ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
12 de setembro de 2017 (*)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Direito institucional — Iniciativa de cidadania através da qual a Comissão Europeia é convidada a apresentar uma proposta legislativa relativa à supressão da dívida pública de Estados‑Membros em estado de necessidade — Pedido de registo — Recusa da Comissão — Incompetência manifesta da Comissão — Regulamento (UE) n.o 211/2011 — Artigo 4.o, n.o 2, alínea b) — Dever de fundamentação — Artigo 122.o TFUE — Artigo 136.o TFUE — Violação»
No processo C‑589/15 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 13 de novembro de 2015,
Alexios Anagnostakis, residente em Atenas (Grécia), representado por A. Anagnostakis, dikigoros, e F. Moyse, avocat,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por M. Konstantinidis e H. Krämer, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vice‑presidente, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Juhász, M. Berger e A. Prechal, presidentes de secção, A. Rosas, J. Malenovský, D. Šváby, S. Rodin (relator) e C. Lycourgos, juízes,
advogado‑geral: P. Mengozzi,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 13 de dezembro de 2016,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 7 de março de 2017,
profere o presente
Acórdão
1 Com o presente recurso, A. Anagnostakis pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 30 de setembro de 2015, Anagnostakis/Comissão (T‑450/12, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2015:739), no qual este negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão C(2012) 6289 final da Comissão, de 6 de setembro de 2012, relativa ao pedido de registo da iniciativa de cidadania europeia «Um milhão de assinaturas por uma Europa solidária», apresentada à Comissão em 13 de julho de 2012 (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
2 O Regulamento (UE) n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, sobre a iniciativa de cidadania (JO 2011, L 65, p. 1; retificação no JO 2012, L 94, p. 49), enuncia nos seus considerandos 1, 2, 4 e 10:
«(1) O Tratado da União Europeia (TUE) reforça a cidadania da União e melhora o seu funcionamento democrático, prevendo nomeadamente que todos os cidadãos têm o direito de participar na vida democrática da União através de uma iniciativa de cidadania europeia. Esse direito oferece aos cidadãos a possibilidade de abordarem diretamente a Comissão, convidando‑a a apresentar uma proposta de ato jurídico da União para aplicar os Tratados, semelhante ao direito conferido ao Parlamento Europeu pelo artigo 225.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e ao Conselho pelo artigo 241.o do TFUE.
(2) Os procedimentos e as condições para a apresentação de uma iniciativa de cidadania deverão ser claros, simples, de fácil aplicação e adequados à natureza da iniciativa de cidadania, por forma a incentivar a participação dos cidadãos e a tornar a União mais acessível. Deverão lograr um equilíbrio judicioso entre direitos e obrigações.
[…]
(4) A Comissão deverá prestar aos cidadãos, a pedido destes, informações e conselhos informais sobre as iniciativas de cidadania, nomeadamente no tocante aos critérios de registo.
[…]
(10) A fim de garantir a coerência e a transparência das iniciativas de cidadania propostas e de evitar situações em que sejam recolhidas assinaturas para uma proposta de iniciativa de cidadania que não cumpra as condições previstas no presente regulamento, deverá ser obrigatório proceder ao seu registo num sítio da internet disponibilizado pela Comissão antes de proceder à recolha das declarações necessárias de apoio dos cidadãos. Todas as iniciativas de cidadania propostas que cumpram as condições estabelecidas no presente regulamento deverão ser registadas pela Comissão. A Comissão deverá gerir este registo de acordo com os princípios gerais da boa administração.»
3 O artigo 1.o do Regulamento n.o 211/2011 dispõe:
«O presente regulamento estabelece os procedimentos e as condições para a apresentação de uma iniciativa de cidadania, tal como previsto no artigo 11.o do TUE e no artigo 24.o do TFUE.»
4 Nos termos do artigo 2.o deste regulamento:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
1. “Iniciativa de cidadania”, uma iniciativa apresentada à Comissão nos termos do presente regulamento pela qual esta é convidada a apresentar, no âmbito das suas atribuições, uma proposta adequada sobre matérias em relação às quais os cidadãos consideram necessário um ato jurídico da União para aplicar os Tratados, e que tenha recebido o apoio de pelo menos um milhão de subscritores elegíveis, provenientes de pelo menos um quarto dos Estados‑Membros;
[…]
3. “Organizadores”, as pessoas singulares que formem um comité de cidadãos responsável pela preparação de uma iniciativa de cidadania e pela sua apresentação à Comissão.»
5 O artigo 4.o, n.os 1 a 3, do referido regulamento prevê:
«1. Antes de dar início à recolha das declarações de apoio dos subscritores de uma proposta de iniciativa de cidadania, compete aos organizadores registá‑la junto da Comissão, prestando as informações constantes do Anexo II, em especial sobre o objeto e os objetivos da iniciativa de cidadania proposta.
Essas informações são prestadas numa das línguas oficiais da União, num registo eletrónico disponibilizado pela Comissão para esse efeito (“registo”).
Os organizadores facultam para o registo, e se for caso disso no seu sítio na internet, informações regularmente atualizadas sobre as fontes de apoio e de financiamento da proposta de iniciativa de cidadania.
Após a confirmação do registo nos termos do n.o 2, os organizadores podem apresentar versões da proposta de iniciativa de cidadania noutras línguas oficiais da União para inclusão no registo. A tradução da proposta de iniciativa de cidadania para outras línguas oficiais da União é da responsabilidade dos organizadores.
A Comissão cria um ponto de contacto para prestar informações e assistência.
