Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid)
24 januari 2024 (*)
„Staatssteun – Steun die is toegekend bij een aantal bepalingen van de gewijzigde Duitse wet betreffende warmte-krachtkoppeling – Hervorming van de steunregeling voor warmte-krachtkoppeling – Besluit waarbij steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Begrip ‚staatssteun’ – Overheidsmiddelen”
In zaak T‑409/21,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door J. Möller en R. Kanitz als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouchagiar, C. Kovács en C.‑M. Carrega als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Kornezov, president, G. De Baere (rapporteur), D. Petrlík, K. Kecsmár en S. Kingston, rechters,
griffier: S. Jund, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 4 mei 2023,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert de Bondsrepubliek Duitsland de nietigverklaring van besluit C(2021) 3918 final van de Commissie van 3 juni 2021 betreffende steunmaatregel SA.56826 (2020/N) – Duitsland – Hervorming 2020 van de steunregeling voor warmte-krachtkoppeling, en steunmaatregel SA.53308 (2019/N) – Duitsland – Wijziging van de steunregeling voor bestaande warmte-krachtcentrales [§ 13 van het Gesetz zur Neuregelung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes (wet tot nieuwe regeling van de wet betreffende warmte-krachtkoppeling) van 21 december 2015 (BGBl. 2015 I, blz. 2498; hierna: „KWKG 2016”)] (hierna: „bestreden besluit”), waarbij de Commissie vaststelt dat verschillende maatregelen (hierna: „betrokken maatregelen”) tot ondersteuning van elektriciteitsproductie door warmte-krachtcentrales (combined heat and power; hierna: „CHP”) staatssteun vormen.
Voorgeschiedenis van het geding
Administratieve procedure
2 Op 28 januari 2019 hebben de Duitse autoriteiten bij de Europese Commissie de wijziging aangemeld van § 13 KWKG 2016 door het Gesetz zur Änderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes, des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes, des Energiewirtschaftgesetzes und weiterer energierechtlicher Vorschriften (wet tot wijziging van de wet inzake hernieuwbare energie, van de wet inzake warmte-krachtkoppeling, van de wet betreffende de energiesector en van andere bepalingen op het gebied van energie) van 17 december 2018 (BGBl. 2018 I, blz. 2549).
3 Op 23 september 2020 hebben de Duitse autoriteiten bij de Commissie verdere wijzigingen van de KWKG 2016 aangemeld. Deze wijzigingen werden aangebracht in de §§ 7 en 8 van het Gesetz zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohlerverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze (Kohleausstiegsgesetz) [wet tot vermindering en stopzetting van energieopwekking uit kolen en tot wijziging van andere wetten (wet betreffende de steenkooluitstap)] van 8 augustus 2020 (BGBl. 2020 I, blz. 1818), die daarna verder zijn gewijzigd door de §§ 17 en 18 van het Gesetz zur Änderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und weiterer energierechtlicher Vorschriften (wet tot wijziging van de wet inzake hernieuwbare energie en van andere bepalingen op het gebied van energie) van 21 december 2020 (BGBl. 2020 I, blz. 3138).
4 Deze wijzigingen van de KWKG van 2016 zijn in overeenstemming met de sinds 1 januari 2021 geldende wetgeving inzake steun voor CHP (hierna: „KWKG 2020”).
5 Op 8 april 2021 heeft de Bondsrepubliek Duitsland bij de Commissie ook de wijziging in verband met de maximering van de heffing ten gunste van waterstofproducenten als bedoeld in § 27 KWKG 2020 aangemeld.
Betrokken maatregelen
Doel en beschrijving van de betrokken maatregelen
6 De KWKG 2020 heeft tot doel de energie-efficiëntie en de bescherming van het klimaat en het milieu te verbeteren door de nettoproductie van CHP-elektriciteit te verhogen tegen 2025. De wet is met name bedoeld om de overgang naar nieuwe warmte-krachtcentrales of naar gemoderniseerde gasgestookte centrales aan te moedigen en om de door dergelijke hoogrenderende warmte-krachtcentrales geproduceerde elektriciteit te bevorderen. Zij wil er ook voor zorgen dat de steun voor CHP coherent is met de doelstellingen van de energietransitie, en voorziet daartoe in verschillende maatregelen.
– Algemene steunmaatregel voor elektriciteitsopwekking door nieuwgebouwde, gemoderniseerde en verbeterde hoogrenderende CHP-centrales
7 De KWKG 2020 voorziet in een algemene steunmaatregel voor de opwekking van elektriciteit door nieuwgebouwde, gemoderniseerde en verbeterde hoogrenderende CHP-centrales die met diverse warmte-krachtkoppelingstechnologieën kunnen werken en die met verschillende soorten stookolie kunnen worden bevoorraad.
8 De algemene steun neemt de vorm aan van een premie boven op de inkomsten uit de verkoop van opgewekte elektriciteit tegen de marktprijs (§§ 5 e.v. KWKG 2020).
9 Exploitanten van CHP-centrales met een capaciteit van meer dan 100 kilowatt (kW) moeten de elektriciteit op de markt verkopen aan derden of zelf verbruiken. Exploitanten van CHP-centrales met minder capaciteit hebben de keuze om de elektriciteit op de markt te verkopen, zelf te verbruiken of de netbeheerder te verzoeken deze tegen een overeengekomen prijs af te nemen (§ 4 KWKG 2020).
10 De steun wordt toegekend ofwel via aanbestedingen die worden georganiseerd door de nationale regelgevende instantie, te weten de Bundesnetzagentur (federale energietoezichthouder, Duitsland) (§ 8a KWKG 2020) ofwel rechtstreeks op grond van de KWKG 2020. In het laatste geval hebben de begunstigden automatisch recht op de steun wanneer zij aan de subsidiabiliteitscriteria voldoen. Het Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (federaal agentschap voor economie en exportcontrole, Duitsland; hierna: „BAFA”) controleert op verzoek van de begunstigden of zij voor steun in aanmerking komen. Indien zij aan alle criteria voldoen, moet het BAFA een goedkeuring afgeven waarin wordt bevestigd dat zij in aanmerking komen (§ 10 KWKG 2020).
11 De KWKG 2020 voorziet ook in steun voor elektriciteitsproductie met innovatieve CHP-systemen – welke steun wordt verleend hetzij via aanbestedingen die de federale energietoezichthouder organiseert hetzij in de vorm van een bonus – en wijzigt de bonusregeling van de steenkooluitstap die gold onder de KWKG 2016. Deze bonussen worden enkel toegekend indien de exploitanten van CHP-centrales in aanmerking komen voor de algemene steunmaatregel.
– Steunmaatregel voor elektriciteitsopwekking door bestaande, hoogrenderende, gasgestookte CHP-centrales in de stadsverwarmingssector
12 De KWKG 2016 voorzag tot en met 31 december 2019 in steun voor elektriciteitsopwekking door bestaande, hoogrenderende, gasgestookte CHP-centrales in de stadsverwarmingssector. Aangezien deze steun in 2018 en 2019 in bepaalde gevallen leidde tot overcompensatie, is § 13 KWKG 2016 gewijzigd om de aan deze centrales voor 2019 toegekende premies aan te passen en de overcompensatie op die manier weg te werken. De voor de toekenning van de premies geldende regels die uit de KWKG 2020 voortvloeien en die in de punten 8 en 9 hierboven worden beschreven, zijn mutatis mutandis van toepassing.
