Vec T‑796/14
Philip Morris Ltd
proti
Európskej komisii
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty vypracované v rámci prípravných prác, ktoré viedli k prijatiu smernice o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov – Zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu súdneho konania a právneho poradenstva – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu – Prevažujúci verejný záujem“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (ôsma komora) z 15. septembra 2016
1. Žaloba o neplatnosť – Žalobné dôvody – Neexistencia alebo nedostatok odôvodnenia – Dôvod odlišujúci sa od dôvodu týkajúceho sa materiálnej zákonnosti
(Články 263 a 296 ZFEÚ)
2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť odôvodnenia – Rozsah
(Článok 296 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Reštriktívny výklad a uplatnenie – Povinnosť vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov, ktorých sa týka výnimka – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenia 1, 2 a 4 a články 1 a 4)
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť vyvažovať jednotlivé prítomné záujmy – Rozsah vo vzťahu k dokumentom pochádzajúcim z legislatívneho konania
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenia 2 a 6 a článok 4)
5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právnych stanovísk – Povinnosť inštitúcie preskúmať povahu aktu ako právneho stanoviska a konkrétnu možnosť narušenia ochrany právneho poradenstva, ako aj overiť neexistenciu prevažujúceho verejného záujmu odôvodňujúceho zverejnenie – Zverejnenie právnych stanovísk týkajúcich sa legislatívneho konania – Povinnosť inštitúcie detailne odôvodniť každé rozhodnutie o zamietnutí prístupu
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana právnych stanovísk – Rozsah – Zamietnutie zverejnenia stanoviska právnej služby inštitúcie týkajúceho sa legislatívneho aktu, ktorý je predmetom žaloby pred vnútroštátnym súdom a pred súdom Únie – Prípustnosť
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana súdnych konaní – Rozsah – Podania predložené Komisiou pred súdom Únie v prebiehajúcich veciach – Všeobecná domnienka uplatnenia výnimky z práva na prístup k dokumentom – Použitie v skončených konaniach – Podmienky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
8. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana súdnych konaní – Pôsobnosť – Dokumenty, ktoré neboli vypracované výlučne na účely súdneho konania, ktoré by však mohli narušiť schopnosť dotknutej inštitúcie obhajovať sa v danom konaní – Zahrnutie – Podmienky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
9. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana súdnych konaní – Rozsah – Zamietnutie zverejnenia dokumentu, ktorý je spôsobilý ohroziť pozíciu dotknutej inštitúcie a zásadu rovnosti zbraní v rámci prebiehajúceho konania – Prípustnosť
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 28)
2. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 29 – 31)
3. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 50 – 54)
4. Keď inštitúcia uplatňuje niektorú z výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, prináleží jej zvážiť osobitný záujem na ochrane dotknutého dokumentu jeho nezverejnením a všeobecný záujem na sprístupnení tohto dokumentu s ohľadom na výhody prameniace, ako uvádza odôvodnenie 2 nariadenia č. 1049/2001, zo zvýšenej transparentnosti, teda s ohľadom na možnosť občanov tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a záruku, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi.
Tieto úvahy sú osobitne dôležité ak ide o dokumenty Komisie vypracované v rámci legislatívneho procesu. Ako totiž vyplýva z odôvodnenia 6 nariadenia č. 1049/2001, práve v takomto prípade je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom. Transparentnosť v tejto súvislosti prispieva k posilneniu demokracie tým, že občanom umožňuje kontrolovať všetky informácie, na základe ktorých bol vydaný legislatívny akt. Možnosť, aby sa občania oboznámili so základmi legislatívnych činností, je totiž podmienkou, aby mohli efektívne vykonávať svoje demokratické práva.
