Sag T-111/11

ClientEarth

mod

Europa-Kommissionen

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – undersøgelser modtaget af Kommissionen vedrørende gennemførelsen af miljødirektiver – delvist afslag på aktindsigt – undtagelse om beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – konkret og individuel undersøgelse – forenelighed med Århuskonventionen – en mere tungtvejende offentlig interesse – følgerne af overskridelse af fristen for vedtagelse af en udtrykkelig afgørelse – rækkevidden af forpligtelsen til aktivt at formidle miljøoplysninger«

Sammendrag – Rettens dom (Sjette Afdeling) af 13. september 2013

1.      Retslig procedure – afgørelse eller forordning, der under en sag erstatter den anfægtede retsakt – ny omstændighed – udvidelse af de oprindelige påstande og anbringender

2.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra princippet om aktindsigt – afvisning på grundlag af flere undtagelser – lovlig

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

3.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – formål – undtagelser fra retten til aktindsigt – streng fortolkning og anvendelse

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, fjerde og ellevte betragtning, art. 1 og 4)

4.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – rækkevidde – dokumenter indsamlet inden for rammerne af en undersøgelse vedrørende en traktatbrudsprocedure – omfattet

(Art. 258 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)

5.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde – udelukkelse af forpligtelsen – dokumenter, der udgør en del af en sagsakt ved Kommissionen vedrørende en undersøgelse angående gennemførelsen af direktiver – lovlig

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-3)

6.      Internationale aftaler – Unionens aftaler – konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen) – retsvirkninger – forrang for afledte EU-retsakter – bedømmelse af gyldigheden af en EU-retsakt i forhold til denne konvention – betingelser

(Art. 216, stk. 2, TEUF; Århuskonventionen)

7.      Internationale aftaler – Unionens aftaler – konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen) – bestemmelser i denne konvention om grundene til afslag på en begæring om aktindsigt i miljøoplysninger – direkte virkning – foreligger ikke – afgørelse om afslag på aktindsigt i institutionernes dokumenter vedrørende miljøområdet i tilknytning til en traktatbrudsprocedure – forenelighed med konventionen

(Århuskonventionen, art. 3 og art. 4, stk. 1 og 4; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led, og nr. 1367/2006)

8.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – tungtvejende offentlig interesse, som begrunder udbredelsen af dokumenter – adskillelse i forhold til princippet om åbenhed

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2 og stk. 3, første afsnit)

9.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – fristen for at besvare en begæring om aktindsigt – forlængelse – betingelser

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 8, stk. 1 og 2)

10.    EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – Kommissionens manglende overholdelse af de fastsatte frister for at besvare en begæring om aktindsigt – stiltiende afvisning – Kommissionens beføjelse til at besvare begæringen efter fristens udløb opretholdt

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 8)

11.    EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – aktiv udbredelse af miljøoplysninger – grænser – undtagelser fra retten til aktindsigt

(Århuskonventionen, art. 5, stk. 3 og 5; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, og nr. 1367/2006, art. 4, stk. 2)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 36)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 42)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 47 og 48)

4.      Kommissionen kan gyldigt anvende undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter til at give afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende undersøgelser, der omhandler en eventuel tilsidesættelse af EU-retten, som kan føre til, at der indledes en traktatbrudsprocedure, eller som faktisk har resulteret i en sådan procedure. I disse tilfælde er afslaget på aktindsigt blevet anset for begrundet i den omstændighed, at medlemsstaterne har ret til at forvente, at Kommissionen opretholder fortroligheden for så vidt angår disse undersøgelser, selv hvor en vis tid er forløbet fra tidspunktet for undersøgelsernes afslutning.

