DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 12 mars 2019 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 20 FEUF – Artiklarna 7 och 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Medborgare i en medlemsstat och i en tredjestat – Förlust av medborgarskapet i en medlemsstat och unionsmedborgarskapet enligt lag – Följder – Proportionalitet”
I mål C‑221/17,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) genom beslut av den 19 april 2017, som inkom till domstolen den 27 april 2017, i målet
M. G. Tjebbes,
G. J. M. Koopman,
E. Saleh Abady,
L. Duboux
mot
Minister van Buitenlandse Zaken,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena A. Prechal, M. Vilaras, K. Jürimäe och C. Lycourgos (referent) samt domarna A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits, L. Bay Larsen och D. Šváby,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreterare M.-A. Gaudissart,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 april 2018,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– M. G. Tjebbes, genom A. van Rosmalen,
– G. J. M. Koopman och L. Duboux, genom E. Derksen, advocaat,
– E. Saleh Abady, genom N. van Bremen, advocaat,
– Nederländernas regering, genom M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen och J. Langer, samtliga i egenskap av ombud,
– Irland, genom M. Browne, L. Williams och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud,
– Greklands regering, genom T. Papadopoulou, i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom H. Kranenborg och E. Montaguti, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 12 juli 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 20 och 21 FEUF samt artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan M. G Tjebbes, G. J. M. Koopman, E. Saleh Abady och L. Duboux och å andra sidan Minister van Buitenlandse Zaken (utrikesministern, Nederländerna) (nedan kallad ministern) angående ministerns beslut att inte pröva dessa personers respektive ansökan om nationellt pass.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
Konventionen om begränsning av statslöshet
3 Förenta nationernas konvention om begränsning av statslöshet, som antogs i New York den 30 augusti 1961 och trädde i kraft den 13 december 1975 (nedan kallad konventionen om begränsning av statslöshet) är tillämplig i Konungariket Nederländerna sedan den 11 augusti 1985. Artikel 6 i denna konvention har följande lydelse:
”Om lagen i fördragsslutande stat föreskriver förlust av medborgarskap för make eller barn såsom biperson till den vilken förlorar eller berövas medborgarskap, skall förlusten för bipersonen inträda endast om han innehar eller förvärvar annat medborgarskap.”
4 I artikel 7 mom. 3–6 i konventionen föreskrivs följande:
”3. Där ej annat följer av bestämmelserna i 4 och 5 mom. i denna artikel, skall medborgare i fördragsslutande stat icke förlora sitt medborgarskap så att han blir statslös på grund av avresa, bosättning utomlands, underlåtenhet att låta sig registreras eller på annan dylik grund.
4. Naturaliserad person må förlora sitt medborgarskap på grund av bosättning utomlands under en period – minst sju år i följd – som närmare anges i vederbörande fördragsslutande stats lag, om han underlåter anmäla sin avsikt att behålla sitt medborgarskap.
5. I fall när medborgare i fördragsslutande stat är född utanför den statens territorium, må lagen i denna stat låta hans bibehållande av sitt medborgarskap efter utgången av ett år från det han uppnådde myndig ålder bliva beroende på hemvist vid sagda tidpunkt på statens territorium eller på registrering hos vederbörlig myndighet.
6. Med undantag för i denna artikel angivna fall skall en person icke förlora medborgarskap i fördragsslutande stat, om han därigenom blir statslös, oaktat sådan förlust icke är uttryckligen förbjuden i annan bestämmelse i denna konvention.”
Konventionen om medborgarskap
5 Europeiska konventionen om medborgarskap, som antogs den 6 november 1997 av Europarådet och trädde i kraft den 1 mars 2000 (nedan kallad konventionen om medborgarskap), är tillämplig i Konungariket Nederländerna sedan den 1 juli 2001. Artikel 7 i konventionen om medborgarskap har följande lydelse:
”1. En konventionsstat får i sin nationella lagstiftning inte föreskriva att medborgarskap i den staten skall förloras ex lege eller på statens initiativ utom i följande fall:
…
e) Vid avsaknad av verklig anknytning mellan konventionsstaten och en medborgare som har varaktigt hemvist utomlands.
