NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NILS WAHL
prednesené 11. júla 2013 (1)
Vec C‑225/12
C. Demir
proti
Staatssecretaris van Justitie
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Raad van State (Holandsko)]
„Dohoda o pridružení medzi EHS a Tureckom – Voľný pohyb pracovníkov – Povinnosť ‚standstill‘ podľa článku 13 rozhodnutia č. 1/80 – Pôsobnosť – Právna úprava členského štátu, ktorá ukladá povinnosť držby povolenia na prechodný pobyt ešte pred prvým vstupom na vnútroštátne územie“
1. Prejednávaná vec sa týka výkladu článku 13 rozhodnutia asociačnej rady č. 1/80(2) zriadenej dohodou o pridružení medzi EHS a Tureckom(3). Tento článok predstavuje klauzulu „standstill“, ktorá zmluvným stranám zakazuje, aby po 1. decembri 1980 zavádzali nové obmedzenia voľného pohybu pracovníkov.
2. Svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania chce Raad van State (Štátna rada, Holandsko) zistiť presný rozsah pôsobnosti tejto klauzuly „standstill“. Objavila sa najmä táto otázka: za akých okolností sa môže turecký štátny príslušník odvolávať na článok 13 rozhodnutia č. 1/80?
I – Právny rámec
A – Dohoda o pridružení medzi EHS a Tureckom
3. Podľa článku 2 ods. 1 má dohoda o pridružení za cieľ podporovať stále a vyrovnané posilňovanie obchodných a hospodárskych vzťahov medzi zmluvnými stranami postupným dosahovaním voľného pohybu pracovníkov a odstraňovaním obmedzení slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb.
4. Článok 41 dodatkového protokolu k dohode o pridružení, ktorý bol podpísaný 23. novembra 1970 (ďalej len „dodatkový protokol“)(4), stanovuje:
„1. Zmluvné strany upustia od vzájomného zavádzania akýchkoľvek nových obmedzení týkajúcich sa voľnosti usadenia [slobody usadiť sa – neoficiálny preklad] a voľnosti poskytovať služby [slobodného poskytovania služieb – neoficiálny preklad].“
5. Dňa 19. septembra 1980 asociačná rada prijala rozhodnutie č. 1/80.
6. Článok 6 rozhodnutia č. 1/80 stanovuje:
„1. S výhradou ustanovení článku 7 o slobodnom prístupe rodinných príslušníkov k zamestnaniu turecký pracovník, ktorý patrí do legálneho trhu práce v členskom štáte:
– má v tomto členskom štáte po roku legálneho zamestnania právo na obnovu svojho pracovného povolenia u toho istého zamestnávateľa, ak má voľné pracovné miesto…“ [neoficiálny preklad]
7. Článok 13 rozhodnutia č. 1/80 stanovuje:
„Členské štáty Spoločenstva a Turecko nemôžu zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa podmienok prístupu k zamestnaniu pracovníkov a ich rodinných príslušníkov, ktorí majú legálny pobyt a sú legálne zamestnaní na ich území.“ [neoficiálny preklad]
8. Podľa článku 16 sa rozhodnutie č. 1/80 uplatňuje s účinnosťou od 1. decembra 1980.
B – Vnútroštátne právo
9. Dňa 1. decembra 1980, čo je dátum relevantný, pokiaľ ide o klauzulu „standstill“ uvedenú v článku 13 rozhodnutia č. 1/80, upravoval vstup cudzincov na územie Holandska a pobyt cudzincov v Holandsku Vreemdelingenwet 1965(5) (zákon o cudzincoch, ďalej len „Vw z roku 1965“) a Vreemdelingenbesluit 1966(6) (dekrét o cudzincoch, ďalej len „Vb z roku 1966“).
10. Podľa § 41 ods. 1 písm. c) Vb z roku 1966 v znení, ktoré sa uplatňovalo 1. decembra 1980, museli byť cudzinci na to, aby mohli vstúpiť na územie Holandska, držiteľmi platného cestovného pasu a platného povolenia na prechodný pobyt, ak sa plánovali zdržať v Holandsku dlhšie ako tri mesiace. Chýbajúce povolenie na prechodný pobyt však nepredstavovalo dostatočný dôvod pre odmietnutie vstupu na územie, ak boli inak splnené hmotnoprávne podmienky prvého vstupu na územie.
11. Dňa 1. apríla 2001 nadobudol účinnosť Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet(7) (zákon z 23. novembra 2000, ktorým sa vykonáva rozsiahla revízia zákona o cudzincoch, ďalej len „Vw z roku 2000“). V ten istý deň nadobudol účinnosť Vreemdelingenbesluit 2000(8) vydaný na základe tohto zákona (ďalej len „Vb z roku 2000“).
12. Podľa § 1 písm. h) Vw z roku 2000 sa pod pojmom „povolenie na prechodný pobyt“ rozumie vízum oprávňujúce cudzinca na pobyt dlhší ako tri mesiace vydané diplomatickým alebo konzulárnym zastúpením Holandského kráľovstva v krajine pôvodu cudzinca po predchádzajúcom schválení ministrom zahraničných vecí, a to na základe jeho žiadosti o vízum podanej osobne na tomto zastúpení.
13. Podľa § 8 písm. a) Vw z roku 2000 je cudzinec oprávnený na pobyt v Holandsku, ak je držiteľom povolenia na pobyt na dobu určitú.
