Věc T‑111/11
ClientEarth
v.
Evropská komise
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Studie, které obdržela Komise, týkající se provedení směrnic v oblasti životního prostředí – Částečné odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Konkrétní a individuální přezkum – Slučitelnost s Aarhuskou úmluvou – Převažující veřejný zájem – Důsledky překročení lhůty pro přijetí výslovného rozhodnutí – Rozsah povinnosti aktivního šíření informací o životním prostředí“
Shrnutí rozsudku Tribunálu (šestého senátu) ze dne 13. září 2013
1. Soudní řízení – Rozhodnutí nebo nařízení, kterým je v průběhu řízení nahrazen napadený akt – Nová skutečnost – Rozšíření původních návrhových žádání a žalobních důvodů
2. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky ze zásady přístupu k dokumentům – Odmítnutí odůvodněné několika výjimkami – Přípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Předmět – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Restriktivní výklad i uplatnění
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, bod 4 a 11 odůvodnění, články 1 a 4)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Rozsah – Dokumenty shromážděné v rámci šetření týkajícího se řízení o nesplnění povinnosti – Zahrnutí
(Článek 258 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Rozsah – Vyloučení povinnosti – Dokumenty, které jsou součástí spisu Komise týkajícího se šetření ohledně provedení směrnic – Přípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3)
6. Mezinárodní dohody – Dohody Unie – Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí („Aarhuská úmluva“) – Účinky – Přednost před akty unijního sekundárního práva – Posouzení legality unijního aktu z hlediska této úmluvy – Podmínky
(Článek 216 odst. 2 SFEU; Aarhuská úmluva)
7. Mezinárodní dohody – Dohody Unie – Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí („Aarhuská úmluva“) – Ustanovení této úmluvy týkající se důvodů odepření žádosti o přístup k informacím o životním prostředí – Přímý účinek – Neexistence – Rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům orgánů v oblasti životního prostředí, jež se týkají řízení o nesplnění povinnosti – Slučitelnost s úmluvou
(Aarhuská úmluva, články 3 a 4 odst. 1 a 4; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2006, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka a nařízení č. 1367/2006)
8. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Odlišnost o zásady transparentnosti
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 1049/2001, čl. 4 odst. 2 a 3 první pododstavec)
9. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Lhůta pro odpověď na žádost o přístup – Prodloužení – Podmínky
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 8 odst. 1 a 2)
10. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Nedodržení lhůt určených k odpovědi na žádost o přístup ze strany Komise – Implicitní zamítavé rozhodnutí – Zachování pravomoci Komise odpovědět na žádost o přístup po lhůtě
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 8)
11. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Aktivní šíření informací o životním prostředí – Meze – Výjimky z práva na přístup k dokumentům
(Aarhuská úmluva, čl. 5 odst. 3 a 5; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 a nařízení č. 1367/2006, čl. 4 odst. 2)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 36)
2. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 42)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 47, 48)
4. Komise může oprávněně uplatnit výjimku uvedenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise za účelem odepření přístupu k dokumentům týkajícím se šetření ve věci případného porušení unijního práva, které může vést k zahájení řízení o nesplnění povinnosti nebo které k zahájení takového řízení skutečně vedlo. V těchto případech je odepření přístupu považováno za důvodné vzhledem ke skutečnosti, že dotyčné členské státy jsou oprávněny očekávat od Komise, že bude zachovávat důvěrnost ohledně těchto šetření, a to i po uplynutí určité doby po jeho ukončení.
Zpřístupnění dokumentů týkajících se stadia šetření, během doby, kdy ještě probíhají jednání mezi Komisí a dotyčným členským státem, by mohlo především narušit řádný průběh řízení o nesplnění povinnosti, jelikož by mohl být ohrožen jeho cíl, jímž je umožnit dotyčnému členskému státu, aby dobrovolně splnil požadavky Smlouvy, anebo mu poskytnout příležitost k odůvodnění jeho postoje. Tento požadavek důvěrnosti přetrvává i po zahájení řízení u Soudního dvora, jelikož nelze vyloučit, že jednání mezi Komisí a dotyčným členským státem, jejichž cílem je, aby uvedený stát dobrovolně splnil požadavky Smlouvy, mohou pokračovat v průběhu soudního řízení, a to až do vyhlášení rozsudku. Ochrana tohoto cíle, a sice smírného řešení sporu mezi Komisí a dotyčným členským státem před vydáním rozsudku Soudního dvora, tedy odůvodňuje odepření přístupu k těmto dokumentům.
