Cauza T‑796/14

Philip Morris Ltd

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente elaborate în cadrul lucrărilor pregătitoare pentru adoptarea Directivei privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe – Refuzul accesului – Excepție referitoare la protecția procedurilor judiciare și a consultanței juridice – Excepție referitoare la protecția procesului decizional – Interes public superior”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a opta) din 15 septembrie 2016

1.      Acțiune în anulare – Motive – Nemotivare sau insuficiența motivării – Motiv distinct de cel privind legalitatea pe fond

(art. 263 și 296 TFUE)

2.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de motivare –Conținut

(art. 296 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

3.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte – Obligație de examinare concretă și individuală pentru documentele acoperite de o excepție – Conținut

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (1), (2) și (4) și art. 1 și 4]

4.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de evaluare comparativă a intereselor în cauză – Conținut în privința documentelor aflate la baza procesului legislativ

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (2) și (6) și art. 4]

5.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția consultanței juridice – Obligația instituției de a examina natura de consultanță juridică a actului și posibilitatea concretă de atingere adusă protecției consultanței juridice și de a verifica absența unui interes public superior care să justifice divulgarea acestuia – Divulgare a consultanței juridice referitoare la procesele legislative – Obligația instituției să motiveze orice decizie de refuz de acces în mod amănunțit

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

6.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția consultanței juridice – Conținut – Refuzul divulgării unui aviz al serviciului juridic al unei instituții referitor la un act legislativ care face obiectul unei acțiuni în fața instanței naționale și a instanței Uniunii – Admisibilitate

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

7.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procedurilor judiciare – Conținut – Memorii prezentate de Comisie în fața instanței Uniunii în cauze pendinte – Prezumție generală de aplicare a excepției de la dreptul de acces – Aplicare în cazul cauzelor soluționate – Condiții

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

8.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procedurilor judiciare – Domeniu de aplicare – Documente care nu au fost elaborate doar pentru o procedură judiciară, dar care pot să aducă atingere capacității de apărare a instituției respective în procedura menționată – Includere – Condiții

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

9.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procedurilor judiciare – Conținut – Refuzul divulgării unor documente de natură a compromite poziția instituției respective și principiul egalității armelor în cadrul unei proceduri pendinte – Admisibilitate

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 28)

2.      A se vedea textul deciziei.

( a se vedea punctele 29-31)

3.      A se vedea textul deciziei.

( a se vedea punctele 50-54)

4.      Atunci când o instituție aplică una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, acesteia îi revine obligația să pună în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului vizat și, în special, interesul general de a face accesibil acel document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, rezultă dintr‑o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic.

Aceste considerații sunt, fără îndoială, de o deosebită pertinență în ceea ce privește documentele Comisiei întocmite în cadrul unui proces legislativ. Astfel, după cum rezultă din considerentul (6) al Regulamentului nr. 1049/2001, un acces mai larg la documente trebuie să fie autorizat tocmai într‑un astfel de caz. Transparența în această privință contribuie la consolidarea democrației prin faptul că permite cetățenilor să controleze totalitatea informațiilor care au constituit fundamentul unui act legislativ. Astfel, posibilitatea cetățenilor de a cunoaște fundamentele acțiunilor legislative este o condiție a exercitării efective de către aceștia din urmă a drepturilor lor democratice.

(a se vedea punctele 55 și 56)

5.      În ceea ce privește excepția aferentă consultanței juridice, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, examinarea care trebuie efectuată de o instituție atunci când i se solicită divulgarea unui document trebuie să se desfășoare în mod obligatoriu în trei etape, corespunzătoare celor trei criterii prevăzute de această dispoziție. Astfel, instituția, într‑o primă etapă, trebuie să se asigure că documentul a cărui divulgare se solicită se referă într‑adevăr la o consultanță juridică. Într‑o a doua etapă, aceasta trebuie să examineze dacă divulgarea părților din documentul în cauză identificate ca referindu‑se la o consultanță juridică ar aduce atingere protecției de care trebuie să beneficieze acestea din urmă, în sensul că ar aduce atingere interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete. Pentru a putea fi invocat, riscul de a se aduce atingere acestui interes trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Într‑o a treia și ultimă etapă, în cazul în care instituția consideră că divulgarea unui document ar aduce atingere protecției datorate consultanței juridice astfel cum aceasta a fost definită, îi revine obligația să verifice că nu există un interes public superior care să justifice această divulgare în pofida atingerii care ar rezulta din aceasta în ceea ce privește aptitudinea sa de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete.

În măsura în care divulgarea avizelor serviciului juridic al unei instituții emise în cadrul procedurilor legislative ar fi susceptibilă să aducă atingere interesului de a proteja independența acestui serviciu juridic, acest risc ar trebui să fie ponderat de interesele publice superioare care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001. Constituie un astfel de interes public superior faptul că divulgarea documentelor care conțin avizul serviciului juridic al unei instituții cu privire la problemele juridice care survin în timpul dezbaterii inițiativelor legislative este de natură să mărească transparența și deschiderea procesului legislativ și să consolideze dreptul democratic al cetățenilor europeni de a controla informațiile care au constituit fundamentul actului legislativ, astfel cum se prevede în special în considerentele (2) și (6) ale regulamentului respectiv. În consecință, regulamentul menționat impune, în principiu, o obligație de a divulga avizele serviciului juridic al unei instituții referitoare la procesul legislativ. Totuși, această constatare nu se opune ca divulgarea unui aviz juridic specific, emis în contextul unui proces legislativ, dar având un caracter deosebit de sensibil sau o întindere deosebit de mare, care depășesc procesul legislativ în cauză, să poată fi refuzată în temeiul protecției consultanței juridice. Într‑un astfel de caz, instituției respective i‑ar reveni obligația de a motiva refuzul în mod circumstanțiat.