…
2. En konventionsstat får föreskriva att medborgarskap i den staten skall förloras av barn till föräldrar som förlorar medborgarskapet utom i de fall som avses i punkt 1 c och d i denna artikel. Barn skall dock inte berövas sitt medborgarskap om någon av deras föräldrar behåller det.
…”
Unionsrätt
6 I artikel 20 FEUF föreskrivs följande:
”1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.
2. Unionsmedborgarna ska ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha
a) rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier,
…
c) rätt till skydd inom ett tredjelands territorium, där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad, av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter, på samma villkor som medborgarna i den staten,
…”
7 Enligt artikel 7 i stadgan har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.
8 I artikel 24.2 i stadgan föreskrivs följande:
”Vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner, ska barnets bästa komma i främsta rummet.”
Nederländsk rätt
9 Artikel 6.1 f i Rijkswet op het Nederlanderschap (lagen om nederländskt medborgarskap) (nedan kallad medborgarskapslagen) har följande lydelse:
”1 f. Efter avgivande av skriftlig förklaring förvärvar följande personer nederländskt medborgarskap genom sådan bekräftelse som avses i punkt 3: myndiga utlänningar som vid något tillfälle har innehaft nederländskt medborgarskap … och som sedan minst ett år har permanent uppehållstillstånd och sitt huvudsakliga hemvist i Nederländerna …, såvitt de inte har förlorat sitt nederländska medborgarskap enligt artikel 15.1 d eller f.”
10 I artikel 15 i denna lag föreskrivs följande:
”1. Myndiga personer förlorar sitt nederländska medborgarskap:
…
c. om de även är utländska medborgare och de sedan de blev myndiga under en oavbruten period av tio år har haft dubbelt medborgarskap och haft sitt huvudsakliga hemvist utanför Nederländerna … och utanför det område som omfattas av [EU-fördraget] …
…
3. Den period som avses i punkt 1 c anses oavbruten om den berörda personen under en kortare tid än ett år har haft sitt huvudsakliga hemvist i Nederländerna, … eller inom områden som omfattas av [EU-fördraget].
4. Den period som avses i punkt 1 c avbryts om det utfärdas en förklaring om innehav av nederländskt medborgarskap, eller ett resedokument eller ett nederländskt identitetskort i den mening som avses i [Paspoortwet (passlagen)]. Från och med dagen för utfärdandet börjar en ny tioårsperiod löpa.”
11 Artikel 16 i medborgarskapslagen har följande lydelse:
”1. Underåriga förlorar sitt nederländska medborgarskap:
…
d. om deras far eller mor förlorar sitt nederländska medborgarskap enligt artikel 15.1 b, c eller d …
…
2. Den förlust av nederländskt medborgarskap som avses i punkt 1 sker inte:
a. om och så länge som en av föräldrarna har nederländskt medborgarskap,
…
e. om den underårige är född i det land där han eller hon är medborgare och där har sitt huvudsakliga hemvist vid tiden för förvärvet …,
f. om den underårige har eller har haft sitt huvudsakliga hemvist i det land där han eller hon är medborgare under en oavbruten period om fem år …,
…”
12 Enligt artikel IV i Rijkswet tot wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap (verkrijging, verlening en verlies van het Nederlanderschap) (lag om ändring av lagen om nederländskt medborgarskap (förvärv, beviljande och förlust av nederländskt medborgarskap)), av den 21 december 2000, börjar den tioårsperiod som avses i artikel 15.1 i medborgarskapslagen inte löpa förrän den 1 april 2003.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
13 M. G. Tjebbes föddes den 29 augusti 1984 i Vancouver, Kanada, och är sedan födseln nederländsk och kanadensisk medborgare. Den 9 maj 2003 utfärdades ett nederländskt pass till henne. Passets giltighetstid löpte ut den 9 maj 2008. Den 25 april 2014 ansökte M. G. Tjebbes om pass vid det nederländska konsulatet i Calgary, Kanada.
