NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
M. POIARES MADURO
prednesené 1. októbra 2009 1(1)
Vec C‑246/07
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Švédskemu kráľovstvu
1. Povinnosť lojálnej spolupráce medzi Spoločenstvom a členskými štátmi nadobúda osobitný význam pri výkone právomocí stanovených Zmluvou a platí to ešte viac v prípade, keď sú tieto právomoci delené.
2. Práve v tomto kontexte vzniká predmet prejednávanej veci. Spoločenstvo aj Švédsko sú stranami mnohostranného dohovoru o látkach znečisťujúcich životné prostredie. Ide o otázku, či Švédsko môže navrhnúť zaradenie novej látky do tohto dohovoru, alebo či je povinné postupovať spoločne so Spoločenstvom.
3. Odpoveď, ako ďalej jasne vyplynie, nezávisí len od skutočnosti, či Švédsko má alebo nemá právomoc konať individuálne, ale aj od spôsobu, akým sa rozhodlo konať.
I – Skutkový stav a právny rámec
4. Predmetná vec sa týka úpravy perzistentných organických znečisťujúcich látok („persistent organic pollutants“; ďalej len „POP“), ktoré sú osobitne škodlivé pre životné prostredie a ľudské zdravie. POP majú toxické vlastnosti, odolávajú degradácii a akumulujú sa v živých organizmoch (teda vstupujú do potravinového reťazca). Negatívne účinky POP – ktoré sú prenášané ovzduším, vodou a migrujúcimi druhmi zvierat – sa teda môžu prejaviť ďaleko od miesta ich prvého úniku.
5. Uvedené negatívne cezhraničné účinky viedli k právnej úprave POP prostredníctvom prijatia rôznych mnohostranných dohovorov o životnom prostredí, medzi ktoré patrí aj Štokholmský dohovor o perzistentných organických látkach (ďalej len „Dohovor“)(2). Dohovor je zmiešanou dohodou, ktorej stranami sú Komisia aj Švédsko. Stanovuje, že zmluvné strany znížia alebo vylúčia emisie POP, ktoré sú uvedené v jeho prílohách.
6. Každá zo strán Dohovoru môže navrhnúť, aby bola určitá látka považovaná za POP a doplnená do príloh k Dohovoru (ďalej len „zápis do Dohovoru“). V zásade platí, že po návrhu zápisu určitej látky revízny výbor pre perzistentné organické znečisťujúce látky (ďalej len „POPRC“) overí, či táto látka spĺňa podmienky Dohovoru, posúdi riziká a vydá konečné odporúčanie o možnom zápise látky.
7. Počas technickej analýzy POP revíznym výborom môžu zmluvné strany Dohovoru predložiť pripomienky a po skončení analýzy vydajú konečné rozhodnutie o tom, či bude látka zapísaná do Dohovoru. Na konferencii zmluvných strán, ktorá sa zvyčajne uskutočňuje raz do roka, sa rozhoduje o možných pozmeňovacích návrhoch, akými sú predmetné návrhy na zápis. Konferencia zmluvných strán sa snaží prijať rozhodnutia na základe konsenzu strán, ale ak to nie je možné, môže prijať rozhodnutia aj na základe trojštvrtinovej väčšiny.
8. Je dôležité uviesť, že v zmysle Dohovoru môže každá zo strán odmietnuť byť viazaná pozmeňovacím návrhom a má ročnú lehotu na rozhodnutie. Táto lehota sa zhoduje s dobou, ktorá predchádza nadobudnutiu účinnosti pozmeňovacieho návrhu.