(a se vedea punctele 58-62)

6.      Desigur, refuzul divulgării unui aviz juridic, pentru motivul că divulgarea respectivă ar putea aduce atingere capacității instituției de a apăra ulterior validitatea unui act legislativ în fața unei instanțe nu poate, ca un argument de ordin general, să justifice o excepție de la transparența prevăzută de Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.

Cu toate acestea, situația este diferită atunci când, la momentul adoptării deciziei de refuz al divulgării unui aviz juridic specific, emis în contextul unui proces legislativ, pe de o parte, o acțiune prin care se contestă validitatea actului juridic respectiv și care implică puternica probabilitate a unei trimiteri preliminare se află pe rolul instanțelor unui stat membru și, pe de altă parte, a fost introdusă o acțiune în fața instanței Uniunii de un stat membru care contestă validitatea unui anumit număr de dispoziții ale aceluiași act pentru motivul încălcării prin acesta a Tratatului FUE și a principiului proporționalității.  Astfel, în măsura în care documentul conține anumite părți ocultate care fac referire la avizul serviciului juridic al instituției respective cu privire la lipsa de competență a Uniunii de a legifera și la nerespectarea principiului proporționalității, divulgarea acestor părți ar putea compromite protecția consultanței juridice, cu alte cuvinte protecția interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete, precum și poziția serviciului juridic menționat în apărarea sa privind validitatea actului legislativ în cauză în fața instanței Uniunii, pe un picior de egalitate cu celelalte părți. Or, o astfel de divulgare ar revela poziția serviciului juridic al instituției respective chiar înainte de a fi avut oportunitatea de a o prezenta în cursul procedurii judiciare, în condițiile în care celeilalte părți la procedură nu îi era impusă nicio obligație similară.

(a se vedea punctele 65-67, 69 și 70)

7.      A se vedea textul deciziei.

( a se vedea punctele 77-83)

8.      Principiul egalității armelor, precum și buna administrare a justiției se află în centrul excepției referitoare la protecția procedurilor judiciare prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei. Or, nevoia de a asigura egalitatea armelor în fața instanței justifică protecția nu numai a documentelor redactate doar pentru un anumit litigiu, precum memoriile, ci și a documentelor a căror divulgare poate să compromită, în cadrul unui anumit litigiu, egalitatea în cauză, care constituie un corolar al noțiunii înseși de proces echitabil. Cu toate acestea, pentru ca această excepție să se poată aplica, trebuie ca documentele solicitate, la momentul luării deciziei prin care se refuză accesul la documentele menționate, să aibă o legătură pertinentă cu un litigiu pendinte în fața instanței Uniunii, pentru care instituția respectivă invocă excepția, și ca divulgarea lor, deși documentele menționate nu au fost elaborate în cadrul unei proceduri judiciare pendinte, să aducă atingere principiului egalității armelor și potențial capacității de apărare a instituției respective în procedura menționată. Cu alte cuvinte, trebuie ca documentele să divulge poziția instituției respective cu privire la aspecte în litigiu ridicate în procedura judiciară invocată.

Aceste considerații se pot aplica de asemenea pentru proceduri aflate pe rolul unei instanțe naționale la momentul adoptării unei decizii prin care se refuză accesul la documentele solicitate, cu condiția ca acestea să ridice o problemă de interpretare sau de validitate a unui act al dreptului Uniunii astfel încât, având în vedere contextul cauzei, o trimitere preliminară pare deosebit de plauzibilă. În aceste două cazuri, deși documentele menționate nu au fost elaborate în cadrul unei anumite proceduri judiciare, integritatea procedurii judiciare respective și egalitatea armelor între părți ar putea fi serios afectate dacă părțile ar beneficia de un acces privilegiat la informații interne ale celeilalte părți care au o legătură strânsă cu aspectele juridice ale unui litigiu aflat pe rol sau potențial, dar iminent.

( a se vedea punctele 88-90)

9.      Principiul egalității armelor impune ca instituția de la care emană actul incriminat să fie în măsură să apere în fața instanței, în mod eficient, legalitatea acțiunii sale. Or, această posibilitate ar fi serios afectată dacă instituția respectivă ar fi obligată să se apere nu numai în ceea ce privește motivele și argumentele invocate de reclamant sau în cadrul unei proceduri preliminare viitoare, însă și în ceea ce privește pozițiile luate în intern cu privire la legalitatea diferitor opțiuni preconizate în cadrul elaborării actului în cauză. În special, în materia accesului la documente, divulgarea documentelor care conțin acest tip de poziții este de natură să oblige, în fapt, instituția respectivă să se apere împotriva unor aprecieri ale propriului personal, care în final nu au fost reținute. Această împrejurare poate rupe echilibrul dintre părțile la o procedură judiciară, în măsura în care reclamantul nu ar putea fi obligat să divulge aprecieri interne de acest tip.

Prin urmare, divulgarea unor astfel de documente publicului atunci când există o procedură judiciară în curs cu privire la interpretarea și la legalitatea actului în cauză ar putea compromite poziția de apărare a instituției respective, precum și principiul egalității armelor, în măsura în care aceasta ar comunica deja pozițiile interne de natură juridică care emană de la serviciile sale asupra unor aspecte în litigiu în condițiile în care celeilalte părți nu i‑ar fi impusă nicio obligație similară.

( a se vedea punctele 97 și 98)