2. No prazo de dois meses a contar da receção das informações constantes do Anexo II, a Comissão deve registar uma proposta de iniciativa de cidadania com um número de registo único e enviar uma confirmação aos organizadores, desde que estejam preenchidas as seguintes condições:
[…]
b) A proposta de iniciativa de cidadania não está manifestamente fora da competência da Comissão para apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados;
[…]
3. A Comissão recusa o registo se as condições estabelecidas no n.o 2 não estiverem preenchidas.
Caso se recuse a registar uma proposta de iniciativa de cidadania, a Comissão informa os organizadores dos fundamentos dessa recusa e de todas as vias de recurso judiciais e extrajudiciais de que dispõem.»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
6 Os antecedentes do litígio, conforme resultam do acórdão recorrido, podem resumir‑se nos seguintes termos.
7 Em 13 de julho de 2012, A. Anagnostakis enviou à Comissão Europeia uma proposta de iniciativa de cidadania (a seguir «ICE»), intitulada «Um milhão de assinaturas por uma Europa solidária».
8 O objeto desta proposta era o de consagrar no direito da União o princípio «do estado de necessidade, de acordo com o qual, quando, em razão do pagamento de uma dívida odiosa, a existência financeira e política de um Estado estiver ameaçada, a recusa de pagamento dessa dívida é necessária e justificada».
9 Como fundamento jurídico para a sua adoção a proposta de ICE em causa referia‑se à «política económica e monetária (artigos 119.o a 144.o TFUE)».
10 Na decisão controvertida, após ter recordado os termos do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 211/2011 e ter indicado que tinha procedido à análise das disposições do Tratado FUE invocadas na proposta de ICE em causa, em particular, do artigo 136.o, n.o 1, TFUE, bem como de «todas as demais bases jurídicas possíveis», a Comissão recusou registar esta proposta pelo facto de a mesma estar manifestamente fora da sua competência para apresentar uma proposta de adoção de um ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
11 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de outubro de 2012, A. Anagnostakis interpôs recurso de anulação da decisão controvertida.
12 Em apoio do seu recurso, invocou um fundamento único subdividido em várias partes, relativo ao facto de a Comissão ter cometido erros de direito ao recusar o registo da proposta de ICE em causa com fundamento no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011. A este respeito, o recorrente sustentava, no essencial, que a Comissão podia dar seguimento a esta proposta propondo a adoção de um ato jurídico com fundamento no artigo 122.o, n.os 1 e 2, e no artigo 136.o, n.o 1, alínea b), TFUE, bem como nas normas de direito internacional.
13 No acórdão recorrido, ao apreciar oficiosamente o fundamento relativo à falta ou insuficiência de fundamentação, o Tribunal Geral decidiu que a Comissão respeitou o dever de fundamentação quando adotou a decisão controvertida. Além disso, declarou que a Comissão não cometeu qualquer erro de direito ao considerar que a proposta de ICE em causa estava manifestamente fora da competência que lhe permitia apresentar uma proposta de ato jurídico nesta matéria. Por conseguinte, negou provimento ao recurso.
Pedidos das partes
14 Com o presente recurso, A. Anagnostakis pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
– anular o acórdão recorrido;
– anular a decisão controvertida;
– ordenar que a Comissão registe a proposta de ICE em causa, bem como qualquer outra medida juridicamente exigida, e
– condenar a Comissão nas despesas.
15 A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar A. Anagnostakis nas despesas.
Quanto ao presente recurso
16 O recorrente invoca quatro fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo a um erro de direito pelo facto de o Tribunal Geral ter considerado que a Comissão cumpriu o dever de fundamentação quando adotou a decisão controvertida. Os fundamentos segundo a quarto dizem respeito à justeza da decisão e são relativos, respetivamente, à interpretação errada do artigo 122.o TFUE, do artigo 136.o, n.o 1, TFUE e das normas de direito internacional.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de direito no que diz respeito ao caráter suficiente da fundamentação da decisão controvertida
Argumentos das partes
17 Com o seu primeiro fundamento, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, nos n.os 28 a 32 e 34 do acórdão recorrido, que a decisão controvertida cumpria as exigências decorrentes do dever de fundamentação, como consagrado no artigo 296.o TFUE.
18 Antes de mais, segundo o recorrente, no n.o 28 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu erradamente que o simples facto de, na decisão controvertida, a Comissão se referir ao artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011 constituía um fundamento suficiente à luz da jurisprudência em matéria de dever de fundamentação. Com efeito, essa referência não constitui uma fundamentação detalhada e clara do caráter «manifesto» da incompetência da Comissão na aceção da referida disposição.
19 Em seguida, segundo o recorrente, também não é suficiente para esse efeito a constatação do Tribunal Geral, no n.o 27 do acórdão recorrido, nos termos do qual a Comissão procedeu à «análise pormenorizada das disposições do Tratado referidas na proposta (artigos 119.o [TFUE] a 144.o TFUE) e de todas as demais bases jurídicas possíveis».
20 O mesmo se diga da referência, na decisão controvertida, ao artigo 136.o, n.o 1, TFUE.
21 Por último, o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar, nos n.os 30 e 31 do acórdão recorrido, que a fundamentação da decisão controvertida era suficiente face à natureza da decisão em causa e do contexto em que a mesma foi adotada. Com efeito, este raciocínio do Tribunal Geral, por um lado, não está relacionado com o caráter manifesto da incompetência da Comissão e, por outro, estabelece de forma errada um nexo entre a alegada falta de «clar[eza] e precis[ão] no que respeita ao alegado fundamento jurídico da competência da Comissão para apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados», referida no n.o 30 do acórdão recorrido, e o dever de indicar os fundamentos em que assenta a decisão controvertida.
