OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 15 kwietnia 2021 r.(1)
Sprawa C‑662/19 P
NRW. Bank
przeciwko
Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji
Odwołanie – Unia bankowa – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Ustalenie składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji za rok budżetowy 2016 – Akt zaskarżalny – Akt częściowo potwierdzający – Termin do wniesienia skargi
I. Wprowadzenie
1. W swym odwołaniu NRW. Bank wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 26 czerwca 2019 r., NRW. Bank/SRB (T‑466/16, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2019:445), w którym Trybunał odrzucił jako niedopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) wydanej na sesji wykonawczej z dnia 15 kwietnia 2016 r. w sprawie składek ex ante za rok 2016 na jednolity fundusz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) (SRB/ES/SRF/2016/06) (zwanej dalej „pierwszą sporną decyzją”) oraz, po drugie, decyzji SRB podjętej na sesji wykonawczej z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie korekty składek ex ante za 2016 r. na SRF, uzupełniającej pierwszą sporną decyzję (SRB/ES/SRF/2016/13) (zwanej dalej „drugą sporną decyzją”), w zakresie, w jakim go dotyczą (zwanych dalej łącznie „spornymi decyzjami”).
2. Zagadnienie prawne stanowiące sedno niniejszej sprawy dotyczy kwalifikacji prawnej spornych decyzji i stosunku pomiędzy tymi dwiema decyzjami. Sąd uznał w istocie, że druga sporna decyzja ma charakter częściowo potwierdzający i nie ma wpływu na kwestię merytoryczną podniesioną przez wnoszącego odwołanie w ramach wniesionej do niego skargi, a mianowicie kwestię, czy należy wyłączyć z obliczenia składki wnoszącego odwołanie zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą.
3. W odwołaniu wnoszący odwołanie utrzymuje w szczególności, że druga sporna decyzja zastąpiła pierwszą sporną decyzję oraz, tytułem ewentualnym, że zmiana pierwszej spornej decyzji, wprowadzona drugą sporną decyzją, powoduje rozpoczęcie biegu nowego terminu do wniesienia skargi nie tylko w odniesieniu do drugiej spornej decyzji, ale również w odniesieniu do kwestii merytorycznej podniesionej w skardze.
4. Należy jeszcze uściślić, że posługiwanie się w niniejszej opinii terminologią zastosowaną przez Sąd, zgodnie z którą nie chodzi o dwa akty tworzące całość w formie przyjętej w akcie późniejszym, lecz o dwie decyzje, w żaden sposób nie przesądza mojego stanowiska co do zasadności odwołania wnoszącego odwołanie. Używam tej terminologii w celu ułatwienia lektury opinii oraz aby mieć możliwość odwołania się do rozumowania Sądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku.
II. Ramy prawne
A. Rozporządzenie (UE) nr 806/2014
5. Artykuł 54 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 806/2014(2) stanowi:
„[SRB] na sesji wykonawczej:
a) przygotowuje wszystkie decyzje, które [SRB] ma przyjąć na sesji plenarnej;
b) podejmuje wszystkie decyzje dotyczące wykonania niniejszego rozporządzenia, chyba że w niniejszym rozporządzeniu przewidziano inaczej”.
6. Artykuł 67 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi:
„Krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pobierają od podmiotów, o których mowa w art. 2, składki, o których mowa w art. 69, 70 i 71, i przekazują je do [SRF] zgodnie z Umową”.
7. Artykuł 70 rozporządzenia nr 806/2014, zatytułowany „Składki ex ante”, przewiduje w swym ust. 2:
„Każdego roku po konsultacji z [Europejskim Bankiem Centralnym (EBC)] lub właściwym organem krajowym oraz w ścisłej współpracy z krajowymi organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji [SRB] oblicza wysokość indywidualnych składek w celu zapewnienia, aby składki należne od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, nie przekraczały 12,5% poziomu docelowego.
Każdego roku podstawą obliczania wysokości składek od poszczególnych instytucji jest:
a) składka ryczałtowa, czyli proporcjonalna w oparciu o kwotę zobowiązań instytucji, z wyłączeniem funduszy własnych i depozytów gwarantowanych, w odniesieniu do całkowitych zobowiązań, z wyłączeniem funduszy własnych i depozytów gwarantowanych, wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium uczestniczących państw członkowskich; oraz
b) składka skorygowana o ryzyko, której podstawą są kryteria określone w art. 103 ust. 7 dyrektywy 2014/59/UE[(3)], przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i bez powodowania zakłóceń między strukturami sektora bankowego państw członkowskich.
Stosunek składki ryczałtowej do składek skorygowanych o ryzyko uwzględnia zrównoważoną dystrybucję składek w różnych rodzajach banków.
W każdym przypadku łączna kwota indywidualnych składek od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, obliczona zgodnie z lit. a) i b), nie przekracza w ciągu roku 12,5% poziomu docelowego”.
B. Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2015/81
8. Artykuł 4 rozporządzenia wykonawczego (UE) 2015/81(4) stanowi:
„W odniesieniu do każdego okresu składkowego [SRB] oblicza roczną składkę należną od każdej instytucji, na podstawie rocznego poziomu docelowego [SRF] po konsultacji z EBC lub właściwymi organami krajowymi i w ścisłej współpracy z krajowymi organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Roczny poziom docelowy ustala się przez odniesienie do poziomu docelowego [SRF], o którym mowa w art. 69 ust. 1 i art. 70 rozporządzenia [nr 806/2014], oraz zgodnie z metodyką określoną w rozporządzeniu delegowanym (UE) 2015/63[(5)]”.
9. Artykuł 5 tego rozporządzenia wykonawczego przewiduje:
„1. [SRB] powiadamia właściwe krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o swoich decyzjach w sprawie obliczenia rocznych składek instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na ich odnośnych terytoriach.
2. Po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, każdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji powiadamia każdą instytucję, która uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w jego państwie członkowskim, o decyzji [SRB] w sprawie obliczenia rocznej składki należnej od danej instytucji”.
C. Rozporządzenie delegowane 2015/63
10. Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia 2015/63 stanowi:
„Składki, o których mowa w art. 103 ust. 2 dyrektywy [2014/59], oblicza się poprzez wyłączenie następujących zobowiązań:
[…]
b) zobowiązań zaciągniętych przez instytucję należącą do instytucjonalnego systemu ochrony [IPS], o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 [dyrektywy 2014/59], i posiadającą pozwolenie właściwego organu na stosowanie art. 113 ust. 7 [rozporządzenia (UE) nr 575/2013[(6)]], w drodze umowy zawartej z inną instytucją, która jest członkiem tego samego [IPS];
[…]”.
III. Okoliczności powstania sporu
11. NRW. Bank jest bankiem rozwoju Land Nordrhein-Westfalen (kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia, Niemcy).
12. Wnoszący odwołanie wykonuje zasadniczo trzy rodzaje działalności, a mianowicie działalność wspierającą, która odpowiada prawie dwóm trzecim jego aktywów, pomocniczą działalność wspierającą, która stanowi około jednej trzeciej jego aktywów, oraz inne rodzaje działalności, które odpowiadają pozostałej części jego aktywów.
13. W 2015 r. przed wejściem w życie rozporządzenia nr 806/2014 i na podstawie dyrektywy 2014/59, wykonanej rozporządzeniem delegowanym 2015/63, niemiecki organ regulacyjny, Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (federalny urząd ds. stabilizacji rynków finansowych, Niemcy, zwany dalej „FMSA”) ustalił składkę ex ante wnoszącego odwołanie za rok 2015, uznając jednocześnie, że należało wyłączyć z obliczania tej składki zarówno jego działalność wspierającą, jak i pomocniczą działalność wspierającą.
14. W 2016 r. w formularzu zatytułowanym „Składki ex ante na rzecz [SRF] – Formularz deklaracji za okres składkowy 2016”, sporządzonym przez SRB i przekazanym wnoszącemu odwołanie przez FMSA, zadeklarował on, że z obliczania jego składki ex ante za rok 2016 w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2015/63 należy wyłączyć sumę wszystkich jego zobowiązań związanych z jego działalnością wspierającą i pomocniczą działalnością wspierającą.