14 G. J. M. Koopman föddes den 23 mars 1967 i Hoorn, Nederländerna. Den 21 maj 1985 bosatte hon sig i Schweiz och den 7 april 1988 gifte hon sig med P. Duboux, som var schweizisk medborgare. Till följd av giftermålet blev G. J. M. Koopman även schweizisk medborgare. Hon innehade ett nederländskt pass som var utfärdat den 10 juli 2000 och giltigt till och med den 10 juli 2005. Den 8 september 2014 ansökte G. J. M. Koopman om pass vid Konungariket Nederländernas ambassad i Bern, Schweiz.
15 E. Saleh Abady föddes den 25 mars 1960 i Teheran, Iran. Vid födseln förvärvade hon iranskt medborgarskap. Genom kunglig förordning av den 3 september 1999 blev hon även nederländsk medborgare. Den 6 oktober 1999 utfärdades för sista gången ett nederländskt pass till henne, giltigt till och med den 6 oktober 2004. Den 3 december 2002 registrerades hon som utvandrad i folkbokföringsregistret. Sedan detta datum har E. Saleh Abady av allt att döma oavbrutet haft sitt huvudsakliga hemvist i Iran. Den 29 oktober 2014 ansökte hon om pass vid Konungariket Nederländernas ambassad i Teheran, Iran.
16 L. Duboux föddes den 13 april 1995 i Lausanne, Schweiz. Vid födseln förvärvade hon både nederländskt medborgarskap, eftersom hennes mor G. J. M. Koopman hade dubbelt medborgarskap, och schweiziskt medborgarskap, eftersom hennes far P. Duboux var schweizisk medborgare. Det har inte någon gång utfärdats något nederländskt pass till L. Duboux. Som underårig har hon dock varit inskriven i sin mors pass, närmare bestämt i det pass som utfärdades den 10 juli 2000 och var giltigt till och med den 10 juli 2005. Den 13 april 2013 blev L. Duboux myndig. Den 8 september 2014 ansökte hon, samtidigt som sin mor, om pass vid Konungariket Nederländernas ambassad i Bern, Schweiz.
17 I fyra beslut av den 2 maj 2014, den 16 september 2014, den 20 januari 2015 och den 23 februari 2015 meddelade ministern att han inte skulle behandla de ansökningar om pass som ingetts av M. G. Tjebbes, G. J. M. Koopman, E. Saleh Abady och L. Duboux. Ministern konstaterade att dessa personer hade förlorat sitt nederländska medborgarskap enligt lag, i enlighet med artikel 15.1 c eller artikel 16.1 d i medborgarskapslagen.
18 Respektive begäran om omprövning av dessa beslut som ingavs avslogs av ministern. Därefter lämnade klagandena i det nationella målet in fyra separata överklaganden till rechtbank Den Haag (domstolen i Haag, Nederländerna). Genom domar som meddelades den 24 april, den 16 juli och den 6 oktober 2015, avslog rechtbank Den Haag (domstolen i Haag) de överklaganden som ingetts av M. G. Tjebbes, G. J. M. Koopman och E. Saleh Abady. Genom dom av den 4 februari 2016 biföll nämnda domstol däremot det överklagande som ingetts av L. Duboux och upphävde det beslut som meddelats av ministern efter omprövning, samtidigt som den fastställde att de rättsliga verkningarna av detta beslut skulle bestå.
19 Klagandena i det nationella målet överklagade var för sig dessa avgöranden till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna).
20 Denna domstol har angett att den ska pröva frågan huruvida en förlust av nederländskt medborgarskap enligt lag är förenlig med unionsrätten, särskilt artiklarna 20 och 21 FEUF, mot bakgrund av domen av den 2 mars 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104). Denna domstol anser att dessa artiklar är tillämpliga i det nationella målet, även om förlusten av unionsmedborgarskap, i förevarande mål, beror på att medborgarskapet i en medlemsstat förlorats enligt lag och inte till följd av ett uttryckligt individuellt beslut med verkan att frånta medborgarskapet, såsom var fallet i det mål som ledde till den domen.
