Sprawa T-796/14

Philip Morris Ltd

przeciwko

Komisji Europejskiej

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące rozmów poprzedzających przyjęcie dyrektywy w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony postępowań sądowych i opinii prawnych – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Nadrzędny interes publiczny

Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 15 września 2016 r.

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem

(art. 263 TFUE, 296 TFUE)

2.      Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

(art. 296 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)

3.      Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie – Obowiązek przeprowadzenia konkretnej analizy każdego dokumentu objętego wyjątkiem – Zakres

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 1, 2, 4, art. 1, 4)

4.      Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek wyważenia istniejących interesów – Zakres dotyczący dokumentów leżących u podstawy procesu legislacyjnego

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 2, 6, art. 4)

5.      Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Obowiązek zbadania przez instytucję charakteru opinii prawnej w sprawie aktu oraz konkretnej możliwości naruszenia ochrony opinii prawnej, a także zweryfikowania braku nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie – Ujawnienie opinii prawnych dotyczących procesów legislacyjnych – Obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez instytucję wszelkich decyzji odmawiających udzielenia dostępu

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)

6.      Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Zakres – Odmowa ujawnienia opinii służby prawnej jednej z instytucji dotyczącej aktu ustawodawczego będącego przedmiotem skargi przed sądem krajowym i przed sądem Unii – Dopuszczalność

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)

7.      Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona postępowań sądowych – Zakres – Pisma złożone przez Komisję przed sądem Unii w zawisłych sprawach – Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu – Stosowanie do spraw zakończonych – Przesłanki

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)

8.      Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona postępowań sądowych – Zakres stosowania – Dokumenty niesporządzone jedynie na potrzeby postępowania sądowego, ale mogące naruszać potencjalnie możliwości zainteresowanej instytucji do obrony w rzeczonym postępowaniu – Zaliczenie – Przesłanki

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)

9.      Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona postępowań sądowych – Zakres – Odmowa ujawnienia dokumentów mogących osłabić pozycję danej instytucji i naruszyć zasadę równości broni w toczącym się postępowaniu – Dopuszczalność

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 28)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 29–31)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 50–54)

4.      W przypadku gdy instytucja stosuje jeden z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, jej zadaniem jest wyważenie konkretnego interesu, który powinien być chroniony poprzez brak ujawnienia danego dokumentu i, w szczególności, ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące, jak głosi motyw 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ze zwiększonej przejrzystości, czyli większego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym.

Powyższe uwagi są w sposób oczywisty szczególnie istotne w przypadku dokumentów Komisji sporządzonych w ramach procesu legislacyjnego. Jak wynika bowiem z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001, szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony właśnie w takim przypadku. Przejrzystość w tych kwestiach przyczynia się do umocnienia demokracji, gdyż umożliwia obywatelom skontrolowanie wszelkich informacji, które dały podstawy aktowi prawnemu. Możliwość poznania przez obywateli podstaw działań prawodawczych jest bowiem warunkiem skutecznego wykonywania przez nich ich demokratycznych praw.

(por. pkt 55, 56)

5.      Co się tyczy przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wyjątku dotyczącego opinii prawnych, analiza, której powinna dokonać dana instytucja, gdy otrzyma wniosek o ujawnienie dokumentu, musi przebiegać trzyetapowo, odpowiednio do trzech kryteriów, o których mowa w tym przepisie. Tak więc w pierwszej kolejności instytucja powinna upewnić się, że dokument, o którego ujawnienie chodzi, dotyczy rzeczywiście opinii prawnej. W drugiej kolejności powinna ona zbadać, czy ujawnienie tych części danego dokumentu, co do których stwierdzono, że dotyczą opinii prawnych, naruszyłoby ochronę, którą winny być objęte owe opinie, w tym znaczeniu, że ujawnienie naruszyłoby interes instytucji leżący w tym, by zwracać się o opinie prawne i uzyskiwać w odpowiedzi szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie. Aby można było powołać się na ryzyko naruszenia tego interesu, powinno ono dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne. Wreszcie w trzeciej kolejności, jeśli instytucja uzna, że ujawnienie dokumentu naruszy ochronę opinii prawnej w określony powyżej sposób, powinna ona zbadać, czy nie istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie owego dokumentu mimo wynikającego z tego zagrożenia jej możliwości w zakresie zwracania się o opinie prawne i uzyskiwania w odpowiedzi szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii.

