UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
15 päivänä syyskuuta 2016 (*)
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämistä koskevan direktiivin valmisteluvaiheessa laaditut asiakirjat – Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonnan suojaa koskeva poikkeus – Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus – Ylivoimainen yleinen etu
Asiassa T‑796/14,
Philip Morris Ltd, kotipaikka Richmond (Yhdistynyt kuningaskunta), edustajinaan asianajajat K. Nordlander ja M. Abenhaïm,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Baquero Cruz ja F. Clotuche-Duvieusart,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka koskee 24.9.2014 annettua komission päätöstä Ares(2014) 3142109 siltä osin kuin siinä evätään kantajalta täysi oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin, lukuun ottamatta asiakirjojen sisältämiä muutettuja henkilökohtaisia tietoja,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. Gratsias sekä tuomarit M. Kancheva ja C. Wetter (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies L. Grzegorczyk,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 21.1.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Kantaja Philip Morris Ltd esitti 22.1.2014 lähetetyllä sähköpostilla, joka oli osoitettu Euroopan komission pääsihteeristölle, Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) perusteella useita asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä.
2 Kaikki nämä pyynnöt koskivat lainsäädäntömenettelyä, joka johti tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä sekä direktiivin 2001/37/EY kumoamisesta 3.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/40/EU (EUVL 2014, L 127, s. 1; jäljempänä tupakkatuotedirektiivi) antamiseen.
3 Terveyden ja kuluttajansuojan pääosasto (PO) ilmoitti kantajalle 21.2.2014 lähetetyllä sähköpostilla, ettei sen ollut mahdollista antaa vastausta asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 1 kohdassa säädetyssä ajassa, kun otetaan huomioon kyseisten asiakirjojen määrä, ja ehdotti, että asiassa löydettäisiin asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ratkaisu.
4 Kantaja hyväksyi 10.3.2014 päivätyllä kirjeellä terveyden ja kuluttajansuojan pääosaston ehdotuksen jakaa pyydetyt asiakirjat useampaan erään. Se ilmoitti kuitenkin, ettei se hyväksyisi tätä ehdotusta, mikäli siitä seuraisi, ettei se saisi vastausta kaikkien pyytämiensä asiakirjojen osalta 25.4.2014 mennessä.
5 Terveyden ja kuluttajansuojan pääosaston yksikön D4 ”ihmisperäiset tuotteet ja tupakoinnin torjunta” päällikkö ilmoitti 21.3.2014 päivätyllä kirjeellä, ettei kantajan esittämä määräaika ollut kohtuullinen, ja täsmensi, että toimielimellä oli mahdollisuus punnita yhtäältä yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevaa intressiä ja toisaalta työtaakkaa, joka tästä aiheutuisi, jotta erityistapauksissa voitaisiin turvata hyvää hallintoa koskeva intressi. Se totesi myös, että se palaisi tähän kysymykseen mahdollisimman pian voidakseen määrittää menettelyn seuraavat vaiheet ja sovellettavat määräajat.
6 Terveyden ja kuluttajansuojan pääosaston johtaja vastasi 2.4.2014 päivätyllä kirjeellä tiettyihin asiakirjaan tutustumista koskeviin pyyntöihin ja ilmoitti kantajalle käsittelevänsä muita yksilöityjä asiakirjoja koskevat pyynnöt useissa erissä.
7 Kantaja muistutti komissiota 23.4.2014 päivätyllä kirjeellä, että mikäli asiassa ei löydettäisi kohtuullista ratkaisua, viimeksi mainitun olisi noudatettava asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 1 kohdassa säädettyjä määräaikoja, ja täsmensi varanneensa oikeuden nostaa asiassa kanteita, mikäli sen pyyntöihin ei vastattaisi 1.5.2014 mennessä. Lisäksi se esitti pyynnön saada muuttaa hieman erien ensisijaisuusjärjestystä, minkä komissio hyväksyi suurelta osin.
8 Terveyden ja kuluttajansuojan pääosasto myönsi 15.5.2014 päivätyssä alkuperäisessä vastauksessaan täyden oikeuden (henkilötietoja lukuun ottamatta) tutustua suurimpaan osaan asiakirjoja, jotka kuuluivat ensimmäiseen erään (yhteensä 39 asiakirjaa), kolmanteen erään (yhteensä 24 asiakirjaa) ja viidenteen erään (yhteensä 5 asiakirjaa). Se totesi, että tutkinta oli vielä kesken toiseen ja neljänteen erään kuuluvien asiakirjojen samoin kuin osan kolmanteen erään kuuluvista asiakirjoista osalta. Komissio myönsi osittaisen tutustumisoikeuden ensimmäiseen tai kolmanteen erään kuuluvien 13 asiakirjan osalta. Täyden tutustumisoikeuden epääminen perustui päätöksentekomenettelyn suojaan (josta on säädetty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa), oikeudellisen neuvonannon suojaan (josta on säädetty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa), kansainvälisten suhteiden suojaan (josta on säädetty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa), luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen suojaan (josta on säädetty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa) sekä yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaan (josta on säädetty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa).
9 Kantaja esitti komissiolle 6.6.2014 päivätyllä kirjeellä uudistetun pyynnön saada täyden oikeuden tutustua 13 asiakirjaan, joiden osalta komissio oli myöntänyt ainoastaan osittaisen tutustumisoikeuden.
10 Komission sihteeristö jatkoi 1.6.2014 vastaukselle säädettyä määräaikaa viidellätoista työpäivällä asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
11 Kantajalle lähetettiin 23.7.2014 toinen väliaikainen vastaus.
12 Komissio antoi 24.9.2014 päätöksen Ares(2014) 3142109 vastauksena uudistettuun hakemukseen (jäljempänä riidanalainen päätös) ja epäsi täyden tutustumisoikeuden kuuden uudistetussa hakemuksessa mainituista 13 asiakirjasta osalta.
13 Epääminen perusteltiin tarpeella suojata
– asiakirjojen nro 1 ja nro 3–7 osalta yksityiselämää ja yksilön koskemattomuutta (asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohta)
– asiakirjan nro 1 osalta oikeudellista neuvonantoa (asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)
– asiakirjojen nro 3–7 osalta tuomioistuinkäsittelyjä (asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)
– asiakirjojen nro 1 ja nro 3–7 osalta päätöksentekomenettelyjä (asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
– toissijaisesti asiakirjojen nro 1 ja nro 3–7 osalta päätöksentekomenettelyä (asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta).
