Estados miembros cuya moneda es el euro exclusivamente a la Unión, de definir qué bien o instrumento (tangible o intangible) tiene curso legal en la zona del euro.
94. En segundo lugar, desempeña fundamentalmente una función de garantía. Como ha señalado acertadamente la República Federal de Alemania, dicha disposición tiene por objeto la creación de un «monopolio» a favor del BCE y de los bancos centrales nacionales para la emisión de billetes de curso legal, prohibiendo, a nivel constitucional, la creación, por parte de cualquier otra entidad diferente, ya sea pública o privada, de billetes u otras formas de moneda paralelas de curso legal. (50)
95. En tercer lugar, esta disposición garantiza a nivel constitucional la propia existencia de los billetes denominados en euro, lo que lleva a considerar que su supresión total sería contraria al Derecho de la Unión.
96. Dicho esto, no cabe deducir, en mi opinión, en absoluto del artículo 128 TFUE, apartado 1, ni de ninguna otra disposición de Derecho de la Unión, que el legislador constitucional de la Unión haya pretendido excluir la posibilidad de que la Unión atribuya, paralelamente a los billetes (y a la moneda metálica) en euro, (51) el valor de curso legal a otras formas de dinero, no necesariamente físicas. (52) El citado poder soberano de la Unión de definir el curso legal incluye, en efecto, el poder de determinar, a su discreción y dentro del respeto del Derecho de la Unión, el instrumento o instrumentos de curso legal en la zona del euro. (53)
97. En este contexto, procede observar, asimismo, que, si bien es cierto que la Unión no ha atribuido expresamente el valor de curso legal a ninguna forma de dinero distinta del efectivo, no es menos cierto que, en el marco de la reglamentación relativa al mercado interno, ha regulado de forma analítica los servicios de pago [en la citada Directiva (UE) 2015/2366] y la emisión de dinero electrónico (en la citada Directiva 2009/110). En este contexto, la propia Unión ha estimulado el uso de medios de pago electrónicos. (54) Dicha regulación analítica, que tiene por objeto garantizar la seguridad de los pagos con dinero escritural y electrónico, ha contribuido, habida cuenta de la seguridad y la difusión que han adquiridos estos medios de pago, a disminuir el uso de efectivo. (55)
98. Dicho esto, debe señalarse también que, aunque la competencia exclusiva atribuida a la Unión relativa a la moneda única le permite determinar el concepto de curso legal, concepto este que, como se verá con más detalle en la próxima sección, se refiere directamente al uso de la moneda como medio de pago de las deudas monetarias, dicha competencia exclusiva no llega hasta el extremo de incluir una competencia general para regular las modalidades de extinción de las obligaciones pecuniarias, ni de Derecho privado ni de Derecho público, la cual sigue estando en manos de los Estados miembros. En este contexto, por tanto, resulta necesario coordinar, en el sentido propugnado en los puntos 45 a 48 y 71 anteriores, la competencia exclusiva de la Unión en materia de definición del curso legal con las competencias propias de los Estados miembros, en particular, en materia de Derecho civil, en lo que se refiere a la extinción de las deudas monetarias de naturaleza privada, en materia de organización y funcionamiento de las administraciones públicas y tributarias, en lo que se refiere al cumplimiento de obligaciones pecuniarias de naturaleza pública, así como, en materia penal, en lo que se refiere a la interrelación entre la circulación de la moneda y la lucha contra la delincuencia.
3. Sobre el concepto de curso legal de los billetes denominados en euros en el Derecho de la Unión
99. A fin de poder responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, es necesario determinar el alcance del concepto de curso legal de los billetes denominados en euros, y ello aunque el legislador de la Unión no haya facilitado una definición precisa del concepto de curso legal en el ejercicio de su competencia exclusiva en la materia. Al tratarse de un concepto de Derecho de la Unión, corresponde al Tribunal de Justicia determinar por vía interpretativa el alcance de dicho concepto en el estado actual del Derecho. (56)
100. A pesar de la falta de una definición precisa, el Derecho de la Unión proporciona una serie de elementos interpretativos que permiten acotar los límites del concepto de Derecho de la Unión de curso legal de los billetes y monedas denominados en euros. Estos elementos son: por un lado, la Recomendación 2010/191/UE de la Comisión y, por otro lado, el considerando 19 del Reglamento n.o 974/98.
101. En lo tocante al primer elemento interpretativo, es decir, la Recomendación 2010/191/UE, este texto se refiere específicamente al alcance y a los efectos del curso legal de los billetes y de las monedas en euros. Con arreglo a lo dispuesto en su considerando 4, esta Recomendación se basa en las principales conclusiones de un informe preparado por un grupo de trabajo compuesto, bajo los auspicios de la Comisión y del BCE, por representantes de los Ministerios de Hacienda y de los bancos centrales nacionales de los Estados miembros de la zona del euro.