21 Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) frågar sig om det är möjligt att pröva huruvida en nationell lagstiftning, enligt vilken medborgarskap i en medlemsstat kan förloras enligt lag, är förenlig med proportionalitetsprincipen, som domstolen hänvisade till i punkt 55 i den dom som nämnts i föregående punkt, och i förekommande fall hur en sådan prövning ska gå till. Även om det eventuellt krävs en individuell bedömning i varje enskilt fall av huruvida de följder förlusten av det nederländska medborgarskapet får för de berörda personernas situation är proportionerliga, från ett unionsrättsligt perspektiv, anser Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att det inte kan uteslutas att en sådan proportionalitetsbedömning kan ingå i den allmänna lagstiftningen, i förevarande fall den som föreskrivs i medborgarskapslagen, vilket ministern har gjort gällande.
22 Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) anser, när det gäller situationen för myndiga personer, att det finns övertygande argument för att artikel 15.1 c i medborgarskapslagen är förenlig med proportionalitetsprincipen och artiklarna 20 och 21 FEUF. Denna domstol har i detta hänseende angett att det i denna bestämmelse föreskrivs en lång tidsperiod motsvarande tio års bosättning utomlands innan det nederländska medborgarskapet förloras. Denna tidsperiod innebär att det kan antas att de berörda inte längre har någon anknytning eller endast en mycket liten anknytning till Konungariket Nederländerna och, följaktligen, till Europeiska unionen. Dessutom är det relativt lätt att behålla sitt nederländska medborgarskap. Tioårsperioden avbryts nämligen om den berörda personen under denna period under minst ett år utan avbrott är bosatt i Nederländerna eller i unionen eller erhåller en förklaring om att han eller hon innehar nederländskt medborgarskap, ett resedokument eller ett nederländskt identitetskort i den mening som avses i passlagen. Enligt den hänskjutande domstolen har dessutom varje person som uppfyller villkoren för att ha rätt till en sådan ”möjlighet” som avses i artikel 6 i medborgarskapslagen, rätt att genom bekräftelse återfå det nederländska medborgarskap han eller hon tidigare haft.
23 Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) har dessutom preliminärt angett att den nederländska lagstiftaren inte agerade godtyckligt när den antog artikel 15.1 c i medborgarskapslagen och att lagstiftaren således inte åsidosatte artikel 7 i stadgan, om respekt för privatlivet och familjelivet.
24 Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) anser emellertid att det inte kan uteslutas att det krävs en prövning i varje enskilt fall av huruvida följderna av förlusten av det nederländska medborgarskapet för de berörda personernas situation är proportionerliga, och att det därför inte är säkert att en sådan generell lagstadgad ordning som medborgarskapslagen är förenlig med artiklarna 20 och 21 FEUF.
25 När det gäller situationen för underåriga, har den hänskjutande domstolen angett att artikel 16.1 d i medborgarskapslagen återspeglar den nationella lagstiftarens inställning att det är viktigt med ett enhetligt medborgarskap inom familjen. I detta sammanhang frågar sig den hänskjutande domstolen om det är proportionerligt att frånta en underårig ställning som unionsmedborgare, och de rättigheter som är förenade med denna ställning, endast i syfte att bibehålla ett enhetligt medborgarskap inom familjen, och i vilken mån barnets bästa, i den mening som avses i artikel 24.2 i stadgan, ska beaktas i detta hänseende. Den hänskjutande domstolen har påpekat att ett underårigt barn endast har ett begränsat inflytande på bibehållandet av sitt nederländska medborgarskap och att möjligheten att avbryta vissa tidsperioder eller att erhålla exempelvis en förklaring om innehav av nederländskt medborgarskap inte innebär skäl för undantag när det gäller underåriga. Det är således inte klarlagt huruvida artikel 16.1 d i medborgarskapslagen är förenlig med proportionalitetsprincipen.
