Lieta T-796/14

Philip Morris Ltd

pret

Eiropas Komisiju

Piekļuve dokumentiem – Regula (EK) Nr. 1049/2001 – Dokumenti, kuri izstrādāti, veicot sagatavošanas darbus, lai pieņemtu direktīvu par dalībvalstu normatīvo un administratīvo aktu tuvināšanu attiecībā uz tabakas un saistīto izstrādājumu ražošanu, noformēšanu un pārdošanu – Piekļuves atteikums – Izņēmums saistībā ar tiesvedību un juridisko atzinumu aizsardzību – Izņēmums saistībā ar lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību – Sevišķas sabiedrības intereses

Kopsavilkums – Vispārējās tiesas (astotā palāta) 2016. gada 15. septembra spriedums

1.      Prasība atcelt tiesību aktu – Pamati – Pamatojuma neesamība vai tā nepietiekamība – Pamats, kurš atšķiras no pamata par likumību pēc būtības

(LESD 263. un 296. pants)

2.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Pienākums norādīt pamatojumu – Piemērojamība

(LESD 296. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas Nr. 1049/2001 4. pants)

3.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Šaura interpretācija un piemērošana – Pienākums veikt konkrētu un individuālu pārbaudi saistībā ar dokumentiem, uz kuriem attiecas izņēmums – Piemērojamība

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 preambulas 1., 2. un 4. apsvērums un 1. un 4. pants)

4.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Pienākums izsvērt esošās intereses – Apjoms saistībā ar likumdošanas procesa pamatā esošiem dokumentiem

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 preambulas 2. un 6. apsvērums un 4. pants)

5.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Juridisko atzinumu aizsardzība – Iestādes pienākums izvērtēt akta juridiskā atzinuma raksturu un konkrēto apdraudējuma risku juridiskā atzinuma aizsardzībai un pārliecināties par sevišķu sabiedrības interešu, kas pamatotu tā publiskošanu, neesamību – Juridisku atzinumu par leģislatīviem procesiem izpaušana – Iestādes pienākums detalizēti pamatot visus atteikuma lēmumus

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrais ievilkums)

6.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Juridisko atzinumu aizsardzība – Piemērojamība – Atteikums izpaust iestādes juridiskā dienesta juridisku atzinumu par leģislatīvu aktu, par kuru celta prasība valsts tiesā un Savienības Tiesā – Pieļaujamība

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrais ievilkums)

7.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Tiesvedību aizsardzība – Piemērojamība – Komisijas izvirzītie pamati Savienības Tiesā izskatīšanā esošās lietās – Vispārēja prezumpcija par piekļuves tiesību izņēmuma piemērošanu – Piemērošana pabeigtām lietām – Nosacījumi

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrais ievilkums)

8.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Tiesvedību aizsardzība – Piemērošanas joma – Dokumenti, kas izstrādāti ne tikai tiesvedībai tiesā vajadzībām, bet arī, kuros apšaubīta attiecīgās iestādes spēja aizstāvēties minētajā tiesvedībā – Ietveršana – Nosacījumi

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrais ievilkums)

9.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Izņēmumi no tiesībām piekļūt dokumentiem – Tiesvedību aizsardzība – Piemērojamība – Atteikums izpaust tādu dokumentu saturu, kuri var kaitēt attiecīgās iestādes nostājai un pušu procesuālo tiesību vienlīdzības principam, kamēr lieta tiek izskatīta tiesā – Pieļaujamība

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta otrais ievilkums)

1.      Skat. nolēmuma tekstu.

(skat. 28. punktu)

2.      Skat. nolēmuma tekstu.

(skat. 29.–31. punktu)

3.      Skat. nolēmuma tekstu.

(skat. 50.–54. punktu)

4.      Ja iestāde piemēro kādu no Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. pantā paredzētajiem izņēmumiem, tai ir jāizsver sevišķās intereses, kādas ir jāaizsargā ar attiecīgā dokumenta neizpaušanu, un vispārīgās intereses, kas ir saistītas ar šī dokumenta publiskošanu, ņemot vērā priekšrocības, kuras – kā tas arī norādīts Regulas Nr. 1049/2001 preambulas otrajā apsvērumā – izriet no pieaugošās pārskatāmības, proti, labākas pilsoņu piedalīšanās lēmumu pieņemšanas procesā, kā arī lielākas pārvaldes sistēmas leģitimitātes, efektivitātes un atbildības pilsoņu priekšā demokrātiskā iekārtā.

Šiem apsvērumiem acīmredzami ir īpaša nozīme attiecībā uz Komisijas sagatavotajiem dokumentiem likumdošanas procesā. Faktiski – kā tas izriet no Regulas Nr. 1049/2001 preambulas 6. apsvēruma, tieši šādā gadījumā ir jānodrošina plašāka piekļuve dokumentiem. Pārskatāmība šajā kontekstā palīdz stiprināt demokrātiju, dodot pilsoņiem iespēju pārbaudīt tiesību akta pamatā esošās informācijas kopumu. Pilsoņu iespēja pārzināt likumdošanas darbības pamatus ir nosacījums tam, lai tie varētu efektīvi īstenot savas demokrātiskās tiesības.