14 Tämän jälkeen komissio katsoi, ettei asiassa ollut olemassa myöskään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan lopussa ja saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen ja toisen alakohdan lopussa tarkoitettua ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi kuitenkin asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen.
15 Lopuksi komissio myönsi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan nojalla täyden tutustumisoikeuden asiakirjojen nro 2, nro 8, nro 9, nro 10, nro 11, nro 12 ja nro 13 osalta ja laajemman osittaisen tutustumisoikeuden asiakirjojen nro 1 ja nro 3 osalta. Se katsoi, että laajempi osittainen tutustumisoikeus jäljellä olevien asiakirjojen (asiakirjat nro 1 ja nro 3–7) osalta ei ollut mahdollinen, koska kyseisten asiakirjojen peitetyt osat kuuluivat, kuten oli jo selostettu, asiassa vedottujen poikkeusten piiriin.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
16 Kantaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.12.2014 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt esillä olevan kanteen.
17 Komissio toimitti vastineensa 16.3.2015.
18 Unionin yleinen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) päätti 2.5.1991 annetun unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 47 artiklan 1 kohdan mukaisesti, että toinen kirjelmien vaihto ei ollut tarpeen.
19 Unionin yleinen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen.
20 Unionin yleinen tuomioistuin määräsi 11.11.2015 antamallaan määräyksellä komission toimittamaan jäljennöksen pyydetyistä asiakirjoista unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 91 artiklan c alakohdan nojalla, ja se totesi, että työjärjestyksen 104 artiklan mukaisesti näitä asiakirjoja ei toimitettaisi kantajalle. Komissio vastasi pyyntöön asetetussa määräajassa.
21 Asiat T‑796/14, T‑800/14 ja T‑18/15 yhdistettiin unionin yleisen tuomioistuimen kahdeksannen jaoston puheenjohtajan 16.12.2015 antamalla päätöksellä asian käsittelyn suullista vaihetta varten työjärjestyksen 68 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
22 Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 21.1.2016 pidetyssä istunnossa.
23 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– ottaa kanteen tutkittavaksi
– kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä evätään täysi oikeus saada tutustua kannekirjelmässä lueteltuihin asiakirjoihin nro 1 ja nro 3–7, yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaa koskevia tietoja lukuun ottamatta, ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
25 Kantaja esittää kanteensa tueksi kolme kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee perustelujen puuttumista, toinen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomista ja kolmas saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan rikkomista.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee riidanalaisen päätöksen perustelujen puuttumista
26 Kantaja väittää, että komissio ei ole perustellut osittaisen tutustumisoikeuden epäämistä. Sen mukaan komissio on näet ensinnäkin esittänyt yleisiä perusteita voidakseen oikeuttaa epäämisen täsmentämättä kunkin epäämisen kannalta merkityksellisiä perusteita ja tosiseikkoja koskevia tilanteita. Kantaja toteaa, että arvioidessaan kysymystä siitä, oliko olemassa ylivoimainen yleinen etu, komissio on sen sijaan, että se olisi vertaillut vaatimuksia kunkin perusteen osalta erikseen, tehnyt saman arvioinnin kaikkien eri perusteiden ja asiakirjojen osalta. Kantajan mukaan riidanalainen päätös on tästä syystä kumottava. Lisäksi kun riidanalaisessa päätöksessä sovelletaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta, siinä ei selosteta, koskiko kunkin peitetyn kohdan osalta vedottu perustelu ”oikeudellista neuvonantoa” vai ”tuomioistuinkäsittelyä”. Se toteaa lopuksi, että prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteella ei ole merkitystä asiassa, jossa on kyse oikeudesta tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat lainsäädäntömenettelyä.
27 Komissio kiistää näiden väitteiden paikkansapitävyyden.
28 Aluksi on huomattava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuus on olennainen menettelymääräys, joka on erotettava perustelujen paikkansapitävyydestä, koska viimeksi mainittu koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta (tuomio 22.3.2001, Ranska v. komissio, C-17/99, EU:C:2001:178, 35 kohta ja tuomio 26.10.2011, Dufour v. EKP, T-436/09, EU:T:2011:634, 52 kohta).
29 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimielimen toimenpiteen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi valvoa toimen laillisuutta. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut mainitun artiklan vaatimukset, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 63 kohta; tuomio 6.3.2003, Interporc v. komissio, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, 55 kohta; tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 80 kohta ja tuomio 19.11.2014, Ntouvas v. ECDC, T‑223/12, ei julkaistu, EU:T:2014:975, 20 kohta).
30 Asiakirjoihin tutustumista koskevien hakemusten osalta kaikki toimielinten päätökset, jotka on tehty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltujen poikkeusten nojalla, on perusteltava. Jos toimielin päättää olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista siltä on pyydetty, sen on esitettävä selityksiä kysymyksistä, jotka koskevat ensimmäiseksi sitä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata intressiä, jota suojataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon tämä toimielin on vedonnut, ja toiseksi tämän artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa sitä, liittyykö asiaan ylivoimainen yleinen etu, jonka perusteella kyseessä olevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi silti olla perusteltua (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 48 ja 49 kohta; tuomio 11.3.2009, Borax Europe v. komissio, T‑121/05, ei julkaistu, EU:T:2009:64, 37 kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 96 kohta).
31 Sen toimielimen, joka on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, on näin ollen esitettävä perustelut, joiden perusteella on mahdollista ymmärtää ja tarkistaa yhtäältä, että pyydetty asiakirja kuuluu todellakin sellaisen poikkeuksen alaan, johon on vedottu, ja toisaalta, että kyseiseen poikkeukseen liittyvä suojaamisen tarve on todellinen (tuomio 26.4.2005, Sison v. neuvosto, T‑110/03, T‑150/03 ja T‑405/03, EU:T:2005:143, 61 kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 99 kohta).
32 Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen perusteluista käy ilmi, että komissio on perustellut täyden tutustumisoikeuden epäämisen nyt käsiteltävässä asiassa poikkeuksilla, joista on säädetty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa (tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suoja) ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa (päätöksentekomenettelyn suoja).