9. Ďalšou mnohostrannou dohodou o životnom prostredí, ktorá upravuje POP, je Protokol o perzistentných organických látkach k Dohovoru o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov (ďalej len „Protokol“)(3). Protokol je v mnohých aspektoch analogický s Dohovorom, ale ako uvádza samotný jeho názov, týka sa predovšetkým znečisťujúcich látok prenášaných ovzduším. Dôležitá podobnosť medzi uvedenými právnymi nástrojmi je v tom, že každá zo zmluvných strán Protokolu môže navrhnúť zápis látky do zoznamu POP uvedeného v prílohách tohto Protokolu (ďalej len „zápis do Protokolu“). Spoločenstvo a Švédsko sú zmluvnými stranami Protokolu.
10. Negatívne cezhraničné účinky POP viedli k príslušnej právnej úprave aj na úrovni Spoločenstva, predovšetkým prijatím nariadenia č. 850/2004 (ďalej len „nariadenie o POP“)(4).
11. Prejednávaná vec sa týka návrhu Švédska zapísať do Dohovoru osobitnú skupinu látok: perfluóroktánsulfonáty (ďalej len „PFOS“). Nie je v nej spochybnené, že PFOS môžu byť kvalifikované ako POP. V čase podania návrhu Švédska však PFOS neboli zaradené do žiadneho z uvedených medzinárodných právnych nástrojov ani právnych nástrojov Spoločenstva, ktoré upravujú POP.
12. Je dôležité pozorovať chronológiu udalostí, ktoré sprevádzajú návrh Švédska, ako aj to, či sa uvedené udalosti vzťahujú na Dohovor alebo na Protokol.
13. Dňa 4. augusta 2004 Komisia navrhla Rade, aby ju splnomocnila predložiť v mene Spoločenstva a členských štátov návrh na zmenu a doplnenie príloh k Dohovoru aj k Protokolu. Návrh Komisie nezahŕňal PFOS.
14. V auguste 2004 Švédsko navrhlo zápis PFOS do Protokolu.(5)
15. Dňa 8. septembra 2004 mala zasadnutie skupina pre otázky medzinárodného životného prostredia, ktorá patrí pod Radu, a v priebehu tohto stretnutia Švédsko nastolilo otázku o zápise PFOS do Dohovoru, pričom vyhlásilo, že sa v tomto smere spolieha na predloženie spoločného návrhu a že sa medzitým zdrží predloženia vlastného návrhu. Švédsko znovu nastolilo túto otázku počas stretnutia skupiny, ktoré sa konalo 12. januára 2005.
16. V marci 2005 prijala Rada stanovisko k spoločnému návrhu na zápis niektorých látok do Dohovoru. Výber týchto látok mal byť uskutočnený na základe látok, ktoré sú už zahrnuté v Protokole a ktoré boli okrem toho upravené nariadením o POP. Ako je uvedené vyššie, PFOS neboli v danej dobe upravené v nijakom z týchto právnych nástrojov (keďže sa nedospelo k žiadnemu záveru o návrhu Švédska, pokiaľ ide o Protokol).
17. Dňa 6. júla 2005 sa skupina pre otázky medzinárodného životného prostredia dohodla o spoločnom návrhu na zápis PFOS do Protokolu, ku ktorému malo dôjsť po predložení návrhov Komisie týkajúcich sa kontrolných opatrení na úrovni Spoločenstva.
18. Stretnutie skupiny pre otázky medzinárodného životného prostredia sa zaoberalo aj zápisom PFOS do Dohovoru. Švédsko pritvrdilo svoje stanovisko a spresnilo, že ak sa nedospeje k dohode o spoločnom návrhu, predloží návrh jednostranne. Napriek tomu sa skupina zhodla len na tom, že zápis látok by mal byť navrhnutý, a odložila rozhodnutie o výbere látok, ktoré majú byť zapísané, na nasledujúce stretnutie.
19. Švédsko 14. júla 2005 v súlade s ohláseným postupom jednostranne navrhlo zápis PFOS do Dohovoru a v ten istý deň o tom informovalo predsedníctvo. Ako už bolo uvedené, návrh Švédska predstavuje predmet prejednávanej veci, a preto by mal byť posúdený s ohľadom na situáciu platnú v čase skutkových udalostí. Význam však majú aj niektoré neskoršie udalosti.