22 Concordando com este raciocínio do Tribunal Geral, a Comissão considera que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente por ser infundado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
23 A título preliminar, há que recordar que o artigo 11.o, n.o 4, TUE, introduzido pelo Tratado de Lisboa, reconhece aos cidadãos da União, sob certas condições, o direito de tomarem a iniciativa de convidar a Comissão, no âmbito das suas atribuições, a apresentar uma proposta adequada em matérias sobre as quais esses cidadãos considerem que um ato jurídico da União é necessário para efeitos da aplicação dos Tratados.
24 O direito de tomar uma ICE constitui, à semelhança, nomeadamente, do direito de petição perante o Parlamento Europeu, um instrumento relacionado com o direito dos cidadãos de participarem na vida democrática da União, previsto no artigo 10.o, n.o 3, TUE, na medida em que permite que aqueles se dirijam diretamente à Comissão para lhe apresentarem um pedido através do qual a convidam a apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos da aplicação dos Tratados.
25 Em aplicação do artigo 24.o, primeiro parágrafo, TFUE, os procedimentos e as condições exigidas para a apresentação de uma ICE foram precisadas no Regulamento n.o 211/2011. O artigo 4.o deste regulamento prevê as condições de registo de uma proposta de ICE por parte da Comissão.
26 Entre estas condições, o artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do regulamento prevê que uma proposta de ICE será registada desde que «não [esteja] manifestamente fora da competência da Comissão para apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados».
27 Foi em aplicação desta disposição que, através da decisão controvertida, a Comissão recusou registar a proposta de ICE que lhe tinha sido apresentada pelo recorrente.
28 A este respeito, na medida em que, no seu primeiro fundamento, o recorrente alegou que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que esta decisão estava suficientemente fundamentada, importa salientar que o dever de informar os organizadores a respeito dos motivos de recusa de registo da proposta de ICE, como previsto no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 211/2011, constitui a expressão específica, no que respeita à ICE, do dever de fundamentação dos atos jurídicos consagrado no artigo 296.o TFUE. Segundo jurisprudência constante relativa a este artigo, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e evidenciar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao juiz competente exercer a sua fiscalização (v., nomeadamente, acórdão de 6 de março de 2003, Interporc/Comissão, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, n.o 55).
29 Como decorre igualmente de jurisprudência constante, a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada à luz não só da letra desse ato mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.o 150, e de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.o 47).
30 É à luz destes princípios, corretamente recordados nos n.os 22 a 24 do acórdão recorrido, que importa verificar se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a Comissão respeitou o dever de fundamentação quando adotou a decisão controvertida.
31 No caso em apreço, como o Tribunal Geral observou no n.o 28 do acórdão recorrido, é pacífico que esta decisão revela que a recusa de registo da proposta de ICE em causa se fundamentou no não preenchimento da condição prevista no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011. A este respeito, a referida decisão indicava que a Comissão considerava que nem as disposições relativas à política económica e monetária da União invocadas nesta proposta, concretamente, os artigos 119.o a 144.o TFUE, nem qualquer outra base jurídica, a habilitavam a apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados que fosse no sentido pretendido pela proposta de ICE em causa. Neste contexto, a Comissão pronunciou‑se em particular a respeito do artigo 136.o, n.o 1, TFUE e expôs as razões pelas quais considerava que esta disposição não podia constituir uma base jurídica adequada para este efeito.
32 Ao contrário do que o recorrente parece sugerir, o Tribunal Geral não considerou que cada um destes elementos da decisão controvertida, individualmente tidos em conta, constituía fundamento suficiente para satisfazer as exigências fixadas pela jurisprudência em matéria de dever de fundamentação. O Tribunal Geral também não considerou, nos n.os 30 e 31 do acórdão recorrido, que essa fundamentação decorria, enquanto tal, da natureza do ato em causa e do contexto no qual o mesmo tinha sido adotado.
33 Pelo contrário, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada nos n.os 28 e 29 do presente acórdão, o Tribunal Geral verificou se a fundamentação da decisão controvertida satisfazia as exigências do artigo 296.o TFUE, atendendo a todos os elementos nela contidos e às circunstâncias do caso concreto, em particular, a natureza da decisão e o contexto no qual foi adotada.
34 A este respeito, no essencial, o Tribunal Geral sublinhou, nos n.os 25 e 26 do acórdão recorrido, que, tendo em conta a própria natureza do direito de ICE e a incidência que a decisão de recusa de registo de uma proposta de ICE pode ter na vida democrática da União, compete à Comissão fundamentar a sua decisão de recusa do registo dessa proposta de modo a que os fundamentos que justificam a recusa sejam claramente indicados. Assim, quando, como no caso vertente, a referida recusa tem fundamento no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011, a fundamentação deve apresentar as razões pelas quais a Comissão considera que a referida proposta está manifestamente fora da sua competência para apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados.
35 Neste contexto, quando, em conformidade com o Anexo II do Regulamento n.o 211/2011, os organizadores da ICE juntam à sua proposta informações mais pormenorizadas sobre o objeto, os objetivos e os antecedentes da mesma, a Comissão deve analisar essas informações com cuidado e imparcialidade.
36 Todavia, nos n.os 30 e 31 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral também realçou o caráter muito sucinto e pouco claro da proposta de ICE em causa, na medida em que, no essencial, e no que respeita à questão da base jurídica para a adoção do ato da União em causa nesta proposta, a mesma se limitava a remeter em bloco para os artigos 119.o a 144.o TFUE, relativos à política económica e monetária, sem dar qualquer explicação ou precisar o nexo entre o conteúdo da referida proposta e os 26 artigos do Tratado FUE aos quais era feita referência.