33 Lisäksi siitä käy ilmi, luettuna yhdessä alkuperäisen päätöksen kanssa, että riidanalaiset asiakirjat, joiden osalta on myönnetty vain osittainen tutustumisoikeus, ovat seuraavat:
– asiakirja nro 1: ”Merkintä pöytäkirjaan – Yksikön C6 kokous LS:n ja SG:n kanssa”, joka on päivätty 6.5.2011 ja johon sisältyy terveyden ja kuluttajansuojan pääosaston ja komission oikeudellisen yksikön edustajien välillä pidetyn kokouksen pöytäkirja
– asiakirja nro 3: tupakkatuotteista annetun direktiivin muuttamisen vaikutustenarvioinnista vastaavan ohjausryhmän 19.7.2012 pidetyn kokouksen pöytäkirja
– asiakirja nro 4: yritys- ja teollisuustoiminnan pääosaston virkamiehen 13.3.2012 lähettämä sähköposti, joka koskee tiettyjä kysymyksiä, joista on keskusteltu sisäisesti tupakkatuotteista annetun direktiivin valmisteluvaiheen kuluessa
– asiakirja nro 5: sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston virkamiehen 11.5.2011 lähettämä sähköposti, joka on osoitettu useille pääosastoille ja koskee vaikutustenarvioinnista vastaavan ohjausryhmän neljättä kokousta
– asiakirja nro 6: sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston virkamiehen 20.3.2012 lähettämä sähköposti, joka on osoitettu useille pääosastoille
– asiakirja nro 7: sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston virkamiehen 20.7.2012 lähettämä sähköposti, joka on osoitettu muille saman pääosaston virkamiehille ja johon sisältyy komission eri yksikköjen välillä 19.7.2012 pidetyn kokouksen pöytäkirja.
34 Yhtäältä komissio katsoi, että asiakirjan nro 1, joka sisälsi oikeudellisen yksikön lausunnon, sisältämien tietojen ilmaisemisella loukattaisiin oikeudellista neuvonantoa sellaisena kuin sitä suojataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyllä poikkeuksella, jolla on tarkoitus suojata toimielimen intressiä pyytää ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja. Tietojen ilmaisemisella tehtäisiin julkisiksi sisäisiä lausuntoja, jotka koskevat hyvin arkaluonteisia kysymyksiä, jotka ovat riita-asian kohteena. Komissio katsoi asiakirjojen nro 3–7, jotka on laadittu sisäiseen käyttöön lainsäädäntöehdotusten antamista koskevien alustavien neuvottelujen ja keskustelujen yhteydessä ja joihin sisältyi komission eri yksikköjen huomioita tupakkatuotteiden pakkauksista ja merkinnöistä sekä myyntijärjestelyistä, osalta, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tuomioistuinkäsittelyjä, joita myös suojataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyllä poikkeuksella.
35 Komissio katsoi, että sekä oikeudellisen neuvonannon suojan että tuomioistuinkäsittelyn suojan yhteydessä pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen kokonaisuudessaan saattoi haitata sen mahdollisuutta puolustaa tehokkaasti tupakkatuotedirektiivin pätevyyttä. Se totesi, että vaara tämän suojatun edun loukkaamisesta ei ollut hypoteettinen vaan tosiasiallinen ja konkreettinen, ja mainitsi tässä yhteydessä seuraavat seikat:
– Puolan unionin tuomioistuimessa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa vastaan nostama kanne (asia, jossa annettiin sittemmin tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑358/14, EU:C:2016:323))
– se, että tupakkateollisuus oli vastustanut voimakkaasti tupakkatuotedirektiivin antamista ja näin ollen oli odotettavissa, että lähitulevaisuudessa esitettäisiin tämän direktiivin pätevyyttä ja jäsenvaltioiden toteuttamia toimia koskevia ennakkoratkaisukysymyksiä samoin kuin oli tehty ensimmäisen tupakkatuotedirektiivin yhteydessä
– se, että kantaja oli tällä välin itse ilmoittanut, että High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionissa (Administrative Court) (alioikeus (Englanti ja Wales), Queen’s Bench ‑jaosto (hallintoasioiden jaosto), Yhdistynyt kuningaskunta) oli vireillä tupakkatuotedirektiiviä koskeva oikeudenkäynti, mikä tarkoitti, että kaikella todennäköisyydellä asia saatettaisiin Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ennakkoratkaisupyynnön muodossa
– Maailman kauppajärjestössä (WTO) vireillä olevat riita-asiat (tähän viimeksi mainittuun seikkaan oli vedottu ainoastaan tuomioistuinkäsittelyyn sovellettavaa poikkeusta koskevan väitteen yhteydessä asiakirjojen nro 3–7 osalta).
36 Komissio katsoi tämän jälkeen, että asiakirjojen nro 1 ja nro 3–7 sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä päätöksentekomenettelyn suojaa. Koska tupakkatuotteista annettu direktiivi oli tuomioistuinmenettelyn kohteena Euroopan unionin tuomioistuimessa, komissio katsoi, että siinä tapauksessa, että tupakkatuotedirektiivi kumottaisiin, ei ollut poissuljettua, että tätä asiakirja-aineistoa koskeva lainsäädäntö- ja päätöksentekomenettely olisi aloitettava uudelleen, ja että sillä, että asiakirjojen, joihin sisältyy tätä aihetta koskevia pohdintoja, sisältämät tiedot ilmaistaisiin kokonaisuudessaan, olisi huomattavia vaikutuksia tällaiseen mahdolliseen lainsäädäntömenettelyyn. Komissio katsoi tässä asiayhteydessä, että kyseisten asiakirjojen peitettyihin osiin sisältyvien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä päätöksentekomenettelyä ja että niin kauan kuin tuomioistuinkäsittely on vireillä, päätöksentekomenettelyn ei voida katsoa päättyneen lopullisesti. Komissio katsoi toissijaisesti, että asiakirjat kuuluivat myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn poikkeuksen piiriin.
37 Toisaalta komissio katsoi, ettei ollut olemassa ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi tietojen ilmaisemisen. Vaikka komissio myönsikin avoimuuden merkityksen, jotta kansalaiset voivat osallistua demokratian kehitykseen, ja sen, että lainsäädäntömenettelyä koskevien asiakirjojen osalta noudatetaan avoimuusolettamaa, se katsoi kuitenkin, että sen sisäiset pohdinnat, prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaate ja sen päätöksentekomenettely olivat tärkeämpiä. Lisäksi se katsoi, että kantajan vetoama intressi oli yksityinen eikä julkinen.
38 On todettava, että riidanalaisen päätöksen mainituista perusteluista käy ilmi, että edellä 29 ja 30 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti komissio on esittänyt riittävän selkeät perustelut, joiden perusteella voidaan ymmärtää, minkä vuoksi se katsoi yhtäältä, että oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyillä poikkeuksilla suojattua etua, ja toisaalta, että käsillä ei ollut sellaista ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi kuitenkin asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen.