14. Podľa § 8 písm. f) Vw z roku 2000 je cudzinec, ktorý požiadal o udelenie povolenia na pobyt na dobu určitú, až do rozhodnutia o jeho žiadosti oprávnený na pobyt v Holandsku a počas tohto obdobia nesmie dôjsť k jeho odsunu z územia Holandska.
15. Podľa § 16 ods. 1 písm. a) Vw z roku 2000 možno žiadosť o udelenie riadneho povolenia na pobyt na dobu určitú zamietnuť, ak cudzinec nie je držiteľom platného povolenia na prechodný pobyt, vydanie ktorého sa opieralo o ten istý účel ako ten, v súvislosti s ktorým požiadal o udelenie povolenia na pobyt na dobu určitú.
16. Podľa § 3.71 ods. 1 Vb z roku 2000 sa žiadosť o udelenie povolenia na pobyt na dobu určitú zamietne, ak cudzinec nie je držiteľom platného povolenia na prechodný pobyt.
17. Napokon podľa Vreemdelingencirculaire 2000 (obežník o cudzincoch z roku 2000) sa žiadosť o udelenie povolenia na prechodný pobyt skúma na účely zistenia, či sú splnené všetky podmienky na udelenie povolenia na pobyt. Podľa tohto obežníka povinnosť požiadať pred príchodom do Holandska o povolenie na prechodný pobyt umožňuje vnútroštátnym orgánom tejto krajiny ľahšie zistiť, či príslušný cudzinec spĺňa všetky podmienky na povolenie na vstup.
II – Skutkové okolnosti, konanie a položené prejudiciálne otázky
18. Pán Demir, turecký štátny príslušník, pricestoval do Holandska 1. októbra 1990 a po zatknutí z dôvodu nezákonného pobytu bol 11. decembra 1991 z Holandska odsunutý.
19. Dňa 19. apríla 1993 pán Demir požiadal o udelenie povolenia na pobyt v Holandsku, aby mohol bývať so svojou manželkou, holandskou štátnou príslušníčkou. Bolo mu udelené povolenie na pobyt s platnosťou od 7. mája do 19. septembra 1993. Na základe tohto povolenia mohol pán Demir vykonávať zamestnanie, pri ktorom nepotreboval pracovné povolenie. Platnosť povolenia bola neskôr predĺžená do 18. júla 1995. V rámci tohto obdobia pán Demir pracoval u viacerých zamestnávateľov celkovo viac ako desať mesiacov.
20. Po tom, ako sa manželstvo rozpadlo, pán Demir 3. augusta 1995 požiadal o predĺženie povolenia na pobyt. Rozhodnutím z 8. júla 1997 bola táto žiadosť zamietnutá. Po neúspešnom odvolaní podanom v správnom konaní bola žaloba, ktorú proti tomuto rozhodnutiu podal pán Demir na vnútroštátny súd, rozsudkom z 12. marca 1998 vyhlásená za neprípustnú.
21. V rámci obdobia od roku 1998 do roku 2007 podal pán Demir ďalšie žiadosti o udelenie povolenia na pobyt, pričom všetky príslušné vnútroštátne orgány zamietli.
22. Prejednávaná vec sa týka žiadosti o udelenie riadneho povolenia na pobyt na dobu určitú, ktorú podal pán Demir 13. februára 2007 na účely výkonu plateného zamestnania.
23. Staatssecretaris van justitie (ministerstvo spravodlivosti, ďalej len „Staatssecretaris“) rozhodnutím z 26. apríla 2007 zamietlo žiadosť pána Demira s odôvodnením, že pán Demir nebol držiteľom platného povolenia na prechodný pobyt, vydanie ktorého by sa opieralo o ten istý účel ako ten, v súvislosti s ktorým požiadal o udelenie povolenia na pobyt na dobu určitú. Následne rozhodnutím z 10. septembra 2007 Staatssecretaris vyhlásil námietky, ktoré pán Demir vzniesol proti tomuto rozhodnutiu, za nedôvodné.
24. Pán Demir podal proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Rechtbank’s‑Gravenhage (Krajský súd, Haag), ktorý rozsudkom zo 16. júna 2008 túto žalobu zamietol. Rechtbank’s‑Gravenhage sa domnieva, že z rozsudku Súdneho dvora Abatay a i.(9) vyplýva, že tureckí štátni príslušníci, ktorí nedodržali predpisy hostiteľského členského štátu upravujúce prvý vstup na územie a pobyt a ktorí sa v dôsledku toho na území tohto členského štátu nezdržiavali legálne, sa nemôžu odvolávať na článok 13 rozhodnutia č. 1/80. Keďže Rechtbank’s‑Gravenhage zistil, že sa pán Demir v čase podania relevantnej žiadosti, t. j. 13. februára 2007, nezdržiaval na území Holandska legálne, rozhodol, že sa nemôže odvolávať na článok 13 rozhodnutia č. 1/80.