37 A este respeito, ainda que o sítio Internet da Comissão apenas permitisse fazer uma seleção em bloco da rubrica «Política económica e monetária 119.o‑144.o TFUE», há que sublinhar que, em conformidade com o Anexo II do Regulamento n.o 211/2011, os organizadores podiam ter anexado informações mais detalhadas a respeito da relevância destes artigos relativamente ao conteúdo da proposta de ICE em causa, o que não alegam ter feito.
38 Ora, em tais circunstâncias, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter desrespeitado a jurisprudência recordada no n.o 28 e 29 do presente acórdão ao considerar, no n.o 31 do acórdão recorrido, que, de entre as disposições que foram invocadas em bloco, a Comissão podia pronunciar‑se unicamente a respeito daquela que lhe parecia menos irrelevante, concretamente, o artigo 136.o, n.o 1, TFUE, sem que tivesse de se pronunciar especificamente a respeito de cada uma das referidas disposições nem, a fortiori, fundamentar a irrelevância de qualquer outra disposição do Tratado FUE.
39 Nestas condições, o Tribunal Geral concluiu, acertadamente, no n.o 32 do acórdão recorrido, que a decisão controvertida, tendo em conta o contexto no qual tinha sido adotada, continha elementos suficientes que permitiam ao recorrente conhecer as razões da recusa de registo da proposta de ICE e ao juiz da União exercer a sua fiscalização.
40 A respeito deste último aspeto, resulta claramente do acórdão recorrido que o Tribunal Geral pôde efetivamente exercer uma fiscalização desta decisão, incluindo no que respeita à questão de saber se o artigo 122.o TFUE podia constituir a base jurídica da proposta de ICE em causa, ainda que este artigo não tivesse sido especificamente visado nesta proposta.
41 Decorre do acima exposto que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao decidir, no n.o 34 do acórdão recorrido, que, nas circunstâncias do caso em apreço, a Comissão respeitou o dever de fundamentação que lhe incumbia ao adotar a decisão controvertida.
42 O recorrente contesta, além disso, a fundamentação desta decisão, na medida em que a proposta de ICE em causa não está manifestamente fora da competência da Comissão ao abrigo das disposições em causa na referida decisão. Importa, todavia, constatar que esta argumentação não diz respeito ao dever de fundamentação enquanto formalidade essencial, mas à questão, distinta, da procedência da fundamentação, a qual faz parte da legalidade em sede de mérito do ato litigioso (acórdão de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.o 146 e jurisprudência referida). A mesma deve, pois, ser analisada no contexto da resposta aos segundo a quarto fundamentos.
43 Em face do exposto, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto aos fundamentos segundo a quarto, relativos a erros de direito na fiscalização da justeza da decisão controvertida
Considerações preliminares
44 Com os fundamentos segundo a quarto, o recorrente acusa o Tribunal Geral de interpretar erradamente o artigo 122.o TFUE, o artigo 136.o, n.o 1, TFUE, as normas do direito internacional e de, por conseguinte, ter considerado que, no caso vertente, não estava preenchido o requisito previsto no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011.
45 A título preliminar, no que respeita ao processo de registo de uma proposta de ICE, cumpre observar que, ao abrigo do artigo 4.o do Regulamento n.o 211/2011, incumbe à Comissão verificar se a referida proposta preenche as condições de registo previstas, nomeadamente, no n.o 2, alínea b), deste artigo. Assim sendo, em conformidade com os n.os 1 e 2 do referido artigo, devem ser tomadas em consideração as informações relativas ao objeto e aos objetivos da proposta de ICE fornecidas pelo organizadores da ICE, a título obrigatório ou facultativo, em conformidade com o Anexo II do referido regulamento.
46 A este respeito, importa observar que, como decorre do considerando 4 e do artigo 4.o, n.o 1, último parágrafo, do Regulamento n.o 211/2011, no contexto deste processo de registo, a Comissão deve prestar informações e assistência aos organizadores de uma ICE, em particular no que diz respeito aos critérios de registo.
47 Em seguida, importa sublinhar que, como relembrado no considerando 10 deste regulamento, a decisão relativa ao registo de uma proposta de ICE na aceção do artigo 4.o do referido regulamento deve ser tomada em conformidade com o princípio da boa administração, com o qual está particularmente relacionado o dever da instituição competente de proceder a uma análise diligente e imparcial que tenha em conta, nomeadamente, todos os elementos pertinentes do caso concreto.
48 Estas exigências, inerentes ao princípio da boa administração, aplicam‑se, de modo geral, à atuação da administração da União nas suas relações com o público (v., neste sentido, acórdão de 4 de abril de 2017, Provedor de Justiça/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, n.o 34) e, por conseguinte, também no contexto do direito de apresentar uma ICE como instrumento de participação dos cidadãos na vida democrática da União.
49 Além disso, em conformidade com os objetivos prosseguidos por este instrumento, como enunciados nos considerandos 1 e 2 do Regulamento n.o 211/2011 e que consistem, nomeadamente, em incentivar a participação dos cidadãos e tornar a União mais acessível, a condição de registo prevista no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), deste regulamento deve ser interpretada e aplicada pela Comissão, quando lhe for apresentada uma proposta de ICE, de forma a assegurar um acesso fácil à ICE.
50 Por conseguinte, só quando uma proposta de ICE, tendo em conta o seu objeto e objetivos, tais como resultam das informações obrigatórias e, eventualmente, suplementares que tenham sido fornecidas pelos organizadores em aplicação do Anexo II do Regulamento n.o 211/2011, estiver manifestamente fora da competência da Comissão para apresentar uma proposta de ato jurídico da União para efeitos de aplicação dos Tratados, é que esta pode recusar o registo desta proposta de ICE ao abrigo do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do referido regulamento.