20. Rada 8. septembra 2005 rozhodla splnomocniť Spoločenstvo a členské štáty na predloženie spoločného návrhu na zápis PFOS do Protokolu,(6) hneď ako Komisia predloží návrh o obmedzeniach pri použití PFOS v zmysle smernice 76/769(7).
21. Dňa 24. apríla 2006 Rada rozhodla o splnomocnení Spoločenstva a členských štátov predložiť spoločný návrh na zápis niektorých látok – medzi ktorými sa nenachádzali PFOS – do Dohovoru.(8)
22. Ak by boli PFOS napokon zapísané do Dohovoru alebo do Protokolu, boli by tiež zaradené medzi látky, na ktoré sa vzťahuje nariadenie o POP.(9)
23. Po predložení návrhu Švédska bola tiež navrhnutá a prijatá smernica o kontrolných opatreniach týkajúcich sa PFOS.(10)
24. Komisia zaslala Švédsku výzvu, v ktorej spochybnila súlad švédskeho návrhu s právom Spoločenstva. Keďže odpoveď Švédska na výzvu a na nasledujúce odôvodnené stanovisko Komisiu nepresvedčila, rozhodla sa podať predmetnú žalobu v zmysle článku 226 ES.
II – Posúdenie
25. Predovšetkým treba uviesť, že Komisia nespochybňuje skutočnosť, že PFOS by mali byť považované za perzistentné organické znečisťujúce látky. Neskoršia právna úprava Spoločenstva totiž potvrdila, že nimi sú. Vzhľadom na cezhraničné účinky PFOS a chýbajúcu právnu úpravu Spoločenstva bol odkaz na medzinárodné dohovory jediným možným spôsobom, akým mohlo Švédsko zabrániť týmto negatívnym účinkom na jeho životné prostredie a zdravie jeho občanov.
26. Komisia tvrdí, že Švédsko nebolo oprávnené konať s odkazom na nebezpečenstvá spôsobené PFOS. Uvádza, že už existovala právna úprava Spoločenstva – predovšetkým nariadenie o POP a smernica 76/769 –, aj keď v čase vzniku skutkových okolností táto právna úprava nezahŕňala PFOS.
27. Ako správne zdôraznili členské štáty, ide tu o výlučnú právomoc. Komisia však otázku porušenia výlučnej právomoci nenastolila v rámci konania pred podaním žaloby. Na základe toho musí byť táto námietka považovaná za neprípustnú a príslušné tvrdenia nemožno vziať do úvahy.
28. Aj keby však námietka porušenia výlučnej právomoci bola prípustná, nebola by úspešná. Ako uviedol Súdny dvor, „vonkajšia právomoc Spoločenstva v oblasti ochrany životného prostredia… nie je výlučná, ale v zásade skôr delená medzi Spoločenstvo a členské štáty“(11).
29. Právny rámec Spoločenstva, z ktorého vychádza Komisia, ako aj odkaz Švédska na Dohovor sa zakladajú na Hlave XIX Zmluvy o ES, ktorá sa týka životného prostredia (články 174 ES až 176 ES). Delenie právomocí uskutočnené Zmluvou podporuje aktívne konanie: členské štáty ani Spoločenstvo si nemôžu vzájomne brániť dosiahnuť vyššiu úroveň ochrany životného prostredia.
30. Predmetný právny rámec Spoločenstva by mal byť vykladaný v tom zmysle, že zavádza minimálne požiadavky, ktoré nijakým spôsobom nebránia ďalšiemu konaniu zo strany členských štátov. Keďže v čase vzniku skutkových okolností tento rámec nezahŕňal PFOS, Spoločenstvo nemohlo mať výlučnú právomoc na ich úpravu.(12)
31. Aj keď je námietka výlučnej právomoci neprípustná, Komisia v konaní pred podaním žaloby správne nastolila otázku porušenia článku 10 ES a na túto otázku sústredím svoju analýzu.(13) Toto údajné porušenie má dva aspekty.