(pozri body 55, 56)
5. Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa právneho poradenstva stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, preskúmanie, ktoré má inštitúcia vykonať, keď sa od nej požaduje zverejnenie dokumentu, sa má uskutočniť v troch fázach zodpovedajúcich trom kritériám uvedeným v tomto ustanovení. V prvom rade sa tak inštitúcia musí uistiť, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, skutočne obsahuje právne stanovisko. V druhom rade musí preskúmať, či by sa zverejnením častí predmetného dokumentu identifikovaných ako také, ktoré obsahujú právne stanoviská, porušila ochrana, ktorú majú požívať, a to v tom zmysle, že by to spôsobilo ujmu záujmu inštitúcie žiadať o právne stanoviská a dostávať otvorené, objektívne a úplné stanoviská. Nebezpečenstvo narušenia tohto záujmu musí byť na to, aby sa naň dalo odvolávať, primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické. Napokon v treťom rade ak sa inštitúcia domnieva, že zverejnenie dokumentu by narušilo ochranu právneho poradenstva, ako bola práve definovaná, je povinná overiť, či neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci toto zverejnenie bez ohľadu na dosah, ktorý by to malo na jej spôsobilosť žiadať o právne stanoviská a dostávať otvorené, objektívne a úplné stanoviská.
Keďže zverejnenie stanovísk právneho servisu inštitúcie vydaných počas legislatívneho konania je spôsobilé narušiť záujem na ochrane nezávislosti tohto právneho servisu, toto nebezpečenstvo musí byť vyvážené prevažujúcimi verejnými záujmami, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001. Takýmto prevažujúcim verejným záujmom je skutočnosť, že zverejnenie dokumentov obsahujúcich stanovisko právneho servisu inštitúcie k právnym otázkam, ktoré sa objavili v priebehu rozpráv o návrhoch právnych aktov, môže zvýšiť transparentnosť a otvorenosť legislatívneho procesu a posilniť demokratické právo európskych občanov kontrolovať informácie, ktoré slúžili ako podklad pre právny akt, ako je osobitne uvedené v odôvodneniach 2 a 6 tohto nariadenia. Toto nariadenie teda v zásade ukladá povinnosť zverejniť stanoviská právneho servisu inštitúcie týkajúce sa legislatívneho procesu. Toto konštatovanie však nebráni tomu, aby bolo zverejnenie určitého právneho stanoviska vydaného v rámci legislatívneho procesu, ktoré je však osobitne citlivé alebo jeho rozsah je taký široký, že prekračuje rámec daného legislatívneho procesu, zamietnuté z dôvodu ochrany právneho poradenstva. V takom prípade prináleží príslušnej inštitúcii, aby zamietnutie detailne odôvodnila.
(pozri body 58 – 62)
6. Zamietnutie zverejnenia právneho stanoviska z dôvodu možného narušenia schopnosti inštitúcie neskôr obhajovať zákonnosť legislatívneho aktu pred súdnym orgánom, nepochybne nemôže ako všeobecné tvrdenie odôvodniť výnimku z transparentnosti stanovenú nariadením č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.
Situácia je však odlišná v prípade, keď v čase prijatia rozhodnutia o zamietnutí zverejnenia konkrétneho právneho stanoviska vydaného v kontexte legislatívneho procesu prebieha jednak pred vnútroštátnymi súdmi konanie o žalobe, v rámci ktorého sa napáda platnosť dotknutého právneho aktu a z ktorého s veľkou pravdepodobnosťou vyplýva možnosť prejudiciálneho konania, a jednak bola zo strany členského štátu pred súdom Únie podaná žaloba spochybňujúca platnosť viacerých ustanovení rovnakého aktu na základe porušenia Zmluvy o FEÚ a zásady proporcionality. Keďže totiž požadovaný dokument obsahuje začiernené časti, ktoré odkazujú na stanovisko právneho servisu dotknutej inštitúcie týkajúce sa nedostatku právomoci Únie na vykonávanie legislatívnej činnosti a nedodržania zásady proporcionality, zverejnenie týchto častí by mohlo ohroziť ochranu právneho poradenstva, teda ochranu záujmu inštitúcie žiadať o právne stanoviská a dostávať otvorené, objektívne a úplné stanoviská, ako aj pozíciu tohto právneho servisu pri jeho obhajobe platnosti legislatívneho aktu pred súdom Únie na základe rovného postavenia s ostatnými účastníkmi konania. Takéto zverejnenie by odkrývalo pozíciu právneho servisu dotknutej inštitúcie predtým, než by vôbec mala príležitosť prezentovať ju v rámci súdneho konania, zatiaľ čo podobná povinnosť by druhému účastníkovi konania nebola uložená.
