Predmet T‑796/14
Philip Morris Ltd
protiv
Europske komisije
„ Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti sastavljeni u okviru pripremnih radnji koje su prethodile donošenju direktive o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda – Odbijanje pristupa – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu sudskog postupka i pravnog savjetovanja – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja – Prevladavajući javni interes”
Sažetak – Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 15. rujna 2016.
1. Tužba za poništenje – Razlozi – Nepostojanje obrazloženja ili njegova nedostatnost – Tužbeni razlog različit od onog koji se odnosi na materijalnu zakonitost
(čl. 263. UFEU‑a i 296 UFEU‑a)
2. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza obrazlaganja – Doseg
(čl. 296. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)
3. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Usko tumačenje i primjena – Obveza konkretnog i pojedinačnog ispitivanja dokumenata obuhvaćenih iznimkom – Doseg
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001 , uvodne izjave 1., 2. i 4. te čl. 1. i 4.)
4. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza odvagivanja između interesa o kojima je riječ – Doseg u vezi s dokumentima koji su služili kao podloga zakonodavnom postupku
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, uvodne izjave 2. i 6. te čl. 4.)
5. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita pravnih mišljenja – Obveza institucije da ispita narav pravnog mišljenja u vezi s aktom i stvarnu mogućnost povrede zaštite pravnog mišljenja te da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji bi opravdao otkrivanje – Otkrivanje pravnih mišljenja koja se odnose na zakonodavne postupke – Obveza institucije obrazložiti svaku odluku o odbijanju pristupa uz detaljno navođenje razloga
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. alineja 2.)
6. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita pravnih mišljenja – Doseg – Odbijanje otkrivanja mišljenja pravne službe institucije koje se odnosi na zakonodavni akt o kojem se vodi postupak pred nacionalnim sudom i sudom Unije – Dopuštenost
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. alineja 2.)
7. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita sudskih postupaka – Doseg – Podnesci koje Komisija podnosi sudu Unije u predmetima koji su u tijeku – Opća pretpostavka primjene izuzeća od prava na pristup – Primjena na okončane predmete – Pretpostavke
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. alineja 2.)
8. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita sudskih postupaka – Područje primjene – Dokumenti koji nisu sastavljeni samo za potrebe sudskog postupka, ali koji mogu ugroziti sposobnost obrane predmetne institucije u navedenom postupku – Uključenost – Pretpostavke
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. alineja 2.)
9. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita sudskih postupaka – Doseg – Odbijanje otkrivanja dokumenata koji su takve naravi da mogu ugroziti položaj predmetne institucije i načelo jednakosti oružja u okviru postupka koji je u tijeku – Dopuštenost
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. alineja 2.)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 28.)
2. Vidjeti tekst odluke.
(t. 29.‑31.)
3. Vidjeti tekst odluke.
(t. 50.‑54.)
4. Ako institucija primijeni jedno od izuzeća predviđenih člankom 4. Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije na toj je instituciji da odvagne poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem predmetnog dokumenta u odnosu na, osobito, javni interes da taj dokument bude dostupan, uzimajući u obzir prednosti koje proizlaze, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 2. Uredbe br. 1049/2001, iz veće otvorenosti, a koje se sastoje u tješnjem sudjelovanju građana u procesu odlučivanja kao i u većoj legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti administracije prema građanima u demokratskom sustavu.
Naravno, ti su aspekti od osobite važnosti kada je riječ o Komisijinim dokumentima sastavljenima u okviru zakonodavnog postupka. Naime, kao što proizlazi iz uvodne izjave 6. Uredbe br. 1049/2001, upravo u takvim slučajevima mora se omogućiti širi pristup dokumentima. Otvorenost u tom pogledu doprinosi jačanju demokracije tako što građanima omogućava nadzor nad svim informacijama koje su bile temelj zakonodavnog akta. Naime, mogućnost građana da saznaju razloge koji su temelj zakonodavnih radnji preduvjet je da učinkovito izvršavaju svoja demokratska prava.
(t. 55., 56.)