39 Lisäksi on todettava, että – kuten kantajan kirjelmistä käy ilmi – se on voinut ymmärtää riidanalaisen päätöksen perustelujen perusteella, minkä vuoksi oikeus tutustua asiakirjoihin on evätty, sekä valmistella kanteensa. Perustelut ovat myös riittävät, jotta unionin yleinen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa.
40 Edellä esitetyn perustella on katsottava, että riidanalainen päätös on riittävästi perusteltu. Sitä, ovatko pyydettyjen asiakirjojen osalta vedotut poikkeukset perusteltuja, on tutkittava toisen ja kolmannen kanneperusteen yhteydessä.
41 Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Toinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomista
42 Kantaja väittää toisessa kanneperusteessaan ensinnäkin, että komissio ei ole näyttänyt, miten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kussakin tilanteessa konkreettisesti ja tosiasiallisesti oikeudellisen neuvonannon tai tuomioistuinkäsittelyn suojaa. Toiseksi se katsoo, että tuomioistuinkäsittelyä koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa.
43 Kantaja katsoo oikeudellista neuvonantoa koskevien perustelujen osalta, että toimielinten on – pääsääntöisesti – luovutettava oikeudellisten yksikköjensä lainsäädäntömenettelyä koskevat lausunnot ja ettei komissio ole esittänyt mitään selityksiä, jotka osoittaisivat, miksi asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen kokonaisuudessaan vahingoittaisi nyt käsiteltävässä asiassa konkreettisesti ja tosiasiallisesti oikeudellisen neuvonannon suojaa. Kantajan mukaan abstraktit viittaukset oikeudellisen yksikön kykyyn puolustaa tupakkatuotedirektiivin pätevyyttä eivät ole merkityksellisiä oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevan poikkeuksen eivätkä myöskään ”tuomioistuinkäsittelyä” koskevan poikkeuksen kannalta. Kantaja toteaa lopuksi, että komissio on laiminlyönyt tehdä täsmällisen ja erityisen arvioinnin siitä, saattoiko ylivoimainen yleinen etu oikeuttaa kunkin kyseessä olevan asiakirjan luovuttamisen.
44 Kantaja katsoo, että tuomioistuinkäsittelyä koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa. Kyseiset asiakirjat on laadittu yksinomaan alustavien neuvottelujen ja keskustelujen yhteydessä kyseisen lainsäädäntöehdotuksen antamista varten, eikä mitään näistä asiakirjoista ole laadittu vireillä olevan, jo päättyneen tai tulevaisuudessa aloitettavan tuomioistuinkäsittelyn yhteydessä.
45 Kantaja toteaa komission viittauksesta WTO:n menettelyyn, että velvollisuus tulkita poikkeuksia suppeasti sulkee välttämättä pois tämän menettelyn, koska WTO:n riitojenratkaisumekanismi ei ole ”tuomioistuin”. Lisäksi menettely WTO:ssa perustuu täysin erilliseen oikeudelliseen kehykseen eikä pyydetyillä asiakirjoilla ole merkitystä WTO:ssa käsiteltävän asian kannalta.
46 Komissio kiistää näiden väitteiden perusteltavuuden.
47 Komissio katsoo, että oikeudellisen neuvonannon suojan osalta se on selostanut riittävästi syitä, joiden vuoksi asiakirjaa nro 1 oli tarpeellista suojata.
48 Komissio toteaa, että tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevaa poikkeusta on tulkittava siten, että se kattaa ennen tuomioistuinkäsittelyn aloittamista ja sen jälkeen sekä tuomioistuimen asiakirja-aineistoon liitetyt asiakirjat ja yksinomaan jotakin yksittäistä tuomioistuinkäsittelyä varten laaditut asiakirjat että myös muut sisäiset asiakirjat, jotka ”liittyvät” läheisesti tuleviin tai jo vireillä oleviin tuomioistuinkäsittelyihin tai joilla on ”merkitystä” niiden kannalta, koska näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen loukkaisi prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta ja vahingoittaisi tuomioistuinkäsittelyn rauhaa ja asianmukaista kulkua.
49 On muistutettava, että asetus N:o 1049/2001 liittyy ensimmäisen perustelukappaleensa mukaisesti SEU 1 artiklan toisessa kohdassa ilmaistuun tahtoon saavuttaa uusi vaihe kehityksessä sellaisen ”yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton” luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Kyseisen asetuksen toisessa perustelukappaleessa muistutetaan, että yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin liittyy toimielinten demokraattisuuteen (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 34 kohta; tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 68 kohta ja tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 72 kohta).
50 Tämän vuoksi asetuksella N:o 1049/2001 pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, kuten sen neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 33 kohta; tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 69 kohta ja tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 73 kohta).
51 Tähän oikeuteen sovelletaan tosin tiettyjä, yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin syihin perustuvia rajoituksia. Tarkemmin sanottuna – ja asetuksen N:o 1049/2001 11 perustelukappaleen mukaisesti – sen 4 artiklassa säädetään, että toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseisellä artiklalla suojattuja etuja (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 62 kohta; tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 70 ja 71 kohta; tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 74 kohta ja tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 29 kohta).
52 Koska näillä poikkeuksilla kuitenkin poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja tutustumisoikeus asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 63 kohta; tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 36 kohta; tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 73 kohta ja tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 75 kohta).
53 Vain se, että asiakirja koskee etua, jota suojataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tutustumisoikeudesta säädetyllä poikkeuksella, ei kuitenkaan yksin riitä oikeuttamaan poikkeuksen soveltamista (tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 51 kohta ja tuomio 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation v. komissio, T‑2/03, EU:T:2005:125, 69 kohta).
54 Kun kyseinen toimielin siis päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämät tiedot sitä on pyydetty luovuttamaan, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan sillä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen (ks. tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Kun toimielin soveltaa jotakin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyä poikkeusta, sen on toisaalta vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa ja joita ovat, kuten asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 45 kohta; tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 32 kohta ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 53 kohta).
56 Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että näillä toteamuksilla on selvästikin aivan erityistä merkitystä silloin, kun neuvosto toimii lainsäätäjänä, mikä ilmenee asetuksen N:o 1049/2001 kuudennesta perustelukappaleesta, jonka mukaan juuri tällaisissa tapauksissa on myönnettävä laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin. Tältä osin avoimuus vahvistaa demokratiaa tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa kaikkia tietoja, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen perustan. Kansalaisten mahdollisuus tietää lainsäädäntötoiminnan perustana olevat seikat on edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 46 kohta ja tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 33 kohta). Vaikka tämä oikeuskäytäntö koskee neuvoston asiakirjoihin tutustumista koskevaa pyyntöä, sillä on merkitystä myös lainsäädäntömenettelyn yhteydessä laadittujen komission asiakirjojen osalta.