102. En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional se pregunta expresamente por el alcance que debe darse a dicha Recomendación.
103. A este respecto, es preciso señalar que de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, si bien, con arreglo al artículo 288 TFUE, apartado 5, las recomendaciones no están destinadas a producir efectos vinculantes y no pueden, por tanto, crear derechos que los particulares puedan invocar ante un juez nacional, no carecen totalmente de efectos jurídicos. En efecto, los jueces nacionales están obligados a tener en cuenta las recomendaciones a la hora de resolver los litigios de que conocen, sobre todo cuando aquellas ilustran acerca de la interpretación de disposiciones nacionales adoptadas con el fin de darles aplicación, o cuando tienen por objeto completar las disposiciones de la Unión dotadas de fuerza vinculante. (57)
104. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha reconocido que, cuando un documento, como es el caso de la Recomendación 2010/191/UE, haya sido elaborado por un grupo de expertos nacionales y de los servicios de la Comisión, este puede ofrecer elementos útiles para la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión pertinentes y, de este modo, contribuir a garantizar una aplicación uniforme de estas. (58)
105. Por ello, la Recomendación 2010/191/UE constituye un importante elemento interpretativo para la determinación del contenido del concepto de Derecho de la Unión de curso legal de los billetes y monedas denominados en euro, máxime si se tiene en cuenta que se basa en un informe preparado por un grupo de trabajo compuesto por representantes de los Estados miembros de la zona del euro.
106. De la definición común de curso legal de los billetes y monedas en euros que figura en el punto 1 de dicha Recomendación se desprende que, cuando exista una obligación de pago, el curso legal de los billetes y monedas en euros debe implicar tres elementos: en primer lugar, una aceptación obligatoria; en segundo lugar, la aceptación al valor nominal, y, en tercer lugar, la capacidad de liberar de obligaciones de pago.
107. En lo que atañe específicamente a la aceptación obligatoria, el punto 1, letra a), de la Recomendación 2010/191/UE precisa que el beneficiario de una obligación de pago no puede rechazar billetes de banco y monedas en euros a menos que las partes hayan acordado otros medios de pago.
108. Así pues, debe considerarse, según la definición de curso legal que se desprende de la Recomendación 2010/191/UE, que el concepto de Derecho de la Unión de curso legal de los billetes y monedas conlleva una obligación general de principio, a cargo del acreedor, de aceptar efectivo para la extinción de la deuda pecuniaria, si bien dicha obligación no es absoluta, dado que pueden establecerse excepciones con arreglo a la autonomía contractual de las partes.
109. En este sentido, como señala acertadamente la Comisión, es preciso subrayar que dicha definición recibió el apoyo unánime del grupo de trabajo compuesto por representantes de los distintos Estados miembros, (59) lo que permite pensar que un concepto de curso legal como el que se acaba de exponer puede considerarse común a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros de la zona del euro.
110. Ahora bien, en el estado actual del Derecho, el concepto autónomo de Derecho de la Unión de curso legal también debe interpretarse a la luz de un segundo elemento interpretativo, a saber, el considerando 19 del Reglamento n.o 974/98.
111. De dicho considerando se colige que las limitaciones que los Estados miembros establezcan para los pagos en billetes y monedas por motivos de interés público no son incompatibles con la condición de moneda de curso legal de los billetes y monedas denominados en euros, siempre y cuando existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias.
112. Antes de analizar la incidencia del citado considerando en el concepto de Derecho de la Unión de curso legal, es preciso clarificar el valor que debe atribuirse a un considerando de un acto normativo de la Unión, cuestión que ha sido objeto de debate en la vista.
113. A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el preámbulo de un acto de la Unión puede precisar el contenido de las disposiciones de ese acto y que los considerandos de un acto de la Unión constituyen importantes elementos interpretativos que pueden arrojar luz sobre la voluntad del autor de ese acto. (60)
114. De ello se sigue que, aunque un considerando no constituya, en sí mismo, una norma jurídica y, por tanto, no tenga valor jurídico propio, permite aclarar la interpretación que ha de darse a una norma o a un concepto jurídico previsto en el acto que contiene dicho considerando. (61)
115. De esta jurisprudencia se deduce que el considerado 19 del Reglamento n.o 974/98, que figura en un acto legislativo que regula el curso legal de los billetes y monedas denominados en euros —respectivamente, en los artículos 10, segunda frase, y 11, segunda frase—, facilita un criterio de interpretación cualificado que, como tal, debe tenerse en cuenta para determinar el alcance exacto del concepto unitario de Derecho de la Unión de curso legal. Dicho concepto se utiliza tanto en el Reglamento n.o 974/98, como en el Derecho primario, en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, cuyo texto se reproduce en el artículo 16, párrafo primero, segunda frase, de los Estatutos del SEBC y del BCE. (62)
116. De dicho considerando se infiere que, si bien no define de manera precisa el concepto de curso legal de los billetes y monedas, el legislador de la Unión ha reconocido la existencia de cierto margen de maniobra para la persecución de motivos de interés público, (63) que no se limitan necesariamente al orden público. (64) Por consiguiente, no solo la autonomía privada, sino también, y con mayor razón, la persecución de motivos de interés público, puede justificar que se establezcan excepciones a la obligación (no absoluta) de aceptar los billetes y monedas denominados en euros de curso legal que incumbe al acreedor para la extinción de las obligaciones pecuniarias.