15. Jednakże po złożeniu wypełnionego w ten sposób formularza wnoszący odwołanie został poinformowany, że zdaniem SRB pomocnicza działalność wspierająca nie powinna zostać wyłączona z obliczeń. Złożył on zatem skorygowany formularz deklaracji, deklarując, że wyłączeniu podlega jedynie całkowita wartość zobowiązań związanych z jego działalnością wspierającą.
16. W pierwszej spornej decyzji SRB postanowiła na sesji wykonawczej, na podstawie art. 54 ust. 1 lit. b) i art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014, o wysokości składki ex ante każdego z podmiotów wskazanych w art. 2 tego rozporządzenia, w tym wnoszącego odwołanie, za rok 2016.
17. Decyzją w sprawie poboru z dnia 22 kwietnia 2016 r., otrzymaną przez wnoszącego odwołanie w dniu 25 kwietnia 2016 r., FMSA poinformował go, że SRB ustaliła jego składki ex ante na rzecz SRF za rok 2016 i wskazał mu kwotę do zapłaty (zwaną dalej „pierwszą decyzją w sprawie poboru”).
18. W drugiej spornej decyzji SRB podwyższyła składkę wnoszącego odwołanie. Sąd nie przedstawił powodu, który doprowadził do wydania tej decyzji i podwyższenia tej składki. Z pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku wynika jednak, że dla Sądu powód ten był odrębny od kwestii merytorycznej, której dotyczyła skarga, czyli kwestii, czy należało wyłączyć z obliczenia składki wnoszącego odwołanie jego zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą. W toku postępowania przed Trybunałem SRB wskazała, że w drugiej spornej decyzji dokonano jedynie sprostowania przypadkowego maszynowego błędu w mechanizmie formuły obliczeniowej, który dotyczył nieprawidłowego wskaźnika przynależności do instytucjonalnego systemu ochrony: zamiast znaku „–” przewidzianego w kroku 4 załącznika 1 do rozporządzenia delegowanego 2015/63 w odniesieniu do wskaźnika ryzyka „Członkostwo w IPS” (zwanego dalej „wskaźnikiem IPS”) przypisano znak „+”, co powodowało brak konieczności oceny nowych okoliczności faktycznych i nowej oceny prawnej.
19. Decyzją w sprawie poboru z dnia 10 czerwca 2016 r., otrzymaną przez wnoszącego odwołanie w dniu 13 czerwca 2016 r., FMSA nakazał mu zapłatę kwoty podwyżki wynikającej z drugiej spornej decyzji (zwaną dalej „drugą decyzją w sprawie poboru”).
IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
20. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 sierpnia 2016 r. wnoszący odwołanie wniósł skargę. W dniu 2 listopada 2016 r. SRB złożyła odpowiedź na skargę.
21. Postanowieniami z dnia 10 i 11 stycznia 2017 r. prezes ósmej izby Sądu uwzględnił wnioski Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów.
22. W toku postępowania przed Sądem przyjęto szereg środków organizacji postępowania w celu uzyskania od SRB pełnej kopii oryginału spornych decyzji.
23. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną, nie orzekając w przedmiocie zarzutów podniesionych przez wnoszącego odwołanie.
24. W tym względzie Sąd uznał na wstępie, że wniosek wnoszącego odwołanie, w którym wnosi on o stwierdzenie nieważności „decyzji [SRB] ustalającej [jego] składki roczne na rzecz [SRF] za rok obrotowy od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.” oznaczał, iż skarga dotyczy zatem zarówno pierwszej, jak i drugiej spornej decyzji. Wskazał on w tym względzie, że wnoszący odwołanie wyjaśnił, iż jego zdaniem chodzi o „całościową decyzję SRB” i że w tym zakresie kwestionuje on „decyzję SRB w formie, jaką nadała jej druga decyzja”, czyli „ostateczną decyzję SRB w końcowej wersji”.
25. Co się tyczy pierwszej spornej decyzji, Sąd stwierdził przede wszystkim, że adresatami decyzji SRB w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE były krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz że sporne decyzje nie zostały ani opublikowane, ani doręczone wnoszącemu odwołanie, który nie był ich adresatem.
26. Sąd przypomniał następnie, że w braku publikacji lub doręczenia termin do wniesienia skargi biegnie dopiero od chwili, gdy zainteresowany dokładnie zapoznał się z treścią i uzasadnieniem rozpatrywanego aktu, pod warunkiem że zażądał pełnego tekstu tego aktu w rozsądnym terminie, i że z tym zastrzeżeniem termin do wniesienia skargi biegnie dopiero od chwili, gdy zainteresowana osoba trzecia zapoznała się dokładnie z treścią i uzasadnieniem danego aktu w sposób umożliwiający skuteczne skorzystanie z prawa do wniesienia skargi.
27. Wreszcie, Sąd stwierdził, że wnoszący odwołanie dowiedział się o istnieniu pierwszej spornej decyzji poprzez otrzymanie w dniu 25 kwietnia 2016 r. pierwszej decyzji w sprawie poboru, którą przywołał we wniosku do FMSA o wgląd do akt swojej sprawy w dniu 22 sierpnia 2016 r., czyli prawie cztery miesiące po dniu, w którym otrzymał tę pierwszą decyzję w sprawie poboru. Sąd dodał, że nic nie pozwalało sądzić, biorąc pod uwagę sposób, w jaki FMSA wykonał sporne decyzje, że druga sporna decyzja zastąpiła pierwszą sporną decyzję. Uznał on w szczególności, że – zakładając, po pierwsze, iż od chwili otrzymania pisma z dnia 23 maja 2016 r., w którym FMSA powiadomił Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands e.V. (federalne stowarzyszenie niemieckich banków publicznych, Niemcy) o wydaniu nowej decyzji w sprawie poboru, wnoszący odwołanie mógł domniemywać, że celem tego pisma było uchylenie pierwszej decyzji w sprawie poboru i zastąpienie jej nową decyzją, oraz że, po drugie, należało się zatem spodziewać jej wydania – wnoszący odwołanie powinien był zrozumieć, iż to domniemanie nie było prawidłowe, najpóźniej w dniu 13 czerwca 2016 r., w którym doręczono mu drugą decyzję w sprawie poboru. Tymczasem wnoszący odwołanie pozwolił na upływ dwóch dodatkowych miesięcy przed zwróceniem się o przekazanie pierwszej spornej decyzji. Sąd uznał również, że druga sporna decyzja nie uchyliła pierwszej spornej decyzji, lecz jedynie dokonała dostosowania kwot składek ustalonych w pierwszej spornej decyzji. Ponieważ wnoszący odwołanie nie wniósł o doręczenie mu tej decyzji oraz nie podniósł ani nie wykazał wystąpienia nieprzewidywalnych okoliczności lub siły wyższej umożliwiających odstąpienie od terminu do wniesienia skargi, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w dniu 23 sierpnia 2016 r. została wniesiona po terminie w odniesieniu do pierwszej spornej decyzji.
28. W odniesieniu do drugiej spornej decyzji Sąd stwierdził przede wszystkim, że strony są zgodne co do tego, iż skarga została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 263 akapit szósty TFUE. Wskazał on następnie, że wnoszący odwołanie zarzucił SRB w istocie naruszenie niektórych przepisów mających zastosowanie w sprawie, ponieważ nie wyłączyła ona z obliczenia składek ex ante na rzecz SRF za rok 2016 jego zobowiązań związanych z jego pomocniczą działalnością wspierającą. Ponadto Sąd podkreślił, że druga sporna decyzja nie zawierała żadnego nowego elementu w tym względzie, że SRB w żaden sposób nie zbadała ponownie dokonanej już w ramach przyjęcia pierwszej spornej decyzji oceny kwestii, czy należało wyłączyć z obliczenia składki wnoszącego odwołanie zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą i że wnoszący odwołanie nie przedstawił SRB ani FMSA wniosku o ponowne zbadanie wspomnianej kwestii, który byłby oparty na nowych istotnych okolicznościach faktycznych. W tym względzie Sąd dodał, że wnoszący odwołanie, poinformowany w drugiej decyzji w sprawie poboru o uzasadnieniu dostosowania dokonanego w drugiej spornej decyzji, nie podniósł żadnego zarzutu ani argumentu przeciwko tej decyzji. Sąd wywiódł z tego, że skarga na drugą sporną decyzję jest niedopuszczalna, ponieważ, jeżeli mowa o przedmiocie sporu, decyzja ta była wyłącznie potwierdzeniem pierwszej spornej decyzji i że wnoszący odwołanie nie podniósł żadnego zarzutu ani argumentu przeciwko drugiej spornej decyzji.
V. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
29. Wnoszący odwołanie wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji SRB dotyczącej rocznej składki wnoszącego odwołanie na rzecz funduszu restrukturyzacji za rok składkowy 2016 oraz obciążenie SRB kosztami postępowania. Tytułem żądania ewentualnego, w odniesieniu do żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności, wnosi on do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd.
30. SRB wnosi do Trybunału o odrzucenie odwołania jako częściowo niedopuszczalnego, a w każdym razie o oddalenie go jako bezzasadnego, i obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania. Na wypadek gdyby Trybunał uznał odwołanie za zasadne, SRB wnosi do Trybunału o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania wyroku końcowego i orzeczenie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów odwołania nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
31. Rada, występująca w charakterze interwenienta popierającego żądania SRB, wnosi do Trybunału, na wypadek gdyby Trybunał uchylił zaskarżony wyrok, o stwierdzenie, że żaden element nie pozwala na podważenie zgodności z prawem lub ważności rozporządzenia wykonawczego 2015/81.
32. Komisja, występująca w charakterze interwenienta popierającego żądania SRB, wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
33. Trybunał postanowił o nieprzeprowadzaniu rozprawy zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
VI. Analiza
34. Wnoszący odwołanie podnosi w ramach odwołania dwa zarzuty. W tym kontekście należy zauważyć, że Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną, nie orzekając o jej zasadności. W związku z tym te dwa zarzuty odwołania nie dotyczą kwestii merytorycznej, do której wnoszący odwołanie odnosił się w zarzutach skargi, to znaczy kwestii, czy w chwili przyjęcia dwóch spornych decyzji należało wyłączyć z obliczenia składki wnoszącego odwołanie zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą.
35. Rada i Komisja nie przedstawiają uwag w przedmiocie dwóch zarzutów podniesionych przez wnoszącego odwołanie w odwołaniu i ograniczają się do przedstawienia uwag w przedmiocie jego argumentów dotyczących nieważności, wykładni i stosowania właściwych przepisów.
36. W skardze do Sądu wnoszący odwołanie podniósł bowiem, że właściwe przepisy zostały naruszone, ponieważ pomocnicza działalność wspierająca nie była uprzywilejowana, i że w konsekwencji składka ex ante została ustalona na zbyt wysokim poziomie. Te przekroczenia wynikać miały z błędnej wykładni rozporządzenia delegowanego 2015/63 lub – co jest bardziej istotne w odniesieniu do uwag Rady i Komisji – z okoliczności, że samo to rozporządzenie zostało wydane niezgodnie z prawem, w sprzeczności z aktami wyższej rangi.
37. Na etapie postępowania przed Trybunałem, po zwięzłym przedstawieniu zarzutów, wnoszący odwołanie wskazuje w pkt 101 odwołania, że w pełni odsyła do swoich uwag przedstawionych przed Sądem, w szczególności uwag, zgodnie z którymi jego pomocnicza działalność wspierająca powinna być uprzywilejowana przy obliczaniu składki.
38. Jeśli wnoszący odwołanie chciał przedstawić inne zarzuty skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, nie mógłby tego uczynić poprzez zwykłe odesłanie do skargi wniesionej do Sądu. Jak zauważa Komisja, takie zarzuty należy odrzucić jako niewystarczająco szczegółowe, a co za tym idzie, oczywiście niedopuszczalne(7).
39. W związku z tym należy moim zdaniem rozumieć odesłanie zawarte w pkt 101 odwołania w ten sposób, że wnoszący odwołanie odsyła do swoich uwag na wypadek, gdyby Trybunał uchylił zaskarżony wyrok i sam wydał ostateczne orzeczenie w sprawie.
40. Należy zatem moim zdaniem zbadać zarzuty sformułowane wyraźnie przez wnoszącego odwołanie na poparcie jego odwołania, bez przeprowadzania dyskusji na temat uwag co do istoty, do których odsyła on w pkt 101 tego odwołania. W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł bowiem nie co do istoty zarzutów podniesionych przez wnoszącego odwołanie, lecz jedynie w przedmiocie dopuszczalności skargi. W tych okolicznościach uznanie, że w następstwie ewentualnego uchylenia zaskarżonego wyroku Trybunał mógłby wydać ostateczne orzeczenie co do istoty sprawy, prowadziłoby do tego, że sprawa zostanie rozpatrzona co do istoty tylko przez jedną instancję sądową Unii.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego
41. W zarzucie pierwszym, dotyczącym naruszenia art. 263 akapit szósty TFUE i art. 60 regulaminu postępowania, wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd niesłusznie uznał skargę za wniesioną po terminie w odniesieniu do pierwszej spornej decyzji. Zarzut ten podzielono na cztery części.
1. W przedmiocie części pierwszej
42. W części pierwszej wnoszący odwołanie utrzymuje zasadniczo, że druga sporna decyzja zastąpiła pierwszą sporną decyzję i że w związku z tym termin do wniesienia skargi został zachowany. W ramach tej części zarzutu wnoszący odwołanie twierdzi, po pierwsze, że ocena Sądu dotycząca stosunku pomiędzy dwiema spornymi decyzjami jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, a po drugie, że druga sporna decyzja stanowi nową decyzję, a zatem nie ma charakteru potwierdzającego.
a) W przedmiocie jakoby niespójnej i wewnętrznie sprzecznej oceny Sądu
43. Zdaniem wnoszącego odwołanie ocena Sądu dotycząca stosunku pomiędzy dwiema spornymi decyzjami jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna. Po pierwsze, Sąd miał wskazać w pkt 65 zaskarżonego wyroku, że w drugiej spornej decyzji dokonano jedynie „dostosowania” kwot składek określonych w pierwszej spornej decyzji. Po drugie, Sąd miał stwierdzić w pkt 75 tego wyroku, że druga sporna decyzja „potwierdzała” jedynie, w odniesieniu do przedmiotu sporu, poprzednią decyzję. Tymczasem Sąd uznał w pkt 63 zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do dwóch decyzji w sprawie poboru, których treść odpowiada treści spornych decyzji, że druga decyzja stanowiła „zmianę” pierwszej decyzji.
44. Należy stwierdzić, że zawarta w pkt 65 i 75 zaskarżonego wyroku ocena Sądu dotycząca stosunku między spornymi decyzjami nie jest sama w sobie ani niespójna, ani wewnętrznie sprzeczna.
45. Po pierwsze bowiem, w pkt 71 zaskarżonego wyroku, nie negując faktu, że ustalenie dostosowania składki wnoszącego odwołanie, zatwierdzonego w drugiej spornej decyzji, wymagało ponownego obliczenia tej składki, Sąd wywiódł z orzecznictwa dotyczącego aktów potwierdzających, że druga sporna decyzja nie może być przedmiotem skargi w odniesieniu do oceny „dokonanej już przez SRB w ramach przyjmowania pierwszej zaskarżonej decyzji, dotyczącej jedynej kwestii rozpatrywanej w ramach niniejszej skargi, a mianowicie, czy należy wyłączyć z obliczenia składki wnoszącego odwołanie jego zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą”, przy czym ocena ta stanowi, zgodnie z pkt 75 zaskarżonego wyroku, „przedmiot sporu”.
46. Po drugie, wydaje się, że Sąd uznał w pkt 74 zaskarżonego wyroku, iż druga sporna decyzja mogła być przedmiotem skargi w odniesieniu do dostosowania dokonanego w tej decyzji. Tymczasem wnoszący odwołanie nie podniósł zarzutu dotyczącego tego dostosowania, które nie jest zatem objęte przedmiotem sporu.
47. Z przytoczonych fragmentów wynika, że zgodnie z rozumowaniem Sądu druga sporna decyzja ma częściowo charakter potwierdzający, jeśli chodzi o przedmiot sporu, który dotyczy kwestii, czy należało wyłączyć z obliczania składki wnoszącego odwołanie jego zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą. Dopuszczalność skargi wniesionej przez wnoszącego odwołanie należy zatem zbadać w świetle przedmiotu sporu.
