Sag C-589/15 P
Alexios Anagnostakis
mod
Europa-Kommissionen
»Appel – regler for institutionerne – borgerinitiativ, hvori Europa-Kommissionen opfordres til at fremsætte et lovgivningsforslag om eftergivelse af offentlig gæld for medlemsstater, der er i en nødretssituation – ansøgning om registrering – Kommissionens afslag – åbenbart uden for Kommissionens beføjelse – forordning (EU) nr. 211/2011 – artikel 4, stk. 2, litra b) – begrundelsespligt – artikel 122 TEUF – artikel 136 TEUF – tilsidesættelse«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 12. september 2017
1. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – Kommissionens afgørelse om afslag på at registrere et forslag til borgerinitiativ – Kommissionens påstand om, at de foreslåede foranstaltninger åbenbart falder uden for dens lovgivningsmæssige beføjelse – begrundelsespligt i forhold til hver bestemmelse i den traktat, der er nævnt i forslaget – grænser
[Art. 296, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 4, stk. 2, litra b), og art. 4, stk. 3, andet afsnit, og bilag II]
2. Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – anbringende forskelligt fra anbringendet vedrørende retsaktens materielle lovlighed
(Art. 263 TEUF og 296 TEUF)
3. Unionsborgerskab – borgernes rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011. – betingelser for registrering – forslaget skal falde inden for Kommissionens beføjelser – Kommissionens undersøgelse
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, første, anden og tiende betragtning og art. 4, stk. 2, litra b), og bilag II]
4. Appel – anbringender – anbringende fremført for første gang i forbindelse med appellen – afvisning
(Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1)
5. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – Unionens kompetence til at yde finansiel støtte til medlemsstater i vanskeligheder – rækkevidde – vedtagelse af lovgivning, der fastsætter et nødretsprincip, ifølge hvilket en medlemsstat, som står over for alvorlige finansieringsproblemer, ville have ret til ikke at tilbagebetale hele eller en del af sin gæld – udelukket
(Art. 122, stk. 1 og 2, TEUF)
6. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – samordning af de økonomiske politikker – Unionens kompetence – rækkevidde – vedtagelse af lovgivning, der fastsætter et nødretsprincip, ifølge hvilket en medlemsstat, som står over for alvorlige finansieringsproblemer, ville have ret til ikke at tilbagebetale hele eller en del af sin gæld – udelukket
(Art. 136, stk. 1, TEUF)
7. Kommissionen – beføjelser – lovgivningsmæssig initiativret – mulighed for uden kompetence i henhold til traktaterne at basere et lovgivningsinitiativ på et folkeretligt princip – udelukket
(Art. 13, stk. 2, TEU)
1. Pligten til at give initiativtagerne til et europæisk borgerinitiativ meddelelse om grundene til afslaget på at registrere deres forslag til initiativ, som fastsat i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, udgør et specifikt udtryk – for så vidt angår det europæiske borgerinitiativ – for pligten til at begrunde retsakter som fastsat i artikel 296 TEUF. Dette krav om begrundelse skal bedømmes i forhold til omstændighederne i sagen.
I tilfælde, hvor nævnte afslag er støttet på denne forordnings artikel 4, stk. 2, litra b), skal denne begrundelse angive grundene til, at Kommissionen finder, at forslaget åbenbart falder uden for Kommissionens beføjelse til at fremsætte et forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne. Hvad angår et europæisk borgerinitiativ, der under ét henviser til bestemmelser i EUF-traktaten med henblik på vedtagelsen af den retsakt, som forslaget indeholder, har Kommissionen ret til alene at tage stilling til de bestemmelser, som den synes er mindst irrelevante, uden at skulle give en specifik begrundelse for hver af disse bestemmelser eller så meget desto mere at begrunde, hvorfor de andre bestemmelser i EUF-traktaten er irrelevante. Selv om Kommissionens websted i denne sammenhæng alene gør det muligt at vælge bestemmelserne for et givet område som en samlet enhed, kunne initiativtagerne imidlertid have vedlagt et bilag med mere detaljerede oplysninger om artiklernes relevans med hensyn til indholdet af det omhandlede forslag i henhold til bilag II til forordning nr. 211/2011.