117. La persecución del interés público corresponde, en sus respectivos ámbitos de competencia, tanto a la Unión como a los Estados miembros.
118. Por lo que se refiere a la Unión, en el ejercicio las competencias que le son propias distintas de las relativas a la política monetaria, esta ya ha adoptado, para la persecución del interés público, una serie de normas que, si bien atendiendo a su objetivo y a su contenido, (65) no tienen por objeto la regulación del curso legal de los billetes y monedas denominados en euros, influyen en el uso del efectivo como medio de pago. A este respecto, la Comisión ha citado la Directiva sobre el blanqueo de capitales (66) y la normativa relativa a los controles de la entrada o salida de efectivo de la Unión. (67)
119. En este mismo sentido considero que, como se reconoce en dicho considerando 19, en el ejercicio de las competencias que les son propias, los Estados miembros pueden, por motivos de interés público, adoptar medidas que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, no tengan por objeto la regulación del curso legal del euro, pero que, no obstante, puedan regular la extinción de obligaciones de naturaleza privada o pública, restringiendo, dentro de ciertos límites y con algunas condiciones, el uso de efectivo para el pago de dichas obligaciones. Normas de esta índole deben considerarse, dentro de los límites que se indicarán en la siguiente sección, compatibles con el concepto unitario de Derecho de la Unión de curso legal de los billetes y monedas denominados en euros. (68) Esta compatibilidad se desprende del propio concepto de curso legal, tal como se ha establecido en el estado actual del Derecho de la Unión.
120. Esta interpretación del concepto de curso legal, que resulta de los elementos interpretativos existentes en el estado actual del Derecho de la Unión, no es contraria a la sistematización de las competencias de la Unión, expuesta en la sección B anterior de las presentes conclusiones, y no entra en conflicto con el concepto de competencia exclusiva de la Unión que se perfila en dicha sección.
121. En efecto, de tal interpretación no se desprende en modo alguno que los Estados miembros dispongan de la competencia normativa para regular el curso legal de los billetes y monedas denominados en euros, concepto que se halla comprendido en la política monetaria entendida en un sentido amplio y, en consecuencia, en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión.
122. Más concretamente, el considerando 19 del Reglamento n.o 974/98 no constituye en absoluto una autorización específica, en el sentido del artículo 2 TFUE, apartado 1, como se ha expuesto en los puntos 42 y 43 anteriores. Y ello obviando el hecho de que, desde un punto de vista formal, albergo serias dudas de que una autorización de este tipo pueda recogerse en un considerando de un acto legislativo y no en una disposición normativa de este. En cualquier caso, de dicho considerando no se deduce en absoluto que los Estados miembros estén facultados para adoptar disposiciones que regulen el curso legal. Una norma nacional que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, constituya una regulación del curso legal invadiría el ámbito de competencia exclusiva de la Unión.
123. Este considerando se limita a tomar nota del hecho de que es posible que las normas adoptadas por los Estados miembros en el ejercicio de sus competencias soberanas —por ejemplo, en materia de Derecho civil en relación con el cumplimiento de las obligaciones, o de organización de su administración pública, o en materia tributaria o de lucha contra la delincuencia— que no han sido atribuidas a la Unión puedan entrar en contacto con el concepto de curso legal de los billetes y monedas, interfiriendo en dicho concepto. El citado considerando, en su condición de criterio de interpretación cualificado del concepto de curso legal, reconoce que, aunque los Estados miembros no pueden definir dicho concepto, las normativas que estos adopten —en el ejercicio de sus competencias y en las condiciones y dentro de los límites que se examinarán detalladamente en la siguiente sección— que restrinjan el uso de efectivo como medio de pago no son incompatibles con el concepto de Derecho de la Unión de curso legal de los billetes denominados en euros.
124. En conclusión, cabe deducir de las consideraciones anteriores que, en el estado actual del Derecho de la Unión, el concepto de curso legal de los billetes y monedas debe interpretarse en el sentido de que conlleva una obligación de principio, a cargo del beneficiario de una obligación de pago, de aceptar efectivo, a menos que las partes contratantes, en virtud de la autonomía privada, hayan acordado otros medios de pago o a menos que una norma adoptada por la Unión o por un Estado miembro en el ejercicio de sus respectivas competencias, la cual, atendiendo a su objetivo y a su contenido, no tenga por objeto la regulación del curso legal, establezca restricciones al pago en efectivo por motivos de interés público.
