(Zaak T‑796/14)

Philip Morris Ltd

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten die zijn opgesteld in het kader van de werkzaamheden ter voorbereiding van de richtlijn betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten – Weigering van toegang – Uitzondering voor de bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies – Uitzondering voor de bescherming van het besluitvormingsproces – Hoger openbaar belang”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 15 september 2016

1.      Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Ontbrekende of ontoereikende motivering – Ander middel dan het middel betreffende de materiële wettigheid

(Art. 263 VWEU en 296 VWEU)

2.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Motiveringsplicht – Omvang

(Art. 296 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

3.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Strikte uitlegging en toepassing – Verplichting tot een concreet en individueel onderzoek voor de documenten die onder een uitzondering vallen – Omvang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 1, 2 en 4, en art. 1 en 4)

4.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Verplichting om de betrokken belangen af te wegen – Omvang met betrekking tot de documenten die aan de basis van het wetgevingsproces liggen

(Verordening nr.1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 2 en 6, en art. 4)

5.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van juridische adviezen – Verplichting voor de instelling om te onderzoeken of de akte een juridisch advies vormt en of in concreto afbreuk kan worden gedaan aan de bescherming van het juridisch advies en om na te gaan of er geen hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking gebiedt – Openbaarmaking van de juridische adviezen betreffende de wetgevingsprocessen – Verplichting voor de instelling om elke weigering van toegang omstandig met redenen te omkleden

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, tweede streepje)

6.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van juridische adviezen – Omvang – Weigering van openbaarmaking van een advies van de juridische dienst van een instelling betreffende een wetgevingshandeling waartegen bij de nationale rechter en de Unierechter beroep is ingesteld – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, tweede streepje)

7.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van gerechtelijke procedures – Omvang – Memories die de Commissie bij de Unierechter in aanhangige zaken heeft ingediend – Algemeen vermoeden dat de uitzondering op het recht van toegang van toepassing is – Toepassing op afgedane zaken – Voorwaarden

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, tweede streepje)

8.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van gerechtelijke procedures – Werkingssfeer – Documenten die niet uitsluitend met het oog op een gerechtelijke procedure zijn opgesteld, maar afbreuk kunnen doen aan het vermogen van de betrokken instelling om in deze procedure verweer te voeren – Daaronder begrepen – Voorwaarden

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, tweede streepje)

9.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van gerechtelijke procedures – Omvang – Weigering van openbaarmaking van documenten die afbreuk kunnen doen aan de positie van de betrokken instelling en aan het beginsel van equality of arms in het kader van een aanhangige procedure – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, tweede streepje)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 28)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 29‑31)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 50‑54)

4.      Wanneer een instelling een van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie toepast, dient zij het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen met name het algemene belang dat dit document toegankelijk wordt gemaakt, rekening houdend, zoals in overweging 2 van verordening nr. 1049/2001 is aangegeven, met de voordelen van een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem.

Deze overwegingen zijn uiteraard bij uitstek relevant bij documenten van de Commissie die zijn opgesteld in het kader van een wetgevingsprocedure. Zoals volgt uit overweging 6 van verordening nr. 1049/2001, moet immers juist in dat geval ruimere toegang tot documenten worden verleend. De transparantie op dit gebied draagt bij tot de versterking van de democratie door de burgers in staat te stellen alle informatie te controleren die aan een wetgevingshandeling ten grondslag heeft gelegen. Dat de burgers kennis kunnen nemen van de grondslagen van wetgevingshandelingen, vormt immers een voorwaarde voor een doeltreffende uitoefening van hun democratische rechten.

(zie punten 55, 56)

5.      Wat betreft de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie neergelegde uitzondering voor juridisch advies, moet het onderzoek dat door een instelling moet worden verricht wanneer haar om openbaarmaking van een document wordt verzocht, noodzakelijkerwijs verlopen in drie fasen, overeenkomend met de drie criteria in deze bepaling. Eerst moet de instelling nagaan of het gevraagde document inderdaad een juridisch advies bevat. Vervolgens moet zij onderzoeken of de openbaarmaking van de delen van het document in kwestie waarvan is vastgesteld dat zij juridische adviezen betreffen, de bescherming van die adviezen zou ondermijnen, in die zin dat deze openbaarmaking het belang van een instelling bij het vragen van juridische adviezen en het ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen zou ondermijnen. Het risico dat dit belang wordt ondermijnd moet, wil er een beroep op kunnen worden gedaan, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn. Ten slotte dient de instelling, indien zij van mening is dat de openbaarmaking van een document de bescherming van juridische adviezen zoals zojuist gedefinieerd, zou ondermijnen, te verifiëren dat er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking rechtvaardigt, ondanks het feit dat daardoor haar mogelijkheid om juridische adviezen te vragen en eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen zou worden ondermijnd.