– Steunmaatregel voor warmte- en koudeopslaginstallaties
13 De KWKG 2020 bepaalt dat opslaginstallaties financiële steun krijgen indien zij voornamelijk warmte afnemen die wordt opgewekt door een op het openbare elektriciteitsnet aangesloten CHP-centrale. Begunstigden hebben automatisch recht op de steun wanneer zij aan de subsidiabiliteitscriteria voldoen. Of zij aan die criteria voldoen, wordt op hun verzoek geverifieerd door het BAFA. Indien zij aan alle criteria voldoen, moet het BAFA een goedkeuring afgeven waarin wordt bevestigd dat zij in aanmerking komen (§§ 22‑25 KWKG 2020).
– Maatregel ter ondersteuning van energie-efficiënte netten voor stadsverwarming en -koeling
14 De KWKG 2020 wijzigt de voorwaarden voor de bevordering van verwarmingsnetten door financiële steun te verlenen aan de netten die minstens 75 % CHP of minstens 75 % gecombineerde warmtebronnen bevatten. Begunstigden hebben automatisch recht op de steun wanneer zij aan de subsidiabiliteitscriteria voldoen. Of zij aan die criteria voldoen, wordt op hun verzoek geverifieerd door het BAFA. Indien zij aan alle criteria voldoen, moet het BAFA een goedkeuring afgeven waarin wordt bevestigd dat zij in aanmerking komen (§§ 18‑21 KWKG 2020).
– Maatregel ter maximering van de heffing ten gunste van waterstofproducenten
15 De KWKG 2020 bevat specifieke regels voor ondernemingen die actief zijn in de sector van de industrieelgasproductie, waarin waterstofproductie de grootste toegevoegde waarde vertegenwoordigt. De wet beperkt het bedrag van de heffing die netbeheerders kunnen doorrekenen aan waterstofproducenten (zie punt 18 hieronder) wanneer deze producenten in aanmerking komen voor de verlaagde heffing op grond van de wet tot wijziging van de wet inzake hernieuwbare energie en van andere bepalingen op het gebied van energie (§ 27 KWKG 2020).
Financieringsmechanisme van de betrokken maatregelen
16 De betrokken netbeheerder is wettelijk verplicht de in de KWKG 2020 bepaalde bedragen over te maken aan de begunstigden. De exploitant van een CHP-centrale heeft het recht om van de beheerder van het net waarop die centrale direct of indirect is aangesloten de in punt 8 hierboven genoemde premie te verkrijgen, eventueel verhoogd met de in punt 11 hierboven genoemde bonussen (§ 6, lid 1, § 7a, leden 1 en 3, en § 7c, lid 1, KWKG 2020).
17 De exploitant van een verwarmings- en koelingsnet heeft recht op de in punt 14 hierboven vermelde financiële steun van de transmissiesysteembeheerder wiens beheerszone het net omvat waarop de hoofd-CHP-centrale die het verwarmings- en koelingsnet bevoorraadt, direct of indirect is aangesloten (§ 18, leden 1 en 3, en § 21 KWKG 2020). Evenzo heeft de exploitant van een warmte- en koudeopslaginstallatie recht op de in punt 13 hierboven vermelde financiële steun vanwege de transmissiesysteembeheerder wiens beheerszone het net omvat waarop de CHP-centrale die de nieuwe warmte- en koudeopslaginstallatie bevoorraadt, direct of indirect is aangesloten (§ 22, leden 1 en 3, en § 25 KWKG 2020).
18 De netbeheerders hebben het recht – zonder daartoe wettelijk verplicht te zijn – om de kosten van de betrokken maatregelen als toeslag (hierna: „KWKG-heffing”) in rekening te brengen bij de berekening van de nettarieven die zij van hun afnemers vragen voor elk kilowattuur (kWh) dat in Duitsland via het elektriciteitsnet wordt geleverd (§ 26, lid 1, KWKG 2020). Bij wijze van uitzondering hebben transmissiesysteembeheerders het recht om een verlaagde KWKG-heffing aan te vragen voor energie-intensieve verbruikers zoals waterstofproducenten (§ 27 KWKG 2020).
19 Het bedrag van de KWKG-heffing wordt jaarlijks door de transmissiesysteembeheerders berekend volgens de methode van de KWKG 2020. Het wordt uitgedrukt in een uniforme prijs per kWh verbruikte elektriciteit, onder voorbehoud van het verlaagde tarief voor bepaalde categorieën gebruikers.
20 Opdat elke netbeheerder kan worden gecompenseerd voor de aanvullende financiële lasten die voortkomen uit zijn verplichtingen uit hoofde van de KWKG 2020, heeft deze wet een mechanisme ingevoerd waarbij die last billijk wordt verdeeld over de netbeheerders (distributie of transmissie) in verhouding tot het verbruik van de op hun net aangesloten afnemers en vervolgens wordt gecompenseerd met de KWKG-heffing (§ 28 KWKG 2020).
21 De KWKG 2020 voorziet in een jaarlijkse begrotingslimiet van 1,8 miljard EUR voor de betrokken maatregelen en dus voor de totale KWKG-heffing (§ 29 KWKG 2020).
Bestreden besluit
22 Op 3 juni 2021 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld.
23 De Commissie heeft de betrokken maatregelen aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, op grond dat zij werden gefinancierd met staatsmiddelen.
24 Zij heeft met name in de punten 220 en 221 van het bestreden besluit om te beginnen geoordeeld dat de steunmaatregelen voor ten eerste de elektriciteitsproductie door nieuwgebouwde, gemoderniseerde en verbeterde hoogrenderende CHP-centrales, ten tweede energie-efficiënte netten voor stadsverwarming en ‑koeling, ten derde warmte- en koudeopslaginstallaties en ten vierde de opwekking van elektriciteit door warmte-krachtkoppeling in bestaande, hoogrenderende, gasgestookte warmte-krachtcentrales in de stadsverwarmingssector (hierna samen: „CHP-steunmaatregelen”), werden gefinancierd met inkomsten uit een de jure door de staat opgelegde verplichte bijdrage, die overeenkomstig de wetgeving worden beheerd en toegewezen.
25 Voorts was de Commissie van oordeel dat de maatregel ter maximering van de KWKG-heffing ten gunste van waterstofproducenten een afstand van staatsmiddelen vormde.
26 Zij heeft niettemin vastgesteld dat de betrokken maatregelen op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar waren met de interne markt, en heeft dan ook besloten geen bezwaar te maken.
Conclusies van partijen
27 De Bondsrepubliek Duitsland verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarin wordt vastgesteld dat de betrokken maatregelen staatssteun vormen;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
28 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
In rechte
29 Ter ondersteuning van haar beroep voert de Bondsrepubliek Duitsland één middel aan, te weten onjuiste uitlegging en toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU waar de Commissie heeft vastgesteld dat de ondernemingen waarop de betrokken maatregelen betrekking hadden, steun ontvingen die met staatsmiddelen werd bekostigd.
30 Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vier voorwaarden moeten zijn vervuld, te weten dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat de maatregel de begunstigde ervan een selectief voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen (arresten van 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 46, en 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punt 31).
31 Betreffende de vraag of er sprake is van een maatregel van de staat of een met staatsmiddelen bekostigde maatregel – in casu de enige relevante voorwaarde – zij eraan herinnerd dat voordelen slechts als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend (arresten van 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 47, en 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punt 32).
32 De Bondsrepubliek Duitsland betwist niet dat de betrokken maatregelen haar kunnen worden toegerekend. In elk geval moet worden vastgesteld dat deze maatregelen bij wet zijn vastgesteld en dus aan de betrokken lidstaat kunnen worden toegerekend (zie in die zin arresten van 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punten 17 en 18, en 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punt 33).