125. Por consiguiente, el concepto de curso legal implica que los billetes y monedas denominados en euros constituyen los medios de pago por defecto, (69) ya que deberán ser aceptados salvo que la autonomía de las partes o las normas que restringen su uso como medio de pago por razones de interés público dispongan lo contrario.
4. Condiciones y límites de las restricciones a los pagos en efectivo
126. Es preciso abordar, asimismo, la cuestión de las condiciones y límites que deben respetar la Unión y los Estados miembros, en el ejercicio de sus respectivas competencias, para adoptar normas que establezcan limitaciones al uso de efectivo como medio de pago.
127. En primer lugar, de los puntos 93 a 95 anteriores se desprende que deben considerarse contrarias al artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, las normas que den lugar, de iure o de facto, a una supresión total de los billetes denominados en euros o que puedan vaciar de contenido la atribución de curso legal de los billetes denominados en euros.
128. En segundo lugar, como se reconoce expresamente en el tenor del considerando 19 del Reglamento n.o 974/98, para ser compatibles con el concepto de Derecho de la Unión de curso legal de los billetes y monedas, las normas que limitan el uso de efectivo como medio de pago, por un lado, deben establecerse por motivos de interés público, que, como ya se ha aclarado, no están necesariamente vinculados al orden público, (70) y, por otro lado, pueden adoptarse siempre y cuando existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias.
129. En tercer lugar, considero que las normas adoptadas en el ejercicio de competencias distintas de las relativas al Derecho monetario que, en la persecución de motivos de interés público, limiten el uso de efectivo como medio de pago, deben establecer una restricción que sea proporcional al objetivo que se pretende conseguir.
130. A este respecto, es preciso recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad es uno de los principios generales del Derecho de la Unión. Exige que las medidas sean adecuadas para lograr los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no rebasen los límites de lo que es necesario para el logro de dichos objetivos. (71) A resultas de ello, cuando se pueda elegir entre varias medidas adecuadas, deberá utilizarse la menos gravosa.
131. El principio de proporcionalidad, como principio que impone una limitación a las autoridades en el ejercicio de sus facultades exigiendo que se alcance un equilibrio entre las medidas adoptadas y el objetivo perseguido, incide tanto en el contenido y la forma de la acción de la Unión en el ejercicio de sus competencias, como se desprende explícitamente del artículo 5 TUE, apartado 4, como en la acción de los Estados miembros, cuando dicha acción, adoptada en el ejercicio de las competencias que les son propias, entre en contacto o interfiera con situaciones jurídicas reguladas por el Derecho de la Unión. (72)
132. Una restricción al uso de efectivo como medio de pago debe, pues, ser apta para alcanzar el objetivo de interés público que la norma persigue y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
133. A este respecto, debe señalarse también que, como se desprende del concepto de curso legal perfilado en la sección anterior, la Unión no establece un derecho absoluto al pago en efectivo en todos los casos. Aun suponiendo que del Derecho de la Unión se derive una posición subjetiva que permita al deudor usar efectivo para liberarse de sus obligaciones de pago, tesis que ha sido por otra parte rebatida en particular por la República Federal de Alemania, se trataría, en cualquier caso, como señaló la Comisión en la vista, de una posición subjetiva que, en efecto, no podría incluirse en el catálogo de los derechos fundamentales garantizados por el Derecho primario de la Unión.
134. El valor de curso legal atribuido al efectivo puede estar relacionado con el ejercicio de algunos derechos fundamentales, si bien, en mi opinión, dicha relación solo es indirecta. En efecto, aunque es indiscutible que el efectivo puede utilizarse en el ejercicio de algunos derechos fundamentales que están vinculados al uso del dinero, su uso generalmente no resulta necesario para el disfrute de tales derechos, ya que este puede obtenerse mediante el uso de otras formas de dinero o de otros medios de pago distintos del efectivo. (73)
135. No obstante, la conexión del efectivo con el ejercicio de derechos fundamentales sí es directa en los casos en que el uso del efectivo funciona como un elemento de inclusión social. En efecto, el uso de dinero distinto del expresado en forma física con el efectivo, en la actualidad requiere la existencia de una cuenta que permita realizar operaciones de pago, abierta en una entidad de crédito o en una entidad financiera de naturaleza similar.