25. Dňa 16. júla 2008 podal pán Demir proti tomuto rozsudku odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý predkladá Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 13 rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že toto ustanovenie sa uplatní na hmotnoprávnu a/alebo procesnú podmienku prvého vstupu na územie, aj keď má takáto podmienka – v prejednávanej veci držba povolenia na prechodný pobyt – okrem iného zabrániť nelegálnemu vstupu na územie a nelegálnemu pobytu skôr, ako dôjde k podaniu žiadosti o udelenie povolenie na pobyt, a teda sa môže v tomto smere považovať za opatrenie v zmysle bodu 85 rozsudku… Abatay a i., ktoré môže byť sprísnené?
2. a) Aký význam treba v tejto súvislosti pripisovať požiadavke legálneho pobytu v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80?
b) Je v tejto súvislosti relevantné, že podľa vnútroštátneho práva vedie už samotné podanie žiadosti k domnienke legálneho pobytu dovtedy, kým sa žiadosť nezamietne, alebo je dôležité iba to, že sa pobyt pred podaním tejto žiadosti považuje podľa vnútroštátneho práva za nelegálny?“
26. Písomné pripomienky predložili pán Demir, holandská, nemecká a talianska vláda a Komisia a všetci – okrem talianskej vlády – predložili ústne vyjadrenia na pojednávaní, ktoré sa konalo 25. apríla 2013.
III – Analýza
A – Predbežné otázky
27. Podstatou klauzúl „standstill“, ako je napríklad článok 13 rozhodnutia č. 1/80 a článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu, je zakázať sťažovanie konkrétnych podmienok existujúcich k danému dátumu.(10) Tieto klauzuly fungujú ako „pravidlá kvázi procesnej povahy“, ktoré určujú z hľadiska ratione temporis relevantné ustanovenia, ktoré sa majú uplatniť pri posudzovaní postavenia tureckého štátneho príslušníka, ktorý chce vykonávať svoje práva podľa dohody o pridružení.(11) Inými slovami, klauzula „standstill“ určuje v prípadoch, akým je prejednávaná vec, ktoré právo sa uplatní.
28. Podstata prejednávanej veci spočíva v potrebe zosúladiť dve línie úradnej moci, pokiaľ ide o pôsobnosť článku 13 rozhodnutia č. 1/80 a článku 41 dodatkového protokolu. Konkrétnejšie ide o to, či tieto klauzuly „standstill“ je potrebné vykladať rovnakým spôsobom bez ohľadu na to, že v ich znení existujú určité rozdiely.
29. Pre lepšie pochopenie problematických otázok, ktoré sú základom podania tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania, považujem za užitočné stručne zhrnúť základné zásady judikatúry Súdneho dvora vydanej v oblasti klauzúl „standstill“.
30. Na jednej strane Súdny dvor konzistentne rozhodol, že cieľom každej z týchto klauzúl „standstill“ je to, aby sa vnútroštátnym orgánom zabránilo zavádzať nové obmedzenia výkonu voľného pohybu pracovníkov, slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, a teda vytvárať priaznivé podmienky na postupnú realizáciu týchto slobôd. To znamená, že ten istý cieľ – t. j. zabezpečenie postupnej realizácie týchto slobôd zmluvnými stranami – predstavuje samotnú podstatu oboch týchto ustanovení.(12)
31. Súdny dvor okrem toho rozhodol, že tieto dve ustanovenia rovnakým spôsobom zakazujú zavedenie nových obmedzení výkonu slobody usadiť sa, slobodného poskytovania služieb alebo voľného pohybu pracovníkov. Tento zákaz sa vzťahuje na obmedzenia hmotnoprávnych a/alebo procesných podmienok prvého vstupu tureckých štátnych príslušníkov na územie hostiteľského členského štátu, ktorí chcú využívať hospodárske slobody zakotvené v dohode o pridružení.(13)
32. Na druhej strane, ako uvádza vnútroštátny súd, Súdny dvor v skoršom rozsudku Abatay a i. rozhodol, že hoci sa rozsah pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80 neobmedzuje na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí už sú súčasťou trhu práce členského štátu – ako je to na rozdiel od článku 6 rozhodnutia č. 1/80 – turecký štátny príslušník sa na klauzulu „standstill“ môže odvolávať „iba v prípade, ak dodržal predpisy hostiteľského členského štátu v oblasti vstupu na územie, pobytu a prípadne zamestnania a v súlade s nimi sa na území tohto štátu zdržiava legálne“. Príslušné orgány sú preto „aj po nadobudnutí účinnosti rozhodnutia č. 1/80 oprávnené sprísniť opatrenia, ktoré sa môžu prijať vo vzťahu k tureckým štátnym príslušníkom, ktorí sa nenachádzajú v legálnom postavení“.(14)
33. To sa však zdá byť v rozpore s neskoršou judikatúrou Súdneho dvora týkajúcou sa článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu. V tomto kontexte Súdny dvor výslovne uviedol, že otázka, či je v čase, keď predmetný turecký štátny príslušník požiadal o udelenie povolenia na pobyt v hostiteľskom členskom štáte, jeho pobyt v tomto štáte legálny, nie je relevantná na účely uplatnenia klauzuly „standstill“.(15)
34. Na prvý pohľad sa zdá, že vzájomný vzťah medzi vyššie uvedenými ustanoveniami je trochu problematický. Ako by sa mal vykladať rozsah pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80? Predovšetkým aký význam treba pripisovať požiadavke „legálneho pobytu“ v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80 pri určovaní toho, kto sa na toto ustanovenie môže odvolávať?