33 Wel betwist zij de conclusie van de Commissie dat de betrokken maatregelen zijn bekostigd met staatsmiddelen.
34 Volgens vaste rechtspraak omvat het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU zowel rechtstreeks door de staat of met staatsmiddelen toegekende steun als steun die door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen wordt toegekend (arresten van 22 maart 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, punt 20, en 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punt 25).
35 Het Unierecht verzet er zich immers tegen dat louter door de oprichting van autonome, met de verdeling van de steun belaste instanties de regels betreffende staatssteun zouden kunnen worden omzeild (arresten van 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 51, en 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punt 27).
36 Het Hof heeft onlangs in essentie geoordeeld dat zowel middelen die middels een belasting of een andere krachtens nationale wetgeving verplichte heffing worden geïnd en die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld, als bedragen die constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, kunnen worden aangemerkt als „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en dat deze twee criteria alternatieve criteria zijn voor het begrip „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie in die zin arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punten 38, 39 en 42).
37 Het enige middel van de Bondsrepubliek Duitsland bestaat uit drie onderdelen. Met het eerste onderdeel van dit middel betoogt zij dat het fiscale karakter van een heffing op zich niet meebrengt dat de geïnde middelen staatsmiddelen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien deze laatste bepaling steeds veronderstelt dat de middelen constant onder staatscontrole staan en ter beschikking staan van de bevoegde nationale autoriteiten. Ter terechtzitting heeft de Bondsrepubliek Duitsland evenwel verklaard af te zien van de in het kader van dit onderdeel aangevoerde argumenten, gelet op het arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1), en in het bijzonder op de verklaring dat de twee criteria voor het begrip „staatsmiddelen” alternatief zijn (zie punt 36 hierboven), waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting. Bijgevolg hoeft niet meer te worden beslist op het eerste onderdeel van het enige middel.
38 Met het tweede onderdeel van het enige middel voert de Bondsrepubliek Duitsland in wezen aan dat noch de KWKG-heffing, noch de bedragen die de netbeheerders betalen aan exploitanten van CHP-centrales, opslaginstallaties en netwerken voor stadsverwarming en -koeling (hierna: „exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties”), heffingen vormen waarvoor staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moeten worden ingezet. Met het derde onderdeel van het enige middel voert de Bondsrepubliek Duitsland aan dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat de door de netbeheerders geïnde middelen constant onder staatscontrole en ter beschikking van de staat stonden.
39 Met het tweede en het derde onderdeel van het enige middel voert de Bondsrepubliek Duitsland dus in wezen aan dat in casu aan geen enkel van de twee in punt 36 hierboven genoemde alternatieve criteria voor het begrip „staatsmiddelen” is voldaan.
40 Aangezien de Commissie bij haar analyse van de voorwaarde inzake staatsmiddelen een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds de CHP-steunmaatregelen en anderzijds de maatregel betreffende de verlaging van de KWKG-heffing ten gunste van waterstofproducenten (zie de punten 24 en 25 hierboven), acht het Gerecht het opportuun om het tweede en het derde onderdeel van het enige middel samen te onderzoeken, eerst voor de CHP-steunmaatregelen en vervolgens voor de maatregel ter maximering van de KWKG-heffing ten gunste van waterstofproducenten.
CHP-steunmaatregelen
41 Om tot het oordeel te komen dat de CHP-steunmaatregelen waren bekostigd met staatsmiddelen heeft de Commissie in het bestreden besluit om te beginnen vastgesteld dat in de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), en die is verduidelijkt bij het arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), een onderscheid werd gemaakt tussen steunmaatregelen van de staten en eenvoudige prijsreguleringsmaatregelen waarmee geen staatsmiddelen gemoeid zijn.
42 De Commissie heeft opgemerkt dat exploitanten van CHP-centrales in casu wettelijk verplicht waren hun elektriciteit rechtstreeks op de markt te verkopen, zodat de prijs vrijelijk werd bepaald door de markt en niet via prijsregulering. Wat de warmte- en koudeopslaginstallaties en de netten voor stadsverwarming en ‑koeling betreft, vond er geen transactie tegen een bepaalde prijs voor goederen en diensten plaats, zodat ook daar geen sprake was van prijsregulering.
43 Het zonder tegenprestatie betalen van aanvullende inkomsten aan de exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties behoort niet tot de gebruikelijke taken van een elektriciteitsnetbeheerder. De subsidiabiliteitscriteria waren vastgelegd in de KWKG 2020 en gecontroleerd door het BAFA. De omvang van de aan de begunstigden betaalde financiële steun werd volledig door de staat vastgelegd en indien het totale budget van 1,8 miljard EUR dreigde te worden overschreden, bepaalde het BAFA de verlaagde steunpercentages.
44 De Commissie heeft eraan herinnerd dat de netbeheerders verplicht waren de kosten van de CHP-steunmaatregelen te dragen, zodat de financiële last die de wet hun oplegde, een door de staat opgelegde de jure verplichte bijdrage vormde. Het feit dat de netbeheerders het recht hadden om de kosten door te berekenen aan hun eigen consumenten maar daartoe niet verplicht waren, betekende alleen dat die consumenten niet onderworpen waren aan een wettelijk verplichte bijdrage. De netbeheerders daarentegen bleven onderworpen aan een dergelijke bijdrage. De financiering van de steun door een dergelijke heffing op een bepaald niveau van de toeleveringsketen volstaat voor de Commissie om het bestaan van staatsmiddelen aan te tonen, zonder dat een andere verplichte bijdrage op een ander niveau van de keten hoeft te worden vastgesteld.
45 De Commissie is dan ook tot de slotsom gekomen dat de CHP-steunmaatregelen werden gefinancierd met inkomsten uit een door de staat de jure opgelegde verplichte bijdrage, die werd beheerd en toegewezen overeenkomstig de wetgeving.
46 In het kader van het tweede en het derde onderdeel van het enige middel betoogt de Bondsrepubliek Duitsland in de eerste plaats dat de KWKG-heffing geen met staatsmiddelen bekostigde heffing is, aangezien de KWKG 2020 de netbeheerders volgens haar niet verplicht de heffing door te berekenen aan de netafnemers. De netbeheerders financieren de betalingen aan de exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties met hun eigen financiële middelen.
47 Die betalingen vormen evenmin een heffing. De Commissie gaat in dit verband voorbij aan de rechtspraak over parafiscale heffingen en met name aan de arresten van 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord e.a. (C‑206/06, EU:C:2008:413), 15 mei 2019, Achema e.a. (C‑706/17, EU:C:2019:407), en 20 september 2019, FVE Holýšov I e.a./Commissie (T‑217/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:633). Die rechtspraak past altijd, zoals in casu, in een context van twee niveaus of, met andere woorden, een driehoeksverhouding tussen de exploitant van de centrale, de netbeheerder en de netafnemer. De Unierechter heeft de financiële stroom tussen de netbeheerders en de begunstigden niet als heffing aangemerkt.
48 Bovendien baseert de Commissie zich ten onrechte op het feit dat de KWKG 2020 geen prijsreguleringsmaatregel is in de zin van het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). De vraag of de elektriciteitsprijs bij wet is bepaald, is van weinig belang voor de vraag of er sprake is van een heffing.
49 In de tweede plaats betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de middelen slechts als staatsmiddelen kunnen worden aangemerkt wanneer zij constant onder staatscontrole en dus ter beschikking van de nationale autoriteiten staan, wat de Commissie niet heeft onderzocht.