Jeśli ujawnienie wydanych w ramach procesu legislacyjnego opinii służby prawnej danej instytucji mogłoby zagrozić interesowi polegającemu na ochronie niezależności tej służby prawnej, waga tego ryzyka powinna być rozpatrywana w stosunku do nadrzędnych interesów publicznych leżących u podstaw rozporządzenia nr 1049/2001. Taki nadrzędny interes publiczny polega na tym, że ujawnienie dokumentów zawierających opinię służby prawnej którejś z instytucji w przedmiocie kwestii prawnych powstałych w toku debaty nad pracami legislacyjnymi może zwiększyć przejrzystość i otwartość procesu legislacyjnego oraz wzmocnić demokratyczne uprawnienia obywateli europejskich do kontrolowania informacji, które legły u podstaw aktu prawnego, o których mowa w szczególności w motywach 2 i 6 wspomnianego rozporządzenia. Wspomniane rozporządzenie przewiduje co do zasady obowiązek ujawniania opinii służby prawnej instytucji dotyczących procesu legislacyjnego. Stwierdzenie to nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by można było odmówić ujawnienia konkretnej opinii prawnej wydanej w ramach procesu legislacyjnego, lecz dotyczącej szczególnie delikatnych kwestii lub mającej szczególnie szeroki zakres wykraczający poza dany proces legislacyjny, ze względu na ochronę opinii prawnej. W takim przypadku dana instytucja powinna szczegółowo uzasadnić tę odmowę.

(por. pkt 58–62)

6.      Prawdą jest, że odmowa ujawnienia opinii prawnej z tego względu, że takie ujawnienie mogłoby naruszać możliwości instytucji w zakresie późniejszej obrony ważności aktu prawnego przed sądem, nie może uzasadniać – z uwagi na swój ogólny charakter – wyjątku od przejrzystości przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Jednakże inaczej jest, jeżeli w momencie podejmowania decyzji o odmowie ujawnienia konkretnej opinii prawnej wydanej w kontekście procesu legislacyjnego z jednej strony przed sądem krajowym jednego z państw członkowskich toczy się postępowanie, w którym zakwestionowano ważność danego aktu prawnego i które wiąże się z dużym prawdopodobieństwem wszczęcia postępowania prejudycjalnego, a z drugiej strony do sądu Unii została wniesiona przez państwo członkowskie skarga, w której podważono ważność szeregu przepisów tego samego aktu z uwagi na to, że naruszają one traktat FUE i zasadę proporcjonalności. W istocie, ponieważ niektóre części dokumentu będącego przedmiotem wniosku, które odsyłają do opinii służby prawnej danej instytucji w przedmiocie braku kompetencji legislacyjnych Unii i nieprzestrzegania zasady proporcjonalności, zostały utajnione, ich ujawnienie mogłoby osłabić ochronę opinii prawnych, czyli ochronę interesu instytucji polegającego na wnioskowaniu o udzielenie i na uzyskiwaniu szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii prawnych, a także równą z pozostałymi stronami pozycję służby prawnej tej instytucji podczas jej obrony ważności danego aktu prawnego przed sądem Unii. Takie ujawnienie ukazywałoby stanowisko służby prawnej danej instytucji jeszcze przed otrzymaniem możliwości przedstawienia go w toku postępowania sądowego, podczas gdy żaden podobny obowiązek nie został nałożony na stronę przeciwną.