Voor zover openbaarmaking van adviezen van de juridische dienst van een instelling die zijn uitgebracht in het kader van wetgevingsprocedures, het belang bij bescherming van de onafhankelijkheid van die juridische dienst zou kunnen ondermijnen, moet dit risico worden afgewogen tegen de aan verordening nr. 1049/2001 ten grondslag liggende hogere openbare belangen. Een dergelijk hoger openbaar belang wordt gevormd door het feit dat door openbaarmaking van de documenten waarin het advies van de juridische dienst van een instelling vervat ligt over tijdens de discussies over wetgevingsinitiatieven opkomende juridische vraagstukken, de transparantie en openheid van het wetgevingsproces worden verhoogd en het democratisch recht van de Europese burgers om de informatie die ten grondslag heeft gelegen aan een wetgevingshandeling te controleren, wordt versterkt, zoals dit recht in het bijzonder wordt genoemd in overwegingen 2 en 6 van deze verordening. Genoemde verordening legt bijgevolg in beginsel een verplichting vast tot openbaarmaking van de adviezen van de juridische dienst van een instelling inzake een wetgevingsproces. Deze constatering neemt echter niet weg dat de openbaarmaking van een specifiek juridisch advies, dat is gegeven in de context van een wetgevingsproces maar een bijzonder gevoelig karakter heeft of een bijzonder ruime strekking die verder gaat dan het desbetreffende wetgevingsproces, kan worden geweigerd uit hoofde van de bescherming van juridische adviezen. In een dergelijk geval dient de betrokken instelling de weigering uitvoerig te motiveren.

(zie punten 58‑62)

6.      Juist is dat de weigering om een juridisch advies openbaar te maken op grond dat die openbaarmaking afbreuk zou kunnen doen aan de mogelijkheid van een instelling de geldigheid van een wetgevingshandeling in een later stadium bij een rechterlijke instantie te verdedigen, een zo algemeen argument is dat dit geen uitzondering kan rechtvaardigen op de in verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie voorgeschreven transparantie.

Dit ligt evenwel anders wanneer op het moment van de vaststelling van het bestreden besluit tot weigering om een specifiek, in de context van een wetgevingsproces gegeven juridisch advies openbaar te maken, een beroep aanhangig is bij de rechterlijke instanties van een lidstaat waarmee de geldigheid van de betrokken rechtshandeling wordt aangevochten en waarbij het zeer waarschijnlijk is dat er een prejudiciële verwijzing zal plaatsvinden, en er verder door een lidstaat beroep is ingesteld bij de Unierechter waarmee de geldigheid van een aantal bepalingen van die rechtshandeling wordt aangevochten op grond dat deze in strijd zijn met het VWEU en het evenredigheidsbeginsel. Aangezien het verzochte document bepaalde onleesbaar gemaakte passages bevat die verwijzen naar het advies van de juridische dienst van de betrokken instelling inzake het ontbreken van wetgevende bevoegdheid van de Unie en de niet-inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, zou openbaarmaking van deze passages immers een ondermijning kunnen vormen van de bescherming van juridisch advies – dat wil zeggen van de bescherming van het belang van een instelling bij het vragen van juridische adviezen en het ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen – en van de mogelijkheid van die juridische dienst om bij de Unierechter vanuit een ten opzichte van de overige partijen gelijkwaardige positie de geldigheid van de wetgevingshandeling te verdedigen. Door die openbaarmaking zou het standpunt van de juridische dienst van de betrokken instelling aan het licht worden gebracht nog voordat zij de gelegenheid zou hebben gehad haar standpunt in de gerechtelijke procedure uiteen te zetten, terwijl voor de andere partij een dergelijke verplichting niet zou gelden.