(viz body 58, 59)
5. Je-li na určitém orgánu požadováno zpřístupnění dokumentu, je tento orgán povinen v každém jednotlivém případě posoudit, zda tento dokument spadá pod výjimky z práva na přístup vyjmenované v článku 4 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Žádost o přístup k dokumentům musí být zkoumána konkrétně a individuálně a musí být zkoumán obsah každého dokumentu uvedeného v dotčené žádosti. Toto zkoumání musí být, pokud jde o všechny výjimky zmíněné v odst. 1 až 3 článku 4 tohoto nařízení, o které se toto rozhodnutí opírá, také patrné z odůvodnění rozhodnutí daného orgánu.
Uvedené zkoumání nemusí být nicméně nezbytné, pokud je z důvodu zvláštních okolností projednávaného případu zřejmé, že přístup musí být odepřen nebo právě naopak poskytnut. Tak by tomu bylo zejména v případě, že by se na některé dokumenty buď zjevně vztahovala výjimka z práva na přístup v plném rozsahu, nebo naopak tyto dokumenty by byly zjevně v plném rozsahu přístupné, nebo konečně, kdyby již byly předmětem konkrétního a individuálního posouzení Komise provedeného za podobných okolností. Kromě toho může dotyčný orgán své rozhodnutí, a to i v rámci odůvodnění odmítavého rozhodnutí, v zásadě opřít o obecné domněnky vztahující se k některým kategoriím dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno vztáhnout podobné obecné úvahy za podmínky, že daný orgán v každém případě ověří, zda obecné úvahy, jež se na určitý typ dokumentu obvykle vztahují, jsou na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, skutečně použitelné.
Z důvodů konkrétních okolností projednávaného případu může mít tedy Komise za to, že veškeré studie, jejichž provedení objednala v přípravné fázi řízení o nesplnění povinnosti a které zkoumají do hloubky soulad právních předpisů dotyčných členských států s unijním právem, spadají do téže kategorie dokumentů a že přístup k této kategorii dokumentů musí být odepřen na základě výjimky upravené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce uvedeného nařízení.
Tyto studie totiž představují skutečnosti, které mohou mít dopad na možnosti Komise zahájit jednání s těmito členskými státy, které bude prosto vnějších tlaků, jehož cílem je, aby členské státy dobrovolně splnily požadavky unijního práva. Jsou to cílené dokumenty, které jsou věnovány analýze provedení konkrétní směrnice konkrétním členským státem do vnitrostátního práva, jež jsou určeny k tomu, aby byly součástí spisu Komise, který se týká tohoto provedení. Jestliže bylo řízení o nesplnění povinností již zahájeno, nelze mít za to, že tyto studie nejsou součástí spisu týkajícího se dotčeného řízení, jelikož Komise rozhodla zahájit uvedené řízení zejména na základě těchto studií. Pokud jde o studie, v jejichž případě Komise dosud nezahájila řízení o nesplnění povinnosti, je rovněž nezbytné zajistit jejich důvěrnost, jelikož informace, které se staly přístupnými veřejnosti, nemohou být při zahájení řízení odstraněny.
(viz body 64, 65, 68–70, 79)
6. Pokud Unie uzavře mezinárodní dohodu, pak je taková dohoda podle čl. 216 odst. 2 SFEU pro orgány Unie závazná, a má tudíž přednost před unijními akty. Aarhuská úmluva byla podepsána Společenstvím a poté schválena rozhodnutím 2005/370 o uzavření Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, jménem Evropského společenství. Ustanovení této úmluvy jsou tedy nyní nedílnou součástí unijního právního řádu.
Legalita unijního aktu může být narušena neslučitelností tohoto aktu s mezinárodní smlouvou. Je-li neslučitelnost unijního aktu s pravidly mezinárodního práva uplatněna před unijním soudem, může ji tento soud přezkoumat za dodržení dvou podmínek. Zaprvé musí být Unie těmito pravidly vázána. Zadruhé, unijní soud může zkoumat legalitu unijního aktu ve vztahu k ustanovení mezinárodní smlouvy pouze v případě, že tomu nebrání povaha ani systematika této smlouvy, a dále, že jsou její ustanovení z hlediska obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná.