26 Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Ska artiklarna 20 och 21 i FEUF, även sedda mot bakgrund av artikel 7 i stadgan, tolkas så, att de – när det inte görs någon individuell bedömning av om proportionalitetsprincipen iakttas vad gäller de följder som förlusten av medborgarskapet har för den berörda personens situation från ett unionsrättsligt perspektiv – utgör hinder för nationella bestämmelser, såsom de i det nationella målet, enligt vilka
a) en myndig person, som även är medborgare i ett tredjeland, förlorar sitt medborgarskap i medlemsstaten och därmed sitt unionsmedborgarskap enligt lag, på grund av att vederbörande under en oavbruten period av tio år har haft sitt huvudsakliga hemvist utomlands och utanför unionen, trots att det finns möjligheter att avbryta denna period på tio år,
b) en underårig under vissa omständigheter förlorar sitt medborgarskap i medlemsstaten och därmed unionsmedborgarskapet enligt lag, till följd av att dennes förälder har förlorat sitt medborgarskap till exempel på det sätt som avses i punkt a) …?”
Prövning av tolkningsfrågan
27 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 20 och 21 FEUF, jämförda med artikel 7 i stadgan, ska tolkas så, att de utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som under vissa omständigheter medför förlust enligt lag av medborgarskap i den medlemsstaten, vilket i fråga om personer som inte även är medborgare i en annan medlemsstat, medför förlust av deras ställning som unionsmedborgare och av de rättigheter som är knutna till denna ställning, utan att det görs någon individuell prövning, enligt proportionalitetsprincipen, av följderna av en sådan förlust för dessa personers situation, från ett unionsrättsligt perspektiv.
28 Det ska inledningsvis påpekas att eftersom det inte framgår av begäran om förhandsavgörande att klagandena i det nationella målet har utövat sin rätt till fri rörlighet inom unionen, saknas det anledning att besvara tolkningsfrågan mot bakgrund av artikel 21 FEUF.
29 Efter detta klargörande, ska det konstateras att det i artikel 15.1 c i medborgarskapslagen föreskrivs att en myndig person förlorar sitt nederländska medborgarskap om vederbörande också är utländsk medborgare och har haft hemvist, efter det att han eller hon uppnådde myndighetsåldern, under en oavbruten period på tio år, med dubbelt medborgarskap, utanför Nederländerna och de territorier där EU-fördraget är tillämpligt. Enligt artikel 16.1 d i samma lag ska en underårig i princip förlora sitt nederländska medborgarskap om fadern eller modern förlorar sitt nederländska medborgarskap, bland annat enligt artikel 15.1 c i nämnda lag.
30 Det ska i detta sammanhang påpekas att domstolen redan har slagit fast att även om varje medlemsstat enligt internationell rätt är behörig att fastställa förutsättningarna för förvärv och förlust av medborgarskap, hindrar det förhållandet att ett område hör till medlemsstaternas behörighet dock inte att de nationella bestämmelserna ska vara förenliga med unionsrätten, när det är fråga om situationer som omfattas av unionsrätten (dom av den 2 mars 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkterna 39 och 41 och där angiven rättspraxis).
31 Enligt artikel 20 FEUF ska varje person som är medborgare i en medlemsstat vara unionsmedborgare och denna ställning ska enligt fast rättspraxis vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare (dom av den 8 maj 2018, K.A. m.fl. (”Familjeåterförening i Belgien”), C‑82/16, EU:C:2018:308, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
32 Situationen för unionsmedborgare som, liksom klagandena i det nationella målet, endast är medborgare i en enda medlemsstat och som, genom förlust av detta medborgarskap, kan förlora den ställning och de rättigheter som de tillerkänns enligt artikel 20 FEUF omfattas därför, med hänsyn till sin beskaffenhet och sina följder, av unionsrätten. Medlemsstaterna ska sålunda utöva sin behörighet i fråga om medborgarskap med iakttagande av unionsrätten (dom av den 2 mars 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkterna 42 och 45).