(zie punten 65‑67, 69, 70)

7.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 77‑83)

8.      Het beginsel van processuele gelijkheid en de goede rechtsbedeling staan centraal bij de uitzondering voor de bescherming van gerechtelijke procedures als vervat in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De behoefte om ten overstaan van de rechter processuele gelijkheid te waarborgen rechtvaardigt dat niet enkel documenten die uitsluitend voor een concrete rechtszaak zijn opgesteld, zoals memories, worden beschermd, maar ook documenten waarvan de openbaarmaking in het kader van een concrete rechtszaak afbreuk kan doen aan de bewuste gelijkheid, zijnde een logisch uitvloeisel van het begrip „eerlijk proces”. Voor de toepassing van deze uitzondering is echter vereist dat de gevraagde documenten op het moment waarop het besluit tot weigering van toegang tot die documenten wordt vastgesteld, in een relevante betrekking staan tot een bij de Unierechter aanhangige rechtszaak met het oog waarop de betrokken instelling zich op de uitzondering beroept. Ook is vereist dat openbaarmaking van die documenten, ook al zijn deze niet opgesteld in het kader van een aanhangige gerechtelijke procedure, een ondermijning zou vormen van het beginsel van processuele gelijkheid en eventueel ook van de mogelijkheid van de betrokken instelling om zich in die procedure te verweren. Anders gezegd dienen die documenten openbaar te maken welk standpunt de betrokken instelling inneemt met betrekking tot vragen die worden opgeworpen in de aangevoerde gerechtelijke procedure.

Deze overwegingen kunnen eveneens toepasselijk zijn in geval van procedures die op het moment van de vaststelling van een besluit tot weigering van toegang tot de gevraagde documenten bij een nationale rechterlijke instantie aanhangig zijn, mits daarin vragen naar de uitlegging of geldigheid van een Unierechtelijke handeling aan de orde zijn en daardoor, gezien de context van de zaak, zeer aannemelijk is dat er een prejudiciële verwijzing zal plaatsvinden. In beide gevallen zouden de integriteit van de betrokken gerechtelijke procedure en de processuele gelijkheid tussen partijen ernstig kunnen worden aangetast indien partijen bevoorrechte toegang zouden krijgen tot interne gegevens van een andere partij die in nauw verband staan met juridische kwesties in een aanhangige of mogelijke, maar dreigende rechtszaak, ook al zijn die documenten niet opgesteld in het kader van een concrete gerechtelijke procedure.

(zie punten 88‑90)

9.      Het beginsel van processuele gelijkheid vereist dat de instelling waarvan de aangevochten handeling uitgaat, in staat is om bij de rechter op doeltreffende wijze de rechtmatigheid van haar optreden te verdedigen. Deze mogelijkheid zou ernstig worden aangetast indien de betrokken instelling zich niet enkel zou moeten verdedigen tegen de door de verzoekende partij – of in het kader van een toekomstige prejudiciële procedure – opgeworpen middelen en argumenten, maar ook tegen interne standpunten over de rechtmatigheid van de verschillende keuzemogelijkheden in het kader van het opstellen van de betrokken handeling. Op het gebied van de toegang tot documenten kan de betrokken instelling zich in het bijzonder door de openbaarmaking van documenten met dat soort standpunten feitelijk gedwongen zien om zich te verdedigen tegen de – uiteindelijk niet gevolgde – opvattingen van haar eigen personeel. Deze omstandigheid kan het evenwicht tussen partijen in een gerechtelijke procedure verstoren, aangezien de verzoekende partij niet zou kunnen worden verplicht om dit soort interne standpunten openbaar te maken.

Derhalve zou de openbaarmaking van dergelijke documenten voor het publiek, terwijl er een gerechtelijke procedure loopt over de uitlegging en rechtmatigheid van de betrokken handeling, afbreuk kunnen doen aan de verdediging van de betrokken instelling en aan het beginsel van processuele gelijkheid, aangezien daardoor van haar juridische diensten afkomstige interne juridische standpunten over de litigieuze kwesties bekend zouden worden, terwijl een dergelijke verplichting niet zou gelden voor de andere partij.

(zie punten 97, 98)