Causa T‑796/14
Philip Morris Ltd
contro
Commissione europea
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti elaborati nell’ambito dei lavori preparatori della direttiva sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Interesse pubblico prevalente»
Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 15 settembre 2016
1. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Motivo distinto da quello vertente sulla legalità sostanziale
(Artt. 263 TFUE e 296 TFUE)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di motivazione – Portata
(Art. 296 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo di esame concreto e specifico per i documenti rientranti in un’eccezione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 1, 2 e 4 e artt. 1 e 4)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di bilanciamento degli interessi in gioco – Portata riguardante i documenti alla base del processo legislativo
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 2 e 6 e art. 4)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela della consulenza legale – Obbligo per l’istituzione di esaminare la natura di parere giuridico dell’atto e la possibilità concreta di pregiudizio alla tutela della consulenza legale e di verificare l’assenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione – Divulgazione dei pareri giuridici relativi a processi legislativi – Obbligo per l’istituzione di motivare ogni decisione di diniego di accesso in modo circostanziato
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela della consulenza legale – Portata – Rifiuto di divulgare un parere del servizio giuridico di un’istituzione relativo a un atto legislativo oggetto di ricorso dinanzi al giudice nazionale e al giudice dell’Unione – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela delle procedure giurisdizionali – Portata – Memorie presentate dalla Commissione dinanzi al giudice dell’Unione in cause pendenti – Presunzione generale di applicazione dell’eccezione al diritto d’accesso – Applicazione alle cause definite – Presupposti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
8. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela delle procedure giurisdizionali – Ambito di applicazione – Documenti non redatti soltanto ai fini di un procedimento giurisdizionale, ma idonei a pregiudicare capacità di difesa dell’istituzione interessata in detto procedimento – Inclusione – Presupposti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
9. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela delle procedure giurisdizionali – Portata – Diniego di divulgazione di documenti idonei a compromettere la posizione dell’istituzione interessata e il principio di parità delle armi nell’ambito di un procedimento pendente – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 28)
2. V. il testo della decisione.
(v. punti 29‑31)
3. V. il testo della decisione.
(v. punti 50‑54)
4. Quando un’istituzione applica una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve procedere al bilanciamento tra l’interesse specifico da tutelare impedendo la divulgazione del documento in questione e, in particolare, l’interesse generale all’accessibilità di tale documento, tenendo conto dei vantaggi che derivano, come rileva il considerando 2 del regolamento n. 1049/2001, da una maggiore trasparenza, consistenti in una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e in una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico.
Tali considerazioni presentano, con ogni evidenza, una rilevanza del tutto particolare per quanto riguarda i documenti della Commissione predisposti nell’ambito di un procedimento legislativo. Come risulta, infatti, dal considerando 6 del regolamento n. 1049/2001, proprio in tale ipotesi deve essere autorizzato un accesso più ampio ai documenti. La trasparenza, al riguardo, contribuisce a rafforzare la democrazia permettendo ai cittadini di controllare tutte le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo. Infatti, la possibilità per i cittadini, di conoscere il fondamento delle azioni legislative è condizione per l’esercizio effettivo, da parte di questi ultimi, dei loro diritti democratici.
(v. punti 55, 56)
5. Con riferimento all’eccezione riguardante la consulenza legale prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, l’esame che un’istituzione deve effettuare quando le viene richiesta la divulgazione di un documento deve necessariamente svolgersi in tre fasi, corrispondenti ai tre criteri previsti da tale disposizione. L’istituzione deve quindi, in una prima fase, assicurarsi che il documento di cui è chiesta la divulgazione configuri effettivamente una consulenza legale. In una seconda fase, deve esaminare se la divulgazione delle parti del documento in parola individuate come concernenti la consulenza legale comprometterebbe la tutela di cui tale consulenza deve beneficiare, nel senso che detta divulgazione arrecherebbe pregiudizio all’interesse di un’istituzione a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi. Il rischio di pregiudizio a tale interesse, per poter essere invocato, deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. In una terza e ultima fase, se l’istituzione ritiene che la divulgazione di un documento arrecherebbe pregiudizio alla tutela della consulenza legale come appena definita, è suo dovere verificare che non esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione, nonostante il pregiudizio che ne deriverebbe alla sua facoltà di chiedere una consulenza legale e di ricevere pareri franchi, obiettivi e completi.
Qualora la divulgazione della consulenza legale del servizio giuridico di un’istituzione resa nell’ambito di procedimenti legislativi potesse pregiudicare l’interesse alla tutela dell’indipendenza di detto servizio giuridico, tale rischio dovrebbe essere bilanciato con gli interessi pubblici prevalenti soggiacenti al regolamento n. 1049/2001. Costituisce un siffatto interesse pubblico prevalente il fatto che la divulgazione dei documenti contenenti il parere del servizio giuridico di un’istituzione su questioni giuridiche sorte nel corso del dibattito su iniziative legislative possa aumentare la trasparenza e l’apertura del procedimento legislativo e rafforzare il diritto democratico dei cittadini europei di controllare le informazioni che hanno costituito il fondamento di un atto legislativo, come indicato, in particolare, nei considerando 2 e 6 di detto regolamento. Tale regolamento impone di conseguenza, in linea di principio, un obbligo di divulgare i pareri del servizio giuridico di un’istituzione relativi ad un procedimento legislativo. Tale constatazione non impedisce tuttavia che la divulgazione di un parere giuridico specifico, reso nell’ambito di un procedimento legislativo ma avente contenuto particolarmente sensibile o portata particolarmente estesa che travalichi l’ambito del procedimento legislativo di cui trattasi, venga negata richiamandosi alla tutela della consulenza legale. In tali circostanze, l’istituzione interessata dovrebbe motivare il rifiuto in modo circostanziato.