48. W tych okolicznościach, nie przesądzając o zasadności rozumowania leżącego u podstaw zaskarżonego wyroku, należy oddalić argument wnoszącego odwołanie i przeprowadzić analizę pozostałych argumentów części pierwszej zarzutu pierwszego.
b) Co do istoty argumentu, zgodnie z którym druga sporna decyzja zastąpiła pierwszą sporną decyzję
49. Powołując się na orzecznictwo Sądu przytoczone również w zaskarżonym wyroku, wnoszący odwołanie podnosi, że „decyzja jest wyłącznie decyzją potwierdzającą wcześniejszą decyzję, jeżeli nie zawiera ona żadnego nowego elementu w stosunku do wcześniejszego aktu i nie została poprzedzona ponownym zbadaniem sytuacji jej adresata”. W świetle dwóch kryteriów, które powinien spełniać dany akt, aby mógł zostać uznany za „potwierdzający”, druga sporna decyzja nie stanowi zatem potwierdzenia pierwszej spornej decyzji.
50. W tym kontekście wnoszący odwołanie podnosi w pierwszej kolejności, że roczne składki ustalone dla niego są różne w obu spornych decyzjach i że w związku z tym druga sporna decyzja nie może zostać uznana za decyzję wyłącznie potwierdzającą. Jego sytuacja prawna uległa zmianie, a dokładniej pogorszeniu, w drugiej spornej decyzji. Ponadto decyzja ta została oparta na nowych okolicznościach, a mianowicie na zmienionej ocenie wskaźnika SPI, a zatem nie stanowi sprostowania zwykłego błędu w obliczeniach.
51. W drugiej kolejności wnoszący odwołanie wskazuje przede wszystkim, że orzecznictwo przytoczone przez Sąd, dotyczące aktów wyłącznie potwierdzających, nie stanowi poparcia dla zaskarżonego wyroku. Sąd błędnie zastosował kryteria, jakie powinien spełniać dany akt, aby mógł zostać uznany za „potwierdzający”. Należy stwierdzić, że argument ten polega zasadniczo na powtórzeniu rozważań sformułowanych przez wnoszącego odwołanie i zawartych w pkt 50 niniejszej opinii.
52. Wnoszący odwołanie wskazuje następnie, że przytoczone przez Sąd orzecznictwo dotyczy sytuacji, w których skargę wniesiono na pismo potwierdzające organu, doręczone w odpowiedzi na indywidualny wniosek dotyczący uzasadnienia wydanej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżony akt nie jest „pismem potwierdzającym” SRB, lecz ostatecznym obliczeniem dokonanym przez SRB, które znajduje się wyłącznie w drugiej spornej decyzji. SRB dokonała bowiem ponownego obliczenia składki z własnej inicjatywy, opierając się na zmienionej ocenie przynajmniej jednego częściowego wskaźnika procedury obliczania składek.
53. Mam trudności w zrozumieniu argumentu podniesionego przez wnoszącego odwołanie w dodatkowych rozważaniach dotyczących orzecznictwa przytoczonego przez Sąd. Wnoszący odwołanie wydaje się bowiem twierdzić z jednej strony, że orzecznictwo to nie ma znaczenia dla sprawy, a z drugiej strony, że jego bardziej wnikliwa analiza potwierdza jego stanowisko w przedmiocie kwalifikacji prawnej drugiej spornej decyzji. Zakładam, że te dodatkowe rozważania należy rozumieć w ten sposób, iż zdaniem wnoszącego odwołanie druga sporna decyzja nie może być uznana za akt potwierdzający, ponieważ nie została ona wydana w odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
54. W trzeciej kolejności wnoszący odwołanie twierdzi, że zbędne byłoby wskazanie w drugiej decyzji w sprawie poboru środków odwoławczych, gdyby druga sporna decyzja była wyłącznie decyzją potwierdzającą, i że w konsekwencji okoliczność, iż FMSA podał tę informację, potwierdza, iż decyzja ta stanowi nową decyzję.
55. W czwartej kolejności wnoszący odwołanie podnosi, że wskazanie w tytułach drugiej spornej decyzji i drugiej decyzji w sprawie poboru ich zmieniającego charakteru („supplementing”) jest pozbawione znaczenia i że znaczenie ma jedynie istota tych aktów.
56. SRB utrzymuje, że argument wnoszącego odwołanie dotyczący okoliczności, iż druga sporna decyzja nie jest aktem potwierdzającym, jest niedopuszczalny, ponieważ kwestionuje on zasadniczo ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd.
57. Jednakże kwestia, czy sporna decyzja potwierdza jedynie wcześniejszą decyzję, może, jako kwestia prawna, zostać poddana kontroli Trybunału w ramach odwołania(8). A fortiori, to samo odnosi się siłą rzeczy do kwestii, czy – jak twierdzi wnoszący odwołanie w odwołaniu – decyzja zastąpiła poprzednią decyzję. Należy zatem zbadać argumenty podniesione przez wnoszącego odwołanie na poparcie części pierwszej zarzutu pierwszego odwołania.
1) W przedmiocie znaczenia tytułu aktu późniejszego
58. Należy na wstępie zbadać argument wnoszącego odwołanie, w którym podnosi on, że kwalifikacja prawna aktu „potwierdzającego” nie może zależeć od jego tytułu, lecz powinna opierać się na jego istocie. Wnoszący odwołanie wydaje się zatem zarzucać Sądowi, że w celu dokonania kwalifikacji tej decyzji błędnie oparł się na tytule drugiej spornej decyzji i drugiej decyzji w sprawie poboru („supplementing”) zamiast na ich istocie.
59. Argumentacja ta opiera się na wybiórczej, a zatem błędnej interpretacji zaskarżonego wyroku.
60. Prawdą jest, że z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wynika, iż w celu zaklasyfikowania zaskarżonych aktów należy skupić się na samej istocie tych aktów, jak również na zamiarze ich autorów(9).
61. Należy również stwierdzić, że sformułowanie zawarte w pkt 65 zaskarżonego wyroku może sugerować, iż aby dojść do wniosku, że druga sporna decyzja dokonała jedynie dostosowania kwot składek określonych w pierwszej spornej decyzji, Sąd oparł się w szczególności na tytule drugiej spornej decyzji.
62. Jednakże z lektury zaskarżonego wyroku, a w szczególności z pkt 71, wynika, że Sąd przeanalizował również istotę drugiej spornej decyzji, aby dojść do wniosku, iż w odniesieniu do kwestii, czy należało wyłączyć z obliczenia składki wnoszącego odwołanie zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą, decyzja ta nie zawierała żadnego nowego elementu. Wnioskuję z tego, że również na podstawie tego wniosku Sąd uznał, iż druga sporna decyzja nie zastąpiła pierwszej spornej decyzji, lecz zmieniła ją w odniesieniu do wskaźnika SPI.
63. Należy zatem oddalić argument wnoszącego odwołanie, zgodnie z którym Sąd oparł się na tytule drugiej spornej decyzji w celu orzeczenia w przedmiocie jej kwalifikacji prawnej.
2) W przedmiocie znaczenia wskazania środków odwoławczych
64. Należy również oddalić argument wnoszącego odwołanie dotyczący wskazania środków odwoławczych w drugiej decyzji w sprawie poboru wydanej przez FMSA.
65. Nie wypowiadając się na tym etapie w przedmiocie ewentualnego usprawiedliwionego błędu wnoszącego odwołanie w odniesieniu do tej informacji(10), należy zauważyć, po pierwsze, że taka informacja zawarta w akcie wydanym przez dany podmiot nie może mieć wpływu na kwalifikację aktu wydanego wcześniej przez inny organ(11).