Oikeudellisen neuvonannon suoja
57 Kantaja riitauttaa pääasiallisesti komission esittämät epätäsmälliset perustelut, ja kantajan mukaan nämä perustelut on joka tapauksessa jo hylätty oikeuskäytännössä.
58 Oikeuskäytännön mukaan silloin, kun on kyse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetystä oikeudellista neuvonantoa koskevasta poikkeuksesta, tarkastelu, joka kyseisen toimielimen on suoritettava silloin, kun sitä pyydetään ilmaisemaan asiakirjan sisältämiä tietoja, on ehdottomasti toteutettava kolmessa vaiheessa, jotka vastaavat tässä säännöksessä säädettyjä kolmea kriteeriä (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 37 kohta ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 95 kohta).
59 Ensimmäiseksi toimielimen on varmistettava, että asiakirjassa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, on kysymys oikeudellisesta neuvonannosta. Toiseksi toimielimen on tutkittava, vahingoittaisiko kyseessä olevan asiakirjan niiden osien ilmaiseminen, joiden osalta on todettu, että niissä on kyse oikeudellisesta neuvonannosta, niille taattavaa suojaa siinä mielessä, että niiden ilmaisemisesta aiheutuisi vahinkoa toimielimen intressille pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja. Jotta tämän intressin loukatuksi joutumisen vaaraan voidaan vedota, vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen. Ja vielä kolmanneksi on niin, että jos toimielin katsoo, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen loukkaa oikeudelliselle neuvonannolle taattavaa suojaa, sellaisena kuin tämä suoja on juuri edellä määritelty, sen on vielä varmistuttava siitä, ettei tietojen ilmaiseminen ole jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua siitä huolimatta, että täten heikennettäisiin sen mahdollisuutta pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 38–44 kohta ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 96 kohta).
60 Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että siltä osin kuin toimielimen oikeudellisen yksikön lainsäädäntömenettelyn yhteydessä antamien lausuntojen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa loukata tämän oikeudellisen yksikön riippumattomuuden suojaamisen intressiä, tämä vaara on suhteutettava ylivoimaisiin yleisiin etuihin, jotka ovat asetuksen N:o 1049/2001 taustalla. Se seikka, että mahdollisuus tutustua asiakirjoihin, jotka sisältävät toimielimen oikeudellisen yksikön lausunnon oikeudellisista kysymyksistä, jotka ovat nousseet esiin lainsäädäntöaloitteita koskevien neuvotteluiden yhteydessä, on omiaan lisäämään yleistä ja lainsäädäntömenettelyn avoimuutta ja vahvistamaan Euroopan kansalaisten demokraattista oikeutta valvoa tietoja, joille lainsäädäntötoimet perustuvat, on tällainen ylivoimainen yleinen etu, kuten erityisesti kyseisen asetuksen johdanto-osan toisessa ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 67 kohta).
61 Edellä esitetyistä toteamuksista on seurauksena, että asetuksessa N:o 1049/2001 asetetaan lähtökohtaisesti velvollisuus ilmaista toimielimen oikeudellisen yksikön lainsäädäntömenettelyitä koskevien lausuntojen sisältämät tiedot (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 68 kohta).
62 Tämä toteamus ei kuitenkaan ole esteenä sille, että oikeus tutustua sellaiseen erityiseen oikeudelliseen lausuntoon, joka on annettu lainsäädäntömenettelyn yhteydessä mutta joka on erityisen arkaluonteinen tai jonka ulottuvuus on erityisen laaja ja ylittää kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn, evätään oikeudellisen neuvonannon suojan nojalla. Tällaisessa tapauksessa asianomaisen toimielimen on perusteltava epäämistä yksityiskohtaisesti (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 69 kohta).
63 Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi unionin yleisen tuomioistuimen 11.11.2015 antamalla määräyksellä vahvistaman asian selvittämistoimen yhteydessä esitettyjen asiakirjojen perusteella, että asiakirja nro 1 oli komission oikeudellisen yksikön lausunto.
64 Vaikka 1.7.2008 annetusta tuomiosta Ruotsi ja Turco v. neuvosto (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374) käy ilmi, että oikeudellisen yksikön lausuntojen sisältämät tiedot on lähtökohtaisesti ilmaistava, tuossa tuomiossa ei kuitenkaan suljeta pois sitä, että tällaisen lausunnon sisältämät tiedot voidaan erityistapauksissa jättää ilmaisematta.
65 Lisäksi on totta, että unionin tuomioistuin on hylännyt väitteen, jonka mukaan oikeudellisen neuvonannon sisältämien tietojen ilmaiseminen saattoi vahingoittaa toimielimen kykyä puolustaa lainsäädäntötoimen pätevyyttä myöhemmin tuomioistuimessa, koska kyseessä oli niin yleisluonteinen väite, että sillä ei voitu perustella poikkeusta asetuksella N:o 1049/2001 säädettyyn avoimuuteen (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 65 kohta).
66 On kuitenkin niin, että – toisin kuin 1.7.2008 annetun tuomion Ruotsi ja Turco v. neuvosto (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374) taustalla olleessa asiassa – nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että riidanalaisen päätöksen antamishetkellä eli 24.9.2014 Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimissa oli vireillä kantajan kesäkuun lopussa nostama kanne, jossa riitautettiin tupakkatuotedirektiivi, ja tämä tarkoitti, että oli hyvin todennäköistä, että asiassa saatettaisiin esittää ennakkoratkaisupyyntö, kun otetaan huomioon tupakkatuotedirektiiviin liittyvät kiistellyt oikeudelliset kysymykset ja tupakkatuotedirektiivin antamiseen liittyvä lainsäädäntöhistoria (ks. jäljempänä 91 kohta).
67 Näin ollen komissio on voinut katsoa perustellusti, että oli ennakoitavissa, että asiassa esitettäisiin lähitulevaisuudessa ennakkoratkaisupyyntö. Lisäksi Puolan tasavalta oli nostanut 22.7.2014 unionin tuomioistuimessa kanteen, jossa se riitautti tupakkatuotedirektiivin tiettyjen säännösten pätevyyden, sillä se katsoi, että ne olivat SEUT 114 artiklan, suhteellisuusperiaatteen ja toissijaisuusperiaatteen vastaisia.