50 Bovendien volstaat de invloed van de staat op het wettelijke kader op zich niet om te besluiten dat hij over de middelen kan beschikken. Wat de KWKG 2020 betreft, oefenen noch de staat noch de bevoegde nationale autoriteiten invloed uit op het gebruik van de middelen.
51 De Commissie erkent dat de KWKG-heffing op zich geen belasting is, aangezien de netbeheerders niet verplicht zijn deze aan hun klanten door te rekenen. De premie die de netbeheerders krachtens de KWKG 2020 betalen aan de exploitanten van de CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties, vormt daarentegen een heffing waarmee staatsmiddelen gemoeid zijn.
52 Volgens de Commissie vormt deze premie een verplichte eenzijdige last die door de staat aan een schuldenaar wordt opgelegd en die dus een heffing is waarmee staatsmiddelen gemoeid zijn. Dat de financiële last wordt afgewenteld op de consument, hoeft niet te worden vastgesteld wanneer het bestaan van een verplichte bijdrage hogerop in de toeleveringsketen is aangetoond. In casu is de uiteindelijke schuldenaar dus de netbeheerder, die zich in dezelfde rechtspositie bevindt als een eindverbruiker. In elk geval eigent de staat zich een bedrag toe dat afkomstig is van een particuliere bron.
53 De uitzondering op het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU, zoals die waarvan sprake is in het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), kan volgens de Commissie alleen worden toegepast in gevallen van prijsregulering en kan dus niet worden toegepast op betalingen van toeslagen door netbeheerders. Volgens haar komt het gelijkstellen van een wettelijke betalingsverplichting met een eenvoudige regulering van de marktprijzen neer op het onrechtmatig uitbreiden van die uitzondering, waardoor artikel 107, lid 1, VWEU wordt uitgehold.
54 De Commissie betoogt voorts dat het volgens de rechtspraak volstaat dat een heffing, zoals die in de onderhavige zaak, wordt geïnd om het bestaan van staatsmiddelen aan te tonen, en dat geen verdergaande staatscontrole hoeft te worden aangetoond. Zij stelt niettemin dat zij in het bestreden besluit heeft onderzocht of de middelen die de netbeheerders via de KWKG-heffing ontvingen, waren onderworpen aan staatscontrole. Volledigheidshalve voert zij aan dat de betaling van de premies voldoet aan de wettelijke bepalingen van de KWKG 2020, waarvan de netbeheerders niet kunnen afwijken. Hieruit kan worden afgeleid dat de premies een overheidskarakter hebben.
55 Om te beginnen moeten de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland worden onderzocht dat noch de KWKG-heffing noch de aan de exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties betaalde bedragen een belasting of andere verplichte heffing in de zin van het in punt 36 hierboven bedoelde eerste criterium vormen, vervolgens de argumenten over het ontbreken van constante staatscontrole op de middelen in de zin van het tweede in punt 36 hierboven bedoelde criterium, en ten slotte de argumenten over de toepassing van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160).
Bestaan van een belasting of een andere verplichte heffing (eerste criterium bedoeld in punt 36 hierboven)
56 Volgens de rechtspraak komen bedragen die voortvloeien uit de door de staat aan afnemers van elektriciteit opgelegde prijstoeslag, neer op een op de elektriciteit drukkende belasting en zijn zij met „staatsmiddelen” bekostigd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57 Middelen moeten dus als „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd indien zij afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van de betrokken lidstaat verplichte bijdragen die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld. Het is daarbij irrelevant dat de financieringsregeling strikt genomen naar nationaal recht niet valt onder de categorie van fiscale heffingen (zie in die zin arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58 Het feit dat de financiële last van de heffing feitelijk wordt gedragen door een bepaalde categorie personen volstaat daarentegen niet om aan te tonen dat de uit deze heffing afkomstige middelen „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn. Die heffing moet tevens verplicht zijn op grond van het nationale recht. Zo heeft het Hof geoordeeld dat het niet volstond dat de netbeheerders de extra kosten die voortvloeiden uit hun verplichting om uit hernieuwbare energiebronnen opgewekte elektriciteit tegen de bij wet vastgestelde tarieven af te nemen, aan hun eindafnemers doorberekenden, wanneer deze compensatie enkel voortvloeide uit een praktijk en niet uit een wettelijke verplichting (zie arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punten 36 en 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 Meteen al moet worden vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat het door de KWKG 2020 ingevoerde systeem wordt gekenmerkt door de „twee niveaus” in de elektriciteitstoeleveringsketen. Het „eerste niveau” komt overeen met de relatie tussen enerzijds de exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties en anderzijds de netbeheerders. Het „tweede niveau” komt overeen met de relatie tussen de netbeheerders en hun klanten. Zoals de Bondsrepubliek Duitsland ter terechtzitting in herinnering heeft gebracht, zijn netbeheerders particuliere entiteiten.
60 In het kader van het „eerste niveau” heeft de betrokken netbeheerder een wettelijke verplichting om financiële steun te betalen aan de exploitanten van de in aanmerking komende CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties (zie de punten 16 en 17 hierboven). In het kader van het „tweede niveau” kunnen de netbeheerders, zonder daartoe wettelijk verplicht te zijn, de financiële last die voortvloeit uit hun verplichting om de financiële steun uit hoofde van de KWKG 2020 te betalen, via de KWKG-heffing afwentelen op hun klanten (zie de punten 18‑20 hierboven).
61 In het bestreden besluit was de Commissie niet van oordeel dat de KWKG-heffing op het „tweede niveau” van de toeleveringsketen, een wettelijk verplichte heffing vormde die als staatsmiddel kon worden aangemerkt. Overigens moet worden vastgesteld dat de netbeheerders krachtens de wet niet verplicht zijn de KWKG-heffing te vorderen van hun klanten, zodat deze heffing niet kan worden aangemerkt als een verplichte heffing in de zin van de in de punten 57 en 58 hierboven aangehaalde rechtspraak.
62 De Commissie was daarentegen wel van mening dat de bij wet aan de netbeheerders opgelegde bijdragen die moesten worden betaald aan exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties – op het „eerste niveau” van de toeleveringsketen – staatsmiddelen impliceerden, zonder dat een andere verplichte bijdrage op een ander „niveau” van de toeleveringsketen hoefde te worden vastgesteld.
63 Met de Bondsrepubliek Duitsland moet echter worden vastgesteld dat de Commissie hier is voorbijgegaan aan de rechtspraak over het criterium van het bestaan van een belasting of andere verplichte heffingen.
64 Zoals uit de in punt 57 hierboven aangehaalde rechtspraak blijkt, kunnen middelen immers slechts als „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt indien zij „afkomstig zijn” uit krachtens de wetgeving van de lidstaat verplichte belastingen of andere verplichte heffingen en „overeenkomstig [de] wetgeving worden beheerd en verdeeld”.
65 Of er sprake is van een belasting of andere wettelijk verplichte heffingen hangt dus af van de herkomst van de middelen die zijn gebruikt om een voordeel toe te kennen, in die zin dat kan worden vastgesteld dat overheidsmiddelen zijn gebruikt om het voordeel te financieren. Een dergelijke belasting of andere verplichte heffing is het middel waarmee de maatregelen worden gefinancierd.
66 De middelen worden vervolgens beheerd en verdeeld – dat wil zeggen toegewezen – in overeenstemming met de wet, zodat kan worden vastgesteld dat de door middel van een belasting of andere verplichte heffing geïnde bedragen uitsluitend worden gebruikt om de begunstigden overeenkomstig de wetgeving een voordeel toe te kennen.