(viz body 84, 85, 91)
7. Evropská unie je vázána Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně ve věcech životního prostředí (Aarhuská úmluva). Pokud jde nicméně o důvody zamítnutí žádosti o přístup k informacím o životním prostředí, není tato úmluva z hlediska obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná.
Uvedená úmluva, a především její čl. 4 odst. 4 písm. c), byla zjevně koncipována k tomu, aby se uplatnila především na orgány smluvních států, a používá pojmy, které jim jsou vlastní, jak vyplývá z odkazu na rámec vnitrostátní právní úpravy v čl. 4 odst. 1. Tato úmluva naopak nezohledňuje specifika, která jsou charakteristická pro organizace regionální hospodářské integrace, jež však mohou být stranami úmluvy. Především pak nic v čl. 4 odst. 4 písm. c) ani v jiných ustanoveních Aarhuské úmluvy neumožňuje vykládat pojmy používané v tomto ustanovení a určit, zda mezi ně může patřit šetření související s řízením o nesplnění povinností. Jelikož v této souvislosti chybí jakékoli upřesnění, nelze mít za to, že Aarhuská úmluva brání unijnímu zákonodárci upravit výjimku ze zásady přístupu k dokumentům orgánů v oblasti životního prostředí, pokud se týkají řízení o nesplnění povinnosti, které je součástí ústavních mechanismů unijního práva upravených Smlouvami. Za těchto podmínek nelze čl. 4 odst. 2 třetí odrážku nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise považovat za neslučitelný s čl. 4 odst. 4 Aarhuské úmluvy, jelikož toto ustanovení neupravuje žádnou výjimku z práva na přístup k dokumentům, jejímž účelem je ochrana cílů jiného typu vyšetřování než vyšetřování trestního nebo disciplinárního.
(viz body 92, 96, 97, 99)
8. Právo veřejnosti na získávání informací je výrazem zásady transparentnosti, která je prováděna veškerými ustanoveními nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, jak vyplývá z bodu 2 odůvodnění uvedeného nařízení, podle něhož průhlednost umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům větší legitimitu, účinnost a odpovědnost, a přispívá k posílení zásady demokracie. Převažující veřejný zájem uvedený v čl. 4 odst. 2 in fine a v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci in fine nařízení č. 1049/2001, jenž může odůvodnit zpřístupnění dokumentu, které narušuje nebo vážně narušuje právní zájmy chráněné výjimkami uvedenými v těchto ustanoveních, se musí v zásadě odlišovat od výše uvedených zásad, na nichž je založeno uvedené nařízení.
Skutečnost, že se žadatel o přístup nedovolává veřejného zájmu odlišného od těchto zásad, automaticky neznamená, že není nezbytné zvážit proti sobě stojící zájmy. Dovolávání se těchto zásad může totiž s přihlédnutím ke zvláštním okolnostem věci vykazovat takovou naléhavost, že překračuje nezbytnost ochrany sporných dokumentů.
Tak tomu však není, pokud žadatel o přístup uvedl pouze obecné úvahy bez jakékoli vazby na zvláštní okolnosti projednávané věci, a to, že občané mají právo být informováni o míře dodržování unijního práva v oblasti životního prostředí členskými státy, jakož i účastnit se procesu přijímání rozhodnutí. Obecné úvahy ovšem nemají takovou povahu, aby mohly prokázat, že zásada transparentnosti vykazuje v konkrétním případě zvláštní naléhavost, která má přednost před skutečnostmi odůvodňujícími odepření zpřístupnění požadovaných dokumentů.
(viz body 106–109)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 117)
10. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 118, 119)
11. Jak Aarhuská úmluva, tak i nařízení č. 1367/06 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství, upravují přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí buď na základě žádosti, anebo v rámci aktivního šíření dotyčnými orgány a institucemi. Je nutno mít za to, že orgány a instituce nemají povinnost aktivně šířit informaci, pokud mohou odepřít žádost o přístup k informacím v případě, že tyto informace spadají do působnosti některých výjimek. V opačném případě by totiž dotčené výjimky byly zbaveny veškerého užitečného účinku, což je zjevně neslučitelné s duchem a zněním Aarhuské úmluvy a nařízení č. 1367/06.
(viz bod 128)