136. A pesar de que la Directiva 2014/92 (74) ha reconocido que quienes residan legalmente en la Unión Europea tienen derecho a abrir una cuenta de pago básica en cualquier país de la Unión —cuenta que debe comprender el servicio de ejecución de operaciones de pago como transferencias y adeudos domiciliados en la Unión Europea— y de que dicha Directiva tiene expresamente por objeto animar a los consumidores vulnerables que no disponen de cuenta bancaria a participar en el mercado bancario minorista, (75) los últimos datos disponibles demuestran que el número de personas que aún no tienen acceso a servicios financieros básicos en la Unión Europea y en la zona del euro, si bien es minoritario, no es marginal. (76)
137. Para estos sectores vulnerables de la sociedad, el efectivo constituye, en efecto, la única forma de dinero accesible y, en consecuencia, el único medio para ejercitar sus derechos sociales vinculados al uso del dinero.
138. Las medidas de limitación del uso de efectivo como medio de pago deben, en consecuencia, tener en cuenta la función de inclusión social que este desempeña para esos sectores vulnerables de la sociedad y garantizar la existencia efectiva de otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias, prevista en el considerando 19 del Reglamento n.o 974/98. Además, es preciso tener presente esta función de inclusión social en el análisis de la proporcionalidad de tales medidas. Más concretamente, considero que existe una obligación de adoptar medidas que permitan a las personas vulnerables que no tienen acceso a los servicios financieros básicos cumplir las obligaciones que les incumben, en particular de naturaleza pública, sin que esto les suponga cargas adicionales.
139. En este contexto, corresponde, con carácter previo al BCE, en el marco de su facultad de consulta prevista en los artículos 127 TFUE, apartado 4, y 282 TFUE, apartado 5, y, para los proyectos de disposiciones legales nacionales, por la Decisión 98/415/CE del Consejo, (77) analizar la compatibilidad de las medidas que restrinjan el uso de efectivo como medio de pago —adoptadas en el ejercicio de competencias distintas de las de la Unión en materia de Derecho monetario— con las exigencias derivadas del concepto de curso legal del Derecho de la Unión, tal como se ha descrito en la sección anterior, así como la observancia de las condiciones y de los límites indicados en la presente sección. A continuación, en su caso, corresponde a la Comisión, en su papel de guardiana de los tratados, en el marco de los procedimientos de infracción, así como a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia, garantizar la observancia de tales exigencias, condiciones y límites.
E. Sobre las cuestiones prejudiciales
140. Paso ahora a responder a cada una de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente a la luz del marco jurídico descrito en las secciones anteriores y de las consideraciones efectuadas en estas.
1. Sobre la primera cuestión prejudicial
141. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la competencia exclusiva que la Unión ostenta con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro se opone a un acto jurídico de uno de estos Estados miembros que establezca la obligación de los organismos públicos del Estado miembro de aceptar billetes denominados en euros para la satisfacción de una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas.
142. Tal como se señala en los puntos 23 a 25 de las presentes conclusiones, de la resolución de remisión se desprende que el órgano jurisdiccional remitente ha planteado la primera cuestión prejudicial en relación con lo dispuesto en el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG. Dicho órgano jurisdiccional se pregunta si, en la medida en que pueda considerarse que esa disposición de Derecho nacional regula las consecuencias jurídicas del curso legal de los billetes denominados en euros, puede ser contraria a la atribución de competencias exclusivas a la Unión en relación con la política monetaria contemplada en el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c).
143. A este respecto, de los puntos 57 a 70 anteriores se deduce que la competencia exclusiva atribuida a la Unión en relación con la política monetaria, de conformidad con el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), incluye, en el marco de las facultades necesarias para la creación y el funcionamiento de la moneda única, una dimensión normativa relativa a dicha moneda única, que comprende la definición y la regulación de su estatuto y de su curso legal. De ello se sigue que, como se ha señalado en los puntos 90 a 122 de las presentes conclusiones, con arreglo a los principios para el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros descritos en los puntos 38 a 44 anteriores, los Estados miembros de la zona del euro no disponen de ninguna competencia al respecto y no pueden, por lo tanto, adoptar normas que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, constituyan una regulación del curso legal del euro y, de forma más específica, de los billetes denominados en euros.
144. Corresponde, concretamente, al órgano jurisdiccional remitente, que es el único competente para determinar el alcance exacto de la normativa nacional, decidir si el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BBankG constituye una norma que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, constituye una regulación del curso legal de los billetes denominados en euros.
145. Sin embargo, considero que las siguientes observaciones resultan pertinentes al respecto.
146. Es preciso recordar que el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BankG dispone que los billetes de banco denominados en euros serán el único medio de pago de curso legal ilimitado.
147. Por tanto, procede observar que el texto de dicha disposición no se limita a reproducir literalmente el texto del artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, sino que se aparta de este.
148. Para empezar, la calificación del curso legal como «ilimitado» no se desprende en modo alguno de la disposición de Derecho de la Unión.
