Zadeva T‑796/14

Philip Morris Ltd

proti

Evropski komisiji

„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti, izdelani v okviru pripravljalnega gradiva za sprejetje direktive o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov – Zavrnitev dostopa – Izjema, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov in pravnih mnenj – Izjema, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja – Prevladujoč javni interes“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 15. septembra 2016

1.      Ničnostna tožba – Tožbeni razlogi – Neobstoj ali nezadostnost obrazložitve – Tožbeni razlog, ki se razlikuje od tistega, ki se nanaša na vsebinsko zakonitost

(Člena 263 in 296 PDEU)

2.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg

(Člen 296 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)

3.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Ozka razlaga in uporaba – Obveznost konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov, za katere velja izjema – Obseg

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodne izjave 1, 2 in 4 ter člena 1 in 4)

4.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Obveznost tehtanja prisotnih interesov – Obseg v zvezi z dokumenti, na podlagi katerih poteka zakonodajni postopek

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodni izjavi 2 in 6 ter člen 4)

5.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih mnenj – Obveznost institucije, da preuči vrsto pravnega mnenja akta in konkretno možnost oslabitve varstva pravnega mnenja, ter da preveri neobstoj prevladujočega javnega interesa, pri čemer utemelji razkritje – Razkritje pravnih mnenj v zvezi z zakonodajnimi postopki – Obveznost institucije, da podrobno utemelji vse odločitve o zavrnitvi dostopa

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)

6.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih mnenj – Obseg – Zavrnitev razkritja mnenja pravne službe institucije, ki se nanaša na zakonodajni akt, proti kateremu je bila vložena tožba pred nacionalnim sodiščem in pred sodiščem Unije – Dopustnost

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)

7.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/20011 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Varstvo sodnih postopkov – Obseg – Vloge, ki jih je Komisija vložila pri sodišču Unije v nedokončanih zadevah – Splošna domneva za uporabo izjeme od pravice do dostopa – Uporaba za končane zadeve – Pogoji

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)

8.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Varstvo sodnih postopkov – Področje uporabe – Dokumenti, ki niso bili izdelani le za potrebe sodnega postopka, vendar lahko posegajo v možnost, da se zadevna institucija v navedenem postopku brani – Vključitev – Pogoji

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)

9.      Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Varstvo sodnih postopkov – Obseg – Zavrnitev razkritja dokumentov, ki lahko škodijo stališču zadevne institucije in načelu enakosti orožij v tekočem postopku – Dopustnost

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)

1.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 28.)

2.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 29 do 31.)

3.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 50 do 54.)

4.      Če institucija uporabi eno od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, mora uravnovesiti poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in zlasti splošni interes, da se omogoči dostop do dokumenta, ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, to je tesnejšega sodelovanja državljanov v postopku odločanja in večje legitimnosti v upravi ter njeno učinkovitejše in odgovornejše ravnanje v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu.

Te ugotovitve so zlasti upoštevne glede dokumentov Komisije, pripravljenih v okviru zakonodajnega procesa. Kot namreč izhaja iz uvodne izjave 6 Uredbe št. 1049/2001, se prav v takem primeru zagotovi širši dostop do dokumentov. Preglednost v zvezi s tem povečuje krepitev demokracije tako, da omogoča državljanom nadzor nad vsemi informacijami, ki so bile podlaga za zakonodajni akt. Možnost državljanov, da poznajo temelje zakonodajne dejavnosti, je namreč pogoj, da lahko učinkovito uresničujejo svoje demokratične pravice.

(Glej točki 55 in 56.)