66. Po drugie, Sąd uznał, że druga sporna decyzja miała charakter potwierdzający nie w odniesieniu do całości tej decyzji, lecz w odniesieniu do przedmiotu sporu. Z tego punktu widzenia wskazanie środków odwoławczych w drugiej decyzji w sprawie poboru wydanej przez FMSA nie było zatem pozbawione znaczenia. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem, nawet akt wyłącznie potwierdzający podlega zaskarżeniu, jeżeli akt potwierdzony nie stał się prawomocny względem skarżącego(12). Druga decyzja w sprawie poboru została doręczona wnoszącemu odwołanie w dniu 13 czerwca 2016 r., mniej niż dwa miesiące po doręczeniu pierwszej decyzji w dniu 25 kwietnia 2016 r. Można by zatem argumentować, że również w odniesieniu do elementów jakoby potwierdzających zawartych w drugiej spornej decyzji istniał interes w poinformowaniu wnoszącego odwołanie o środkach odwoławczych w drugiej decyzji w sprawie poboru.
67. Argument ten należy więc oddalić. Należy zatem zbadać w pierwszej kolejności argumenty wnoszącego odwołanie dotyczące orzecznictwa właściwego w dziedzinie aktów potwierdzających, a w drugiej kolejności – zastosowanie tego orzecznictwa w celu dokonania oceny kwalifikacji prawnej drugiej spornej decyzji jako „częściowo potwierdzającej” w świetle właściwego orzecznictwa.
3) W przedmiocie aktów wydanych z własnej inicjatywy przez ich autorów jako aktów potwierdzających
68. Należy zauważyć, że orzecznictwo mające znaczenie w niniejszej sprawie, a mianowicie orzecznictwo dotyczące aktów potwierdzających, pochodzi z orzeczeń wydanych w ramach spraw dotyczących dopuszczalności skarg na akty potwierdzające wydane w większości przypadków w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie wcześniejszego aktu(13).
69. Nie jest zatem zaskakujące, że wyrok w sprawie CMB i Christof/Komisja(14), przytoczony przez Sąd w pkt 67–69 zaskarżonego wyroku, dotyczy takiego przypadku. Jest to również powód, dla którego w orzecznictwie tym często znajduje się stwierdzenie(15), że „okoliczności, czy dany akt ma charakter potwierdzający, nie można oceniać wyłącznie na podstawie jego treści w stosunku do treści wcześniejszej decyzji, którą akt ten potwierdza, lecz powinno się ją również oceniać w odniesieniu do charakteru wniosku, na który akt ten odpowiada”(16).
70. We wspomnianym orzecznictwie znajdują się również, poza wyliczeniem kryteriów, jakie powinien spełniać dany akt, aby mógł zostać uznany za „potwierdzający”(17), stwierdzenia(18), zgodnie z którymi, po pierwsze, wyłącznie zaistnienie nowych istotnych okoliczności faktycznych może uzasadniać złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie wcześniejszej decyzji, która stała się ostateczna, a po drugie, nowej istotnej okoliczności faktycznej nie stanowi okoliczność, która nie zmienia w istotny sposób sytuacji skarżącego, jaka miała miejsce w chwili wydania wcześniejszej decyzji, która stała się ostateczna.
71. Biorąc pod uwagę przytoczone fragmenty tego orzecznictwa, można by sądzić, że orzecznictwo w zakresie aktów potwierdzających służy zapobieganiu złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, który w praktyce może skutkować powstaniem nowego terminu do wniesienia skargi w odniesieniu do potwierdzonej decyzji, która stała się prawomocna. Orzecznictwo to miałoby zatem zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których zainteresowany spowodował wydanie aktu późniejszego, wobec czego każdy późniejszy akt wydany z własnej inicjatywy przez jego autora stanowi nowy akt zastępujący akt poprzedni. Jeżeli chodzi o tego rodzaju nowy akt, to jego autor powinien przyjąć na siebie ryzyko powstania nowego terminu do wniesienia skargi. Gdyby rozumowanie to było prawidłowe, należałoby uznać, że druga sporna decyzja zastąpiła pierwszą sporną decyzję.
72. Jednakże w pierwszej kolejności orzecznictwo dotyczące aktów wyłącznie potwierdzających opiera się, po pierwsze, na założeniu, że terminy do wniesienia skargi, a także powaga rzeczy osądzonej(19) mają na celu zagwarantowanie pewności prawa poprzez zapobieganie nieograniczonemu kwestionowaniu aktów Unii wywołujących skutki prawne (w szczególności aktów o charakterze ostatecznym), a, po drugie, na wymogach prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i ekonomii procesowej(20). Akt, który ogranicza się do potwierdzenia wcześniejszego aktu, nie może przyznawać zainteresowanym możliwości ponownego zakwestionowania zgodności z prawem potwierdzonego aktu. W związku z tym prawomocny charakter dotyczy nie tylko samego aktu, ale również każdego późniejszego aktu, który ma charakter wyłącznie potwierdzający(21).
73. Interes w zagwarantowaniu zasady pewności prawa, prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i ekonomii procesowej, na którym zasadniczo opiera się to orzecznictwo, nie zależy od okoliczności, że zainteresowany jest inicjatorem wydania aktu potwierdzającego. Terminy do wniesienia skargi mają bowiem charakter bezwzględnie wiążący. Zostały one ustanowione nie na rzecz (lub na ryzyko) podmiotu wydającego akty podlegające zaskarżeniu, lecz w celu zagwarantowania jasności i pewności sytuacji prawnych.
74. W drugiej kolejności zastosowanie orzecznictwa dotyczącego niedopuszczalności skarg na akty potwierdzające do sytuacji, w których zainteresowany nie jest inicjatorem wydania późniejszego aktu, znajduje potwierdzenie w wyrokach Trybunału i Sądu.
75. Trybunał zastosował to orzecznictwo w wyroku Portugalia/Komisja(22), w sytuacji gdy akt późniejszy wobec pierwotnego aktu o charakterze indywidualnym został wydany z własnej inicjatywy przez jego autora. W tej sprawie późniejszy akt nie został zmieniony ani w odniesieniu do treści, ani w odniesieniu do sposobu przedstawienia w stosunku do wcześniejszego aktu doręczonego skarżącej. Zdaniem Trybunału było zatem oczywiste, że późniejszy akt miał charakter wyłącznie potwierdzający.
76. Sąd uznał natomiast w kilku wyrokach, że akt powinien zostać uznany za przyjęty po ponownym zbadaniu sytuacji, co wyklucza uznanie go za akt wyłącznie potwierdzający, w przypadku gdy akt ten został przyjęty albo na wniosek zainteresowanego, albo z własnej inicjatywy jego autora na podstawie istotnych elementów, które nie zostały uwzględnione przy przyjmowaniu wcześniejszego aktu(23).
77. Podejście przyjęte przez Sąd wydaje się odpowiadać podejściu przyjętemu przez rzecznika generalnego P. Mengozziego w opinii w sprawie Internationaler Hilfsfonds/Komisja(24). Jego zdaniem bowiem, po pierwsze, z nurtu zdecydowanie przeważającego w orzecznictwie Trybunału wynika, że wyłącznie potwierdzający charakter aktu ma swoje źródło jedynie w braku nowego elementu lub, dokładniej mówiąc, nowej istotnej okoliczności faktycznej w stosunku do wcześniejszego aktu, którego jest potwierdzeniem, a po drugie, wyłącznie pojawienie się nowego (istotnego) elementu lub powstanie nowych (istotnych) okoliczności uzasadnia ponowne rozpatrzenie przez administrację wcześniejszej decyzji, która stała się ostateczna(25).
78. W trzeciej kolejności aktu, który nie zawiera nowego istotnego elementu, nie można uznać za „potwierdzający”, jeżeli właściwe ramy regulacyjne przyznają zainteresowanemu prawo do złożenia, bez dodatkowych warunków, nowego wniosku lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy(26). Podobnie akt nie może zostać uznany za „potwierdzający” wówczas, gdy właściwe ramy regulacyjne zobowiązują autora pierwotnego aktu do przeprowadzenia z własnej inicjatywy ponownego badania w regularnych odstępach czasu(27). W tych dwóch przypadkach autor pierwotnego aktu ma obowiązek ponownego rozpatrzenia tego aktu i nie może twierdzić, że wynik tego ponownego badania nie stanowi nowego aktu podlegającego zaskarżeniu zarówno w odniesieniu do całego aktu, jak i do jednego z jego elementów.