35. V ďalšej časti týchto návrhov sa budem najprv zaoberať otázkou, či sa článok 13 rozhodnutia č. 1/80 uplatňuje na predpisy upravujúce udeľovanie povolení na pobyt, ako sú tie, ktoré sú v prejednávanej veci sporné. Potom preskúmam význam požiadavky legálneho pobytu na účely uplatnenia tohto ustanovenia. V tomto kontexte sa budem tiež zaoberať otázkou, či v prejednávanej veci sú, ako tvrdí vnútroštátny súd, úvahy Súdneho dvora v rozsudku Abatay a i.(16) relevantné pri výklade článku 13.
B – Existencia nového obmedzenia
36. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či podmienka, akou je držba povolenia na prechodný pobyt stanovená vo Vw z roku 2000, je novým obmedzením voľného pohybu pracovníkov, ktoré predstavuje „hmotnoprávnu a/alebo procesnú podmienku prvého vstupu tureckého štátneho príslušníka na územie tohto členského štátu“ v zmysle vyššie citovanej judikatúry Súdneho dvora.(17)
37. Myslím si, že áno.
38. Na úvod musím zdôrazniť, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 nezasahuje do právomoci členských štátov zamietnuť tureckým štátnym príslušníkom právo na vstup na ich územie a zamestnať sa tam.(18) Zavádza však obmedzenia, pokiaľ ide o spôsob, ako sa táto právomoc uplatní. Presnejšie povedané, povinnosť „standstill“ nevyžaduje, aby členské štáty zrušili obmedzenia voľného pohybu pracovníkov, ktoré už existovali k dátumu, kedy nadobudla účinnosť klauzula „standstill“. Namiesto toho zavádza povinnosť zachovať status quo, a teda zakazuje zavádzať nové opatrenia, ktoré by mohli brániť postupnému dosahovaniu cieľov dohody o pridružení.(19)
39. Po vydaní rozsudku Abatay a i. Súdny dvor tiež pripustil, že povinnosť „standstill“ podľa článku 13 rozhodnutia č. 1/80 sa vzťahuje – podobne ako povinnosť podľa článku 41 dodatkového protokolu – na zavedenie každého nového opatrenia, ktorého cieľom alebo následkom je podmieniť výkon voľného pohybu pracovníkov tureckými štátnymi príslušníkmi prísnejšími podmienkami, než sú tie, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 v dotknutom členskom štáte.(20)
40. Článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa v zásade vzťahuje nielen na opatrenia, ktoré priamo súvisia s prístupom k zamestnaniu, ale aj na predpisy upravujúce prvý vstup tureckých štátnych príslušníkov na územie hostiteľského členského štátu, ktorí chcú využiť voľný pohyb pracovníkov. V tejto súvislosti Súdny dvor vyložil článok 13 tak, že sa vzťahuje na predpisy upravujúce udelenie a predĺženie platnosti povolenia na pobyt.(21) No vzhľadom na úzku súvislosť medzi požiadavkou byť držiteľom povolenia na pobyt na jednej strane a možnosťou výkonu zamestnania v hostiteľskom členskom štáte na strane druhej sa rozšírenie rozsahu pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80 na opatrenia upravujúce prvý vstup na územie zdá vhodné na zabezpečenie účinnosti tejto klauzuly „standstill“.
41. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, z informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v dôsledku nadobudnutia účinnosti Vw z roku 2000 sa podmienky výkonu práva na voľný pohyb pracovníkov sprísnili.
42. Samozrejme požiadavka držby povolenia na prechodný pobyt už 1. decembra 1980 existovala (ako sa uvádza vo Vb z roku 1966). Je to dátum nadobudnutia účinnosti povinnosti „standstill“ a relevantný referenčný dátum pre posúdenie následkov tejto klauzuly pre prejednávanú vec.
43. Podľa judikatúry vnútroštátneho súdu však neexistencia držby takéhoto povolenia nepredstavovala dostatočný dôvod pre odmietnutie vstupu na územie podľa Vw z roku 1965, ak žiadateľ spĺňal ostatné podmienky prvého vstupu na územie. Inými slovami, neexistencia držby povolenia na prechodný pobyt nepredstavovala dôvod pre odmietnutie vstupu na územie za predpokladu, že sa po preskúmaní žiadosti z hmotnoprávneho hľadiska preukázalo, že inak spĺňa ostatné podmienky požadovaného udelenia povolenia na pobyt.
44. V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že neexistencia držby povolenia na prechodný pobyt až do nadobudnutia účinnosti Vw z roku 2000, t. j. 1. apríla 2001, nepredstavovala samostatný a dostatočný dôvod pre odmietnutie vstupu na územie.(22)
45. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že od roku 2001 sú štátni príslušníci tretích krajín – vrátane tureckých štátnych príslušníkov – povinní požiadať o povolenie na prechodný pobyt ešte pred príchodom do Holandska. Držba povolenia na prechodný pobyt (ešte pred príchodom do Holandska) sa teda zdá byť nevyhnutnou podmienkou pre získanie riadneho povolenia na pobyt na dobu určitú.