(skat. 55. un 56. punktu)

5.      Saistībā ar Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzēto izņēmumu, kas piemērojams juridiskajiem atzinumiem, pārbaudei, kas iestādei jāveic gadījumā, kad tai lūdz publiskot dokumentu, obligāti jānotiek trijos posmos atbilstoši šajā normā ietvertajiem trim kritērijiem. Tādējādi pirmajā posmā iestādei ir jāpārliecinās, vai dokuments, kuru lūdz publiskot, patiešām attiecas uz juridisko atzinumu. Otrajā posmā tai ir jāizvērtē, vai konkrētā dokumenta daļu, kas ir uzskatāmas par saistītām ar juridiskajiem atzinumiem, publiskošana var kaitēt šo juridisko atzinumu aizsardzībai tādā ziņā, ka tas kaitētu iestādes interesēm lūgt juridiskos atzinumus un saņemt atklātus, objektīvus un pilnīgus atzinumus. Šo interešu kaitējuma riskam ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis vienīgi hipotētiskam. Visbeidzot, trešajā posmā, ja iestāde uzskata, ka dokumenta publiskošana var kaitēt juridisko atzinumu aizsardzībai tā, kā tas nupat tika definēts, tai ir jāpārbauda, vai nepastāv sabiedrības primārās intereses, kas pamato šo publiskošanu, neraugoties uz kaitējumu, kas publiskošanas rezultātā rastos tās spējai lūgt juridiskos atzinumus un saņemt atklātus, objektīvus un pilnīgus atzinumus.

Ciktāl iestādes juridiskā dienesta sniegta juridiska atzinuma publiskošana varētu kaitēt šā juridiskā dienesta neatkarības aizsardzības interesēm, šis risks būtu jāizsver kopā ar Regulas Nr. 1049/2001 pamatā esošajām sevišķajām sabiedrības interesēm. Šādas sevišķas sabiedrības intereses pastāv faktā, ka to dokumentu publiskošana, kuros ietverts iestādes juridiskā dienesta atzinums par juridiskajiem jautājumiem, kas radušies debatēs par likumdošanas priekšlikumiem, var palielināt likumdošanas procesa pārskatāmību un atklātumu un pastiprināt Eiropas pilsoņu demokrātiskās tiesības pārbaudīt tiesību akta pamatā esošo informāciju, kā tas it īpaši paredzēts minētās regulas otrajā un sestajā apsvērumā. Minētā regula tādējādi nosaka pienākumu principā publiskot iestādes juridiskā dienesta atzinumus, kas saistīti ar likumdošanas procesu. Šis secinājums tomēr netraucē tam, ka, pamatojoties uz juridisko atzinumu aizsardzību, var atteikt publiskot specifisku juridisko atzinumu, kas sagatavots likumdošanas procesa kontekstā, bet kuram ir īpaši jutīgs raksturs vai ļoti ievērojams apjoms, kas pārsniedz konkrētā likumdošanas procesa robežas. Šādā gadījumā attiecīgajai iestādei atteikums ir detalizēti jāpamato.

(skat. 58.–62. punktu)

6.      Protams, atteikums izpaust juridisku atzinumu, jo minētā izpaušana varētu kaitēt iestādes spējai vēlāk tiesā aizstāvēt leģislatīva akta spēkā esamību, kā vispārīgs arguments nevar pamatot Regulā Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem paredzēto izņēmumu no pārskatāmības principa.

Taču citādi tas ir gadījumā, kad lēmuma par atteikumu izpaust īpašu juridisku atzinumu, kas sagatavots likumdošanas procesa kontekstā, pieņemšanas brīdī, pirmkārt, dalībvalsts tiesās tiek izskatīta prasība, apstrīdot juridiskā akta spēkā esamību, un pastāvot lielai varbūtībai par vēršanos ar prejudiciālu jautājumu, un, otrkārt, kad prasību Savienības Tiesā ir cēlusi dalībvalsts, kura apstrīd dažu tā paša akta tiesību normu spēkā esamību, pamatojoties uz LES līguma un samērīguma principa pārkāpumiem. Ciktāl pieprasītajā dokumentā ir dažas aizklātas teksta daļas, kurās ir atsauces uz attiecīgās iestādes juridisko dienestu atzinumu saistībā ar Savienības pilnvaru neesamību izdot noteikumus un samērīguma principa neievērošanu, šo daļu satura izpaušana varētu apdraudēt juridisko atzinumu aizsardzību, t.i., iestādes interešu lūgt juridiskas konsultācijas un saņemt atklātus, objektīvus un pilnīgus atzinumus aizsardzību, kā arī minētā juridiskā dienesta stāvokli, aplūkotā leģislatīvā akta spēkā esamību aizstāvot Eiropas Savienības Tiesā tāpat kā citi lietas dalībnieki. Šāda izpaušana atklātu attiecīgās iestādes juridiskā dienesta nostāju pat pirms iespējas to paust tiesvedībā tiesā, lai arī otrai pusei līdzīgs pienākums nebūtu bijis noteikts.