(pozri body 65 – 67, 69, 70)
7. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 77 – 83)
8. Zásada rovnosti zbraní a riadny výkon spravodlivosti tvoria jadro výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie. Potreba zabezpečiť rovnosť zbraní pred súdom však odôvodňuje nielen ochranu dokumentov vypracovaných výlučne na účely konkrétneho súdneho konania, ako sú vyjadrenia, ale aj dokumentov, ktorých zverejnenie by mohlo v rámci konkrétneho sporu narušiť túto rovnosť predstavujúcu logický dôsledok samotného pojmu spravodlivého súdneho procesu. Na to, aby sa táto výnimka mohla uplatniť, je však potrebné, aby mali požadované dokumenty v momente prijatia rozhodnutia, ktorým sa k nim zamieta prístup, relevantný vzťah ku konaniu prebiehajúcemu pred súdom Únie, pre ktorý sa inštitúcia odvoláva na výnimku, a aby ich zverejnenie napriek tomu, že tieto dokumenty neboli vypracované v rámci prebiehajúceho súdneho konania, narúšalo zásadu rovnosti zbraní a potenciálne aj spôsobilosť obhajoby dotknutej inštitúcie v tomto konaní. Inými slovami, je potrebné, aby dokumenty odhaľovali pozíciu dotknutej inštitúcie k sporným otázkam súdneho konania, na ktoré sa táto inštitúcia odvoláva.
Tieto úvahy je možné uplatniť aj na konania prebiehajúce v čase prijatia rozhodnutia o zamietnutí prístupu k požadovaným dokumentom pred vnútroštátnym súdom, a to pod podmienkou, že sa týkajú otázok výkladu alebo platnosti aktu práva Únie, takže sa vzhľadom na kontext súdneho konania zdá byť mimoriadne pravdepodobným podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania. V oboch týchto prípadoch aj keď uvedené dokumenty neboli vypracované v rámci osobitného súdneho konania, by integrita príslušného súdneho konania a rovnosť zbraní účastníkov konania mohla byť vážne narušená, ak by účastníci konania mali privilegovaný prístup k vnútorným informáciám iného účastníka konania, ktoré majú úzky vzťah k právnym aspektom prebiehajúceho alebo bezprostredne očakávaného sporu.
(pozri body 88 – 90)
9. Zásada rovnosti zbraní vyžaduje, aby inštitúcia, od ktorej pochádza napadnutý akt, mohla pred súdom účinne hájiť zákonnosť svojho konania. Táto možnosť by však bola vážne sťažená, ak by bola dotknutá inštitúcia povinná hájiť sa nielen voči žalobným dôvodom a tvrdeniam vzneseným žalobcom alebo v rámci budúceho prejudiciálneho konania, ale taktiež voči vnútorne zaujatým pozíciám týkajúcim sa zákonnosti rôznych rozhodnutí ponúkajúcich sa v rámci prípravy dotknutého aktu. Osobitne, pokiaľ ide o prístup k dokumentom, by zverejnenie dokumentov obsahujúcich takýto druh pozícií mohlo v skutočnosti nútiť dotknutú inštitúciu, aby sa obhajovala voči záverom svojich vlastných zamestnancov, ktoré boli v konečnom dôsledku zamietnuté. Takáto situácia by mohla narušiť rovnováhu medzi účastníkmi súdneho sporu, pretože povinnosť sprístupniť svoje interné úvahy tohto typu nemožno uložiť žalobcovi.
Sprístupnenie takýchto dokumentov verejnosti napriek prebiehajúcemu súdnemu konaniu týkajúcemu sa výkladu a platnosti dotknutého aktu by preto mohlo narušiť schopnosť dotknutej inštitúcie obhajovať sa, ako aj zásadu rovnosti zbraní, keďže by vopred odkrývalo vnútorné pozície právnej povahy pochádzajúce od jej vnútorných oddelení k sporným otázkam, zatiaľ čo podobná povinnosť by druhému účastníkovi konania nebola uložená.
(pozri body 97, 98)