32. Prvý aspekt je podstatný a pozostáva z tvrdenia, že návrh Švédska zapísať PFOS – alebo akúkoľvek látku – do Dohovoru ohrozí jednotu v medzinárodnom zastupovaní Spoločenstva a členských štátov.
33. Druhý aspekt je procesný a netýka sa otázky, či Švédsko bolo, alebo nebolo oprávnené podať dané návrhy, ale týka sa koordinácie týchto návrhov s prebiehajúcim rozhodovacím procesom na úrovni Spoločenstva.
34. Domnievam sa, že tieto dva aspekty treba analyzovať oddelene.
i) Môže Švédsko navrhnúť zápis PFOS do Dohovoru?
35. Komisia predovšetkým tvrdí, že keďže Dohovor je zmiešanou dohodou, Švédsko nie je oprávnené konať samostatne, ale iba spoločne so Spoločenstvom alebo ak je zastúpené Spoločenstvom. Treba uviesť, že toto tvrdenie, ako ho formulovala Komisia, možno uplatniť na všetky zmiešané dohody.
36. Zmiešané dohody sú typické pre prípady delených právomocí, akým je aj prejednávaná vec. Je pravda, že Súdny uviedol, že potreba jednoty v medzinárodnom zastupovaní Spoločenstva a členských štátov môže brániť tomu, aby členské štáty konali samostatne, aj keď je právomoc delená.(14) Zastávať tento názor bez ohľadu na situáciu, ktorá existuje v rámci zmiešanej dohody, by však išlo jasne nad rámec tejto judikatúry.
37. Jednota v medzinárodnom zastupovaní Spoločenstva a členských štátov nemá samostatný význam; je to len vyjadrenie povinnosti lojálnej spolupráce v zmysle článku 10 ES.(15) Na otázku, či povinnosť lojálnej spolupráce vyžaduje túto jednotu, je možné odpovedať iba na základe analýzy povinností stanovených v osobitnej dohode.
38. Ako som už uviedol, východiskovým bodom pre túto analýzu by mala byť otázka, či výkon právomoci pridelenej členskému štátu – v danom prípade medzinárodnou dohodou – môže závažným spôsobom ohroziť výkon právomoci Spoločenstva.(16)
39. Po analýze návrhu Švédska na zápis PFOS do Dohovoru môžem len konštatovať, že právomoc Spoločenstva nie je ohrozená. Návrh Švédska nezaväzuje Spoločenstvo podriadiť sa pravidlám, ktoré Spoločenstvo odmieta, ani neohrozuje jeho právomoc navrhnúť pravidlá, ktoré chce uplatniť.
40. Pokiaľ ide o podriadenie Spoločenstva novým pravidlám, samotný Dohovor umožňuje Spoločenstvu odmietnuť byť viazané pozmeňovacími návrhmi, akými je návrh zápisu PFOS (pokiaľ by technická analýza vykonaná na základe švédskeho návrhu viedla k takému pozmeňovaciemu návrhu).(17)
41. Čo sa týka možnosti Spoločenstva navrhnúť nové pravidlá, v zmysle Dohovoru má možnosť ovplyvniť technickú analýzu PFOS a predložiť návrhy o zaobchádzaní s nimi rovnakým spôsobom, ako keby ono samo predložilo prvý návrh. Švédsko začalo príslušný postup, v dôsledku ktorého bola vykonaná technická analýza PFOS.
42. Komisia uviedla dva problémy, ktoré by mohli brániť výkonu právomoci Spoločenstva: po prvé skutočnosť, že je povinné konať, aby zabránilo tomu, že bude viazané zápisom PFOS do Dohovoru, a po druhé skutočnosť, že tento zápis môže vyvolať žiadosti (nešpecifikované) o náhradu škody zo strany rozvojových krajín, ktoré by mohli ovplyvniť budúce rokovania o iných látkach.