5. Kada je riječ o izuzeću u pogledu pravnog savjetovanja predviđenom u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije ispitivanje koje dotična institucija provodi kada se od nje zatraži da otkrije dokument nužno se mora izvršiti u tri koraka koja odgovaraju trima kriterijima iz te odredbe. Stoga se institucija prvo mora uvjeriti da se dokument čije se otkrivanje traži doista odnosi na pravno savjetovanje. Kao drugo, mora ispitati ugrožava li otkrivanje dijelova predmetnog dokumenta, za koje je utvrđeno da se odnose na pravno savjetovanje, zaštitu koju pravno savjetovanje mora uživati, u smislu da bi otkrivanje nanijelo štetu interesu institucije da traži pravne savjete i da dobiva otvoren, objektivne i cjelovite savjete. Kako bi se mogla pozvati na rizik od ugrožavanja tog interesa, on mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski. Kao treće i konačno, ako dotična institucija smatra da otkrivanje dokumenta ugrožava potrebnu zaštitu pravnog savjetovanja kako je upravo definirana, na njoj je da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava to otkrivanje, neovisno o tome što bi se time ugrozile njezine sposobnosti traženja pravnih savjeta i dobivanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih savjeta.
Ako bi otkrivanje mišljenja koje pravna služba te institucije izdaje tijekom zakonodavnih postupaka ugrozilo interes za zaštitom neovisnosti te pravne službe, vjerojatnost tog ugrožavanja mora se odvagnuti u odnosu na prevladavajuće javne interese na kojima se temelji Uredba br. 1049/2001. Takav prevladavajući javni interes predstavlja činjenica da otkrivanje dokumenata koji sadržavaju mišljenje pravne službe institucije o pravnim pitanjima koja su se javila tijekom rasprave o zakonodavnim inicijativama može povećati transparentnost i otvorenost zakonodavnog postupka i ojačati demokratsko pravo europskih građana na nadzor informacija koje čine osnovu zakonodavnog akta, kako je utvrđeno osobito u uvodnim izjavama 2. i 6. te uredbe. Spomenuta uredba stoga načelno nameće obvezu otkrivanja mišljenja pravne službe institucije koja se odnose na zakonodavni postupak. Međutim, taj zaključak ne znači da nije moguće odbiti, iz razloga zaštite pravnog savjetovanja, otkrivanje određenog pravnog mišljenja koje je izdano u okviru zakonodavnog postupka, ali koje je izrazito osjetljive naravi ili ima izrazito širok opseg koji nadilazi okvir dotičnog zakonodavnog postupka. U tom slučaju, na odnosnoj je instituciji da detaljno obrazloži to odbijanje.
(t. 58.‑62.)
6. Točno je da kao općenit argument odbijanje otkrivanja pravnog mišljenja uz obrazloženje da može ugroziti sposobnost institucije da pred sudom brani valjanost zakonodavnog akta ne može opravdati izuzeće od otvorenosti predviđeno Uredbom br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.
Međutim, to ne vrijedi u slučaju kada je u vrijeme usvajanja odluke o odbijanju otkrivanja određenog pravnog mišljenja, donesenog u okviru zakonodavnog postupka, s jedne strane, pred sudovima države članice u tijeku postupak u kojem se osporava valjanost predmetnog pravnog akta, a u kojem postoji velika vjerojatnost da će biti upućen zahtjev za prethodnu odluku i kada je, s druge strane, država članica pred sudom Unije pokrenula postupak u kojem osporava valjanost određenog broja odredbi istog akta zbog povrede UFEU‑a i načela proporcionalnosti. Naime, s obzirom na to da zatraženi dokument sadrži određene prikrivene dijelove koji upućuju na mišljenje pravne službe predmetne institucije o nepostojanju Unijine nadležnosti za usvajanje zakonodavstva i o nepoštovanju načela proporcionalnosti, otkrivanje tih dijelova moglo bi ugroziti zaštitu pravnog savjetovanja, odnosno zaštitu interesa institucije da traži pravne savjete i da dobije otvorene, objektivne i cjelovite savjete, kao i sposobnost spomenute pravne službe da pred sudom Europske unije, ravnopravno s drugim strankama, brani valjanost predmetnog zakonodavnog akta. Takvo bi otkrivanje otkrilo stajalište pravne službe predmetne institucije prije nego je ona imala priliku iznijeti ga u sudskom postupku, iako slična obveza nije nametnuta drugoj stranci u postupku.