33 Domstolen har i detta sammanhang redan slagit fast att det är berättigat för en medlemsstat att vilja skydda det särskilda band av solidaritet och lojalitet som finns mellan staten och dess medborgare, samt den ömsesidighet i fråga om rättigheter och skyldigheter som utgör grunden för medborgarskapet (dom av den 2 mars 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 51).
34 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den nederländska lagstiftaren, genom att anta artikel 15.1 c i medborgarskapslagen, avsåg att införa ett system som bland annat syftade till att undanröja de negativa konsekvenserna av att en och samma person har mer än ett medborgarskap. Den nederländska regeringen har dessutom, i sitt skriftliga yttrande till EU-domstolen, preciserat att ett av målen med medborgarskapslagen är att förhindra att personer erhåller eller behåller det nederländska medborgarskapet om de inte eller inte längre har någon anknytning till Konungariket Nederländerna. Vad beträffar artikel 16.1 d i denna lag är syftet med den artikeln, enligt den nederländska regeringen, att återupprätta ett enhetligt medborgarskap inom familjen.
35 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 53 och 55 i sitt förslag till avgörande har en medlemsstat, i samband med att den utövar sin behörighet att fastställa förutsättningarna för förvärv och förlust av medborgarskap, rätt att utgå från att medborgarskapet är ett uttryck för en verklig anknytning mellan staten och dess medborgare och att följaktligen knyta förlusten av medborgarskapet till att en sådan verklig anknytning inte finns eller har upphört. Det är vidare befogat för en medlemsstat att vilja främja enhetligt medborgarskap inom en och samma familj.
36 I detta hänseende kan ett sådant kriterium som det som anges i artikel 15.1 c i medborgarskapslagen, som grundar sig på att medborgare i Konungariket Nederländerna under en oavbruten period av tio år har haft sitt varaktiga hemvist utanför denna medlemsstat och de territorier som omfattas av EU-fördraget, ses som ett uttryck för att sådan verklig anknytning saknas. Det kan även, såsom den nederländska regeringen har påpekat med avseende på artikel 16.1 d i denna lag, antas att det förhållandet att det saknas en verklig anknytning mellan föräldrarna till ett underårigt barn och Konungariket Nederländerna i princip innebär att det saknas en sådan anknytning mellan detta barn och denna medlemsstat.
37 Att det i princip är legitimt att förlora medborgarskapet i en medlemsstat under sådana omständigheter stöds för övrigt av artiklarna 6 och 7.3–6 i konventionen om begränsning av statslöshet, i vilka det anges att en person under liknande omständigheter kan förlora medborgarskapet i en fördragsslutande stat, under förutsättning att vederbörande inte blir statslös. Denna risk för statslöshet har i detta fall avvärjts genom de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet, eftersom de endast är tillämpliga under förutsättning att den berörda personen, utöver det nederländska medborgarskapet, även är medborgare i någon annan stat. Likaledes anges i artikel 7.1 e och 7.2 i konventionen om medborgarskap att en konventionsstat får föreskriva att medborgarskap i den staten ska förloras bland annat, när det gäller en myndig person, när det saknas verklig anknytning mellan denna stat och en medborgare som har varaktigt hemvist utomlands, och, när det gäller en underårig, av barnet till föräldrar som förlorar medborgarskapet i denna stat.
38 Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat stärks denna legitimitet ytterligare av att den nederländska lagstiftaren betraktar det förhållandet att den berörda personen inom den tioårsperiod som anges i artikel 15.1 c i medborgarskapslagen ansöker om att det ska utfärdas en förklaring om innehav av nederländskt medborgarskap, en resehandling eller ett nederländskt identitetskort i den mening som avses i passlagen som ett uttryck för att personen i fråga avser att behålla en verklig anknytning till Konungariket Nederländerna. Detta visar sig genom att det i artikel 15.4 i medborgarskapslagen anges att utfärdandet av en av dessa handlingar avbryter denna period och således förhindrar att det nederländska medborgarskapet förloras.