51 Dito isto, importa, em segundo lugar, delimitar a fiscalização a que o Tribunal de Justiça está habilitado a proceder no quadro do presente recurso de decisão do Tribunal Geral.
52 Com efeito, como salientou o advogado‑geral, nomeadamente, nos n.os 7, 31 e 40 das suas conclusões, ao longo do presente processo no Tribunal de Justiça, o recorrente desenvolveu substancialmente as suas explicações relativas ao objeto da proposta de ICE em causa e à base jurídica adequada para o efeito, tendo defendido que o Tribunal Geral fez várias constatações incorretas ou incompletas a este respeito.
53 Ora, à semelhança do que fez o advogado‑geral, nomeadamente, no n.o 30 das suas conclusões, importa, em primeiro lugar, sublinhar que a apreciação da justeza do raciocínio do Tribunal Geral no acórdão recorrido, no contexto da fiscalização do mérito da decisão controvertida, só pode ser efetuada em função das indicações prestadas pelos organizadores da proposta de ICE em causa aquando da apresentação do pedido de registo da referida proposta à Comissão, e não à luz de precisões que só foram facultadas pelo recorrente no presente recurso.
54 Como declarou o Tribunal Geral no n.o 3 do acórdão recorrido e, de forma mais específica, em várias passagens desse acórdão, tais indicações limitavam‑se a descrever o objeto desta proposta no sentido de que consistia na consagração na legislação da União do «princípio do estado de necessidade, de acordo com o qual, quando, em razão do pagamento de uma dívida odiosa, a existência financeira e política de um Estado estiver ameaçada, a recusa de pagamento dessa dívida é necessária e justificada», e a fazer referência em bloco aos artigos 119.o a 144.o TFUE como fundamento jurídico da sua adoção.
55 Em segundo lugar, é também de jurisprudência constante que, no âmbito de um recurso de decisão do Tribunal Geral, a competência do Tribunal de Justiça está, em princípio, limitada à apreciação da solução legal que foi dada aos fundamentos debatidos perante os juízes do mérito da causa (v., neste sentido, acórdãos de 30 de abril de 2014, FLSmidth/Comissão, C‑238/12 P, EU:C:2014:284, n.o 42, e de 22 de maio de 2014, ASPLA/Comissão, C‑35/12 P, EU:C:2014:348, n.o 39).
56 Ora, no caso vertente, como realçado no n.o 12 do presente acórdão, em apoio do fundamento único apresentado no âmbito do seu recurso no Tribunal Geral, o recorrente invocou o artigo 122.o, n.os 1 e 2, o artigo 136.o, n.o 1, TFUE e as normas do direito internacional.
57 Daqui decorre que a apreciação, pelo Tribunal de Justiça, dos argumentos que se destinam a demonstrar que o Tribunal Geral considerou erradamente que, no direito da União, não existe uma base jurídica adequada para a adoção do princípio visado na proposta de ICE em causa, deve limitar‑se aos argumentos que visam demonstrar que o Tribunal Geral cometeu erros de interpretação do artigo 122.o, do artigo 136.o, n.o 1, TFUE e das normas do direito internacional.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de direito na interpretação do artigo 122.o TFUE
– Argumentos das partes
58 Com o seu segundo fundamento, composto por quatro partes, o recorrente acusa o Tribunal Geral de, nos n.os 41 a 43 e 47 a 50 do acórdão recorrido, ter procedido a uma interpretação errada do artigo 122.o, n.os 1 e 2, TFUE, ao decidir, em violação do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011, que estas disposições não constituíam manifestamente uma base jurídica para a adoção no direito da União do princípio que era objeto da proposta de ICE em causa.
59 Em primeiro lugar, ao interpretar isoladamente o artigo 122.o TFUE, sem o situar no contexto dos artigos 119.o a 126.o TFUE, o Tribunal Geral não teve em conta o espírito do capítulo 1, intitulado «Política económica», do título VIII da terceira parte do Tratado FUE, cujo princípio de base é o de que as políticas económicas dos Estados‑Membros são da competência dos governos nacionais e de que as mesmas devem ser concertadas.
60 O recorrente defende, nomeadamente, que decorre do artigo 122.o, n.os 1 e 2, TFUE, que as medidas que a Comissão pode propor ao Conselho adotar, ao abrigo deste artigo, podem ser medidas de correção ou de prevenção, cuja finalidade é fazer face a dificuldades graves, ou a uma ameaça séria de verificação dessas dificuldades, que possam comprometer os objetivos da União. Ora, segundo o recorrente, ao descontextualizar o referido artigo, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito.
61 Em segundo lugar, o recorrente sublinha que o artigo 122.o, n.o 1, TFUE, que aliás consagra o princípio da solidariedade entre Estados‑Membros, confere à Comissão um amplo poder de apreciação para propor a adoção de medidas adequadas para fazer face a dificuldades graves sentidas por algum dos Estados. A adoção do princípio do estado de necessidade num texto da União constituiria uma medida adequada. O Tribunal Geral fez uma interpretação errada do artigo 122.o TFUE, na medida em que considerou que, apesar de tudo, a proposta de ICE em causa estava manifestamente fora da competência da Comissão.
62 Em terceiro lugar, o recorrente contesta a argumentação do Tribunal Geral no n.o 41 do acórdão recorrido, relativa ao acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756). O Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao comparar a medida proposta na ICE em causa e o Mecanismo Europeu de Estabilidade (a seguir «MES»), especificamente visado pelo referido acórdão e fundamentalmente diferente da referida medida. O objeto da proposta de ICE em causa é, simplesmente, inscrever na legislação da União o princípio do estado de necessidade, atendendo às graves dificuldades sentidas pela República Helénica resultantes da sua dívida, e não criar um mecanismo de financiamento como o MES.