46. Inými slovami, pred nadobudnutím účinnosti Vw z roku 2000 mohli cudzinci požiadať o udelenie riadneho povolenia na pobyt na dobu určitú v Holandsku bez toho, aby im hrozilo automatické zamietnutie žiadosti v prípade, že neboli držiteľmi povolenia na prechodný pobyt. Vzhľadom na to, že táto právna úprava sa už neuplatňuje a že nelegálny vstup na územie a nelegálny pobyt pred podaním žiadosti v súčasnosti predstavuje dostatočný dôvod na zamietnutie žiadosti, sa domnievam, že je zrejmé, že vnútroštátna právna úprava, ako je tá, ktorá je v prejednávanej veci sporná, predstavuje novú prekážku pre voľný pohyb pracovníkov v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80. Je to tak preto, lebo na rozdiel od právnej úpravy, ktorá sa uplatňovala pred 1. aprílom 2001, sa prvý vstup na územie podmieňuje držbou povolenia na prechodný pobyt ešte pred vstupom do Holandska.(23)
47. Preto navrhujem, aby Súdny dvor na prvú otázku odpovedal v tom zmysle, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa vzťahuje na hmotnoprávne a/alebo procesné podmienky prvého vstupu na územie, ako je napríklad podmienka držby povolenia na prechodný pobyt v prejednávanej veci.
C – Požiadavka legálneho pobytu
1. Kto sa môže odvolávať na článok 13 rozhodnutia č. 1/80?
48. Svojou druhou otázkou, ktorá je rozdelená na dve časti, sa vnútroštátny súd pýta, aký význam treba v tejto súvislosti pripisovať požiadavke „legálneho pobytu“ v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80. Inými slovami: vzťahuje sa článok 13 iba na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí majú v hostiteľskom členskom štáte legálny pobyt?(24)
49. Myslím si, že na túto otázku je potrebné odpovedať záporne. V ďalšej časti týchto návrhov uvediem dôvody, prečo si myslím, že „legálny pobyt“ nemôže slúžiť ako zmysluplné kritérium pre určenie toho, kto sa môže na článok 13 odvolávať.
50. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že uplatnenie článku 13 rozhodnutia č. 1/80 nie je podmienené tým, či dotknutý turecký štátny príslušník spĺňa požiadavky podľa článku 6 ods. 1 tohto rozhodnutia. V dôsledku toho sa rozsah klauzuly „standstill“ neobmedzuje len na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí vykonávajú platené zamestnanie.(25) Kým článok 6 upravuje podmienky výkonu zamestnania, na základe ktorých dôjde k postupnej integrácii dotknutej osoby v hostiteľskom členskom štáte, článok 13 sa vzťahuje na vnútroštátne opatrenia týkajúce sa prístupu k zamestnaniu.(26) Na článok 13 sa v skutočnosti môžu odvolávať aj tureckí štátni príslušníci, ktorí ešte nemajú práva zakotvené v článku 6 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80.(27) V tejto súvislosti má článok 13 podstatne väčší rozsah pôsobnosti ako článok 6 a v zásade pokrýva široký okruh tureckých štátnych príslušníkov.
51. Vzhľadom na rozdielnosť kontextu, v akom sa článok 13 rozhodnutia č. 1/80 v porovnaní s článkom 6 tohto rozhodnutia uplatňuje, skutočnosť, že turecký štátny príslušník, akým je pán Demir, nespĺňa požiadavky osobitných práv podľa článku 6,(28) automaticky neznamená, že sa nemôže odvolávať na článok 13.
52. Otázkou však zostáva: kto sa môže odvolávať na článok 13 rozhodnutia č. 1/80?
53. V tejto súvislosti holandská, nemecká a talianska vláda tvrdia, že na článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa nemôžu odvolávať tureckí štátni príslušníci – ako napríklad pán Demir – ktorí sa nachádzajú v nelegálnom postavení. Z tohto dôvodu sa na klauzulu „standstill“ môžu odvolávať iba tureckí štátni príslušníci, ktorí dodržali vnútroštátne predpisy upravujúce vstup na územie a pobyt.
54. Podľa nemeckej vlády je potrebné odlišovať článok 13 rozhodnutia č. 1/80 od článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, ktorý nadobudol účinnosť podstatne skôr než rozhodnutie č. 1/80. Kým článok 41 ods. 1 vo všeobecnosti zakazuje nové obmedzenia slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, článok 13 výslovne odkazuje na legálny pobyt pracovníkov a ich rodinných príslušníkov. Nemecká vláda sa domnieva, že rozdielnosť v znení týchto ustanovení má svoje opodstatnenie: táto rozdielnosť, na rozdiel od povinnosti „standstill“ podľa článku 41 ods. 1, ktorý sa vzťahuje na slobodu usadiť sa a na slobodné poskytovanie služieb, odráža vôľu zmluvných strán jasne obmedziť rozsah pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80 na voľný pohyb pracovníkov.