39 Under dessa omständigheter strider det i princip inte mot unionsrätten att det i en medlemsstat, med hänvisning till allmänintresset, föreskrivs att medborgarskapet i denna stat förloras i sådana situationer som de som avses i artiklarna 15.1 c och 16.1 d i medborgarskapslagen, även om denna förlust medför att den berörda personen också förlorar sin ställning som unionsmedborgare.
40 Det ankommer emellertid på de behöriga nationella myndigheterna och de nationella domstolarna att kontrollera huruvida förlusten av medborgarskapet i den berörda medlemsstaten, när denna förlust även medför att unionsmedborgarskapet och de rättigheter som följer av detta förloras, är förenlig med proportionalitetsprincipen med avseende på de följder denna förlust har för den berörda personens situation och, i förekommande fall, för dennes familjemedlemmar, från ett unionsrättsligt perspektiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkterna 55 och 56).
41 Att förlora sitt medborgarskap i en medlemsstat enligt lag är inte förenligt med proportionalitetsprincipen om det enligt de relevanta nationella bestämmelserna inte vid något tillfälle är möjligt att få till stånd en individuell bedömning av vilka följder denna förlust har för de berörda personerna från ett unionsrättsligt perspektiv.
42 Av detta följer att de behöriga nationella myndigheterna och domstolarna, i en sådan situation som de som är aktuella i det nationella målet, i vilken medborgarskapet i en medlemsstat förloras enligt lag med följden att även ställningen som unionsmedborgare förloras, i anslutning till detta ska kunna bedöma följderna av denna förlust av medborgarskap och, i förekommande fall, med retroaktiv verkan (ex tunc) låta den berörda personen återfå sitt medborgarskap i samband med att vederbörande ansöker om en resehandling eller någon annan handling som styrker hans eller hennes medborgarskap.
43 Den hänskjutande domstolen har dessutom angett att såväl ministern som de behöriga domstolarna enligt nationell rätt är skyldiga att i samband med det förfarande som följer på ansökningar om förnyelse av pass pröva huruvida det är möjligt att behålla det nederländska medborgarskapet och därvid göra en helhetsbedömning med hänsyn till den proportionalitetsprincip som föreskrivs i unionsrätten.
44 En sådan prövning kräver att det görs en bedömning av den berörda personens och dennes familjs individuella situation i syfte att utreda huruvida förlusten av medborgarskapet i den berörda medlemsstaten, när denna förlust även orsakar förlust av ställningen som unionsmedborgare, har följder som – mot bakgrund av den nationella lagstiftarens målsättning – på ett oproportionerligt sätt påverkar den normala utvecklingen av vederbörandes familje- och yrkesliv, från ett unionsrättligt perspektiv. Sådana följder kan inte vara hypotetiska eller eventuella.
45 Inom ramen för denna proportionalitetsbedömning ankommer det särskilt på de behöriga nationella myndigheterna och, i förekommande fall, på de nationella domstolarna att försäkra sig om att en sådan förlust av medborgarskap är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och vars iakttagande domstolen säkerställer. Detta gäller särskilt rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 7 i stadgan, jämförd med skyldigheten att sätta barnets bästa i främsta rummet, vilken stadgas i artikel 24.2 i denna stadga (dom av den 10 maj 2017, Chavez-Vilchez m.fl., C‑133/15, EU:C:2017:354, punkt 70).