(por. pkt 65–67, 69, 70)

7.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 77–83)

8.      Zasada równości broni, jak również prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości stanowią sedno wyjątku dotyczącego ochrony postępowań sądowych przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Potrzeba zapewnienia równości broni przed sądem uzasadnia zaś ochronę nie tylko dokumentów sporządzonych wyłącznie na potrzeby konkretnego sporu, takich jak pisma procesowe, lecz także dokumentów, których ujawnienie może zaszkodzić w konkretnym sporze tejże równości, która jest konsekwencją samego pojęcia rzetelnego procesu. Jednak by móc zastosować ów wyjątek, konieczne jest, aby w momencie podejmowania decyzji o odmowie udzielenia dostępu do żądanych dokumentów dokumenty te były w sposób istotny powiązane ze sporem zawisłym przed sądem Unii, względem którego zainteresowana instytucja powołuje się na wyjątek, oraz aby ich ujawnienie, pomimo tego, że wskazane dokumenty nie zostały sporządzone w ramach zawisłego postępowania sądowego, naruszało zasadę równości broni i potencjalnie możliwości zainteresowanej instytucji do obrony w rzeczonym postępowaniu. Innymi słowy, konieczne jest, aby dokumenty ujawniały stanowisko zainteresowanej instytucji w spornych kwestiach podnoszonych we wskazanym postępowaniu sądowym.

Rozważania te mogą mieć zastosowanie także w odniesieniu do postępowań zawisłych przed sądami krajowymi w momencie podjęcia decyzji o odmowie udzielenia dostępu do żądanych dokumentów, pod warunkiem że postępowania te poruszają kwestię wykładni lub ważności aktu prawa Unii, tak że z uwagi na kontekst sprawy istnieje duże prawdopodobieństwo, iż zostanie przedłożone pytanie prejudycjalne. W tych dwóch przypadkach, mimo że wskazane dokumenty nie zostały sporządzone w ramach zawisłego postępowania sądowego, rzetelność danego postępowania sądowego oraz równość broni pomiędzy stronami mogłyby zostać poważnie osłabione, gdyby strony korzystały z uprzywilejowanego dostępu do wewnętrznych informacji strony przeciwnej pozostających w ścisłym związku z prawnymi kwestiami zawisłego lub potencjalnego, lecz nieuchronnego sporu.

(por. pkt 88–90)

9.      Zasada równości broni wymaga, aby instytucja, która przyjęła zaskarżony akt, była w stanie w sposób skuteczny bronić przed sądem zgodności z prawem swojego działania. Tymczasem możliwość taka byłaby poważnie osłabiona, gdyby owa instytucja była zobowiązana do obrony nie tylko w odniesieniu do zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę skarżącą lub w ramach przyszłego postępowania prejudycjalnego, lecz także w odniesieniu do stanowisk zajętych wewnątrz tej instytucji dotyczących zgodności z prawem różnych przewidywanych opcji w zakresie przygotowywania danego aktu. W szczególności w dziedzinie dostępu do dokumentów ujawnienie dokumentów zawierających tego rodzaju stanowiska może w rzeczywistości zobowiązać zainteresowaną instytucję do przeprowadzenia obrony przeciwko ocenom jej własnego personelu, które to oceny ostatecznie nie zostały uwzględnione. Okoliczność taka może zakłócić równowagę między stronami danego postępowania sądowego w zakresie, w jakim strona skarżąca nie mogłaby zostać zobowiązana do ujawnienia jej wewnętrznych ocen tego rodzaju.

W związku z tym ujawnienie takich dokumentów opinii publicznej, gdy toczy się postępowanie sądowe dotyczące wykładni i zgodności z prawem spornego aktu, mogłoby zaszkodzić pozycji danej instytucji w zakresie obrony, a także zasadzie równości broni, jako że instytucja ta ujawniłaby wewnętrzne stanowiska prawne zajęte przez jej służby w spornych kwestiach, podczas gdy żaden podobny obowiązek nie został nałożony na stronę przeciwną.

(por. pkt 97, 98)