55. Je pravda, že podľa línie úradnej právomoci odvodenej z rozsudku Abatay a i. sa tureckí štátni príslušníci môžu odvolávať na článok 13 iba v prípade, ak dodržali predpisy hostiteľského členského štátu v oblasti prvého vstupu na územie, pobytu a prípadne zamestnania a v súlade s nimi sa na území tohto štátu zdržiavajú legálne.(29)
56. Okrem toho uznávam, že kým článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu nevyžaduje, aby dotknutí tureckí štátni príslušníci na to, aby sa mohli odvolávať na klauzulu „standstill“ podľa tohto ustanovenia, mali legálny pobyt – alebo pobyt(30) – v hostiteľskom členskom štáte, článok 13 túto požiadavku výslovne stanovuje.(31) Vzhľadom na túto požiadavku, ako aj na skutočnosť, že výkon zamestnania v hostiteľskom členskom štáte nevyhnutne predpokladá pobyt v tomto štáte, nie je prekvapujúce, že Súdny dvor v tomto kontexte konzistentne odkazoval na požiadavku legálneho pobytu a rozhodol, že tureckí štátni príslušníci sa môžu odvolávať na toto ustanovenie iba v prípade, ak majú v hostiteľskom členskom štáte legálny pobyt. Súdny dvor nedávno zopakoval túto úvahu v rozsudku Sahin.(32)
57. Domnievam sa však, že osobitný dôraz treba klásť na špecifické okolnosti posledného uvedeného prípadu. Žiadateľ sa v skutočnosti v čase, keď sporná právna úprava nadobudla účinnosť, už zdržiaval v hostiteľskom členskom štáte. Žiadateľ vstúpil na územie hostiteľského členského štátu legálne a dodržal relevantné vnútroštátne predpisy upravujúce udeľovanie povolenia na pobyt ešte predtým, ako sporná vnútroštátna právna úprava – ktorá sprísňuje niektoré podmienky v tejto oblasti – nadobudla účinnosť.(33) Za týchto okolností sa Súdny dvor nemusel explicitne zaoberať otázkou legálneho pobytu tureckých štátnych príslušníkov, ktorí chcú vstúpiť na územie hostiteľského členského štátu po nadobudnutí účinnosti tejto právnej úpravy.
58. Obmedzenie rozsahu pôsobnosti ratione personae článku 13 rozhodnutia č. 1/80 na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí majú v hostiteľskom členskom štáte legálny pobyt v deň nadobudnutia účinnosti spornej vnútroštátnej právnej úpravy – alebo dokonca v deň podania žiadosti o udelenie povolenia na pobyt, ako sa v prejednávanej veci domnieva nemecká a holandská vláda – by však podľa môjho názoru zbavovalo klauzulu „standstill“ jej účinku.
59. Na ilustráciu si predstavte, že členský štát X prijme novú právnu úpravu, ktorá nadobudne účinnosť 1. februára 1981 a ktorá by v porovnaní s právnou úpravou v znení, ktoré sa uplatňovalo 1. decembra 1980, sprísňovala pravidlá upravujúce podmienky udelenia a predĺženia povolení na pobyt. Na základe výkladu navrhovaného vládami, ktoré v prejednávanej veci predložili pripomienky, sa na článok 13 rozhodnutia č. 1/80 môžu odvolávať iba tí tureckí štátni príslušníci, ktorí k 1. februáru 1981 už majú v členskom štáte X legálny pobyt. Preto tí tureckí štátni príslušníci, ktorí pricestujú po 1. februári 1981, musia ešte predtým, ako sa budú môcť odvolávať na toto ustanovenie, spĺňať nové podmienky.
60. Ďalej si predstavme, že členský štát X zavedie ďalšie opatrenia, ktoré nadobudnú účinnosť 1. júla 1982. Tieto nové právne predpisy ešte viac sprísňujú podmienky udelenia a predĺženia povolenia na pobyt platné k 1. decembru 1980. Opäť platí, že na článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa môžu odvolávať iba tí tureckí štátni príslušníci, ktorí k 1. júlu 1982 už majú v členskom štáte X legálny pobyt. Tí tureckí štátni príslušníci, ktorí pricestujú po 1. júli 1982, musia ešte predtým, ako sa budú môcť odvolávať na článok 13, spĺňať prísnejšie podmienky upravujúce vstup na územie a pobyt.
61. Ako vyplýva z tohto príkladu, úzky výklad rozsahu pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80 by v praxi členským štátom umožňoval postupne sprísňovať pravidlá, ktoré by sa nemali sprísňovať, a v dôsledku toho obchádzať povinnosť „standstill“. Táto povinnosť totiž predstavuje povinnosť nekonať voči tureckým štátnym príslušníkom, ktorí sa môžu odvolávať na článok 13.(34) Vzhľadom na to, že cieľom klauzuly „standstill“ je zabezpečiť, aby sa voľný pohyb pracovníkov postupne rozšíril na tureckých štátnych príslušníkov, vyššie opísaná situácia predstavuje presne ten druh situácie, ktorej vzniku má klauzula „standstill“ predísť.
62. Preto si myslím, že na to, aby sa zabezpečila účinnosť klauzuly „standstill“, je potrebné článok 13 rozhodnutia č. 1/80 uplatniť rovnako na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí chcú prvýkrát vstúpiť na územie hostiteľského členského štátu po nadobudnutí účinnosti spornej právnej úpravy. Akýkoľvek iný výklad by bol v rozpore so samotným dôvodom existencie klauzuly „standstill“, ktorým je zabezpečiť, aby si členské štáty plnili svoje povinnosti vyplývajúce im z dohody o pridružení.
2. Podmienka legálneho pobytu nie je v tomto kontexte relevantná
63. Výrok Súdneho dvora v rozsudku Abatay a i. zohráva v návrhu na začatie prejudiciálneho konania kľúčovú úlohu.(35) Konkrétne si vnútroštátny súd nie je istý tým, či tento rozsudok má v prejednávanej veci vplyv na výklad článku 13 rozhodnutia č. 1/80.