68 Tästä syystä komission väite, joka koskee vahinkoa, jota aiheutuu sen kyvylle puolustaa kantaansa tuomioistuinkäsittelyissä ja prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteelle, ei ole perusteeton.
69 Asiakirjan nro 1 osista, joiden sisältämät tiedot on ilmaistu, käy näet ilmi, että oikeudellinen yksikkö katsoi, että unionilla ei ollut tupakkatuotteisiin liittyvien tiettyjen poliittisten valintojen, joista osa oli peitetty ja jotka sisältyivät vaikutustenarviointiluonnokseen, osalta lainsäädäntötoimivaltaa tai että tämä poliittinen valinta ei ollut oikeasuhteinen SEUT 114 artiklan valossa.
70 Asiakirjan nro 1 peitettyjen osien sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaisi vaarantaa oikeudellisen neuvonannon suojan eli toimielimen intressin pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja sekä komission oikeudellisen yksikön aseman sen puolustaessa tupakkatuotedirektiivin pätevyyttä Euroopan unionin tuomioistuimessa yhdenvertaisessa asemassa muiden asianosaisten kanssa, koska se paljastaisi oikeudellisen yksikkönsä kannan arkaluonteisiin ja riidanalaisiin kysymyksiin jo ennen kuin sillä on ollut mahdollisuutta esittää sitä tuomioistuinkäsittelyssä, vaikka vastapuolelle ei ole asetettu mitään vastaavaa velvoitetta
71 Lopuksi väitteestä, jonka mukaan komissio on laiminlyönyt toteuttaa täsmällisen ja erityisen arvioinnin siitä, saattoiko ylivoimainen yleinen etu oikeuttaa kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen, on todettava, että riidanalaisesta päätöksestä käy ilmi, että komissio on selostanut puolustautumisoikeuteensa liittyvät perusteet, jotka oikeuttivat asettamaan sen vetoaman poikkeuksen taustalla olevat perusteet avoimuutta koskevan yleisen edun edelle. Se selosti myös, että kantajan intressi saada mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin ei ollut julkinen vaan selvästikin yksityinen intressi. Näin ollen ei voida katsoa, että komissio ei ole tehnyt konkreettista arviointia tai että se ei ole selostanut perusteita, jotka oikeuttivat sen päätöksen.
72 Näin ollen väite, joka koskee oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomista, on hylättävä.
Tuomioistuinkäsittelyn suoja
73 Kuten edellä 44 kohdassa on todettu, kantaja väittää, että tuomioistuinkäsittelyä koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa asiakirjojen nro 3–7 osalta. Sen mukaan komissio ei ole myöskään selostanut, miksi tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti tuomioistuinkäsittelyn suojaa.
74 On muistutettava, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tyhjentävästi lueteltujen poikkeusten joukossa mainitaan tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskeva poikkeus.
75 Oikeuskäytännöstä käy ilmi, että ilmaisua ”tuomioistuinkäsittelyt” on tulkittava siten, että yksinomaan jotakin yksittäistä tuomioistuinkäsittelyä varten laadittujen asiakirjojen sisällön paljastaminen on yleisen edun turvaamisen vastaista (ks. tuomio 6.7.2006, Franchet ja Byk v. komissio, T‑391/03 ja T‑70/04, EU:T:2006:190, 88 ja 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 3.10.2012, Jurašinović v. neuvosto, T‑63/10, EU:T:2012:516, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
76 Samoin oikeuskäytännössä on myös jo todettu, että ilmaisulla ”yksinomaan jotakin yksittäistä tuomioistuinkäsittelyä varten laaditut asiakirjat” tarkoitetaan tuomioistuimeen jätettyjä kirjelmiä ja asiakirjoja, vireillä olevien asioiden oikeudenkäyntejä varten tehtyyn selvittämistyöhön liittyviä sisäisiä asiakirjoja ja asianomaisen pääosaston ja oikeudellisen yksikön tai asianajotoimiston välistä asiaan liittyvää kirjeenvaihtoa, ja tällä poikkeuksen soveltamisalan rajaamisella mainitussa asiassa pyritään takaamaan yhtäältä komission sisäisen työn suojelu ja toisaalta luottamuksellisuus sekä sen periaatteen suoja, joka koskee asianajajien salassapitovelvollisuutta (tuomio 6.7.2006, Franchet ja Byk v. komissio, T‑391/03 ja T‑70/04, EU:T:2006:190, 90 kohta).
77 Lisäksi on katsottu, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetun tuomioistuinkäsittelyn yhteydessä esitettyjen kirjelmien osalta on olemassa tällainen yleinen olettama niin kauan kuin kyseinen käsittely on vireillä (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 94 kohta).
78 Unionin tuomioistuin katsoi tässä asiayhteydessä, että sille tuomioistuinmenettelyssä toimitetuilla kirjelmillä oli aivan erityisiä ominaisuuksia, koska ne liittyivät luonteeltaan pikemminkin unionin tuomioistuimen tuomiovallan käyttöön kuin komission hallinnolliseen toimintaan; lisäksi jälkimmäinen toiminta ei vaadi yhtä laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin kuin unionin toimielimen lainsäädäntötoiminta.
79 Tämän oikeuskäytännön mukaan kyseiset kirjelmät on laadittu yksinomaan mainittua tuomioistuinmenettelyä varten, ja ne ovat keskeinen osa sitä. Kantaja nimittäin rajaa kannekirjelmällä riidan kohteen, ja erityisesti tuomioistuinmenettelyn kirjallisessa vaiheessa asianosaiset esittävät unionin tuomioistuimille seikat, joiden perusteella ne antavat ratkaisunsa (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 78 kohta).
80 Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että tuomioistuinkäsittelyjen suojaa koskeva poikkeus merkitsi sitä, että varmistettiin prosessuaalisen yhdenvertaisuuden ja hyvän lainkäytön periaatteen noudattaminen. Se, että jokin asianosainen saisi tutustua asiakirjoihin, saattaisi näet vääristää riita-asian osapuolten välistä välttämätöntä tasapainoa, joka on prosessuaalisen yhdenvertaisuuden perusta, koska tietojen ilmaisemisvelvollisuus koskee ainoastaan kyseessä olevaa toimielintä, jolle on esitetty pyyntö tutustua sen asiakirjoihin, eikä kaikkia oikeudenkäynnin asianosaisia (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 85–87 kohta).