43. Tieto situácie predstavujú pre Spoločenstvo problém, nie je však nezvládnuteľný. Treba pripomenúť, že takéto ťažkosti musia byť vyvážené legitímnymi právami a zachovaním právomocí členských štátov. Povinnosť lojálnej spolupráce sa uplatňuje rovnako na konania inštitúcií Spoločenstva vo vzťahu k členským štátom.(18)
44. Ak by inštitúcie Spoločenstva bránili Švédsku chrániť náležitým spôsobom svoje životné prostredie a zdravie svojich občanov z dôvodu nespresnených ekonomických záujmov alebo jednoducho preto, lebo Spoločenstvo je povinné notifikovať Dohovor, výkon právomocí Švédska by bol príliš zložitý.
45. Švédsko teda môže navrhnúť zápis PFOS do Dohovoru, tak ako bolo oprávnené pripojiť sa k Dohovoru v zmysle článku 174 ods. 4 ES. Pri predkladaní akéhokoľvek návrhu je však Švédsko obmedzené skutočnosťou, že aj Spoločenstvo je jednou zo strán Dohovoru. Touto otázkou sa budem zaoberať v nasledujúcej časti.
ii) Môže Švédsko navrhnúť zápis PFOS do Dohovoru v rámci prebiehajúceho rozhodovacieho procesu Spoločenstva?
46. Pôsobenie povinnosti lojálnej spolupráce sa nekončí analýzou otázky, či Švédsko môže vykonávať vlastnú právomoc; spôsoby výkonu tejto právomoci sú rovnako dôležité, ak nie dôležitejšie.
47. Postup Švédska by totiž mohol ohroziť výkon právomocí Spoločenstva nie z dôvodu ich predmetu, ale preto, lebo zasahujú do rozhodovacieho procesu Spoločenstva.
48. Súdny dvor v súvislosti so zmiešanými dohodami uviedol, že členský štát má povinnosť oznámenia a konzultácie s príslušnými inštitúciami Spoločenstva predtým, než začne konať individuálne.(19) Pokiaľ splnenie tejto povinnosti podmieni vznik rozhodovacieho procesu Spoločenstva, alebo ak sa zaradí do už prebiehajúceho procesu, členský štát sa bude musieť v tomto procese plne a v dobrej viere angažovať.
49. Pôsobenie povinnosti lojálnej spolupráce je preto dvojité. Po prvé členské štáty musia spolupracovať pri rozhodovacom procese Spoločenstva a po druhé musia sa zdržať individuálneho konania, aspoň počas určitého obdobia, až do ukončenia tohto procesu.(20)
50. Zdá sa, že Švédsko náležite splnilo prvú časť tejto povinnosti: snažilo sa dosiahnuť spoločný návrh na zápis PFOS do Dohovoru. Následné vyhrážky Švédska o jeho individuálnom postupe by však mohli byť chápané ako vyhrážky smerujúce k neprimeranému ovplyvneniu rozhodovacieho procesu Spoločenstva, a teda k zasiahnutiu do integrity politického procesu Spoločenstva.
51. Okrem toho Švédsko si nesplnilo celú druhú časť tejto povinnosti. V prípade, že by bolo prijaté rozhodnutie na úrovni Spoločenstva nezapísať PFOS do Dohovoru, Švédsko by mohlo konať individuálne. Ale z pozorného preskúmania rozhodovacieho procesu Spoločenstva vyplýva, že v čase, keď Švédsko konalo, sa nedospelo k žiadnemu záveru. Švédsko sa preto malo zdržať konania.