63 Em segundo lugar, o recorrente alega que é juridicamente errada a apreciação do Tribunal Geral, no n.o 42 do acórdão recorrido, relativa ao facto de o artigo 122.o, n.o 1, TFUE implicar que as medidas visadas na referida disposição se «baseiam na assistência entre os Estados‑Membros». Da leitura deste artigo decorre que, ao contrário do que o Tribunal Geral decidiu, o espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros, aí evocado, não é equivalente a uma assistência entre os Estados‑Membros concebida como uma assistência financeira.
64 Em quarto lugar, o Tribunal Geral cometeu erros de direito nos n.os 47 a 49 do acórdão recorrido, ao evocar novamente o acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), para concluir que a finalidade da proposta de ICE em causa não era manifestamente abrangida pelo artigo 122.o, n.o 2, TFUE.
65 Em primeiro lugar, a inscrição do princípio do estado de necessidade na legislação da União não é comparável ao mês, sob vários aspetos. Em segundo lugar, o Tribunal Geral considerou, erradamente, que o processo de declaração do estado de necessidade seria iniciado pelos Estados‑Membros e não pela União. Com efeito, a proposta de ICE em causa prevê que incumbiria à União aprovar essa declaração, num espírito de solidariedade. Em terceiro lugar, no n.o 49 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, erradamente, que a adoção do princípio do estado de necessidade não visa unicamente a dívida de um Estado‑Membro à União, mas também as dívidas contraídas pelo referido Estado junto de outras pessoas singulares ou coletivas, públicas e privadas. Na realidade, a adoção deste princípio abrangeria exclusivamente a dívida de um Estado‑Membro à União. De qualquer modo, a Comissão podia ter dado uma resposta parcial à proposta de ICE em causa limitando o seu objeto apenas a esta dívida, a qual é manifestamente abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 122.o, n.o 2, TFUE.
66 De acordo com a Comissão, na medida em que inclui argumentos novos, há que julgar o segundo fundamento inadmissível ou, de qualquer modo, improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
67 A título preliminar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a escolha da base jurídica de um ato da União se deve fundar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo desse ato (v. acórdãos de 29 de abril de 2004, Comissão/Conselho, C‑338/01, EU:C:2004:253, n.o 54; de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho, C‑130/10, EU:C:2012:472, n.o 42; e de 18 de dezembro de 2014, Reino Unido/Conselho, C‑81/13, EU:C:2014:2449, n.o 35).
68 Em primeiro lugar, na medida em que, com o seu segundo fundamento, cujas diferentes partes importa analisar em conjunto, o recorrente critica o Tribunal Geral por ter cometido erros de direito nos n.os 40 a 43 do acórdão recorrido, ao decidir que o artigo 122.o, n.o 1, TFUE não constituía uma base jurídica adequada para a adoção de uma medida como a que era prevista na proposta de ICE em causa, importa recordar que, ao abrigo desta disposição, o Conselho pode, sob proposta da Comissão, decidir tomar medidas adequadas à situação económica, num espírito de solidariedade entre Estados‑Membros, nomeadamente em caso de dificuldades de aprovisionamento de certos produtos, designadamente no domínio da energia.
69 A este respeito, em primeiro lugar, como acertadamente realçou o Tribunal Geral no n.o 41 do acórdão recorrido, o Tribunal de Justiça declarou, no n.o 116 do acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), que o artigo 122.o, n.o 1, TFUE não constitui uma base jurídica adequada para uma eventual assistência financeira da União aos Estados‑Membros que tenham ou corram o risco de vir a ter graves problemas de financiamento.
70 Embora o recorrente alegue que o MES, objeto do processo que deu origem a esse acórdão, se distingue sob vários aspetos da medida prevista na proposta de ICE em causa, não deixa de ser verdade que decorre do referido acórdão que o artigo 122.o, n.o 1, TFUE não visa medidas cujo objetivo é essencialmente atenuar a gravidade das dificuldades de financiamento de um Estado‑Membro.
71 Em segundo lugar, não pode deixar de se constatar que o Tribunal Geral também não cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 42 e 43 do acórdão recorrido, que, tendo em conta, nomeadamente, o espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros, que deve, em conformidade com a letra do artigo 122.o, n.o 1, TFUE, presidir à adoção das medidas adequadas à situação económica na aceção desta disposição, esta disposição não pode constituir a base jurídica de uma medida ou princípio que, no essencial, habilita um Estado‑Membro a decidir unilateralmente não reembolsar a totalidade ou parte da sua dívida.
72 Na medida em que o recorrente contesta, mais especificamente, a constatação do Tribunal Geral, no n.o 43 do acórdão recorrido, nos termos da qual a proposta de ICE em causa habilita um Estado‑Membro confrontado com graves dificuldades de financiamento a «decidir unilateralmente» não reembolsar a totalidade ou parte da sua dívida, importa observar que foi apenas no presente recurso que o recorrente indicou que a possibilidade desse Estado‑Membro invocar o estado de necessidade podia estar sujeita a requisitos a fixar pela Comissão. Ora, como sublinhado no n.o 53 do presente acórdão, essa indicação não pode ser levada em conta para a análise da justeza da apreciação do Tribunal Geral no referido n.o 43 do acórdão recorrido.
73 Daqui decorre que o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao declarar, nos n.os 40 a 43 do acórdão recorrido, que o artigo 122.o, n.o 1, TFUE não constituía uma base jurídica adequada para a adoção de uma medida como a prevista na proposta de ICE em causa.