64. Myslím si, že nemá.
65. V predchádzajúcich bodoch týchto návrhov som sa snažil ilustrovať, prečo sa domnievam, že predmetná klauzula „standstill“ by sa mala uplatňovať rovnako na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí prvýkrát vstupujú na územie hostiteľského členského štátu po nadobudnutí účinnosti spornej vnútroštátnej právnej úpravy. Samozrejme toto stanovisko automaticky nespôsobuje zbytočnosť požiadavky legálneho pobytu a mohlo by byť v zásade v súlade s rozsudkom Abatay a i. za predpokladu, že by sa sporná právna úprava v tomto prípade týkala výnimiek z požiadaviek pracovného povolenia a nie predpisov upravujúcich prvý vstup na územie. To by však bolo možné iba vtedy, keby podmienky upravujúce prvý vstup na územie, a konkrétnejšie udeľovanie povolení na pobyt, nepatrili do vecného rozsahu pôsobnosti článku 13 smernice.
66. Ako som už uviedol v bode 31 týchto návrhov, Súdny dvor rozsudkom Abatay a i. výslovne uznal rozšírený rozsah pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80. Teraz platí, že toto ustanovenie sa nevzťahuje iba na „podmienky prístupu k zamestnaniu“ v striktnom slova zmysle, ale aj na – podobne ako je to v prípade článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu – nové obmedzenia hmotnoprávnych a/alebo procesných podmienok prvého vstupu na územie dotknutého členského štátu. V tejto súvislosti sa zdá, že námietky, ktoré vzniesla nemecká vláda, pokiaľ ide o úmyselné obmedzovanie rozsahu pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80 zmluvnými stranami, možno len ťažko zosúladiť s judikatúrou.
67. V tejto súvislosti poskytuje prejednávaná vec užitočnú ilustráciu, prečo nie je rozumné pripisovať význam požiadavke „legálneho pobytu“ pri určovaní toho, kto sa môže odvolávať na článok 13 rozhodnutia č. 1/80 za okolností, aké nastali v prejednávanej veci.
68. V prejednávanej veci ukladá klauzula „standstill“ príslušným orgánom povinnosť po nadobudnutí účinnosti VW z roku 2000 zdržať sa konania – a najmä požiadavky držby povolenie na prechodný pobyt – pokiaľ ide o tureckých štátnych príslušníkov, ktorí sa môžu odvolávať na článok 13 rozhodnutia č. 1/80. Inými slovami, bez ohľadu na novú právnu úpravu by sa mala ich žiadosť o udelenie povolenia na pobyt posudzovať za rovnakých hmotnoprávnych podmienok, ako sú tie, ktoré sa uplatňovali pred 1. aprílom 2001.
69. Ako však uvádza vnútroštátny súd, neexistencia držby povolenia na prechodný pobyt mala za následok, že vstup na územie a pobyt tureckého štátneho príslušníka v Holandsku bol nelegálny, a to jednak s účinnosťou od 1. decembra 1980, ako aj s účinnosťou od 1. apríla 2001. Hoci nelegálny vstup na územie Holandska nepredstavoval dostatočný dôvod pre zamietnutie žiadosti o udelenie povolenia na pobyt v prípade, že žiadateľ inak spĺňal ostatné podmienky udelenia tohto povolenia, nič to nemení na skutočnosti, že vzhľadom na predpisy upravujúce prvý vstup na územie hostiteľského členského štátu nebol turecký štátny príslušník v legálnom postavení.
70. Pre objasnenie si predstavte, že turecký štátny príslušník, pán Y, vstúpi v roku 2013 na územie Holandska na účely výkonu zamestnania. Už som vysvetlil, prečo sa domnievam, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 by sa mal vzťahovať na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí vstúpia na územie hostiteľského členského štátu po nadobudnutí účinnosti vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá spadá do vecného rozsahu pôsobnosti tohto ustanovenia. V dôsledku toho by mal byť pán Y oprávnený odvolávať sa na článok 13, pokiaľ ide o predpisy, ktoré sú v konaní vo veci samej sporné. Inými slovami, jeho žiadosť o udelenie povolenia na pobyt by sa mala posudzovať podľa predpisov platných k 1. decembru 1980 – alebo v prípade, že takéto predpisy boli po tomto dátume zmiernené, podľa najpriaznivejších predpisov platných po tomto dátume(36) – bez ohľadu na neexistenciu držby povolenia na prechodný pobyt. Keby sa požiadavke legálneho pobytu v tejto súvislosti pripisoval určitý význam a keby pán Y nebol držiteľom povolenia na prechodný pobyt v čase, keď vstúpil na územie Holandska, nebol by oprávnený odvolávať sa na klauzulu „standstill“ podľa článku 13 voči Vw z roku 2000. Je to tak preto, lebo podobne ako pán Demir by formálne nebol v legálnom postavení, a to tak podľa neskorších, ako aj podľa skorších predpisov.
