Дело T‑796/14
Philip Morris Ltd
срещу
Европейска комисия
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи, изготвени при подготвителните работи за приемането на директивата за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, отнасящо се до защитата на съдебните процедури и до защитата на правните становища — Изключение, отнасящо се до защитата на процеса на вземане на решения — По-висш обществен интерес“
Резюме — Решение на Общия съд (oсми състав) от 15 септември 2016 г.
1. Жалба за отмяна — Основания — Липса или непълнота на мотивите — Основание, отделно от това, което се отнася до законосъобразността по същество
(членове 263 ДФЕС и 296 ДФЕС)
2. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Задължение за мотивиране — Обхват
(член 296 ДФЕС, член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Стриктно тълкуване и прилагане — Задължение за конкретно и индивидуално разглеждане на документите, за които се прилага изключение — Обхват
(съображения 1, 2 и 4 и членове 1 и 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Задължение за претегляне на наличните интереси — Обхват относно документите в основата на законодателния процес
(съображения 2 и 6 и член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — Задължение на институцията да провери дали актът представлява правно становище и дали съществува възможност за конкретно засягане на защитата на правното становище, както и дали не е налице по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на акта — Оповестяване на правните становища във връзка със законодателния процес — Задължение на институцията да изложи подробни мотиви за всеки отказ за предоставяне на достъп
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на правните становища — Обхват — Отказ да бъде оповестено становището на правната служба на институция във връзка със законодателен акт, срещу който е подадена жалба пред национален съд и пред съда на Съюза — Допустимост
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на съдебните производства — Обхват — Писмени становища, представени от Комисията пред съда на Съюза по висящи дела — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп — Прилагане за приключени дела — Условия
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на съдебните производства — Приложно поле — Документи, които не са изготвени само за целите на съдебно производство, но могат да засегнат възможността за защита на съответната институция в посоченото производство — Включване — Условия
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
9. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на съдебните производства — Обхват — Отказ да бъдат оповестени документи, които могат да застрашат позицията на съответната институция и принципа на равни процесуални възможности във висящо производство — Допустимост
(член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Вж. текста на решението.
(вж. т. 28)
2. Вж. текста на решението.
(вж. т. 29—31)
3. Вж. текста на решението.
(вж. т. 50—54)
4. Когато институция прилага някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, тя трябва да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури, като не се оповести съответният документ, и по-специално общия интерес от предоставяне на достъп до този документ, като има предвид предимствата, които, както се посочва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голямата възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голямата законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система.
Тези съображения очевидно са от особено значение, когато става дума за документите на Комисията, изготвяни в рамките на законодателния процес. Всъщност, както следва от съображение 6 от Регламент № 1049/2001, именно в такъв случай следва да бъде предоставен по-широк достъп до документи. Прозрачността в това отношение допринася за засилване на демокрацията, като позволява на гражданите да контролират цялата информация, която стои в основата на определен законодателен акт. Всъщност възможността за гражданите да се запознаят с основите на законодателната дейност е условие за ефективното упражняване от страна на последните на демократичните им права.
(вж. т. 55 и 56)
5. Що се отнася до изключението по отношение на правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, проверката, която институцията трябва да извърши при искане за оповестяване на документ, трябва задължително да протече на три етапа, съответстващи на трите критерия, съдържащи се в тази разпоредба. Така институцията трябва най-напред да се увери, че документът, чието оповестяване се иска, наистина се отнася до правно становище. На второ място, тя трябва да провери дали оповестяването на части от въпросния документ, за които е установено, че са свързани с правни становища, би засегнало защитата, от която следва да се ползват последните, в смисъл дали оповестяването би увредило интереса на дадена институция да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища. За да може да се направи позоваване на опасност от засягане на този интерес, опасността трябва да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична. На трето и последно място, ако институцията счете, че оповестяването би засегнало така дефинираната защита на правните становища, тя трябва да провери дали не съществува по-висш обществен интерес, който да налага оповестяването, въпреки че то би довело до накърняване на възможността ѝ да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища.
Доколкото оповестяването на становища на правната служба на дадена институция, изготвени в рамките на законодателната процедура, може да накърни интереса от защита на независимостта на правната служба, тази опасност би следвало да бъде съпоставена с по-висшите обществени интереси, които стоят в основата на Регламент № 1049/2001. Такъв по-висш обществен интерес представлява обстоятелството, че оповестяването на документи, които съдържат становището на правната служба на определена институция по юридически въпроси, възникващи в хода на обсъждането на законодателни инициативи, може да увеличи прозрачността и откритостта на законодателния процес и да укрепи демократичното право на европейските граждани да контролират информацията, която стои в основата на законодателен акт, както е посочено по-специално в съображения 2 и 6 от посочения регламент. Следователно посоченият регламент по принцип предвижда задължение за оповестяване на становищата на правната служба на съответната институция относно даден законодателен процес. Тази констатация обаче не е пречка оповестяването на конкретно правно становище, което е дадено в контекста на законодателен процес, но е с особено чувствителен характер или има особено широк обхват, надхвърлящ съответния законодателен процес, да бъде отказано на основание на защитата на правните становища. В такъв случай съответната институция трябва да изложи подробни мотиви за отказа.