81 Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että olettama kirjelmien sisältämien tietojen ilmaisemista vastaan oli perusteltu myös Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön ja unionin tuomioistuinten työjärjestysten perusteella (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 96–99 kohta).
82 Lopuksi unionin tuomioistuin totesi, että edellä mainittua yleistä olettamaa voitiin soveltaa ainoastaan erityiseen vireillä olevaan menettelyyn. Vaikka vireillä olevan tuomioistuinkäsittelyn yhteydessä toimitettuihin kirjelmiin sisältyvien tietojen ilmaisemisen oletettiin vahingoittavan tuomioistuinkäsittelyn suojaa sillä perusteella, että kirjelmät olivat perusta tuomiovallan käytölle, unionin tuomioistuin katsoi, että näin ei ollut silloin, kun menettely oli päätetty tuomioistuimen ratkaisulla (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 130 kohta).
83 Kun tuomioistuinkäsittely on päättynyt, ei ole enää syytä olettaa, että kyseisen menettelyn yhteydessä toimitettujen kirjelmien sisältämien tietojen ilmaiseminen voi vahingoittaa tämän tuomioistuinkäsittelyn suojaa. Unionin tuomioistuin ei ole sulkenut pois sitä, että tietojen ilmaiseminen kirjelmistä, jotka koskevat päätettyä tuomioistuinmenettelyä mutta jotka liittyvät vielä vireillä olevaan toiseen menettelyyn, voisi uhata vahingoittaa jälkimmäistä menettelyä erityisesti silloin, kun sen asianosaiset eivät ole samoja kuin päätetyn käsittelyn asianosaiset. Tällainen riski riippuu kuitenkin useammasta tekijästä, erityisesti kummassakin menettelyssä esitettyjen argumenttien samanlaisuusasteesta. Unionin tuomioistuin totesi, että jos komission kirjelmissä on vain osittain toistoa, tietojen ilmaiseminen niistä vain osittain saattaa riittää vireillä olevan menettelyn vahingoittumisriskin välttämiseksi. Näissä olosuhteissa komissio pystyy ainoastaan tutustuttaviksi pyydettyjen asiakirjojen konkreettisen tutkimisen perusteella toteamaan, voidaanko tietojen ilmaiseminen niistä evätä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 132–135 kohta).
84 Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että asiakirjat nro 3–7 on laadittu vuosia ennen kuin mitään tuomioistuinkäsittelyä oli vireillä. Kuten riidanalaisesta päätöksestä näet käy selvästi ilmi, kyseiset asiakirjat on laadittu alustavien neuvottelujen ja keskustelujen yhteydessä kyseisen lainsäädäntöehdotuksen antamista varten. Näin ollen niitä ei pelkästään tästä syystä voida pitää yksinomaan jotakin yksittäistä tuomioistuinkäsittelyä varten laadittuina asiakirjoina (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2012, Jurašinović v. neuvosto, T‑63/10, EU:T:2012:516, 76 kohta).
85 Komissio vaatii kuitenkin, että tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevaa poikkeusta on tulkittava siten, että se kattaa myös asiakirjat, joita ei ole laadittu yksinomaan tuomioistuinkäsittelyä varten, pääasiallisesti sillä perusteella, että tämän poikkeuksen suppea tulkinta voi haitata prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta ja komission puolustautumisoikeutta. Komission mukaan on näet niin, että kun johonkin yksittäiseen tuomioistuinkäsittelyyn liittyvien kirjelmien sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi vaarantaa sen prosessuaalisen aseman, sama pätee myös asiakirjaan, jossa paljastetaan yleisölle komission kanta kysymyksiin, jotka voivat olla sellaisen tulevan oikeusriidan kohteena, jota ei ole vielä pantu vireille mutta joka on kohtuullisesti ennakoitavissa.
86 On muistutettava, että edellä 52 kohdassa viitatun oikeuskäytännön mukaisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tarkoitettuja poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti.
87 Samoin on muistutettava, että 21.9.2010 annetun tuomion Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541) taustalla oleva asia koskee erityisiä asiakirjoja eli kirjelmiä sekä kysymystä siitä, milloin yleistä olettamaa voidaan soveltaa ja milloin kyseisten kirjelmien osalta on suoritettava konkreettinen tutkiminen.
88 Edellä viitatusta oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan seuraa, että muut asiakirjat olisi jätettävä tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Tästä oikeuskäytännöstä käy näet ilmi, että tällä poikkeuksella suojataan erityisesti prosessuaalisen yhdenvertaisuuden ja hyvän lainkäytön periaatetta (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑258/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 85 kohta). Tarve taata prosessuaalinen yhdenvertaisuus tuomioistuimissa oikeuttaa suojaamaan sekä yksinomaan jotakin yksittäistä riita-asiaa varten laadittuja asiakirjoja, kuten kirjelmiä, että myös asiakirjoja, joiden sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa vaarantaa jonkin yksittäisen riita-asian yhteydessä tämän yhdenvertaisuuden, joka on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsitteen välitön seuraus. Jotta tätä poikkeusta kuitenkin voitaisiin soveltaa, edellytyksenä on, että pyydetyillä asiakirjoilla on tutustumisoikeuden kyseisiin asiakirjoihin epäävän päätöksen tekohetkellä merkityksellinen yhteys unionin tuomioistuimissa vireillä olevaan riita-asiaan, jonka osalta kyseinen toimielin vetoaa poikkeukseen, ja että vaikka mainittuja asiakirjoja ei ole laadittu vireillä olevan tuomioistuinkäsittelyn yhteydessä, niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen loukkaa prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta ja vahingoittaa mahdollisesti kyseisen toimielimen kykyä puolustautua kyseisessä tuomioistuinkäsittelyssä. Toisin sanoen edellytyksenä on, että näissä asiakirjoissa ilmaistaan kyseisen toimielimen kanta riidanalaisiin kysymyksiin, jotka on tuotu esiin tuomioistuinkäsittelyssä, johon tässä yhteydessä vedotaan.
89 Edellä mainittuja toteamuksia voidaan soveltaa myös tutustumisoikeuden pyydettyihin asiakirjoihin epäävän päätöksen tekohetkellä kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevien oikeudenkäyntien osalta, mikäli niissä tulee esille unionin oikeudellisen toimen tulkintaa ja pätevyyttä koskeva kysymys siten, että kun otetaan huomioon asian asiayhteys, ennakkoratkaisupyynnön esittäminen vaikuttaa erityisen todennäköiseltä.