74 Em segundo lugar, na medida em que, com o seu segundo fundamento, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu erros de direito ao considerar, nos n.os 47 a 50 do acórdão recorrido, que o artigo 122.o, n.o 2, TFUE não constituía uma base jurídica adequada para a adoção dessa medida, importa recordar que, ao abrigo desta disposição, o Conselho pode, sob proposta da Comissão, conceder, sob certas condições, uma assistência financeira da União a um Estado‑Membro que se encontre em dificuldades ou sob grave ameaça de dificuldades devida a calamidades naturais ou ocorrências excecionais que não possa controlar.
75 A este respeito, importa, antes de mais, constatar que o Tribunal Geral observou acertadamente, no n.o 48 do acórdão recorrido, que o Tribunal de Justiça decidiu, nos n.os 65, 104 e 131 do acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), que o artigo 122.o, n.o 2, TFUE confere à União competência para conceder assistência financeira pontual a um Estado‑Membro que se encontre na situação acima referida, mas que, em contrapartida, esta disposição não pode justificar a introdução legislativa de um mecanismo de não reembolso da dívida que assente no princípio do estado de necessidade, atendendo, nomeadamente, ao caráter geral e permanente inerente a tal mecanismo.
76 Em seguida, no que respeita aos erros de direito que alegadamente o Tribunal Geral cometeu, no n.o 49 do acórdão recorrido, quanto à natureza da assistência financeira prevista no artigo 122.o, n.o 2, TFUE, há que observar, como fez o Tribunal Geral no referido número do acórdão recorrido, que decorre do n.o 118 do acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), que esta disposição apenas tem por objeto uma assistência financeira concedida pela União e não pelos Estados‑Membros.
77 Por conseguinte, o Tribunal Geral declarou, acertadamente, no n.o 49 do acórdão recorrido, que a adoção do princípio do estado de necessidade que é objeto da proposta de ICE em causa não pode ser abrangida pelo conceito de assistência financeira na aceção da dita disposição, na medida em que esse princípio não visa unicamente a dívida de um Estado‑Membro à União, mas também as dívidas contraídas junto de outras pessoas públicas ou privadas e, por conseguinte, nomeadamente, junto dos Estados‑Membros.
78 Na medida em que o recorrente pretende contestar, neste contexto, a conclusão do Tribunal Geral, de acordo com a qual a adoção do princípio do estado de necessidade, como previsto na proposta de ICE em causa, não visa apenas a dívida de um Estado‑Membro à União, importa antes de mais observar que, anteriormente ao presente recurso, o recorrente nunca afirmou que esta proposta se limitava à dívida do Estado‑Membro em causa à União. Além disso, o seu argumento é contrariado por outras afirmações constantes do recurso, nos termos das quais a referida proposta se destina a permitir, a favor dos Estados‑Membros que estão em estado de necessidade, a suspensão ou a anulação de uma parte da sua dívida, não apenas à União, mas também aos outros Estados‑Membros. Por conseguinte, este argumento não pode ser acolhido.
79 Por último, uma vez que o argumento segundo o qual a Comissão podia ter acolhido parcialmente a proposta de ICE em causa foi deduzido pela primeira vez na fase do recurso, há que julgá‑lo inadmissível ao abrigo da jurisprudência recordada no n.o 55 do presente acórdão.
80 Daqui decorre que o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao declarar, no n.o 50 do acórdão recorrido, que uma medida como a prevista pela proposta de ICE em causa não é manifestamente abrangida pelas medidas de assistência financeira que o Conselho pode adotar, sob proposta da Comissão, ao abrigo do artigo 122.o, n.o 2, TFUE.
81 Resulta das considerações que precedem que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado num erro de direito na interpretação do artigo 136.o, n.o 1, TFUE
– Argumentos das partes
82 Com o seu terceiro fundamento, o recorrente acusa o Tribunal Geral de, nos n.os 57 a 60 do acórdão recorrido, ter procedido a uma interpretação errada do artigo 136.o, n.o 1, TFUE. Ao contrário do que o Tribunal Geral declarou, a consagração do princípio do estado de necessidade na legislação da União poderia basear‑se no artigo 136.o TFUE, que tem, nomeadamente, por objeto contribuir para o «bom funcionamento da União Económica e Monetária».
83 A este respeito, o recorrente defende que a afirmação, no n.o 58 do acórdão recorrido, de acordo com a qual a adoção do princípio da necessidade teria por efeito substituir a livre vontade das Partes Contratantes por um mecanismo legislativo de extinção unilateral da dívida pública, o que a referida disposição manifestamente não permite, é juridicamente errado. Com efeito, a adoção do referido princípio permitiria que um Estado‑Membro, confrontado com graves dificuldades, suspendesse temporariamente o pagamento de todas as suas dívidas para concentrar a sua política económica no crescimento, encorajando, deste modo, os investimentos económicos de modo a favorecê‑lo, o que contribuiria incontestavelmente para o bom funcionamento da União Económica e Monetária, como previsto no artigo 136.o, n.o 1, TFUE. Neste contexto e a título de ilustração, o recorrente faz referência à decisão do Conselho de 21 de julho de 2011, da qual resultaria que a decisão relativa à anulação de uma dívida pública de um Estado‑Membro pode encontrar fundamento no direito da União.
84 Além disso, o artigo 136.o, n.o 1, TFUE habilita expressamente o Conselho a adotar medidas para estabelecer orientações de política económica. Por conseguinte, a Comissão também está habilitada a propor ao Conselho a aprovação dessas medidas.
85 Daqui decorre que a proposta de ICE em causa não está manifestamente fora da competência da Comissão na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 211/2011 e que o Tribunal Geral considerou, erradamente, no n.o 59 do acórdão recorrido, que a adoção do princípio do estado de necessidade manifestamente não era abrangida pelo disposto no artigo 136.o, n.o 1, TFUE.