71. Je zrejmé, že za takýchto okolností by pripisovanie akéhokoľvek významu požiadavke „legálneho pobytu“ zbavovalo klauzulu „standstill“ podľa článku 13 jej významu. V rozsahu, v akom vnútroštátna právna úprava, akou je Vw z roku 2000, upravuje prvý vstup na územie a udelenie povolenia na pobyt v hostiteľskom členskom štáte, a v dôsledku toho následky pre možnosť udelenia práva na pobyt v tomto štáte, nechápem to, ako by mohla požiadavka „legálneho pobytu“ ponúknuť pre určenie rozsahu pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80 užitočné kritérium.(37)
72. Napokon považujem za vhodné stručne sa zaoberať úvahou Súdneho dvora v bode 85 rozsudku Abatay a i., v ktorom sa výslovne pripúšťa zavedenie prísnejších opatrení, pokiaľ ide o tureckých štátnych príslušníkov, ktorí nemajú legálne postavenie.
73. Rád by som pripomenul, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 nepriznáva tureckým štátnym príslušníkom pozitívne práva (napríklad právo na vstup na územie alebo právo na pobyt), ale namiesto toho určuje uplatniteľné právne predpisy z hľadiska ratione temporis, na základe ktorých sa má posudzovať postavenie dotknutej osoby. Ako už bolo vysvetlené v bode 38 týchto návrhov, článok 13 v skutočnosti nezasahuje do právomoci členských štátov zamietnuť štátnym príslušníkom tretích krajín, vrátane tureckých štátnych príslušníkov, vstup na ich územie. No v súlade s povinnosťou „standstill“ podľa článku 13 sa musí takéto zamietnutie vstupu tureckých štátnych príslušníkov na územie zakladať na najpriaznivejších predpisoch platných po nadobudnutí účinnosti tohto ustanovenia.
74. Preto v prípade, že sa turecký štátny príslušník po tom, ako bolo vydané rozhodnutie o zamietnutí jeho vstupu na územie na základe týchto predpisov a v súlade s právnou úpravou EÚ uplatniteľnou v relevantnej oblasti, rozhodol zostať na území tohto štátu, je jeho pobyt v hostiteľskom členskom štáte nepochybne nelegálny. Za týchto okolností sú členské štáty aj naďalej oprávnené rozhodnúť o následkoch takéhoto nelegálneho pobytu na ich území za predpokladu – čo musím zdôrazniť – že sa na predpisy, ktoré sa voči týmto jednotlivcom uplatnia, nevzťahuje článok 13.
75. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že na prvú časť druhej otázky je potrebné odpovedať v tom zmysle, že za okolností, aké nastali vo veci samej, nie je požiadavka legálneho pobytu stanovená v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 relevantná pri určovaní toho, či sa turecký štátny príslušník môže odvolávať na toto ustanovenie.
76. Napokon v prípade, že Súdny dvor odpovie na prvú otázku a prvú časť druhej otázky tak, ako to navrhujem, nie je potrebné odpovedať na druhú časť druhej otázky. Pre úplnosť a v prípade, že by Súdny dvor predsa len chcel odpovedať na túto otázku, však pridávam nasledujúce pripomienky.
77. Už som dospel k záveru, že požiadavke „legálneho pobytu“ by sa pri určovaní toho, či sa turecký štátny príslušník môže alebo nemôže odvolávať na klauzulu „standstill“ podľa článku 13, nemal pripisovať žiaden význam. Myslím si, že skutočnosť, že podľa vnútroštátneho práva vedie už samotné podanie žiadosti k domnienke legálneho pobytu dovtedy, kým sa žiadosť nezamietne, tento záver nemôže spochybniť. I keď pripisovanie určitého významu tomuto pravidlu by nepochybne mohlo oživiť požiadavku legálneho pobytu, išlo by o umelý výklad.
78. Vzhľadom na dôvody uvádzané Súdnym dvorom, pokiaľ ide o článok 6 rozhodnutia č. 1/80, sa tureckí štátni príslušníci nemôžu považovať za osoby, ktoré spĺňajú požiadavku legálneho pobytu, ak im bolo právo na pobyt priznané iba na základe vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá povoľuje pobyt v hostiteľskom členskom štáte dovtedy, kým sa o žiadosti o udelenie povolenia na pobyt nerozhodne.(38) Ako uvádza holandská vláda, cieľom priznania práva na prechodný pobyt žiadateľovi je jednoducho zabezpečiť, aby sa do postavenia dotknutej osoby počas rozhodovania o žiadosti príliš nezasahovalo a najmä to, aby cudzinci neboli z vnútroštátneho územia odsunutí ešte predtým, ako sa prijme konečné rozhodnutie. Okrem odkladného účinku žiadosti, o ktorej sa rozhoduje, uplatnenie takýchto vnútroštátnych predpisov nemá za následok nespochybniteľné a stabilné právo na pobyt v zmysle judikatúry, na ktorú sa už v predchádzajúcich bodoch týchto návrhov odvolávalo.
IV – Návrh
79. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na otázky, ktoré položil Raad van State (Holandsko), odpovedal takto:
1. Článok 13 rozhodnutia asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji pridruženia sa uplatní na vnútroštátne hmotnoprávne a/alebo procesné podmienky upravujúce prvý vstup na územie, ako je napríklad podmienka držby povolenia na prechodný pobyt, o ktorú ide vo veci samej.
2. Za okolností, aké nastali vo veci samej, nie je požiadavka legálneho pobytu stanovená v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 relevantná pri určovaní toho, či sa turecký štátny príslušník môže alebo nemôže odvolávať na toto ustanovenie.