(вж. т. 58—62)
6. Безспорно е вярно, че отказът да се оповести дадено правно становище по съображението, че оповестяването му може да накърни възможността на институцията да защитава впоследствие валидността на законодателен акт пред съда, не може — доколкото това е довод с общ характер — да обоснове изключение от изискването за прозрачност, предвидено в Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.
Това обаче не е така, когато към момента на приемането на отказа за оповестяване на конкретно правно становище, дадено в контекста на законодателен процес, от една страна, пред юрисдикциите на някоя държава членка е имало висящо производство, образувано по жалба, с която се оспорва валидността на съответния правен акт, и предполагащо с голяма степен на вероятност отправянето на преюдициално запитване, и от друга страна, пред съда на Съюза е имало подадена жалба от държава членка, която оспорва валидността на редица разпоредби от същия акт по съображението, че са приети в нарушение на Договора за функционирането на ЕС и принципа на пропорционалност. Всъщност, доколкото поисканият документ съдържа заличени части, в които се споменава становището на правната служба на съответната институция по въпроса за липсата на законодателна компетентност на Съюза и неспазването на принципа на пропорционалност, оповестяването на заличените части би могло да компрометира защитата на правните становища, тоест защитата на интереса на институцията да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища, както и позицията на тази правна служба в защитата ѝ относно валидността на законодателния акт пред съда на Съюза, при условията на равнопоставеност с другите страни. Всъщност оповестяването на такива части от документа би разкрило позицията на правната служба на съответната институция, преди тя дори да е имала възможност да я изложи в съдебното производство, при положение че за другата страна не съществува подобно задължение.
(вж. т. 65—67, 69 и 70)
7. Вж. текста на решението.
(вж. т. 77—83)
8. Принципът на равенство на процесуалните възможности и доброто управление на правосъдието са в сърцевината на изключението относно защитата на съдебните процедури, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Необходимостта да се осигури равенство на процесуалните възможности пред съда обаче оправдава защитата не само на документите, съставени за целите на конкретен съдебен спор, каквито са писмените становища, но също и на документите, оповестяването на които може да компрометира в рамките на конкретен правен спор въпросната равнопоставеност, която е следствие от самото понятие за справедлив процес. Все пак, за да може това изключение да се приложи, необходимо е към момента на приемането на решението за отказ на достъпа до исканите документи те да имат отношение към висящ съдебен спор пред съд на Съюза, във връзка с който съответната институция се позовава на изключението, и оповестяването им, макар посочените документи да не са били изготвени в рамките на висящо съдебно производство, да засяга принципа на равенство на процесуалните възможности и евентуално възможността за защита на съответната институция в посоченото производство. С други думи, необходимо е документите да разкриват позицията на институцията по спорните въпроси, повдигнати в посоченото съдебно производство.
Тези съображения могат да се приложат и спрямо производствата пред национална юрисдикция, които са висящи към момента на приемането на решението за отказ за предоставяне на достъп до исканите документи, при условие че по тях възниква въпрос за тълкуване или за валидност на акт от правото на Съюза, така че с оглед на контекста на делото отправянето на преюдициално запитване изглежда съвсем реалистично. В тези два случая, макар посочените документи да не са били изготвени в рамките на конкретно съдебно производство, интегритетът на съответното съдебно производство и равенството на процесуалните възможности на страните биха могли да бъдат сериозно затруднени, ако някоя от страните се ползва с привилегирован достъп до вътрешната информация на другата страна, тясно свързана с правните аспекти на висящ или на бъдещ, но неизбежен съдебен спор.
(вж. т. 88—90)
9. Принципът на равенство на процесуалните възможности изисква институцията, която е изготвила обжалвания акт, да бъде в състояние да защити законосъобразността на действията си пред съда. Тази възможност обаче би била сериозно затруднена, ако въпросната институция бъде задължена да се защитава не само срещу основанията и доводите, изтъкнати от жалбоподателя или в рамките на бъдещо преюдициално производство, но също и срещу някои позиции, изразени вътре в институцията относно законосъобразността на различните решения, обмисляни при подготовката на спорния акт. По-конкретно, що се отнася до достъпа до документи, оповестяването на документите, съдържащи този тип позиции, може да задължи фактически съответната институция да се защитава срещу преценки на собствените си служители, които в крайна сметка не са били приети. Това обстоятелство може да наруши равновесието между страните в съдебното производство, доколкото жалбоподателят не би могъл да бъде задължен да оповести вътрешните си преценки от този тип.
Следователно публичното оповестяване на тези документи, докато е налице висящо съдебно производство относно тълкуването и валидността на разглеждания акт, би могло да компрометира защитната позиция на съответната институция, както и принципа на равенство на процесуалните възможности, доколкото би разкрило вътрешните правни позиции на нейните служби по процесните въпроси, докато за другата страна не съществува подобно задължение.
(вж. т. 97 и 98)