5.      Pri izjemi v zvezi s pravnimi mnenji, določeni v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, mora preučitev, ki jo opravi zadevna institucija, ko se od nje zahteva razkritje dokumenta, obvezno potekati v treh fazah, kar ustreza trem merilom iz te določbe. Tako mora institucija preveriti, prvič, ali se dokument, katerega razkritje se zahteva, res nanaša na pravno mnenje. Drugič, preučiti mora, ali razkritje delov zadevnega dokumenta, za katere je bilo ugotovljeno, da se nanašajo na pravna mnenja, posega v varstvo, ki mora biti zagotovljeno tem mnenjem, tako da bi škodovalo interesu institucije, da zahteva pravna mnenja in da prejme odkrita, objektivna in celovita mnenja. Tveganje za poseg v ta interes mora biti razumno predvidljivo in ne le hipotetično, da se ga lahko uveljavlja. Tretjič in zadnjič, če institucija meni, da bi razkritje dokumenta poseglo v potrebno varstvo pravnih mnenj, kot je opredeljeno zgoraj, mora preveriti, ali obstaja prevladujoč javni interes, ki utemeljuje to razkritje, ne glede na to, ali bi se poseglo v njeno možnost zahtevati pravna mnenja in prejeti odkrita, objektivna in celovita mnenja.

Če bi razkritje mnenj pravne službe institucije, izdelanih v okviru zakonodajnih postopkov, lahko poseglo v interes za varstvo neodvisnosti pravne službe, bi bilo treba to tveganje tehtati glede na prevladujoče javne interese, na katerih temelji Uredba št. 1049/2001. Tak prevladujoč javni interes je dejstvo, da lahko razkritje dokumentov z mnenjem pravne službe institucije o pravnih vprašanjih, ki se pojavijo med razpravo o zakonodajnih iniciativah, poveča preglednost in odprtost zakonodajnega procesa ter krepi demokratično pravico evropskih državljanov, da nadzirajo informacije, na katerih je temeljil zakonodajni akt, kot je navedeno zlasti v uvodnih izjavah 2 in 6 navedene uredbe. V tej uredbi je načeloma določena obveznost razkritja mnenj pravne službe institucije v zvezi z zakonodajnim procesom. Ta ugotovitev vseeno ne ovira tega, da bi se lahko na podlagi varstva pravnih mnenj zavrnilo razkritje posameznega pravnega mnenja, izdanega v okviru zakonodajnega procesa, ki ima posebej občutljivo vsebino ali je njegov obseg posebej širok, tako da presega zadevni zakonodajni okvir. V takem primeru bi morala zadevna institucija natančno obrazložiti zavrnitev.

(Glej točke od 58 do 62.)

6.      Res je, da s splošno trditvijo zavrnitve razkritja pravnega mnenja z obrazložitvijo, da bi bilo s tem razkritjem mogoče poseči v možnost institucije, da pozneje pri sodišču zagovarja veljavnost zakonskega akta, ni mogoče utemeljiti izjeme od preglednosti, določene v Uredbi št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.

Vendar ni tako, ko je ob sprejetju odločbe o zavrnitvi razkritja določenega pravnega mnenja, ki je bil izdan v okviru zakonodajnega procesa, na eni strani pred sodišči države članice vložena tožba, s katero se izpodbija veljavnost zadevnega pravnega akta in ki vključuje veliko verjetnost postopka s predlogom za sprejetje predhodne odločbe, in na drugi strani, ko je država članica vložila tožbo pred sodiščem Unije, s katero se izpodbija veljavnost nekaterih določb tega akta zaradi kršitve Pogodbe DEU in načela sorazmernosti. Če zahtevani dokument namreč vsebuje nekatere zakrite dele, ki se sklicujejo na mnenje pravne službe zadevne institucije glede tega, da Unije ni pristojna za sprejemanje zakonodaje in zaradi nespoštovanja načela sorazmernosti, bi razkritje teh delov lahko škodilo varstvu pravnih mnenj, se pravi varstvu interesa institucije, da zahteva pravna mnenja in prejme odkrita, objektivna in celovita mnenja, ter stališču navedene pravne službe pri enakopravnem zagovarjanju veljavnosti zadevnega zakonskega akta pred Sodiščem Unije glede na druge stranke. S tem razkritjem pa bi pravna služba, še preden bi imela možnost v sodnem postopku predstaviti svoje stališče, tega že razkrila, medtem ko drugi stranki v postopku ni naložena nikakršna podobna obveznost.