149. Además, mientras la disposición de Derecho de la Unión dispone que los billetes de banco en euros son los únicos billetes de curso legal («[Euro]Banknoten sind die einzige Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahnlungsmittel gelten»), la disposición nacional expresa la idea de que los billetes de banco en euros son el único instrumento, el único medio de pago, (78) de curso legal ilimitado («[Euro]Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel»). Esta diferencia en el texto de las disposiciones pone de manifiesto que existe una diferencia entre sus objetivos. Mientras que, como se ha señalado en los puntos 92 y siguientes de las presentes conclusiones, la disposición de la Unión persigue, fundamentalmente, objetivos de garantía, para tratar de garantizar, principalmente, el monopolio del BCE y de los bancos centrales nacionales en la emisión de billetes de banco de curso legal, la disposición nacional parece, en cambio, tener como objetivo específico garantizar el carácter ilimitado del curso legal de los billetes de banco en euros.
150. Además, esto parece deducirse explícitamente de los trabajos preparatorios relativos a la disposición nacional en cuestión, de los que resulta que el objetivo del mantenimiento de la referencia al carácter «ilimitado» del curso legal de los billetes denominados en euros era, precisamente, completar el alcance de la normativa de la Unión. (79)
151. El contexto institucional concreto del SEBC del que forma parte esta disposición representa en Derecho de la Unión una construcción jurídica original en la que participan y cooperan estrechamente las instituciones nacionales, esto es, los bancos centrales nacionales, y una institución de la Unión, a saber, el BCE, y en el que prima una articulación diferente y una distinción menos pronunciada entre el ordenamiento jurídico de la Unión y los ordenamientos jurídicos internos. (80) La Comisión y el BCE sostienen que este contexto quizá podría justificar que, para garantizar la seguridad jurídica, las disposiciones de Derecho de la Unión se reproduzcan, de manera exacta, en las disposiciones de Derecho nacional. Reconocen que esto constituye una excepción al principio derivado de la jurisprudencia según el cual la reproducción en el Derecho nacional de una norma de Derecho de la Unión directamente aplicable en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros es contraria a los Tratados, ya que puede generar malentendidos por lo que se refiere bien a la naturaleza jurídica de las normas que han de aplicarse, bien al momento de su entrada en vigor. (81) Es evidente que dicha reproducción exacta en ningún caso debe suscitar dudas o malentendidos en cuanto a la fuente normativa de las disposiciones. (82)
152. No obstante, aun admitiendo que, en el contexto particular del SEBC, esto fuese admisible, a la luz del texto de la disposición nacional en cuestión y de los elementos mencionados en los puntos 147 a 150 anteriores, parece, sin perjuicio del análisis final que corresponde hacer al órgano jurisdiccional remitente, que dicha disposición no constituye una simple reproducción exacta de disposiciones de Derecho de la Unión, sino que tiene un significado y un objetivo propio dirigido a completar el concepto de Derecho de la Unión de curso legal de los billetes. (83)
153. Si el órgano jurisdiccional remitente llegara a la conclusión de que efectivamente este es el caso, procedería entonces considerar que el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la BbankG es una norma que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, constituye una regulación del curso legal de los billetes denominados en euros y que, al invadir, por tanto, el ámbito de competencia exclusiva de la Unión en relación con la política monetaria, no debe ser aplicada.
154. No obstante, sigo considerando necesario señalar que comparto la posición de la Comisión según la cual la competencia exclusiva de la Unión relativa a la política monetaria no se opone a que un Estado miembro, en el ejercicio de su competencia específica para regular el funcionamiento de su administración pública, pueda imponer —mediante una norma que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, no constituya una regulación del curso legal de los billetes denominados en euros, sino una regulación de la organización de la administración pública— una obligación a dicha administración de aceptar los pagos en efectivo por parte de sus administrados.
155. A la luz de lo anterior, considero que procede responder a la primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), en relación con los artículos 2 TFUE, apartados 1 y 6, y 128 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que la competencia exclusiva atribuida a la Unión en relación con la política monetaria incluye, en el marco de las facultades necesarias para la creación y el funcionamiento de la moneda única, una dimensión normativa relativa a dicha moneda única, que comprende la definición y la regulación de su estatuto y de su curso legal y, en particular, de los billetes y monedas denominados en euros. De ello se desprende que una norma de Derecho nacional adoptada por un Estado miembro cuya moneda es el euro que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, regula el curso legal de los billetes denominados en euros no es conforme con el Derecho de la Unión y, en consecuencia, no debe ser aplicada. La competencia exclusiva de la Unión relativa a la política monetaria no se opone a que un Estado miembro, en el ejercicio de su competencia específica para regular el funcionamiento de su administración pública, pueda adoptar una disposición de Derecho nacional que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, no constituya una regulación del curso legal de los billetes denominados en euros, sino una regulación de la organización y del funcionamiento de la administración pública que imponga a dicha administración una obligación de aceptar los pagos en efectivo por parte de sus administrados.