79. Podobnie cofnięcie niezgodnego z prawem aktu jest dozwolone pod warunkiem, że cofnięcie to nastąpi w rozsądnym terminie i że zostanie uwzględniony stopień, w jakim zainteresowany mógł ewentualnie mieć przekonanie o zgodności z prawem tego aktu(28). Jeżeli w danym przypadku akt został wydany w następstwie takiego cofnięcia, akt ten podlega zaskarżeniu, które nie ogranicza się do elementów odróżniających późniejszy akt od cofniętego aktu.
80. Natomiast, z zastrzeżeniem tych trzech przypadków(29), jeżeli brak jest nowego istotnego elementu w stosunku do wcześniejszego aktu, akt późniejszy stanowi akt potwierdzający. Nie ma znaczenia, czy późniejszy akt został wydany z własnej inicjatywy przez jego autora.
81. W świetle powyższego należy oddalić argument, który wydaje się formułować wnoszący odwołanie, zgodnie z którym druga sporna decyzja nie może zostać uznana za „akt potwierdzający” ze względu na to, że nie została ona wydana w odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. To bowiem obecność nowego istotnego elementu pozwala wykluczyć fakt, że akt ma charakter potwierdzający. Zasadność argumentu wnoszącego odwołanie dotyczącego kwalifikacji prawnej drugiej spornej decyzji i jej związku z pierwszą sporną decyzją należy ocenić w świetle tego stwierdzenia opartego na właściwym orzecznictwie dotyczącym aktów o charakterze potwierdzającym.
4) W przedmiocie kwalifikacji prawnej drugiej spornej decyzji i stosunku pomiędzy dwiema spornymi decyzjami
82. W odpowiedzi na pytanie Trybunału SRB wskazała, że dostosowanie dokonane w drugiej spornej decyzji dotyczyło usunięcia nieumyślnego błędu popełnionego w ramach pierwotnego obliczenia. Chodzi tu wyłącznie o „omyłkę pisarską w programach narzędzia obliczania”. Ponadto korekta tego błędu nie miała żadnego wpływu na kwestię, czy należało wyłączyć z obliczenia składki wnoszącego odwołanie zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą.
83. Podejście to odpowiada podejściu przyjętemu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym druga sporna decyzja, po pierwsze, dokonała „dostosowania” kwot składek ustalonych w pierwszej spornej decyzji, a po drugie, ma charakter częściowo potwierdzający w odniesieniu do przedmiotu sporu, który dotyczy pomocniczej działalności wspierającej.
84. Wnoszący odwołanie twierdzi natomiast, że druga sporna decyzja została oparta na nowych okolicznościach, a mianowicie na zmienionej ocenie wskaźnika SPI, i nie stanowi sprostowania zwykłego błędu w obliczeniach(30).
85. W tym względzie, niezależnie od nieumyślnego charakteru „błędu” zawartego w pierwotnym akcie i wagi tego błędu, akt, za pomocą którego administracja zamierza sprostować ten błąd, nie może być wyłączony spod kontroli mającej na celu ustalenie, czy w porównaniu z aktem pierwotnym późniejszy akt ma charakter wyłącznie potwierdzający. Sprostowanie aktu pierwotnego sprowadza się bowiem do przyjęcia aktu zawierającego potencjalnie nowy i istotny element. Jak zauważyła rzecznik generalna J. Kokott(31) w odniesieniu do sprostowania błędu w tłumaczeniu, jest bowiem całkowicie wyobrażalne, że pod pozorem sprostowania błędu wcześniejszemu aktowi prawnemu o charakterze władczym zostanie nadana zupełnie inna treść aniżeli pierwotnie.
86. W tym kontekście dany element należy uznać za „nowy” zarówno w przypadku, gdy nie istniał on w chwili wydania wcześniejszego aktu, jak i w przypadku, gdy chodzi o element już istniejący, gdy wcześniejszy akt został wydany, lecz który to element z jakiegokolwiek powodu, w tym niedochowania staranności przez autora wcześniejszego aktu, nie został uwzględniony przy jego wydawaniu(32). Aby dany element miał charakter istotny, musi być w stanie zmienić w istotny sposób sytuację skarżącego w momencie wydania wcześniejszej decyzji, która stała się ostateczna(33).
87. I tak, po pierwsze, jest oczywiste, że druga sporna decyzja zawiera nowy element w stosunku do pierwszej spornej decyzji, ponieważ wartość wskaźnika SPI użyta w drugiej spornej decyzji różni się od wartości użytej w pierwszej spornej decyzji.
88. Po drugie, jeśli chodzi o istotny charakter tak zdefiniowanego nowego elementu, Trybunał wskazał w postanowieniu Pracsis i Conceptexpo Project/Komisja i EACEA(34), że jeżeli korekta błędu w obliczeniach popełnionego w ocenie przypisanej jednemu z oferentów w ramach postępowania wynikającego z zaproszenia do składania ofert prowadzi do tego, że ocena ta zostanie podwyższona, bez zmiany klasyfikacji oferty tego oferenta, nie można uznać, że jego sytuacja została zmieniona w istotny sposób. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że decyzja, na mocy której dokonano tej korekty, miała charakter wyłącznie potwierdzający.
89. Należy jednak zauważyć, że w sprawie, w której wydano to postanowienie, korekta błędu dokonana w późniejszym akcie nie doprowadziła do zmiany wyniku ustalonego w akcie pierwotnym i wskazanego w osnowie tego aktu. Natomiast w niniejszej sprawie decyzje SRB ustalające składki ex ante zawierają obliczenie, którego wyniki przejawiają się nie tylko w powstaniu obowiązku zapłaty składki, lecz również w wysokości tej składki. Ponieważ kwota ta została zmieniona w następstwie wydania drugiej spornej decyzji, należy uznać, że decyzja ta zawiera nowy istotny element.
90. Lektura zaskarżonego wyroku wskazuje, że stwierdzenie to nie jest całkowicie nieobecne w rozumowaniu leżącym u jego podstaw. Sąd wskazał bowiem najpierw w pkt 71 zaskarżonego wyroku, że ustalenie dostosowania składki wnoszącego odwołanie, zatwierdzonego w drugiej spornej decyzji, wymagało ponownego obliczenia tej składki. Jednakże Sąd uznał następnie, że decyzja ta była częściowo potwierdzająca i że w konsekwencji to nowe obliczenie nie powoduje powstania nowego terminu do wniesienia skargi w celu zakwestionowania innego elementu obliczenia ustalonego już w pierwszej spornej decyzji.
91. W tych okolicznościach pozostaje ustalić, czy późniejszy akt może być częściowo potwierdzający, a jeśli tak, to jakie są konsekwencje dla terminu do wniesienia skargi w odniesieniu do aktu pierwotnego.
5) W przedmiocie częściowo potwierdzającego charakteru aktu późniejszego
92. W wyroku Paroc/OHIM (INSULATE FOR LIFE)(35) Sąd stwierdził przede wszystkim, że ustalenie, czy i w jakim zakresie druga decyzja potwierdzała jedynie pierwszą decyzję, wymagało zidentyfikowania odpowiednich danych sporów leżących u podstaw tych decyzji. Po wskazaniu, że późniejsza decyzja była decyzją potwierdzającą w odniesieniu do jednego z jej elementów, który był sam w sobie wystarczający do osiągnięcia rezultatu ustalonego w decyzji pierwotnej, Sąd uznał, że nie ma potrzeby badania, czy ów charakter potwierdzający rozciąga się na wszystkie elementy tej pierwszej decyzji.
93. Wnioskuję z tego, że w wyroku tym Sąd nie wykluczył okoliczności, iż akt późniejszy może być częściowo potwierdzający, nie ustanawiając jednak dokładnego kryterium pozwalającego na ustalenie zakresu jego charakteru potwierdzającego. Należy zbadać, czy Trybunał stosuje to samo podejście, a jeśli tak, to czy takie kryteria można wywieść z jego orzecznictwa.
i) Wyrok Brembati/Komisja
94. W sprawie, w której wydano wyrok Brembati/Komisja(36), Komisja na poparcie swojego argumentu, zgodnie z którym skarga na późniejszy akt jest niedopuszczalna, podniosła, że akt ten miał charakter częściowo potwierdzający i ponieważ nie zmieniał obiektywnej sytuacji prawnej określonej w akcie, który został potwierdzony, nie mógł zostać uznany za akt różniący się od tego ostatniego.
