Language of document : ECLI:EU:T:2016:483

Mål T‑796/14

Philip Morris Ltd

mot

Europeiska kommissionen

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som utarbetats som en del av det förberedande arbetet inför antagandet av direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter – Nekad tillgång – Undantag avseende skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning – Undantag avseende skyddet för beslutsförfarandet – Övervägande allmänintresse”

Sammanfattning – Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 15 september 2016

1.      Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Avsaknad av, eller otillräcklig, motivering – Grund som är fristående från frågan huruvida en rättsakt är lagenlig i materiellt hänseende

(Artiklarna 263 FEUF och 296 FEUF)

2.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

(Artikel 296 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

3.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning – Skyldighet att göra en konkret och individuell bedömning av handlingar som omfattas av ett undantag – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skälen 1, 2 och 4 samt artiklarna 1 och 4)

4.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att göra en avvägning mellan föreliggande intressen – Räckvidd avseende handlingar som utgör grund för lagstiftningsförfarandet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skälen 2 och 6 samt artikel 4)

5.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Skyldighet för institutionen att pröva rättsaktens rättsliga natur och den konkreta möjligheten att skyddet för juridisk rådgivning kan undergrävas samt att pröva om det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut – Utlämnande av juridisk rådgivning i lagstiftningsärenden – Institutionen är skyldig att vederbörligen motivera alla beslut att neka tillgång

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

6.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Räckvidd – Utlämnande av ett yttrande från en institutions rättstjänst avseende en rättsakt i ett lagstiftningsärende mot vilken talan väckts vid nationell domstol och vid unionsdomstolen – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

7.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för rättsliga förfaranden – Räckvidd – Inlagor som kommissionen inkommit med till unionsdomstolen i pågående mål – Allmän presumtion att undantaget ska tillämpas i fråga om rätten till tillgång – Tillämpning i avgjorda mål – Villkor

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

8.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för rättsliga förfaranden – Tillämpningsområde – Handlingar som inte enbart upprättats för ett rättsligt förfarande men som kan äventyra den berörda institutionens försvar i det nämnda förfarandet – Omfattas – Villkor

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

9.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för rättsliga förfaranden – Räckvidd – Utlämnande nekas av en handling som i ett pågående förfarande kan äventyra institutionens försvar och principen om parternas likställdhet i processen – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

1.      Se domen.

(se punkt 28)

2.      Se domen.

(se punkterna 29–31)

3.      Se domen.

(se punkterna 50–54)

4.      När en institution tillämpar ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, är den skyldig att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att en viss handling inte lämnas ut och, bland annat, allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet. Dessa fördelar är att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.

Dessa överväganden är särskilt relevanta när det gäller kommissionens handlingar som upprättats inom ramen för ett lagstiftningsförfarande. Såsom framgår av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 bör det ges större tillgång till handlingar i dessa fall. Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Medborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter.

(se punkterna 55 och 56)

5.      När det gäller undantaget avseende juridisk rådgivning, vilket föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, följer det av rättspraxis att den berörda institutionen ska göra en prövning i tre steg när den tar emot en ansökan om tillgång till en handling. En sådan prövning motsvarar de tre rekvisit som anges i den bestämmelsen. Institutionen ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning. Därefter ska den pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle undergräva skyddet för sådan rådgivning, det vill säga att det skadar en institutions intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas, måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk. Om institutionen anser att utlämnandet av en handling skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning undergrävdes, i den mening som har definierats ovan, är den slutligen skyldig att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för institutionens möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.

I den utsträckning som ett utlämnande av yttranden som en institutions rättstjänst har avgett inom ramen för ett lagstiftningsförfarande skulle kunna skada intresset av att skydda den berörda rättstjänstens oberoende ställning, ska denna risk vägas mot de övervägande allmänintressen som ligger till grund för förordning nr 1049/2001. Den ökning av öppenheten och insynen i lagstiftningsprocessen och den förstärkning av de europeiska medborgarnas demokratiska rätt att kontrollera de uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt, vilken åsyftas i skälen 2 och 6 i förordningen – som följer av utlämnandet av handlingar som innehåller en institutions juridiska yttrande i rättsliga frågor som uppkommer i samband med debatten om lagstiftningsinitiativ – utgör ett sådant övervägande allmänintresse. Nämnda förordning innebär i princip en skyldighet att lämna ut yttranden från en institutions rättstjänst rörande ett lagstiftningsförfarande. Denna slutsats hindrar emellertid inte att ett bestämt juridiskt yttrande, vilket har avgetts i ett lagstiftningsförfarande, inte lämnas ut med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning, när yttrandet är av särskilt känslig art eller har en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet. Den berörda institutionen är i ett sådant fall skyldig att lämna en utförlig motivering till beslutet att inte lämna ut yttrandet i fråga.