67 De Commissie kon zich dus niet op goede gronden op het standpunt stellen dat de verplichte betalingen die netbeheerders deden aan exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties, op het „eerste niveau” van de toeleveringsketen, een belasting of andere verplichte heffing vormden waardoor kon worden gesproken van staatsmiddelen. Deze betalingen betreffen immers enkel de toewijzing van de middelen overeenkomstig de wet, aangezien de beheerders wettelijk verplicht zijn om financiële steun te betalen aan exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties. Zij geven echter geen aanwijzing over de herkomst van de middelen die de netbeheerders gebruiken om de begunstigden financiële steun te verlenen. Zoals de Bondsrepubliek Duitsland terecht heeft opgemerkt, komt de opvatting dat bovengenoemde betalingen een belasting of andere verplichte heffing in de zin van de relevante rechtspraak vormen, erop neer dat de financiering van CHP-steunmaatregelen wordt verward met de toekenning van de middelen aan de begunstigden.
68 Deze vaststellingen worden bevestigd door de rechtspraak over de steunmaatregelen van de staten ter ondersteuning van de elektriciteitsproductie, met name uit hernieuwbare energiebronnen, die worden gefinancierd met prijstoeslagen die de staat oplegt aan de elektriciteitsafnemers. De door partijen in hun schrifturen genoemde en in de voetnoten nrs. 65 en 72 van het bestreden besluit aangehaalde arresten, te weten de arresten van 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord e.a. (C‑206/06, EU:C:2008:413), 15 mei 2019, Achema e.a. (C‑706/17, EU:C:2019:407), en 20 september 2019, FVE Holýšov I e.a./Commissie (T‑217/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:633) – laatstgenoemd arrest is door het Hof bevestigd in het arrest van 16 september 2021, FVE Holýšov I e.a./Commissie (C‑850/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2021:740) –, gingen over wettelijke verplichtingen voor exploitanten van elektriciteitsdistributie- en transmissienetten om ter ondersteuning van de elektriciteitsproductie een prijstoeslag over te dragen aan een dochteronderneming van de elektriciteitsproductiebedrijven of elektriciteit tegen een bepaalde prijs af te nemen van dergelijke ondernemingen. Om de uit deze verplichtingen voortvloeiende meerkosten voor de exploitanten van elektriciteitsdistributie- en transmissienetten te compenseren, bepaalde de wet dat deze exploitanten een elektriciteitsheffing moesten opleggen aan de elektriciteitsverbruikers.
69 In de in punt 68 hierboven genoemde arresten dienden de verplichte heffingen die exploitanten van elektriciteitsdistributie- en transmissienetten inden en beheerden op het „tweede niveau” van de toeleveringsketen, om de meerkosten te compenseren die voortvloeiden uit hun wettelijke verplichtingen op het „eerste niveau” van de keten. De doorberekening van de meerkosten door middel van een verplichte heffing die de vorm aannam van een elektriciteitsheffing, stond los van de wettelijke verplichtingen die op de exploitanten van elektriciteitsdistributie- en transmissienetten rustten en die de elektriciteitsproductiebedrijven moesten ondersteunen. De voor de uitvoering van deze verplichtingen gebruikte middelen waren afkomstig van de verplichte elektriciteitsheffingen die de elektriciteitsverbruikers werden opgelegd, wat aantoonde dat de maatregelen werden gefinancierd door de staat.
70 De Commissie heeft dus ten onrechte onder verwijzing naar de in punt 68 hierboven aangehaalde rechtspraak geoordeeld dat de op de netbeheerders rustende verplichting om bedragen aan de begunstigden te betalen op het „eerste niveau” van de toeleveringsketen, volstond om te stellen dat er sprake was van een belasting of andere verplichte heffing en dus van staatsmiddelen, aangezien uit deze omstandigheid enkel kan worden afgeleid dat de middelen werden besteed in overeenstemming met de wet en zij geen enkele aanwijzing geeft over de herkomst van de middelen die de netbeheerders hebben gebruikt om hun verplichtingen na te komen. Anders dan het geval was in de in punt 68 hierboven aangehaalde rechtspraak, heeft de Commissie in casu geen verplichte heffing op het „tweede niveau” van de toeleveringsketen vastgesteld.
71 Bovendien heeft de Commissie in het bestreden besluit geenszins uitgelegd op welk moment en door wie de middelen werden beheerd. Uit het bestreden besluit blijkt dat de inkomsten uit de verplichte bijdragen de begunstigden rechtstreeks bereiken en dat de netbeheerders geen middelen innen of beheren.
72 In dit verband kan om te beginnen het mechanisme voor een billijke verdeling van de financiële last tussen deze netbeheerders, dat in punt 20 hierboven is beschreven, niet worden beschouwd als een beheer van de middelen die worden gebruikt om de CHP-steunmaatregelen te financieren, aangezien het alleen een compensatie van de last tussen netbeheerders betreft. Voorts heeft de Commissie in punt 218 van het bestreden besluit vastgesteld dat de criteria om voor financiële steun in aanmerking te komen, in de KWKG 2020 waren opgenomen en door het BAFA werden geverifieerd, dat de omvang van deze steun volledig door de staat werd bepaald en dat, indien het totale budget van 1,8 miljard EUR dreigde te worden overschreden, het BAFA de verlaagde steunpercentages bepaalde (zie punt 43 hierboven). Toch kan uit deze omstandigheden enkel worden afgeleid dat de netbeheerders niet mogen afwijken van de regels die bij wet zijn vastgesteld en waarvan het BAFA de toepassing controleert, en dat zij de middelen dus overeenkomstig de wet moeten toewijzen. Er kan echter niet uit worden afgeleid dat de middelen die de netbeheerders gebruikten om de begunstigden te betalen, afkomstig waren van een belasting of een andere verplichte heffing die door deze laatsten werd geïnd en beheerd.
73 Overigens heeft de Commissie in het bestreden besluit eveneens ten onrechte gesteld dat de netbeheerders rechtens verplicht waren een bijdrage te betalen, aangezien de wet hen verplichtte de financiële last van de CHP-steunmaatregelen te dragen.
74 In dit verband blijkt inderdaad uit de rechtspraak dat de financiële last van een verplichte heffing kan worden gedragen door een „bepaalde categorie personen” (arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punt 36), zodat niet vereist is dat de eindverbruikers de schuldenaren van die heffing zijn, zoals de Commissie in haar schrifturen terecht heeft opgemerkt.
75 De Commissie heeft in het bestreden besluit echter gewoon vastgesteld dat de netbeheerders de kosten van de CHP-steunmaatregelen droegen. Zoals zij zelf heeft aangegeven, kunnen die beheerders die kosten evenwel via de KWKG-heffing afwentelen op hun klanten. Wanneer dit gebeurt, moeten de afnemers van de netbeheerders worden geacht de financiële last van de CHP-steunmaatregelen te dragen.
76 De Commissie kan dus niet aanvoeren dat de staat zich de middelen van de netbeheerders toe-eigent, aangezien de netbeheerders, anders dan zij stelt, niet noodzakelijkerwijs de uiteindelijke schuldenaren zijn van de financiële last van de CHP-steunmaatregelen.
77 Zoals de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, volstaat het feit dat een eenzijdige betalingsverplichting voor de netbeheerders is geïdentificeerd op het „eerste niveau” van de toeleveringsketen, dus niet om vast te stellen dat de CHP-steunmaatregelen worden gefinancierd met een belasting of andere verplichte heffing in de zin van de in de punten 57 en 68 hierboven aangehaalde rechtspraak.