90 Näissä molemmissa tapauksissa on niin, että vaikka kyseisiä asiakirjoja ei ole laadittu jonkin yksittäisen tuomioistuinkäsittelyn yhteydessä, kyseisen tuomioistuinkäsittelyn integriteetti ja osapuolten välinen prosessuaalinen yhdenvertaisuus voisivat vaarantua vakavalla tavalla, jos jollakin asianosaisella olisi etuoikeus saada toisen asianosaisen sisäisiä tietoja, joilla on läheinen yhteys vireillä olevaa tai mahdollista tulevaa mutta välitöntä riita-asiaa koskeviin oikeudellisiin seikkoihin.
91 Tässä yhteydessä on yleisesti tunnettua, että tupakkatuotteita koskeva lainsäädäntöehdotus on yksi kaikkein kiistellyimmistä unionin viime aikoina annetuista ehdotuksista. Näin ollen oli ennakoitavissa, että tupakkatuotedirektiivi tulisi olemaan, samoin kuin ensimmäinen tupakkatuotedirektiivi oli ollut, kiivaiden oikeudellisten kiistojen kohteena.
92 Kuten edellä on jo todettu, riidanalaisen päätöksen antamishetkellä Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimissa olikin vireillä kantajan kesäkuun 2014 lopussa nostama kanne, jossa riitautettiin tupakkatuotedirektiivi. Myös Puolan tasavalta oli heinäkuussa 2014 nostanut unionin tuomioistuimessa kanteen, jossa se riitautti tupakkatuotedirektiivin tiettyjen säännösten pätevyyden, sillä se katsoi, että ne olivat vastoin SEUT 114 artiklaa, suhteellisuusperiaatetta ja toissijaisuusperiaatetta.
93 Komissio on näin ollen voinut katsoa perustellusti tupakkatuotedirektiivin antamista koskevan lainsäädäntöhistorian perusteella, että oli erittäin todennäköistä, että asiassa esitettäisiin ennakkoratkaisupyyntö lähitulevaisuudessa ja että näin ollen kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattoi loukata prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta odotetun ennakkoratkaisupyyntöä koskevan menettelyn yhteydessä.
94 Näin ollen on tutkittava, ovatko asiakirjat nro 3–7 ”merkityksellisiä” edellä mainittujen kahden tuomioistuinkäsittelyn kannalta ja voiko näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen näin ollen vahingoittaa prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta, mikä on komission pääasiallinen väite, jolla se perustelee sen, että se on kieltäytynyt ilmaisemasta näiden asiakirjojen sisältämiä tietoja kokonaisuudessaan.
95 Aluksi on todettava, että komissio on myöntänyt täyden tai hyvin laajan tutustumisoikeuden suurimpaan osaan pyydetyistä asiakirjoista. Samoin on todettava, että kun otetaan huomioon tiettyjen asiakirjojen peitettyjen osien lyhyys, komission ei ollut mahdollista selostaa näiden asiakirjojen sisältöä yksityiskohtaisemmin paljastamatta sitä kokonaan.
96 Tämän jälkeen on todettava 11.11.2015 määrätyn asian selvittämistoimen yhteydessä esitettyjen asiakirjojen perusteella, että asiakirjojen nro 3–7 peitetyt osat koskivat kysymyksiä tupakkatuotteiden pakkauksista ja merkinnöistä sekä niitä koskevista myyntisopimuksista, jotka saattavat liittyä unionin lainsäädäntötoimivaltaan, valittuun oikeusperustaan ja ehdotetun toimenpiteen oikeasuhteisuuteen. Lisäksi on todettava, että kyseessä ovat komission eri pääosastojen virkamiesten kannanotot suunniteltujen eri vaihtoehtojen laillisuudesta.
97 Prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaate edellyttää, että toimielin, josta riitautettu toimi on peräisin, kykenee puolustamaan toimintansa laillisuutta tehokkaasti tuomioistuimissa. Tämä mahdollisuus vaarantuisi vakavalla tavalla, jos kyseisen toimielimen olisi puolustauduttava sekä kantajan esittämien oikeudellisten perusteiden ja perustelujen osalta tai, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, tulevan ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä että myös niiden sisäisten kantojen osalta, jotka koskevat kyseisen toimen valmistelun yhteydessä suunniteltujen eri valintojen laillisuutta. Erityisesti on todettava, että – toisin kuin on laita sellaisten asiakirjojen osalta, jotka sisältävät seikkoja, jotka muodostavat komission toimivallan käytön tosiasiallisen perustan ja joiden sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa osoittautua tarpeelliseksi edellä 30 kohdassa selostettujen päämäärien saavuttamiseksi – asiakirjojen, joihin sisältyy tämäntyyppisiä kantoja, sisältämien tietojen ilmaiseminen on tästä syystä omiaan pakottamaan kyseisen toimielimen tosiasiallisesti puolustautumaan oman henkilöstönsä sellaisia arviointeja vastaan, jotka on lopulta hylätty. Tämä seikka on omiaan rikkomaan tasapainon tuomioistuinkäsittelyn osapuolten välillä, koska kantajaa ei voida velvoittaa ilmaisemaan tämäntyyppisiä sisäisiä arviointeja (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 87 kohta).
98 Näin ollen tällaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle, kun vireillä on tuomioistuinkäsittely, joka koskee kyseisen toimen tulkintaa ja laillisuutta, saattaisi vaarantaa komission puolustuksen ja loukata prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta, koska komissio ilmaisisi jo yksikköjensä sisäiset oikeudelliset kannat riidanalaisista kysymyksistä, vaikka sen vastapuolelle ei asetettaisi mitään vastaavaa velvoitetta.
99 Edellä esitetystä seuraa, että toinen kanneperuste on hylättävä. Lisäksi on niin, että koska komissio on tukeutunut useisiin poikkeuksiin ja koska oikeudellisen neuvonannon suojaa koskeva väite asiakirjan nro 1 osalta oli oikeutettu samoin kuin tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskeva väite asiakirjojen nro 3–7 osalta, ei ole tarpeen tutkia kolmannen kanneperusteen – joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan, jossa säädetään päätöksentekomenettelyjen suojaa koskevasta poikkeuksesta, rikkomista – perusteltavuutta, sillä tämä kanneperuste on joka tapauksessa hylättävä.
100 Kanne on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
101 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Philip Morris Ltd velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Julistettiin Luxemburgissa 15 päivänä syyskuuta 2016.
Allekirjoitukset