(Glej točke od 65 do 67, 69 in 70.)

7.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 77 do 83.)

8.      Načeli enakosti orožij in učinkovitega izvajanja sodne oblasti sta v središču izjeme, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, določene v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Potreba po zagotovitvi enakosti orožij pri sodišču pa ne utemeljuje le varstva dokumentov, ki so izdelani zgolj za posamezni spor, kot so vloge, temveč tudi dokumentov, katerih razkritje bi lahko v okviru posameznega spora oslabilo zadevno enakost, ki izhaja iz pojma poštenega sojenja. Da bi bilo mogoče to izjemo uporabiti, pa je potrebno, da ob sprejetju odločbe, s katero je zavrnjen dostop do zaprošenih dokumentov, med navedenimi dokumenti in nekončanim sporom pri sodišču Unije, v zvezi s katerim se zadevna institucija sklicuje na izjemo, obstaja upoštevna povezava, in da njihovo razkritje – čeprav navedeni dokumenti niso bili izdelani v okviru nekončanega sodnega postopka – posega v načelo enakosti orožij in morebiti v možnost, da se zadevna institucija v navedenem postopku brani. Drugače povedano, potrebno je, da se z dokumenti razkriva stališče zadevne institucije o spornih vprašanjih, ki se zastavljajo v sodnem postopku, na katerega se sklicuje.

Te preudarke je mogoče uporabiti tudi glede postopkov pri nacionalnih sodiščih, ki ob sprejetju odločbe o zavrnitvi dostopa do zaprošenih dokumentov, še potekajo, če se v njih zastavlja vprašanje razlage ali veljavnosti akta prava Unije v smislu, da je glede na kontekst zadeve zelo verjeten postopek s predlogom za sprejetje predhodne odločbe. V teh primerih bi lahko bili integriteta sodnega postopka in enakost orožij med strankami, čeprav navedeni dokumenti niso bili izdelani v okviru posameznega sodnega postopka, resno ogroženi, če bi stranke imele poseben dostop do internih informacij druge stranke, ki so tesno povezane s pravnimi vidiki nekončanega oziroma morebitnega vendar skorajšnjega spora.

(Glej točke od 88 do 90.)

9.      Načelo enakosti orožij zahteva, da lahko institucija, ki je sporni akt izdala, pri sodišču učinkovito zagovarja zakonitost svojega delovanja. Ta možnost pa bi bila resno ogrožena, če se zadevni instituciji ne bi bilo treba braniti le glede razlogov in trditev, ki jih navaja tožeča stranka, ali ki bodo navedene v okviru prihodnjega postopka predhodnega odločanja, temveč tudi glede sprejetih notranjih stališč o zakonitosti različnih odločitev, predvidenih v okviru izdelave zadevnega akta. Natančneje, na področju dostopa do dokumentov z razkritjem dokumentov, ki zajemajo tovrstna stališča, se zadevno institucijo zato zavezuje, da se brani zoper presoje svojega osebja, ki nazadnje niso bile sprejete. Taka okoliščina bi lahko oslabila uravnoteženost med strankami v sodnem postopku, če tožeče stranke ne bi bilo mogoče zavezati za razkritje tovrstnih notranjih presoj.

10.    Zato bi razkritje takih dokumentov javnosti, ko poteka sodni postopek o razlagi in zakonitosti zadevnega akta, lahko škodilo stališču v obrambi Komisije ter načelu enakosti orožij, saj bi Komisija že sporočila pravna interna stališča svojih služb o spornih vprašanjih, medtem ko drugi stranki ne bi bila naložena nobena podobna obveznost.

(Glej točki 97 in 98.)