78 Aangezien de KWKG-heffing evenmin kan worden aangemerkt als een belasting of andere verplichte heffing in de zin van die rechtspraak (zie punt 61 hierboven) moet worden geconstateerd dat de Commissie niet heeft aangetoond dat was voldaan aan het in punt 36 hierboven bedoelde eerste criterium voor de vaststelling van een overdracht van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
79 De andere argumenten van de Commissie kunnen aan deze bevindingen niet afdoen.
80 De Commissie stelt in de eerste plaats dat uit punt 218 van het bestreden besluit blijkt dat het betalen van financiële steun aan exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde-installaties, zoals geregeld in de wet, niet behoort tot de gebruikelijke taken van netbeheerders. Deze laatsten hebben geen enkele contractuele beoordelingsmarge wat de kring van begunstigden, het bedrag en de duur van de betalingen betreft. Deze elementen tonen volgens haar aan dat de KWKG 2020 niet berust op een particulier economisch initiatief, maar op een overheidsinitiatief.
81 Het staat buiten kijf dat de KWKG 2020 is gebaseerd op een overheidsinitiatief en dat daarmee een overheidsbeleid wordt nagestreefd, namelijk de ondersteuning van de productie van CHP-elektriciteit. Het is ook juist dat de netbeheerders verplicht zijn om de wettelijk bepaalde bedragen op de door de wet bepaalde wijze te betalen aan de exploitanten.
82 Deze overwegingen vallen evenwel samen met de in punt 32 hierboven uiteengezette analyse, namelijk dat de CHP-steunmaatregelen werden ingevoerd bij wet, zodat zij moeten worden geacht te kunnen worden toegerekend aan de staat.
83 Zoals uit de in punt 31 hierboven aangehaalde rechtspraak blijkt, is het feit dat die maatregelen kunnen worden toegerekend aan de staat weliswaar noodzakelijk om die maatregelen te kunnen aanmerken als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, maar volstaat het daarvoor niet. Aangetoond moet namelijk worden dat de voordelen in kwestie direct of indirect met staatsmiddelen worden bekostigd (zie in die zin arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 63).
84 Bijgevolg is het niet omdat de wet in detail bepaalt hoe de financiële steun moet worden toegewezen, dat er sprake is van een overdracht van staatsmiddelen. Dit feit houdt enkel in dat de staat een verantwoordelijkheid heeft bij de invoering van het ondersteuningsmechanisme voor CHP-elektriciteit en dus dat de CHP-steunmaatregelen kunnen worden toegerekend aan de staat.
85 Hetzelfde geldt voor het door de Commissie ter terechtzitting aangevoerde argument dat het de Duitse wetgever is die de inkomsten uit de verplichte bijdragen van de netbeheerders beheert en verdeelt. Een dergelijke overweging komt erop neer dat wordt vastgesteld dat de wetgeving in een eerdere fase bepaalt hoe de financiële steun moet worden toegekend, en dus dat alleen wordt aangetoond dat de maatregelen kunnen worden toegerekend aan de staat, niet dat zij met staatsmiddelen worden bekostigd.
86 In de tweede plaats betoogt de Commissie in antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van 30 maart 2023 dat het arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1), de eerdere rechtspraak over het begrip „belasting” in het kader van het staatssteunrecht heeft verduidelijkt. De fiscale aard van een bijdrage volstaat om te kunnen oordelen dat het een staatsmiddel betreft.
87 In het arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1), heeft het Hof inderdaad verduidelijkt dat uit het criterium van het bestaan van een belasting of andere verplichte heffingen kon worden afgeleid dat staatsmiddelen waren ingezet in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, zonder dat verder hoefde te worden aangetoond dat ook was voldaan aan het criterium van constante staatscontrole op de middelen (zie punt 36 hierboven).
88 De vaststelling dat de in punt 36 hierboven bedoelde criteria alternatief zijn, heeft evenwel geen invloed op de respectieve definities ervan zoals die uit de rechtspraak volgen. Om het criterium van het bestaan van een belasting of andere verplichte heffingen als vervuld te kunnen beschouwen, moet dus nog steeds worden aangetoond dat middelen afkomstig zijn van wettelijk verplichte bijdragen die de wetgeving van de staat oplegt aan een bepaalde categorie personen, en dat deze middelen worden beheerd en verdeeld overeenkomstig die wetgeving (zie punt 64 hierboven).
89 In dit verband moet worden geconstateerd dat het Hof in punt 43 van het arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1), heeft geoordeeld dat een nationale regeling die een erkend elektriciteitsdistributiebedrijf verplichtte om uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen een hogere prijs dan de marktprijs en die bepaalde dat de daaruit voortvloeiende extra kosten werden gefinancierd middels een verplichte heffing ten laste van de eindverbruikers, een met staatsmiddelen bekostigde maatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde. In navolging van de in punt 68 hierboven vermelde arresten moet dus worden opgemerkt dat het voordeel dat verplicht aan de begunstigden werd toegekend op het „eerste niveau” van de toeleveringsketen, werd gefinancierd door een niet minder verplichte heffing op het „tweede niveau” van de toeleveringsketen. De Commissie heeft echter niet aangetoond dat dit in casu het geval was.
90 Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie zich ten onrechte op het eerste in punt 36 hierboven genoemde criterium heeft gebaseerd om te oordelen dat de CHP-steunmaatregelen in casu werden bekostigd met staatsmiddelen.
Constante staatscontrole op de middelen (tweede criterium bedoeld in punt 36 hierboven)
91 Meteen moet op basis van de punten 41 tot en met 45 hierboven worden geconstateerd dat de Commissie zich in het bestreden besluit heeft gebaseerd op het eerste in punt 36 hierboven genoemde criterium – het bestaan van een belasting of andere verplichte heffingen – om tot de conclusie te komen dat de CHP-steunmaatregelen werden bekostigd met staatsmiddelen.
92 De Commissie is met name in punt 220 van het bestreden besluit uitdrukkelijk tot de conclusie gekomen dat de CHP-steunmaatregelen werden gefinancierd door een verplichte bijdrage, en heeft daarbij in voetnoot nr. 65 verwezen naar de rechtspraak volgens welke middelen die afkomstig zijn uit bij de wetgeving van de staat opgelegde verplichte bijdragen die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld, kunnen worden aangemerkt als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (arresten van 2 juli 1974, Italië/Commissie, 173/73, EU:C:1974:71, punt 35; 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 25, en 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 54). Anders dan de Commissie suggereert, blijkt uit voornoemd punt niet dat zij heeft onderzocht of de middelen die de netbeheerders via de KWKG-heffing ontvingen, waren onderworpen aan staatscontrole.
93 Vastgesteld moet dus worden dat de Commissie niet duidelijk en uitdrukkelijk het tweede in punt 36 hierboven genoemde criterium – constante staatscontrole op de middelen – heeft onderzocht.
94 Hoewel het ontbreken van een duidelijk en uitdrukkelijk onderzoek van dit tweede criterium, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland stelt, op zich geen onjuiste rechtsopvatting oplevert, aangezien de twee in punt 36 hierboven genoemde criteria alternatief zijn, moet worden vastgesteld dat de Commissie, door geen dergelijk onderzoek te verrichten, evenmin heeft aangetoond dat de CHP-steunmaatregelen op basis van het tweede in punt 36 hierboven genoemde criterium werden bekostigd met staatsmiddelen.
95 Indien het argument van de Commissie dat het overheidskarakter van de middelen voortvloeit uit de ontbrekende beoordelingsbevoegdheid van de netbeheerders bij de betaling van de in de KWKG 2020 bepaalde financiële steun, in die zin moet worden begrepen dat zij heeft aangetoond dat aan het tweede criterium is voldaan, kan dat argument hoe dan ook niet slagen.