(v. punti 58‑62)
6. È pur vero che il rifiuto di divulgare un parere giuridico, in ragione del fatto che tale divulgazione potrebbe arrecare pregiudizio alla capacità dell’istituzione di difendere successivamente la validità di un atto legislativo dinanzi a un giudice, non potrebbe, in quanto argomento di natura generica, giustificare un’eccezione alla trasparenza prevista dal regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.
Tuttavia, la questione cambia se, al momento dell’adozione della decisione di diniego d’accesso a un parere giuridico specifico, reso nel contesto di un procedimento legislativo, da una parte, è pendente dinanzi ai giudici nazionali un ricorso che contesta la validità dell’atto giuridico in questione e implica una forte probabilità di rinvio pregiudiziale e, dall’altra, è stato introdotto da uno Stato membro dinanzi al giudice dell’Unione un ricorso che contesta la validità di un certo numero di disposizioni dello stesso atto che violerebbero il trattato FUE e il principio di proporzionalità. Laddove, infatti, il documento richiesto contenga alcune parti occultate che si riferiscono al parere del servizio giuridico dell’istituzione interessata circa l’assenza di competenza legislativa dell’Unione e l’inosservanza del principio di proporzionalità, la divulgazione di tali parti potrebbe compromettere la tutela della consulenza legale, vale a dire la tutela dell’interesse di un’istituzione a chiedere una consulenza legale e a ricevere pareri franchi, obiettivi e completi nonché la posizione di detto servizio giuridico nella sua difesa della validità dell’atto legislativo impugnato dinanzi al giudice dell’Unione, su un piano di parità con le altre parti. Orbene, una siffatta divulgazione rivelerebbe l’opinione del servizio giuridico dell’istituzione interessata prima ancora che abbia avuto l’occasione di presentare tale posizione nel corso del procedimento giurisdizionale, mentre nessun obbligo simile è imposto all’altra parte.
(v. punti 65‑67, 69, 70)
7. V. il testo della decisione.
(v. punti 77‑83)
8. Il principio di parità delle armi nonché la buona amministrazione della giustizia sono alla base dell’eccezione relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Orbene, la necessità di assicurare la parità delle armi dinanzi al giudice giustifica la tutela non soltanto dei documenti redatti ai soli fini di una specifica controversia, come le memorie, ma anche dei documenti la cui divulgazione potrebbe compromettere, nell’ambito di una specifica controversia, la parità in questione, che è un corollario della nozione stessa di equo processo. Tuttavia, affinché tale eccezione sia applicabile, occorre che i documenti richiesti, nel momento in cui viene presa la decisione di diniego d’accesso a detti documenti, siano collegati in modo pertinente con un procedimento pendente dinanzi al giudice dell’Unione, per il quale l’istituzione interessata invoca l’eccezione, e che la loro divulgazione, seppure detti documenti non siano stati redatti nell’ambito di un procedimento giurisdizionale pendente, arrechi pregiudizio al principio di parità delle armi e potenzialmente alla capacità dell’istituzione interessata di difendersi nel corso di detto procedimento. In altri termini, occorre che i documenti divulghino la posizione dell’istituzione interessata su questioni controverse sollevate nell’ambito del procedimento giurisdizionale indicato.
Tali considerazioni possono trovare applicazione anche ai procedimenti pendenti dinanzi a un giudice nazionale al momento dell’adozione della decisione di diniego d’accesso ai documenti richiesti, a condizione che tali procedimenti sollevino una questione interpretativa o di validità di un atto di diritto dell’Unione di modo che, tenuto conto del contesto della causa, appaia particolarmente plausibile un rinvio pregiudiziale. In questi due casi, anche se detti documenti non sono stati elaborati nell’ambito di un procedimento giurisdizionale particolare, l’integrità del procedimento giurisdizionale di cui trattasi e la parità delle armi tra le parti potrebbero essere seriamente compromesse se vi fossero parti che beneficiano di un accesso privilegiato a informazioni interne dell’altra parte strettamente collegate agli aspetti giuridici di una causa pendente o potenziale, ma imminente.
(v. punti 88‑90)
9. Il principio di parità delle armi richiede che l’istituzione da cui promana l’atto controverso sia in grado di difendere dinanzi al giudice, in modo efficace, la legalità del suo operato. Orbene, tale possibilità sarebbe seriamente compromessa se l’istituzione in questione fosse obbligata a difendersi non soltanto contro i motivi e gli argomenti sollevati dalla parte ricorrente o nell’ambito di un procedimento giurisdizionale futuro, ma anche dalle posizioni prese al suo interno sulla legalità delle diverse scelte prospettate nel corso dell’elaborazione dell’atto di cui si tratta. In particolare, in materia di accesso ai documenti, la divulgazione dei documenti contenenti questo tipo di posizioni, di fatto, ha come risultato quello di costringere l’istituzione interessata a difendersi contro le valutazioni espresse dal proprio personale che alla fine non sono state adottate. Tale circostanza potrebbe infrangere l’equilibrio tra le parti processuali, in quanto la parte ricorrente non potrebbe essere obbligata a divulgare valutazioni interne di questo tipo.
Pertanto, la divulgazione di tali documenti al pubblico, mentre c’è un procedimento giurisdizionale in corso relativo all’interpretazione e alla legalità dell’atto in questione, potrebbe compromettere la posizione difensiva dell’istituzione interessata nonché il principio di parità delle armi, poiché essa comunicherebbe già le posizioni interne di natura giuridica provenienti dai suoi servizi su questioni controverse mentre un obbligo simile non sarebbe imposto all’altra parte.
(v. punti 97, 98)