95. Biorąc pod uwagę to twierdzenie, należy uściślić, że sprawa ta dotyczyła dwóch połączonych postępowań w przedmiocie skarg wniesionych na dwie decyzje: dorozumianą decyzję odmowną wynikającą z bezczynności Komisji w odniesieniu do odwołania dotyczącego, po pierwsze, zaszeregowania skarżącego (który domagał się przyznania mu grupy zaszeregowania A4, stopień 5, zamiast grupy A4, stopień 4, do której został awansowany), a po drugie, jego stażu pracy w grupie zaszeregowania i stopniu, oraz późniejszą decyzję dotyczącą również zaszeregowania i stażu pracy skarżącego. Zdaniem Komisji druga decyzja zmieniła jedynie datę wejścia w życie awansu skarżącego do grupy zaszeregowania A4, stopień 4, a skarga na tę decyzję była niedopuszczalna.
96. W wyroku Trybunał najpierw uznał skargę na późniejszą decyzję za dopuszczalną, wskazując jednocześnie, że decyzja ta, nie uwzględniając zażaleń skarżącego, zmieniła jednak pod pewnymi względami jego staż pracy w grupie zaszeregowania i stopniu(37). Następnie, po zbadaniu obu skarg, Trybunał stwierdził nieważność obu spornych decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w nich zaszeregowania skarżącego w chwili awansu do grupy A4, stopień 5, bez żadnego stażu pracy na stopniu.
97. Aby zilustrować rozumowanie leżące u podstaw tego wyroku, proponuję je odczytywać w świetle opinii przedstawionej przez rzecznika generalnego J. Ganda(38).
98. W swojej opinii rzecznik generalny również zaproponował Trybunałowi oddalenie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję, uznając, że „[s]twierdzenie, iż druga decyzja częściowo potwierdza pierwszą, oznacza jednocześnie przyznanie, że ją ona częściowo zmienia. Bez zmian pozostaje awans do grupy zaszeregowania […] i zaszeregowanie na stopień; zmieniona zostaje data, w której awans wszedł w życie, a co za tym idzie, staż pracy na danym stopniu; tymczasem to właśnie ten staż pracy był kwestionowany. W rzeczywistości zatem to pierwsza skarga stała się bezprzedmiotowa. Natomiast druga decyzja, która zastępuje pierwszą w odniesieniu do pierwotnie spornej kwestii, może jak najbardziej być przedmiotem skargi”(39).
99. Mimo że w pierwszej decyzji odmówiono skarżącemu zaszeregowania, o które wnosił, a w drugiej decyzji, nie wpływając na tę odmowę dotyczącą zaszeregowania, „zmieniono pod pewnymi względami jego staż pracy w grupie zaszeregowania i stopniu”, Trybunał nie uznał, że akt późniejszy ma charakter częściowo potwierdzający. Przeciwnie, Trybunał stwierdził nieważność obu decyzji ze względu na to, że odmówiono w nich zaszeregowania, o które wnosił skarżący.
100. Wnioskuję z tego, że dla Trybunału zaszeregowanie wynikające z awansu skarżącego, data wejścia w życie tego awansu, jak również staż pracy w grupie zaszeregowania i stopniu stanowią elementy współzależne, które rozpatrywane łącznie określały sytuację prawną skarżącego, tak że zmiana jednego z tych elementów w późniejszym akcie nie mogła prowadzić do uznania innych elementów za potwierdzone.
101. Zastosowanie tego rozumowania do decyzji spornych w niniejszej sprawie prowadziłoby do odmowy uznania drugiej spornej decyzji za akt „częściowo potwierdzający”.
102. Ani bowiem wskaźnik SPI, ani kwota zobowiązań przedsiębiorstwa nie mogą być rozpatrywane odrębnie. Całkowita kwota składki ex ante może zostać określona jedynie pod warunkiem uwzględnienia wszystkich tych elementów. Jest tak tym bardziej, jeśli wziąć pod uwagę okoliczność, że w odniesieniu do spornych decyzji, jak podnosi wnoszący odwołanie, SRB nie ujawnia etapów obliczania i nie wyjaśnia pochodzenia danych liczbowych ustalonych dla wnoszącego odwołanie. SRB twierdzi, że składki ex ante są określane w szczególności na podstawie danych przekazanych przez same instytucje krajowym organom ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji za pomocą formularza deklaracji opracowanego i dostarczonego przez SRB. Jednakże, jak wynika z niniejszej sprawy, wskaźnik SPI nie należy do danych dostarczonych bezpośrednio przez wnoszącego odwołanie.
ii) Wyrok Komisja/Parlament i Rada
103. Wniosek, zgodnie z którym należy odmówić zakwalifikowania drugiej spornej decyzji jako „częściowo potwierdzającej”, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie dotyczącym aktów potwierdzających w zakresie, w jakim zostało ono rozwinięte w kontekście aktów o charakterze normatywnym.
104. Należy jednak przede wszystkim ustalić, czy orzecznictwo to może mieć zastosowanie, bezpośrednio lub przez analogię, do aktów indywidualnych. Kwestia ta została bowiem omówiona przez strony w ramach drugiej części zarzutu pierwszego, podniesionej przez wnoszącego odwołanie tytułem ewentualnym(40).
105. Wnoszący odwołanie usiłuje powołać się na to orzecznictwo, w szczególności na wyrok Komisja/Parlament i Rada(41), zgodnie z którym „jeśli przepis rozporządzenia zostaje zmieniony, możliwość wniesienia skargi zostaje na nowo otwarta, i to nie tylko na wyłącznie ten przepis, ale na wszystkie przepisy, które nawet jeśli nie posiadają zmienionego brzmienia, to stanowią z nim pewną całość”. Natomiast SRB uważa, że wspomniane orzecznictwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Z wyrażenia „[n]atomiast” zawartego w pkt 30 tego wyroku wywodzi ona, że rozważań sformułowanych przez Trybunał w kontekście aktów normatywnych nie można zastosować do aktów indywidualnych.
106. Jednakże należy zauważyć w pierwszej kolejności, że wbrew temu, co twierdzi SRB, wyrażenie „natomiast” zostało użyte nie w celu dokonania rozróżnienia między aktami indywidualnymi a aktami normatywnymi, lecz w celu odróżnienia zasady mającej zastosowanie w przypadku, gdy dane akty są aktami potwierdzającymi (pkt 29 tego wyroku), od zasady znajdującej zastosowanie, gdy akty te nie mają takiego charakteru (pkt 30 wspomnianego wyroku).
107. W drugiej kolejności w tym samym wyroku Trybunał wskazał, że rozwiązanie, zgodnie z którym akt wyłącznie potwierdzający nie podlega zaskarżeniu, stosuje się zarówno do aktów indywidualnych, jak i do aktów o charakterze normatywnym, jak rozporządzenie(42). Wydaje się zatem, że sam Trybunał zrównał akty indywidualne z aktami o charakterze normatywnym.
108. W trzeciej kolejności jestem zdania, że biorąc pod uwagę fakt, iż decyzje sporne w niniejszej sprawie zostały wydane z własnej inicjatywy ich autora, orzecznictwo rozwinięte w kontekście aktów normatywnych jest tym bardziej trafne. Akty normatywne są bowiem również wydawane co do zasady z własnej inicjatywy ich autorów. Pragnę zauważyć, że sama SRB powołała na poparcie swojego argumentu, zgodnie z którym orzecznictwo w zakresie aktów potwierdzających ma zastosowanie do aktów podjętych z własnej inicjatywy przez ich autorów(43), wyrok wydany w kontekście aktów normatywnych, a mianowicie wyrok Zjednoczone Królestwo/Komisja(44).
109. Tak więc wnioski płynące z orzecznictwa rozwiniętego w kontekście aktów normatywnych mogą służyć badaniu zasadności argumentu wnoszącego odwołanie, zgodnie z którym druga sporna decyzja nie ma charakteru częściowo potwierdzającego.