52. V čase, keď Švédsko predložilo svoj návrh, skupina pre medzinárodné otázke životného prostredia dospela k dohode, v ktorej zmysle mal byť formulovaný spoločný návrh na zápis určitých látok do Dohovoru. Aj keď ešte bolo treba zhodnúť sa na tom, či PFOS budú zaradené medzi tieto látky, predchádzajúce závery Rady preukázali uprednostnenie látok, ktoré sú už uvedené v Protokole.
53. Nielen Švédsko navrhlo zápis PFOS do Protokolu, ale aj v rámci skupiny pre medzinárodné otázky životného prostredia existovala dohoda predložiť tento návrh vo vzťahu k Protokolu (a ktorý aj skutočne vyústil do rozhodnutia Rady). Zápisom PFOS do Protokolu Švédsko nemôže v dobrej vôli tvrdiť, že bolo prijaté rozhodnutie nenavrhnúť zápis PFOS do Dohovoru.
54. Je irelevantné, že PFOS neboli uvedené v následnom rozhodnutí Rady, ktoré sa týkalo návrhu Švédska. Návrhom Švédska sa návrh Spoločenstva stal zbytočným. Švédsko sa malo v každom prípade zdržať individuálneho konania až do prijatia tohto rozhodnutia, a to takým spôsobom, aby sa zaručila jednota rozhodovacieho procesu Spoločenstva a nenarušila sa rovnováha jeho právomoci.
55. Švédsko uvádza, že ak by nekonalo včas, nemohlo by predložiť návrh na zápis PFOS do Dohovoru v rámci budúcej Konferencie zmluvných strán, čím by sa celá záležitosť oneskorila prinajmenšom o ďalší rok. Dodržanie povinnosti lojálnej spolupráce však môže mať za následok obetovanie záujmov členského štátu.
56. Rozhodovací proces Spoločenstva je pomalý a členské štáty musia uznať, že výsledky sa nedostavia tak rýchlo, ako by sa dosiahli v prípade individuálneho konania. Ak by však mohli obísť tento proces zakaždým, keď to považujú za vhodné, prijímanie rozhodnutí na úrovni Spoločenstva by nemalo nijaký význam. Domnievam sa tiež, že členské štáty musia zachovať istú opatrnosť pri výkone ich vonkajších právomocí, ktoré by mohli zasiahnuť do vnútornej rovnováhy právomocí v rámci rozhodovacieho procesu Spoločenstva.
57. Súhlasím so stanoviskom, podľa ktorého členské štáty nemajú ostať uväznené v nekonečnom procese, v ktorom bude konečné rozhodnutie Spoločenstva presunuté až k nečinnosti. V tom prípade sa bude môcť vychádzať z predpokladu, že rozhodnutie bolo prijaté, a členské štáty budú môcť konať(21). To sa však v predmetnej veci nepotvrdilo: stačí uviesť, že medzi vyhlásením Švédska o tom, že bude postupovať individuálne, ak sa nedospeje k dohode, a medzi skutočným predložením jeho návrhu uplynula doba kratšia než jeden týždeň.
58. Švédsko neumožnilo, aby mal rozhodovací proces svoj zvyčajný priebeh a aby vyústil do rozhodnutia Rady, či už by bolo priaznivé, alebo odporujúce zápisu PFOS do Dohovoru. Švédsko sa malo angažovať v rozhodovacom procese Spoločenstva až do dosiahnutia tejto dohody, aj keď z politického hľadiska malo pocit, že jeho úsilie zamerané na dosiahnutie spoločného návrhu na zápis PFOS do Dohovoru má rovnaký osud ako lumíky, ktoré sa ženú na kraj útesu.
III – Návrh
59. S ohľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol, že Švédsko si tým, že jednostranne navrhlo zápis perfluóroktánsulfonátov do príloh Štokholmského dohovoru o perzistentných organických znečisťujúcich látkach predtým, než bolo prijaté rozhodnutie o tejto otázke na úrovni Spoločenstva, nesplnilo povinnosti v zmysle článku 10 ES.