(t. 65.‑67., 69., 70.)
7. Vidjeti tekst odluke.
(t. 77.‑83.)
8. Načelo jednakosti oružja i dobro sudovanje predstavljaju samu bit izuzeća u vezi sa zaštitom sudskih postupaka predviđenog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. Potreba za osiguravanjem jednakosti oružja pred sudom opravdava zaštitu ne samo dokumenata sastavljenih isključivo za potrebe konkretnog sudskog postupka, kao što su podnesci, nego i dokumenata čije otkrivanje može, u okviru konkretnog sudskog postupka, ugroziti tu jednakost, koja predstavlja sastavni dio pojma poštenog suđenja. Međutim, kako bi se izuzeće moglo primijeniti, potrebno je da zatraženi dokumenti, u vrijeme usvajanja odluke kojom se odbija pristup tim dokumentima, imaju dovoljno usku vezu sa sporom koji se vodi pred sudom Unije, a u vezi s kojim se dotična institucija poziva na to izuzeće, te da otkrivanje tih dokumenata, iako nisu sastavljeni u okviru tekućeg sudskog postupka, može ugroziti načelo jednakosti oružja te, potencijalno, sposobnost dotične institucije da se brani u tom postupku. Drugim riječima, potrebno je da ti dokumenti otkrivaju stajalište dotične institucije o spornim pitanjima koja su se pojavila tijekom odnosnog sudskog postupka.
Ta razmatranja mogu se primijeniti i na postupke koji se u vrijeme usvajanja odluke o odbijanju pristupa traženim dokumentima vode pred nacionalnim sudom, pod uvjetom da se u njima javljaju pitanja tumačenja i valjanosti akta Unije u smislu da je, uzimajući u obzir kontekst predmeta, vrlo vjerojatno da će biti upućen zahtjev za prethodnu odluku. U tim dvama slučajevima, iako ti dokumenti nisu sastavljeni u okviru konkretnog sudskog postupka, integritet odnosnog sudskog postupka i jednakost oružja kojima stranke raspolažu može biti ozbiljno ugrožena ako bi stranke imale povlašten pristup internim informacijama koje pripadaju drugoj stranci i koje su usko povezane s pravnim aspektima tekućeg ili potencijalnog, ali predstojećeg postupka.
(t. 88.‑90.)
9. Načelo jednakosti oružja zahtijeva da institucija koja je izdala pobijani akt može pred sudovima učinkovito braniti zakonitost svojih radnji. Ta bi mogućnost bila ozbiljno ugrožena ako bi se odnosna institucija morala braniti ne samo u pogledu tužbenih razloga i argumenata koje tužitelj iznosi ili koji će biti izneseni u kontekstu budućeg prethodnog postupka, nego i u pogledu svojih internih stajališta koja se odnose na zakonitost različitih opcija koje su razmatrane u okviru sastavljanja odnosnog akta. Osobito, što se tiče pristupa dokumentima, otkrivanjem dokumenata koji sadržavaju takva stajališta predmetnoj se instituciji nameće obveza da se brani od ocjena koje je iznijelo njezino vlastito osoblje, a koje su u konačnici zanemarene. Ta okolnost može narušiti ravnotežu između stranaka u sudskom postupku jer tužitelja nije moguće obvezati da otkrije takve interne ocjene.
Stoga, otkrivanje takvih dokumenata javnosti, dok je u tijeku sudski postupak koji se odnosi na tumačenje i zakonitost dotičnog akta, moglo bi ugroziti položaj institucije kao tuženika u postupku i načelo jednakosti oružja, zato što bi se time otkrila interna stajališta njezinih službi o spornim pitanjima, a druga stranka pritom ne bi imala takvu obvezu.
(t. 97., 98.)