96 In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 107, lid 1, VWEU alle geldelijke middelen omvat die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de steunmaatregel niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als „staatsmiddelen” aan te merken (arresten van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 37, en 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 53).
97 In casu is het juist dat de netbeheerders, zoals uit punt 218 van het bestreden besluit blijkt, de middelen aan de begunstigden moeten overmaken zonder te kunnen afwijken van hun subsidiabiliteitscriteria of van de bedragen van de wettelijk bepaalde financiële steun (zie punt 43 hierboven).
98 Het volstaat evenwel op te merken dat de omstandigheid dat de gebruikte middelen uitsluitend worden aangewend voor de uitvoering van de wettelijk toegewezen taken (wettelijk beginsel van exclusieve aanwending van de middelen), bij gebreke van gegevens die op het tegendeel wijzen, veeleer lijkt aan te tonen dat de staat juist niet over deze middelen kan beschikken, dat wil zeggen niet kan beslissen die middelen op een andere manier aan te wenden dan die waarin de wet voorziet (zie in die zin arresten van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 76, en 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punt 41).
99 Bovendien blijkt uit het feit dat de betaling van de financiële steun in overeenstemming was met de KWKG 2020, weliswaar dat er een wettelijke grondslag bestond voor de CHP-steunmaatregelen en dat de staat dus met zekerheid invloed kon uitoefenen op de bij die wetgeving ingevoerde mechanismen, maar deze elementen volstaan niet voor de gevolgtrekking dat de staat daarom bevoegd was om over de door de netbeheerders gebruikte middelen te beschikken (zie in die zin arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punt 75). Net als bij het criterium van het bestaan van een belasting of andere verplichte heffingen is het niet omdat de wet in detail bepaalt hoe de financiële steun moet worden besteed, dat er sprake is van een overdracht van staatsmiddelen. Dit feit houdt enkel in dat de CHP-steunmaatregelen toerekenbaar zijn aan de staat (zie punt 84 hierboven).
100 Uit het voorgaande volgt dat de Commissie niet heeft aangetoond dat was voldaan aan het in punt 36 hierboven bedoelde tweede criterium, om een overdracht van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te kunnen vaststellen.
Toepassing van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98)
101 Zoals uit de punten 41 en 42 hierboven blijkt, heeft de Commissie zich in wezen op het standpunt gesteld dat bij de CHP-steunmaatregelen geen sprake was van een „eenvoudige prijsregulering” die geen overdracht van staatsmiddelen inhield in de zin van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). Zij heeft in dit verband ook verwezen naar het arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), en naar de arresten van 24 januari 1978, Van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10), 13 september 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671), en 14 september 2016, Trajektna luka Split/Commissie (T‑57/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:470).
102 Zoals de Bondsrepubliek Duitsland stelt, is deze beoordeling evenwel onjuist.
103 De in punt 101 genoemde arresten gingen over wettelijke maatregelen waarbij de prijzen van producten of diensten werden vastgesteld (arresten van 24 januari 1978, Van Tiggele, 82/77, EU:C:1978:10, en 14 september 2016, Trajektna luka Split/Commissie, T‑57/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:470) of waarbij onder meer verplichtingen werden opgelegd om elektriciteit tegen een bepaalde prijs of in een bepaalde hoeveelheid af te nemen (arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160; 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, en 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671). Volgens de Unierechter hielden deze maatregelen geen overdracht van staatsmiddelen in.
104 Afgezien van het feit dat de Unierechter die maatregelen in de in punt 103 hierboven genoemde arresten geenszins als „eenvoudige prijsregulering” heeft aangemerkt, moet worden opgemerkt dat hij, anders dan de Commissie suggereert, de inzet van staatsmiddelen niet heeft uitgesloten op grond van de manier waarop het voordeel aan de begunstigden werd verleend, namelijk door de vaststelling van de prijs van producten of de oplegging van een verplichting om producten tegen een bepaalde prijs of in een bepaalde hoeveelheid af te nemen.
105 In punt 59 van het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), is immers geoordeeld dat de aan particuliere elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting om tegen vastgelegde minimumprijzen elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen af te nemen, niet als een met staatsmiddelen bekostigde maatregel kon worden aangemerkt, voor zover deze geen enkele directe of indirecte overdracht van staatsmiddelen aan de producenten van dit soort elektriciteit met zich meebracht (zie in die zin arresten van 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord e.a., C‑206/06, EU:C:2008:413, punt 74; 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 34, en 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 69).
106 Het Hof heeft gepreciseerd dat in die situaties de particuliere ondernemingen niet door de staat met het beheer van staatsmiddelen werden belast, maar verplicht waren om met hun eigen financiële middelen aankopen te verrichten (zie in die zin arresten van 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord e.a., C‑206/06, EU:C:2008:413, punt 74; 19 december 2013, Association Vent De Colère! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, punt 35, en 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 70).
107 Volgens de rechtspraak is het feit dat dergelijke entiteiten door de staat met het beheer van staatsmiddelen worden belast, en niet enkel verplicht zijn om met hun eigen financiële middelen aankopen te verrichten, „beslissend” om te oordelen dat middelen die afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van de lidstaat verplichte bijdragen die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld, als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden aangemerkt, zelfs indien zij worden beheerd door entiteiten die losstaan van de overheid (zie in die zin arresten van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punten 58 en 59; 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punten 54 en 55, en 27 januari 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, punt 94).
108 Beslissend is dus niet het feit dat de particuliere ondernemingen gebonden waren door een eenvoudige verplichting om elektriciteit af te nemen, maar het feit dat zij hun eigen middelen gebruikten om deze verplichting na te komen en niet door de staat werden belast met het beheer van staatsmiddelen.
109 Deze vaststelling wordt bevestigd door de andere arresten waarnaar de Commissie in het bestreden besluit heeft verwezen, die in punt 101 hierboven worden vermeld. Uit die arresten volgt namelijk dat de Unierechter zich voor zijn oordeel dat niet was voldaan aan de voorwaarde om te kunnen spreken van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, heeft gebaseerd op het feit dat er geen rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen was aangezien het voordeel door een particuliere entiteit aan een andere entiteit werd verleend zonder tussenkomst van de staat of van een entiteit die door de staat was belast met het beheer van staatsmiddelen. De manier waarop het voordeel aan de begunstigden werd toegekend, werd niet doorslaggevend geacht bij het onderzoek van de voorwaarde dat de maatregelen met staatsmiddelen werden bekostigd.
110 In het bijzonder heeft het Hof, anders dan de Commissie betoogt, in punt 90 van het arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), opgemerkt dat de Commissie niet had aangetoond dat de maatregelen werden gefinancierd met een verplichte heffing of dat er een constante staatscontrole op de middelen was, zodat zij niet had aangetoond dat met die maatregelen staatsmiddelen gemoeid waren. Het Hof heeft evenwel niet geconstateerd dat het „eerste niveau” van de toeleveringsketen werd gekenmerkt door een „prijsregulering”.
111 Anders dan de Commissie met name in antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang suggereert, verschilt de wettelijke verplichting van de netbeheerders op het „eerste niveau” van de toeleveringsketen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), bovendien niet volledig van die welke in casu rust op de netbeheerders. Uit punt 3 van dat arrest blijkt in wezen dat het voordeel dat aan producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen werd toegekend, niet alleen werd toegekend via een wettelijke verplichting om elektriciteit af te nemen, maar ook door de betaling van een vergoeding tegen wettelijk vastgestelde tarieven of van een marktpremie los van de aansluiting van de productie-installatie en de rechtstreekse verkoop van elektriciteit. Deze laatste betaling vertoont gelijkenis met de betaling van de financiële steun aan de exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties. In beide gevallen waren de netbeheerders immers wettelijk verplicht om de begunstigden financiële steun te betalen ongeacht de marktprijs. Het Hof is in punt 90 van het arrest van 28 maart 2019, Duitsland/Commissie (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), evenwel tot de slotsom gekomen dat de Commissie niet had aangetoond dat de aan de begunstigden toegekende voordelen waren bekostigd met staatsmiddelen.