2. Sobre la segunda cuestión prejudicial
156. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el estatus de los billetes denominados en euros como moneda de curso legal, establecido en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, en el artículo 16, párrafo primero, segunda frase, de los Estatutos del SEBC y del BCE, así como en el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.o 974/98, conlleva la prohibición de que los organismos públicos de un Estado miembro se nieguen a aceptar el cumplimiento con dichos billetes de una obligación pecuniaria impuesta en virtud de prerrogativas públicas, o siel Derecho de la Unión permite que existan normas que excluyan el pago con billetes denominados en euros en el caso de determinadas obligaciones pecuniarias impuestas en virtud de prerrogativas públicas.
157. Como se ha señalado en los puntos 26 y 27 de las presentes conclusiones, de la resolución de remisión se colige que el órgano jurisdiccional remitente ha planteado la segunda cuestión prejudicial en relación con lo dispuesto en el artículo 10, apartado 2, del Estatuto sobre el Procedimiento de Pago de la Hessischer Rundfunk. Dicho órgano jurisdiccional se pregunta, en efecto, si esta disposición, que prevé que el canon audiovisual adeudado a la Hessischer Rundfunk solo puede pagarse mediante adeudo domiciliado o transferencia individual o periódica y, en consecuencia, excluye el pago en efectivo, es o no conforme con el concepto de curso legal de los billetes denominados en euros derivado del Derecho de la Unión.
158. Procede observar a este respecto que de los puntos 99 a 125 anteriores se desprende que, en el estado actual del Derecho de la Unión, el concepto de curso legal de los billetes denominados en euros —concepto de Derecho monetario propio del Derecho de la Unión cuya definición está comprendida en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión relativa a la política monetaria— debe interpretarse en el sentido de que conlleva una obligación de principio, a cargo del beneficiario de una obligación de pago, de aceptar billetes de banco en euro, a menos que las partes contratantes, en virtud de la autonomía privada, hayan acordado otros medios de pago o a menos que una norma adoptada por la Unión o por un Estado miembro en el ejercicio de sus respectivas competencias, la cual, atendiendo a su objetivo y a su contenido, no tenga por objeto la regulación del curso legal, establezca restricciones al pago en efectivo por motivos de interés público.
159. Asimismo, de los puntos 127 a 138 anteriores se deduce que, para ser compatibles con el curso legal de los billetes denominados en euros, dichas restricciones no pueden dar lugar, de iure o de facto, a una supresión total de los billetes denominados en euros, deben establecerse por motivos de interés público y pueden adoptarse siempre y cuando existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias. Además, deben ser proporcionales y, en consecuencia, adecuadas para lograr el objetivo de interés público perseguido por la norma y no deben rebasar los límites de lo que es necesario para el logro de dicho objetivo.
160. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que dispone de todos los elementos de hecho y de Derecho necesarios para efectuar el análisis pertinente, determinar, sobre la base de las eventuales indicaciones que le proporcione el Tribunal de Justicia, la compatibilidad con el Derecho de la Unión y con el curso legal de los billetes denominados en euros de una norma nacional que establezca restricciones al pago en efectivo.
161. Considero que resultan pertinentes las siguientes consideraciones en relación con lo dispuesto en el artículo 10, apartado 2, del Estatuto sobre el Procedimiento de Pago de la Hessischer Rundfunk.
162. En primer lugar, ni de la resolución de remisión ni de ningún otro dato de los autos se desprende que dicha disposición tenga como objetivo regular el curso legal de los billetes denominados en euros e invada, en consecuencia, el ámbito de competencia exclusiva de la Unión relativa a la política monetaria. Esta disposición, en la medida en que se refiere a los medios de pago del canon audiovisual, parece tener naturaleza fiscal o «parafiscal».
163. En segundo lugar, si bien tal disposición prevé la imposibilidad absoluta de pagar mediante efectivo el canon audiovisual al organismo regional de radiodifusión en cuestión, no da lugar manifiestamente a una supresión de los billetes denominados en euros y establece expresamente otros medios legales para la liquidación de la deuda monetaria de que se trata.
164. En tercer lugar, de la resolución de remisión no se deduce expresamente el objetivo perseguido por la medida de restricción de pago en efectivo prevista en el artículo 10, apartado 2, del Estatuto sobre el Procedimiento de Pago de la Hessischer Rundfunk. La resolución de remisión solo alude al cobro del canon audiovisual en el marco de «procedimientos masivos», escogiendo los medios de pago sobre la base de una exigencia de eficiencia de la administración pública, mencionada también por el Gobierno alemán en la vista. Tanto en el expediente nacional como en las observaciones de las partes que han participado en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia también se citan razones relacionadas con la eficacia de la recaudación de las deudas tributarias y de lucha contra la delincuencia.
165. Estimo, a este respecto, que todos estos objetivos pueden considerarse motivos de interés público capaces de justificar restricciones al uso de efectivo.