86 Além disso, segundo o recorrente, um mecanismo de estabilidade e de assistência financeira, como o autorizado pelo artigo 136.o, n.o 3, TFUE, poderia incluir, mediante acordo dos Estados‑Membros e quando um deles se encontrasse em estado de necessidade, a suspensão do pagamento da sua dívida. De qualquer modo, o artigo 352.o TFUE habilita a Comissão a propor uma medida, como a visada pela proposta de ICE, necessária à realização de um dos objetivos dos Tratados, como a estabilidade da zona Euro.
87 Segundo a Comissão, o terceiro fundamento deve ser julgado parcialmente inadmissível e, quanto ao demais, improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
88 Há que recordar que, ao abrigo do artigo 136.o, n.o 1, TFUE, o Conselho pode, para contribuir para o bom funcionamento da União Económica e Monetária e em conformidade com as disposições relevantes dos Tratados, adotar medidas que digam respeito aos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro para, por um lado, nos termos da alínea a) desta disposição, reforçar a coordenação e a supervisão da respetiva disciplina orçamental e, por outro, nos termos da alínea b) da referida disposição, elaborar, no que lhes diz respeito, as orientações de política económica, procurando assegurar a compatibilidade dessas orientações com as adotadas para toda a União, e garantir a sua supervisão.
89 O Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, nos n.os 57 e 58 do acórdão recorrido, que a adoção do princípio do estado de necessidade, como previsto na proposta de ICE em causa, manifestamente não está abrangida pelas medidas descritas no número anterior.
90 Com efeito, em primeiro lugar, no n.o 57 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu, acertadamente, que nada permitia concluir, e que o recorrente não tinha de modo algum demonstrado, que a adoção da medida prevista na proposta de ICE em causa teria por objeto reforçar a coordenação da disciplina orçamental ou que a mesma seria abrangida pelas orientações de política económica que o Conselho está habilitado a elaborar para efeitos do bom funcionamento da União Económica e Monetária.
91 Foi também acertadamente que o Tribunal Geral, no n.o 58 do acórdão recorrido, por um lado, recordou que decorre dos n.os 51 e 64 do acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), que o papel da União no domínio da política económica está circunscrito à adoção de medidas de coordenação e, por outro lado, decidiu que a adoção de uma medida como a prevista pela proposta de ICE em causa, longe de ser abrangida pelo conceito de orientação da política económica na aceção do artigo 136.o, n.o 1, alínea b), TFUE, teria na realidade por efeito substituir a livre vontade das Partes Contratantes por um mecanismo legislativo de extinção unilateral da dívida pública, o que manifestamente esta disposição não autoriza.
92 Daqui decorre que o Tribunal Geral, no n.o 59 do acórdão recorrido, confirmou, acertadamente, a conclusão da Comissão nos termos da qual a proposta de consagração do princípio do estado de necessidade, como concebido pelo recorrente, não é manifestamente abrangida pelo disposto no artigo 136.o, n.o 1, TFUE.
93 Na medida em que, no contexto do terceiro fundamento, o recorrente sugere, quanto ao demais, que o princípio do estado de necessidade previsto na proposta de ICE em causa poderia ser adotado no direito da União com fundamento no artigo 136.o, n.o 3, TFUE, eventualmente em conjugação com o artigo 352.o TFUE, basta constatar que este argumento só foi apresentado no presente recurso e não pode, por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência constante recordada no n.o 55 do presente acórdão, ser objeto de apreciação pelo Tribunal de Justiça no caso vertente.
94 Tendo em conta as considerações precedentes, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a um erro de direito na interpretação das normas de direito internacional
– Argumentos das partes
95 Com o quarto fundamento, o recorrente imputa ao Tribunal Geral uma interpretação errada das normas de direito internacional pelo facto de, no n.o 65 do acórdão recorrido, ter considerado que a existência de um princípio de direito internacional, como, no caso vertente, o princípio do estado de necessidade, não bastava para fundamentar uma iniciativa legislativa por parte da Comissão. Além disso, o Tribunal Geral não analisou a procedência dos argumentos relativos à existência do referido princípio no direito internacional.
96 De acordo com a Comissão, uma vez que o recurso não inclui nenhum argumento que possa pôr em causa a apreciação do Tribunal Geral, nos termos da qual são os Tratados, e não uma norma de direito internacional, que devem prever a atribuição da competência necessária à Comissão, este fundamento deve ser julgado improcedente por ser desprovido de fundamento.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
97 Há que recordar que, em conformidade com o princípio da atribuição das competências consagrado no artigo 5.o, n.os 1 e 2, TUE, a União atua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos.
98 No que, em particular, respeita às instituições da União, o artigo 13.o, n.o 2, TUE prevê especificamente que cada uma dessas instituições atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem.
99 Por conseguinte, só se uma competência for conferida pelos Tratados para o efeito é que a Comissão pode propor a adoção de um ato jurídico da União.
100 Daqui decorre que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao considerar, no n.o 65 do acórdão recorrido, que a mera existência de um princípio de direito internacional, como o do estado de necessidade, mesmo supondo que está demonstrada, ainda assim não basta para servir de base a uma iniciativa legislativa da Comissão.
101 Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral também não pode ser criticado por não ter apreciado a procedência dos argumentos relativos à existência do referido princípio no direito internacional.
102 Por conseguinte, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
103 Não tendo nenhum dos fundamentos invocados pelo recorrente sido julgado procedente, deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
104 Por força do disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.
105 Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido e tendo a Comissão pedido a sua condenação, há que condená‑lo nas despesas do presente recurso.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A. Anagnostakis é condenado nas despesas.
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