112 Om de toepassing uit te sluiten van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), moest de Commissie dus, los van de vraag of de CHP-steunmaatregelen al dan niet een „eenvoudige prijsregulering” vormden, aantonen dat het voordeel voor de exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties niet door de netbeheerders – die particuliere entiteiten zijn (zie punt 59 hierboven) – was toegekend met hun eigen financiële middelen, maar dat die netbeheerders door de staat waren belast met het beheer van staatsmiddelen.
113 Zoals met name uit de punten 90 en 100 hierboven blijkt, heeft de Commissie niet aangetoond dat in casu was voldaan aan een van de in punt 36 hierboven bedoelde alternatieve criteria. Het volstaat dus vast te stellen dat zij niet heeft aangetoond dat de netbeheerders het in de KWKG 2020 bepaalde voordeel voor exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties financierden met staatsmiddelen.
114 Zoals de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, volgt hieruit dat de netbeheerders hun eigen middelen gebruiken om de bij wet vastgestelde bedragen toe te kennen aan de begunstigden, in de zin van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). De middelen gaan met andere woorden van privé-entiteit naar privé-entiteit en behouden gedurende het hele traject een particulier karakter (zie in die zin arrest van 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punten 32 en 33).
115 Waar de Commissie ten slotte betoogt dat de uitzonderingen op het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU, zoals die waarvan sprake is in het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), moeten worden beperkt tot gevallen van „prijsregulering” omdat artikel 107, lid 1, VWEU anders zijn nuttig effect verliest, zij eraan herinnerd dat de Commissie in wezen ten onrechte meent dat er een categorie van „eenvoudige prijsregulering”-maatregelen bestaat die ontsnapt aan de kwalificatie staatssteun (zie de punten 103‑109 hierboven).
116 Voorts is het weliswaar juist dat volgens de in punt 35 hierboven aangehaalde rechtspraak het Unierecht niet kan aanvaarden dat het enkele feit dat autonome instellingen worden opgericht die belast zijn met de verdeling van steun, het mogelijk maakt de staatssteunregels te omzeilen en dat artikel 107, lid 1, VWEU dus zijn nuttig effect verliest, maar dit neemt niet weg dat alleen voordelen die direct of indirect met staatsmiddelen worden bekostigd, als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd.
117 Het feit dat de verplichting van de netbeheerders om bedragen te betalen bij wet is opgelegd en bepaalde ondernemingen een onbetwistbaar voordeel verleent, is geen grond om die verplichting te kwalificeren als een steunmaatregel (zie in die zin arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, punt 61). Artikel 107, lid 1, VWEU kan immers niet worden toegepast op gedragingen van de staten die daar niet onder vallen, in casu op een maatregel waartoe de staat heeft besloten maar die door particuliere ondernemingen wordt gefinancierd (zie in die zin arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, punten 65 en 66).
118 Het enige middel moet dan ook worden toegewezen wat de CHP-steunmaatregelen betreft.
Maatregel ter maximering van de KWKG-heffing ten gunste van waterstofproducenten
119 In punt 221 van het bestreden besluit is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de maatregel ter maximering van de KWKG-heffing ten gunste van waterstofproducenten resulteerde in een afstand van staatsmiddelen. Het Hof had volgens haar erkend dat afzien van inkomsten die in beginsel moeten worden afgedragen aan de staatsbegroting, een overdracht van staatsmiddelen vormde.
120 De Bondsrepubliek Duitsland voert in het tweede en het derde onderdeel van het enige middel aan dat de KWKG-heffing geen verplichte bijdrage is en dat de met deze heffing geïnde middelen niet constant onder staatscontrole en ter beschikking van de staat staan. De KWKG-heffing is, kortom, geen staatsmiddel.
121 Er zij aan herinnerd dat de Commissie heeft erkend dat voor de KWKG-heffing, op zich beschouwd, geen staatsmiddelen werden ingezet, aangezien de netbeheerders niet verplicht waren om deze heffing aan te rekenen aan hun klanten.
122 In antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht van 30 maart 2023 betoogt de Commissie evenwel dat uit punt 174 van het bestreden besluit blijkt dat voor de verlaagde heffing ten gunste van waterstofproducenten andere regels gelden dan voor de KWKG-heffing. Zij voert aan dat waterstofproducenten volgens § 27, lid 1, KWKG 2020 verplicht zijn de KWKG-heffing aan de netbeheerders te betalen.
123 Zoals in punt 61 hierboven reeds is opgemerkt, moet worden vastgesteld dat de KWKG 2020 de netbeheerders niet verplicht om de KWKG‑heffing door te berekenen aan hun klanten, zodat deze heffing geen last is die de klanten verplicht zijn te betalen. Deze heffing kan dus niet worden beschouwd als een belasting of wettelijk verplichte heffing die als staatsmiddelen kan worden aangemerkt.
124 Het argument van de Commissie dat § 27, lid 1, punt 2, KWKG 2020 voorziet in een afwijkende regel voor waterstofproducenten, kan niet slagen. Afgezien van het feit dat de Commissie deze vermeende afwijkende regel niet heeft vermeld in het bestreden besluit, volstaat het op te merken dat uit de bewoordingen van die bepaling niet volgt dat waterstofproducenten verplicht zijn de KWKG-heffing te betalen. In deze bepaling staat immers onder meer dat voor bedrijven die veel elektriciteit verbruiken, zoals waterstofproducenten, de beperking van de KWKG-heffing slechts geldt indien de door deze bedrijven verschuldigde heffing niet onder een bepaald bedrag per kWh daalt. Uit die bepaling volgt echter niet dat waterstofproducenten verplicht zijn de KWKG-heffing te betalen.
125 Aangezien de KWKG-heffing geen staatsmiddel is, vormt de verlaging van deze heffing voor waterstofproducenten dus geen afstand van staatsmiddelen.
126 De Commissie heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de maatregel ter maximering van de KWKG-heffing ten gunste van waterstofproducenten werd bekostigd met staatsmiddelen. Het enige middel moet dus ook met betrekking tot deze maatregel worden aanvaard.
127 Uit een en ander volgt dat het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland moet worden toegewezen voor zover de Commissie ten onrechte heeft vastgesteld dat de betrokken maatregelen met staatsmiddelen bekostigde staatssteun vormden. Het bestreden besluit moet derhalve nietig verklaard worden.
Kosten
128 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Bondsrepubliek Duitsland te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid)
verklaart:
1) Besluit C(2021) 3918 final van de Commissie van 3 juni 2021 betreffende steunmaatregel SA.56826 (2020/N) – Duitsland – Hervorming 2020 van de steunregeling voor warmte-krachtkoppeling, en steunmaatregel SA.53308 (2019/N) – Duitsland – Wijziging van de steunregeling voor bestaande warmte-krachtcentrales [§ 13 van het Gesetz zur Neuregelung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes (wet tot nieuwe regeling van de wet betreffende warmte-krachtkoppeling) van 21 december 2015 (BGBl. 2015 I, blz. 2498)], wordt nietig verklaard.
2) De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 januari 2024.
ondertekeningen