166. En cuarto lugar, en lo que atañe a la proporcionalidad de la medida, cabe observar que esta prevé una exclusión aparentemente absoluta y sin excepciones de los billetes denominados en euros para el pago del canon audiovisual. A este respecto, nada en el expediente indica que se tome en consideración la función de inclusión social que el efectivo desempeña para los sectores vulnerables de la sociedad mencionada en los puntos 136 a 138 anteriores. (84)
167. A la luz de todo lo anterior, considero que procede responder a la segunda cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el concepto de curso legal de los billetes denominados en euros, previsto en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, en el artículo 16, párrafo primero, segunda frase, del Protocolo (n.o 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, y en el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.o 974/98, debe interpretarse en el sentido de que conlleva una obligación de principio, a cargo del beneficiario de una obligación de pago, de aceptar efectivo, a menos que las partes contratantes, en virtud de la autonomía privada, hayan acordado otros medios de pago o a menos que una norma adoptada por la Unión o por un Estado miembro en el ejercicio de sus respectivas competencias, la cual, atendiendo a su objetivo y a su contenido, no tenga por objeto la regulación del curso legal, establezca restricciones al pago en efectivo. Estas restricciones serán compatibles con el concepto de curso legal de los billetes denominados en euros siempre y cuando no den lugar, de iure o de facto, a una supresión total de los billetes denominados en euros, se establezcan por motivos de interés público y existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias. Asimismo, deben ser proporcionadas y adecuadas para lograr el objetivo de interés público perseguido y no deben rebasar los límites de lo que es necesario para el logro de dicho objetivo.
3. Sobre la tercera cuestión prejudicial
168. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial y de respuesta negativa a la segunda cuestión prejudicial, si un acto jurídico adoptado en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión en materia de política monetaria por un Estado miembro cuya moneda es el euro puede ser aplicado en la medida y durante el tiempo en que la Unión no haya ejercido su competencia.
169. A la luz de las respuestas facilitadas a las cuestiones prejudiciales primera y segunda, considero que no es necesario responder a esta cuestión prejudicial.
170. En cualquier caso, de los puntos 38 a 44 anteriores se desprende que, en un ámbito de competencia exclusiva de la Unión, con independencia del hecho de que la Unión haya ejercido o no su competencia en la materia, los Estados miembros no disponen de ninguna prerrogativa y, por tanto, cualquier actividad normativa de los Estados miembros en dicho ámbito entrará, a priori, en conflicto con los Tratados.
IV. Conclusiones
171. A la vista del conjunto de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania) del modo siguiente:
«1) El artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), en relación con los artículos 2 TFUE, apartados 1 y 6, y 128 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que la competencia exclusiva atribuida a la Unión en relación con la política monetaria incluye, en el marco de las facultades necesarias para la creación y el funcionamiento de la moneda única, una dimensión normativa relativa a dicha moneda única, que comprende la definición y la regulación de su estatuto y de su curso legal y, en particular, de los billetes y monedas denominados en euros. De ello se desprende que una norma de Derecho nacional adoptada por un Estado miembro cuya moneda es el euro que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, regula el curso legal de los billetes denominados en euros no es conforme con el Derecho de la Unión y, en consecuencia, no debe ser aplicada.
La competencia exclusiva de la Unión relativa a la política monetaria no se opone a que un Estado miembro, en el ejercicio de su competencia específica para regular el funcionamiento de su administración pública, pueda adoptar una disposición de Derecho nacional que, atendiendo a su objetivo y a su contenido, no constituya una regulación del curso legal de los billetes denominados en euros, sino una regulación de la organización y del funcionamiento de la administración pública que imponga a dicha administración una obligación de aceptar los pagos en efectivo por parte de sus administrados.
2) El concepto de curso legal de los billetes denominados en euros, previsto en el artículo 128 TFUE, apartado 1, tercera frase, en el artículo 16, párrafo primero, segunda frase, del Protocolo (n.o 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, y en el artículo 10, segunda frase, del Reglamento n.o 974/98, debe interpretarse en el sentido de que conlleva una obligación de principio, a cargo del beneficiario de una obligación de pago, de aceptar efectivo, a menos que las partes contratantes, en virtud de la autonomía privada, hayan acordado otros medios de pago o a menos que una normativa adoptada por la Unión o por un Estado miembro en el ejercicio de sus respectivas competencias, la cual, atendiendo a su objetivo y a su contenido, no tenga por objeto la regulación del curso legal, establezca restricciones al pago en efectivo. Estas restricciones serán compatibles con el concepto de curso legal de los billetes denominados en euros siempre y cuando no den lugar, de iure o de facto, a una supresión total de los billetes denominados en euros, se establezcan por motivos de interés público y existan otros medios legales para la liquidación de deudas monetarias. Asimismo, deben ser adecuadas para lograr el objetivo de interés público perseguido y no deben rebasar los límites de lo que es necesario para el logro de dicho objetivo.»