110. W zakresie, w jakim zmiana jednego z elementów obliczenia składki ex ante prowadzi do zmiany całkowitej kwoty tej składki, a całkowita kwota tej składki może zostać określona jedynie pod warunkiem uwzględnienia wszystkich elementów obliczenia składki ex ante, należy uznać, że wszystkie elementy tego obliczenia wraz z należną całkowitą kwotą stanowią „całość” w rozumieniu orzecznictwa analizowanego w pkt 104–108 niniejszej opinii. W konsekwencji zmiana jednego z elementów obliczenia składki ex ante, takiego jak wskaźnik SPI, prowadzi do powstania nowego terminu do wniesienia skargi nie tylko w celu zakwestionowania tego elementu, ale także w celu zakwestionowania wszystkich elementów, które nawet niezmienione, tworzą z nim całość, w tym kwestii dotyczącej zobowiązań wnoszącego odwołanie.
6) Ocena niniejszego przypadku
111. W świetle powyższych rozważań uważam, że część pierwsza zarzutu pierwszego, oparta na błędnej kwalifikacji prawnej drugiej spornej decyzji i jej związku z pierwszą sporną decyzją, jest zasadna. W odniesieniu do kwestii, czy należało wyłączyć z obliczenia składki wnoszącego odwołanie zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą, druga sporna decyzja nie jest decyzją potwierdzającą. W związku z tym wnoszący odwołanie miał prawo w ramach swojej skargi podważyć ten punkt, a także ogólną kwotę składki ex ante.
112. Przede wszystkim wniosek ten wynika z zastosowania kryteriów, jakie powinien spełnić dany akt, aby mógł zostać uznany za „potwierdzający”, określonych przez Trybunał w jego orzecznictwie. Całkowita kwota tej składki może zostać określona jedynie pod warunkiem uwzględnienia wszystkich elementów obliczenia składki ex ante, a więc zmiana jednego z tych elementów w późniejszej decyzji nie prowadzi do potwierdzenia pozostałych elementów(45).
113. Następnie wspomniany wniosek i wnioski płynące z orzecznictwa rozwiniętego w kontekście aktów o charakterze normatywnym mogą posłużyć za wskazówkę przy badaniu zasadności argumentu wnoszącego odwołanie, zgodnie z którym druga sporna decyzja nie ma charakteru częściowo potwierdzającego. Wszystkie elementy tego obliczenia stanowią wraz z wynikającą z niego całkowitą kwotą „całość” w rozumieniu przytoczonego wyżej orzecznictwa(46).
114. Następnie należy wyjaśnić, że z punktu widzenia interesu zasady prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i ekonomii procesowej, na którym opiera się orzecznictwo w zakresie aktów potwierdzających(47), korzystne mogłoby być w danym przypadku uznanie, że akt późniejszy ma charakter częściowo potwierdzający. Jednakże orzecznictwo to opiera się również na zasadzie pewności prawa. Zapewniając skuteczność (effet utile) art. 263 TFUE i ustanowionego w tym postanowieniu terminu oraz innych interesów, które leżą u podstaw tego orzecznictwa, nie można podważyć ani tej zasady, ani prawa do skutecznej ochrony sądowej. Rozumowanie leżące u podstaw mojej analizy przedstawionej w niniejszej opinii, inspirowane odpowiednio wyrokami Brembati/Komisja(48) i Komisja/Parlament i Rada(49), ma na celu zapewnienie poszanowania tej zasady i tego prawa.
115. Wreszcie, w trosce o kompletność wywodu pragnę zauważyć, że w celu podważenia powyższych stwierdzeń nie można powoływać się wobec wnoszącego odwołanie na przedmiot sporu określony w zaskarżonym wyroku.
116. Zdaniem Sądu przedmiot sporu obejmuje kwestię, czy należało wyłączyć z obliczania składki wnoszącego odwołanie zobowiązania związane z jego pomocniczą działalnością wspierającą. Wydaje się, że Sąd, z jednej strony, uznał tak określony przedmiot sporu za niezwiązany z drugą sporną decyzją i, z drugiej strony, oddzielił go od całkowitej kwoty składki ex ante za rok 2016.
117. Wnoszący odwołanie podniósł co prawda zasadniczo w skardze wniesionej do Sądu, że SRB naruszyła właściwe ramy prawne, ponieważ pomocnicza działalność wspierająca nie została uprzywilejowana(50).
118. Tymczasem w skardze wniesionej do Sądu wnoszący odwołanie wniósł, jak wynika z pkt 31 zaskarżonego wyroku, o stwierdzenie nieważności „decyzji [SRB] ustalającej [jego] składkę roczną”, uściślając, że chodzi o „całościową decyzję SRB” i że kwestionuje tę decyzję „w formie, jaką nadała jej druga [sporna] decyzja”, czyli „ostateczną decyzję SRB w końcowej wersji”. Zakwestionował on nie tylko kwotę ustaloną w pierwszej spornej decyzji lub różnicę między kwotami zawartymi w spornych decyzjach, lecz całkowitą kwotę składki zawartą w drugiej spornej decyzji.
2. W przedmiocie części od drugiej do czwartej
119. Część druga zarzutu pierwszego została sformułowana przez wnoszącego odwołanie tytułem ewentualnym, na wypadek gdyby Trybunał oddalił argumentację przytoczoną na poparcie części pierwszej zarzutu (nie przychylił się do niej), zgodnie z którą druga sporna decyzja zastąpiła pierwszą sporną decyzję. W tym względzie wnoszący odwołanie powołuje się na orzecznictwo rozwinięte w kontekście aktów normatywnych.
120. Tymczasem, biorąc pod uwagę moją analizę części pierwszej zarzutu pierwszego, nie ma potrzeby badania części drugiej. W każdym razie wypowiedziałem się już w ramach tej analizy w przedmiocie znaczenia dla sprawy orzecznictwa przywołanego przez wnoszącego odwołanie(51).
121. W części trzeciej zarzutu, podniesionej tytułem ewentualnym, wnoszący odwołanie podnosi, że nawet przy założeniu, iż druga sporna decyzja ogranicza się do zmiany pierwszej spornej decyzji, nie powodując powstania nowego terminu do wniesienia skargi w odniesieniu do tej ostatniej decyzji, Sąd popełnił błąd, uznając skargę na wspomnianą decyzję za wniesioną po terminie. Podkreśla on w tym względzie, że termin do wniesienia skargi do sądu nigdy nie rozpoczął biegu, ponieważ nigdy nie poznał on dokładnej treści i uzasadnienia spornych decyzji.
122. W części czwartej zarzutu, również podniesionej tytułem ewentualnym, wnoszący odwołanie twierdzi, że biorąc pod uwagę zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań i usprawiedliwiony błąd, termin do wniesienia skargi należy uznać za dochowany.
123. Jednakże, jak wynika z mojej analizy części pierwszej zarzutu pierwszego, prowadzącej do wniosku, że Sąd niesłusznie uznał, że druga sporna decyzja była częściowo potwierdzająca, nie ma potrzeby badania części trzeciej i czwartej zarzutu pierwszego, w których wnoszący odwołanie podnosi, że nawet gdyby Trybunał uznał, iż dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku kwalifikacja drugiej spornej decyzji i jej związku z pierwszą sporną decyzją była prawidłowa, jego skarga nie została wniesiona po terminie w odniesieniu do pierwszej spornej decyzji.
B. W przedmiocie zarzutu drugiego
124. W zarzucie drugim wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd naruszył prawo i naruszył jego prawo do bycia wysłuchanym zagwarantowane w art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, uznając, że wnoszący odwołanie nie podniósł żadnego zarzutu ani argumentu w odniesieniu do drugiej spornej decyzji.
125. Biorąc pod uwagę fakt, że proponuję uwzględnić część pierwszą zarzutu pierwszego i że uwzględnienie tej części zarzutu jest wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, nie ma potrzeby badania zasadności zarzutu drugiego.
VII. Wnioski
126. W świetle powyższego uważam, że część pierwsza zarzutu pierwszego podniesionego przez wnoszącego odwołanie na poparcie pierwszego żądania odwołania jest zasadna i należy ją uwzględnić. Proponuję zatem, aby Trybunał uchylił wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 26 czerwca 2019 r., NRW. Bank/SRB (T‑466/16, niepublikowany, EU:T:2019:445), i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania orzeczenia co do istoty sprawy, przy czym rozstrzygnięcie o kosztach powinno nastąpić w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.