46 När det gäller omständigheter rörande den berörda personens individuella situation som kan vara relevanta vid den bedömning som de behöriga nationella myndigheterna och de nationella domstolarna är skyldiga att göra i detta fall, kan det bland annat nämnas att förlusten av nederländskt medborgarskap och ställningen som unionsmedborgare enligt lag innebär att den berörda personens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaterna begränsas. Detta leder, i förekommande fall, till att det blir särskilt svårt för denna person att i fortsättningen bege sig till Konungariket Nederländerna eller till en annan medlemsstat i syfte att där bibehålla en verklig och regelbunden anknytning till familjemedlemmar, utöva yrkesverksamhet eller vidta nödvändiga åtgärder för att utöva en sådan verksamhet. Andra relevanta omständigheter är dels att den berörda personen inte hade kunnat avstå från medborgarskapet i en tredje stat och därmed omfattas av tillämpningen av artikel 15.1 c i medborgarskapslagen, dels att den berörda personen utsätts för en allvarlig risk för att hans eller hennes säkerhet eller rörelsefrihet väsentligt försämras på grund av att vederbörande, i den tredje stat där denna person är bosatt, inte kan åtnjuta sådant konsulärt skydd som avses i artikel 20.2 c FEUF.
47 När det gäller underåriga personer ska de behöriga administrativa eller rättsliga myndigheterna, inom ramen för sin individuella bedömning, dessutom beakta om det finns omständigheter som tyder på att den berörda underåriga personens förlust av sitt nederländska medborgarskap – som av den nationella lagstiftaren, i syfte att bevara ett enhetligt medborgarskap inom familjen, är kopplat till en av föräldrarnas förlust av nederländskt medborgarskap – på grund av de följder en sådan förlust har för denna underåriga person, från ett unionsrättsligt perspektiv, strider mot barnets bästa i den mening som avses i artikel 24 i stadgan.
48 Mot bakgrund av dessa överväganden ska den fråga som ställts besvaras på följande sätt. Artikel 20 FEUF, jämförd med artiklarna 7 och 24 i stadgan, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att en person under vissa förutsättningar förlorar sitt medborgarskap i denna medlemsstat enligt lag, vilket i fråga om personer som inte är medborgare i en annan medlemsstat även medför förlust av deras ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som följer med denna ställning, under förutsättning att de behöriga nationella myndigheterna, inklusive, i förekommande fall, de nationella domstolarna, i anslutning till detta kan bedöma följderna av denna förlust av medborgarskap och, eventuellt, med retroaktiv verkan (ex tunc) låta de berörda personerna återfå sitt medborgarskap i samband med att de ansöker om en resehandling eller något annat dokument som styrker deras medborgarskap. I samband med denna bedömning ska dessa myndigheter och domstolar kontrollera huruvida förlusten av medborgarskapet i den berörda medlemsstaten, och därmed förlusten av ställningen som unionsmedborgare, är förenlig med proportionalitetsprincipen med avseende på de följder denna förlust har för den berörda personens situation och, i förekommande fall, för dennes familjemedlemmar, från ett unionsrättsligt perspektiv
49 Mot bakgrund av svaret på den ställda frågan saknas det anledning att uttala sig med avseende på den nederländska regeringens yrkande vid förhandlingen, att domstolen ska begränsa den kommande domens verkningar i tiden, för det fall domstolen fastställer att den nederländska lagstiftningen strider mot artikel 20 FEUF.
Rättegångskostnader
50 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Artikel 20 FEUF, jämförd med artiklarna 7 och 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att en person under vissa förutsättningar förlorar sitt medborgarskap i denna medlemsstat enligt lag, vilket i fråga om personer som inte är medborgare i en annan medlemsstat även medför förlust av deras ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som följer med denna ställning, under förutsättning att de behöriga nationella myndigheterna, inklusive, i förekommande fall, de nationella domstolarna, i anslutning till detta kan bedöma följderna av denna förlust av medborgarskap och, eventuellt, med retroaktiv verkan (ex tunc) låta de berörda personerna återfå sitt medborgarskap i samband med att de ansöker om en resehandling eller något annat dokument som styrker deras medborgarskap. I samband med denna bedömning ska dessa myndigheter och domstolar kontrollera huruvida förlusten av medborgarskapet i den berörda medlemsstaten, och därmed förlusten av ställningen som unionsmedborgare, är förenlig med proportionalitetsprincipen med avseende på de följder denna förlust har för den berörda personens situation och, i förekommande fall, för dennes familjemedlemmar, från ett unionsrättsligt perspektiv.
Underskrifter