(skat. 65.–67., 69. un 70. punktu)

7.      Skat. nolēmuma tekstu.

(skat. 77.–83. punktu)

8.      Pušu procesuālo tiesību vienlīdzības, kā arī pareizas tiesvedības princips ir Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzētā izņēmuma saistībā ar tiesvedību aizsardzību pamatā. Tomēr nepieciešamība nodrošināt pušu procesuālo tiesību vienlīdzību tiesā attaisno ne tikai tādu dokumentu aizsardzību, kuri sagatavoti vien konkrētā strīda vajadzībām, piemēram, procesuālie raksti, bet arī tādu dokumentu aizsardzību, kuru publiskošana konkrētajā strīdā var apdraudēt attiecīgo vienlīdzību, kas loģiski izriet no paša lietas taisnīgas izskatīšanas jēdziena. Katrā ziņā, lai varētu piemērot šo izņēmumu, ir nepieciešams, ka, pieņemot lēmumu, ar kuru tiek atteikta piekļuve minētajiem dokumentiem, pieprasītajiem dokumentiem būtu atbilstoša saikne ar Savienības tiesā izskatīšanā esošu lietu, attiecībā uz kuru attiecīgā iestāde atsaucas uz izņēmumu, un ka, lai arī minētie dokumenti nav tikuši sagatavoti saistībā ar notiekošu tiesvedību, to publiskošana var kaitēt pušu procesuālo tiesību vienlīdzības principam un potenciāli – attiecīgās iestādes spējām aizstāvēties minētajā tiesvedībā. Citiem vārdiem sakot, ir vajadzīgs, lai dokumentos būtu pausta attiecīgās iestādes nostāja par strīdīgajiem jautājumiem, kuri ir izvirzīti minētajā tiesvedībā.

Šie apsvērumi var attiekties gan uz tiesvedībām, kas, pieņemot lēmumu, ar kuru tiek atteikta piekļuve pieprasītajiem dokumentiem, notiek valsts tiesā, ar nosacījumu, ka Savienības tiesību akta interpretācijas vai spēkā esamības jautājums tajos ir izvirzīts tā, ka, ņemot vērā lietas kontekstu, īpaši ticams šķiet lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu. Šajos abos gadījumos, kaut gan minētie dokumenti nav sagatavoti saistībā ar īpašu tiesvedību, attiecīgās tiesvedības integritāte un pušu savstarpējā procesuālo tiesību vienlīdzība varētu tikt nopietni apdraudēta, ja puses izmantotu privileģētu piekļuvi otras puses iekšējai informācijai, kas ir cieši saistīta ar izskatīšanā esošas vai potenciālas, taču gaidāmas lietas juridiskajiem aspektiem.

(skat. 88.–90. punktu)

9.      Pušu procesuālo tiesību vienlīdzības princips prasa, lai iestāde, kura pieņem apstrīdēto aktu, spēj tiesā efektīvi aizstāvēt savas rīcības tiesiskumu. Tomēr šī iespēja tiktu nopietni apdraudēta, ja attiecīgajai iestādei būtu jāaizstāvas ne tikai saistībā ar prasītājas izvirzītajiem pamatiem un argumentiem vai saistībā ar gaidāmu prejudiciāla nolēmuma tiesvedību, bet arī saistībā ar iekšēji pieņemtām nostājām par dažādu tādu lēmumu tiesiskumu, kuri pieņemti, sagatavojot attiecīgo aktu. It īpaši piekļuves dokumentiem jomā šāda veida nostāju ietverošu dokumentu publiskošanas rezultātā attiecīgajai iestādei ir jāaizstāvas pret pašas personāla apsvērumiem, kuri galu galā nav tikuši apstiprināti. Šī situācija var izjaukt vajadzīgo līdzsvaru starp lietas dalībniekiem minētajās tiesās, ciktāl uz prasītāju nevar attiekties šāda veida iekšēju vērtējumu publiskošanas pienākums.

Tātad šādu dokumentu publiskošana sabiedrībai, kaut arī norit tiesvedība par attiecīgā akta interpretāciju un tiesiskumu, varētu apdraudēt attiecīgās iestādes aizstāvības pozīcijas, kā arī pušu procesuālo tiesību vienlīdzības principu, ja ar to jau tiktu paziņotas juridiska rakstura iekšējas nostājas, ko šie dienesti pauduši par strīdīgajiem jautājumiem, kaut arī citam lietas dalībniekam līdzīgs pienākums netiktu uzlikts.

(skat. 97. un 98. punktu)