(jf. præmis 28, 29, 34, 37 og 38)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 42)
3. Som det er angivet i tiende betragtning til forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, skal afgørelsen vedrørende registreringen af et forslag til europæisk borgerinitiativ, som omhandlet i denne forordnings artikel 4, træffes i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik, i henhold til hvilket den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag. Disse krav, der er knyttet til princippet om god forvaltningsskik, finder almindeligvis anvendelse på EU-administrationens handlinger i forholdet til offentligheden, og dermed ligeledes i forbindelse med retten til at indgive et europæisk borgerinitiativ som borgernes middel til deltagelse i Unionens demokratiske liv. I overensstemmelse med de formål, der forfølges med dette middel, således som de er angivet i første og anden betragtning til forordning nr. 211/2011, og som bl.a. består i at fremme borgernes deltagelse og gøre Unionen mere tilgængelig, skal den registreringsbetingelse, der er fastsat i denne forordnings artikel 4, stk. 2, litra b), desuden fortolkes og anvendes af Kommissionen, når den er blevet forelagt et forslag til europæisk borgerinitiativ, således at det sikres, at dette initiativ er lettilgængeligt.
Følgelig er det kun, såfremt et forslag til europæisk borgerinitiativ – henset til sit emne og formål, således som disse fremgår af de obligatoriske oplysninger og i givet fald af de supplerende oplysninger, der er blevet tilvejebragt af initiativtagerne i henhold til bilag II til forordning nr. 211/2011 – falder åbenbart uden for Kommissionens beføjelse til at fremsætte et forslag til EU-retsakt med henblik på gennemførelsen af traktaterne, at denne er kompetent til at afslå registreringen af dette forslag til initiativ i henhold til nævnte forordnings artikel 4, stk. 2, litra b).
(jf. præmis 47-50)
4. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 55, 79 og 93)
5. Henset til bl.a. ånden af solidaritet mellem medlemsstaterne, som i henhold til ordlyden af artikel 122, stk. 1, TEUF kræves i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger, der er afpasset efter den økonomiske situation som omhandlet i denne bestemmelse, kan nævnte bestemmelse ikke udgøre et grundlag for at vedtage en foranstaltning eller et princip, der i det væsentlige giver en medlemsstat, der befinder sig i alvorlige finansieringsvanskeligheder, beføjelse til ensidigt at beslutte ikke at tilbagebetale hele eller en del af sin gæld. Vedtagelsen af et sådan princip kan heller ikke omfattes af begrebet de støtteforanstaltninger, som ydes af Unionen som omhandlet i artikel 122, stk. 2, TEUF, for så vidt som et sådant princip ikke alene ville omfatte en medlemsstats gæld over for Unionen, men ligeledes gæld tilhørende andre offentlige eller private aktører og derfor bl.a. medlemsstater. Genstanden for artikel 122, stk. 2, TEUF er imidlertid udelukkende finansiel støtte, som ydes af Unionen, og ikke af medlemsstaterne.
(jf. præmis 71, 76 og 77)
6. Vedtagelsen af et nødretsprincip, ifølge hvilket en medlemsstat, som står over for alvorlige finansieringsproblemer, ensidigt kan beslutte ikke at tilbagebetale hele eller en del af sin gæld, er åbenbart ikke omfattet af de foranstaltninger, der er beskrevet i artikel 136, stk. 1, TEUF. Der er ikke noget grundlag for at konkludere, at vedtagelsen af et sådan princip ville have til formål at styrke samordningen af budgetdisciplinen eller være omfattet af de økonomisk-politiske retningslinjer, som Rådet har beføjelse til at udarbejde med henblik på Den Økonomiske og Monetære Unions rette virkemåde. Idet Unionens rolle på området for den økonomiske politik i denne henseende er begrænset til vedtagelse af samordningsforanstaltninger, ville vedtagelsen af nævnte foranstaltning, der er langt fra at være omfattet af begrebet økonomisk-politiske retningslinjer som omhandlet i artikel 136, stk. 1, TEUF, reelt medføre, at de kontraherende parters frie vilje erstattes af en lovgivningsmekanisme for ensidig afskrivning af nationale gældsforpligtelser, hvilket det er åbenbart, at denne bestemmelse ikke tillader.
(jf. præmis 89-91)
7. I overensstemmelse med princippet om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 5, stk. 1 og 2, TEU, handler Unionen kun inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne, med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri. Hvad nærmere bestemt angår Unionens institutioner nævnes det specifikt i artikel 13, stk. 2, TEU, at hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse.
Følgelig er det kun såfremt en kompetence er tildelt i denne henseende i traktaterne, at Kommissionen kan stille forslag til vedtagelse af en EU-retsakt. Den blotte tilstedeværelse af et folkeretligt princip, selv hvis det antages, at dette eksisterer, er imidlertid under alle omstændigheder ikke tilstrækkeligt til at danne grundlag for et lovgivningsinitiativ fra Kommissionens side.
(jf. præmis 97-100)