(se punkterna 58–62)

6.      Argumentet att utlämnande av juridisk rådgivning kan undergräva en institutions förmåga att senare försvara giltigheten av en rättsakt vid domstol har tillbakavisats av domstolen som ett så allmänt hållet argument att det inte kan motivera ett undantag från den öppenhet som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

Så är emellertid inte fallet då, vid den tidpunkt när beslutet att neka tillgång till viss juridisk rådgivning antogs – vilket beslut antagits i ett lagstiftningsförfarande – en talan mot den berörda rättsakten hade väckts vid en domstol i en av medlemsstaterna och vilken innebar en stor sannolikhet för en begäran om förhandsavgörande, och vidare då en talan väckts vid Europeiska unionens domstol av en medlemsstat som bestrider giltigheten av ett antal bestämmelser i samma rättsakt med motiveringen att de strider mot EUF-fördraget och proportionalitetsprincipen. I den mån den begärda handlingen innehåller vissa maskerade delar vari det hänvisas till yttrandet från den berörda institutionens rättstjänst såvitt gäller att unionen saknar behörighet att lagstifta och bristande iakttagande av proportionalitetsprincipen, skulle utlämnande av dessa delar kunna undergräva skyddet för juridisk rådgivning, det vill säga skyddet av en institutions intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden, samt möjligheterna för nämnda rättstjänst att försvara den aktuella rättsaktens giltighet vid Europeiska unionens domstol på samma villkor som övriga parter. Ett sådant utlämnande skulle nämligen innebära att rättstjänstens ståndpunkt skulle avslöjas innan rättstjänsten ens haft möjlighet att redogöra för sin ståndpunkt under det rättsliga förfarandet, medan ingen liknande skyldighet ålagts den andra parten.

(se punkterna 65–67, 69 och 70)

7.      Se domen.

(se punkterna 77–83)

8.      Principen om parternas likställdhet i processen och principen om god rättskipning utgör kärnan i undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Behovet av att säkerställa parternas likställdhet i domstolsprocessen motiverar skyddet inte endast för handlingar som har upprättats enbart med avseende på en särskild tvist, såsom inlagor, utan också för handlingar vilkas utlämnande inom ramen för en särskild tvist kan undergräva likställdheten, vilken är en naturlig följd av själva begreppet rättvis rättegång. För att detta undantag ska kunna tillämpas krävs emellertid att de begärda handlingarna har en relevant koppling till en tvist som är anhängig vid unionsdomstolen vid den tidpunkt när beslutet om att neka tillgång till handlingarna fattas och med avseende på vilken den berörda institutionen har åberopat undantaget, och att ett utlämnande av dem skulle skada principen om parternas likställdhet i processen och potentiellt den berörda institutionens förmåga att försvara sig i nämnda förfarande, även om nämnda handlingar inte upprättats inom ramen för ett pågående rättsligt förfarande. Med andra ord måste handlingarna avslöja den berörda institutionens ståndpunkt i tvistefrågor som behandlas under det rättsliga förfarandet.

Nämnda överväganden kan också tillämpas avseende ett förfarande som pågår vid nationell domstol vid den tidpunkt när beslutet att neka tillgång till de begärda handlingarna fattas, på villkor att det under förfarandet ställs en fråga som rör tolkningen eller giltigheten av en unionsrättsakt och det därför med hänsyn till sammanhanget i ärendet är särskilt sannolikt att en begäran om förhandsavgörande kommer att lämnas in. I dessa båda fall kan det berörda rättsliga förfarandets integritet och parternas likställdhet i processen allvarligt skadas även om handlingarna i fråga inte har upprättats inom ramen för ett särskilt rättsligt förfarande, om en part har privilegierad tillgång till den andra partens interna information, vilken har en nära koppling till de juridiska aspekterna i en pågående eller potentiell, men nära förestående tvist.

(se punkterna 88–90)

9.      Principen om parternas likställdhet i processen kräver att den institution som den angripna akten härrör ifrån effektivt kan försvara åtgärdens lagenlighet vid domstol. Denna möjlighet reduceras emellertid betydligt om institutionen i fråga tvingas att försvara sig inte endast mot grunder och argument som anförs av sökanden eller i ett framtida mål om förhandsavgörande, utan även mot interna ställningstaganden om lagenligheten av de olika val som övervägts i samband med utarbetandet av akten i fråga. När det gäller tillgång till handlingar kan nämligen ett utlämnande av handlingar som innehåller denna typ av ställningstaganden tvinga den berörda institutionen att försvara sig mot den egna personalens bedömningar, vilka slutligen inte har godtagits. Denna omständighet kan rubba balansen mellan parterna i ett rättsligt förfarande, eftersom sökanden inte kan förpliktas att lämna ut interna bedömningar av detta slag.

Ett utlämnande av sådana handlingar till allmänheten när det pågår ett rättsligt förfarande som avser tolkningen och lagenligheten av den aktuella rättsakten skulle följaktligen kunna äventyra institutionens försvar och principen om parternas likställdhet i processen, eftersom det skulle avslöja interna ståndpunkter av juridisk art, vilka härrör från den nämnda institutionens avdelningar, rörande tvistefrågor, medan en liknande skyldighet inte skulle åläggas den andra parten.

(se punkterna 97 och 98)