Navnlig kunne en offentliggørelse af dokumenter vedrørende undersøgelsesfasen, mens der finder forhandlinger sted mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat, være til skade for en korrekt afvikling af traktatbrudsproceduren, idet dennes formål, der er at få medlemsstaten til frivilligt at opfylde kravene i henhold til traktaten eller i givet fald at give den lejlighed til at begrunde sin stillingtagen, ville kunne blive bragt i fare. Dette krav om fortrolighed gælder fortsat også efter sagens indbringelse for Domstolen, idet det ikke kan udelukkes, at drøftelserne mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat med henblik på at få medlemsstaten til frivilligt at opfylde kravene i henhold til traktaten kan fortsætte under den retslige procedure og helt frem til Domstolens afsigelse af dom. Af hensyn til fremme af det formål, det er, at der findes en mindelig løsning på tvisten mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, inden Domstolen afsiger dom, er det derfor berettiget at afslå aktindsigt i disse dokumenter.

(jf. præmis 58 og 59)

5.      Når der begæres aktindsigt i et dokument fra en institution, er denne forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om dokumentet er omfattet af de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Behandlingen af en begæring om aktindsigt i dokumenter skal være konkret og individuel og omhandle indholdet af hvert enkelt dokument, som begæringen vedrører. Denne undersøgelse bør ligeledes fremgå af begrundelserne for institutionens afgørelse hvad angår alle de undtagelser, der er nævnt i artikel 4, stk. 1-3, i denne forordning, og som denne afgørelse er støttet på.

Den nævnte undersøgelse kan imidlertid være ufornøden, når det som følge af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde er åbenbart, at aktindsigten skal afslås eller omvendt imødekommes. Dette kan bl.a. være tilfældet, såfremt det er åbenbart, at visse dokumenter som helhed er omfattet af en undtagelse fra retten til aktindsigt, eller når det derimod er åbenbart, at de er tilgængelige som helhed, eller når de allerede er blevet konkret og individuelt bedømt af Kommissionen under lignende omstændigheder. Derudover kan den pågældende institution i princippet – også i forbindelse med begrundelsen for et afslag – basere sin beslutning på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter, forudsat at den i hvert enkelt tilfælde efterprøver, om de generelle betragtninger, der normalt gælder for en bestemt type dokumenter, konkret har gyldighed for det dokument, som der begæres aktindsigt i.

Som følge af de særlige omstændigheder i den konkrete sag kan Kommissionen således for det første med rette antage, at alle de undersøgelser, som den har bestilt i forbindelse med den indledende fase af traktatbrudsproceduren, og hvormed der foretages en grundig undersøgelse af, om de berørte medlemsstaters lovgivning er i overensstemmelse med EU-retten, tilhører samme kategori af dokumenter, og for det andet, at aktindsigten i denne kategori af dokumenter skal afslås på grundlag af den undtagelse, der er indeholdt i nævnte forordnings artikel 4, stk. 2, tredje led.

Disse undersøgelser udgør nemlig oplysninger, der kan påvirke Kommissionens mulighed for uden påvirkning udefra at indlede forhandlinger med disse medlemsstater, med henblik på at de frivilligt overholder EU-retten. Det er undersøgelser, der er beregnet til og vedrører en vurdering af, om én bestemt medlemsstat har gennemført ét bestemt direktiv, og de har til formål at indgå i Kommissionens sagsakter vedrørende denne gennemførelse. Når traktatbrudsproceduren allerede er indledt, kan det ikke lægges til grund, at disse undersøgelser ikke indgår i sagsakterne i den omhandlede procedure, for så vidt som det bl.a. er på baggrund af disse undersøgelser, at Kommissionen har besluttet at indlede proceduren. Hvad angår undersøgelser, med hensyn til hvilke Kommissionen endnu ikke har indledt en traktatbrudsprocedure, er det ligeledes nødvendigt at bevare fortroligheden, eftersom oplysninger, der én gang er offentliggjorte, ikke kan tilbagekaldes ved indledningen af en procedure.

(jf. præmis 64, 65, 68-70 og 79)

6.      Når Unionen har indgået internationale aftaler, er de ifølge artikel 216, stk. 2, TEUF bindende for EU-institutionerne, og de har følgelig forrang for EU-retsakter. Århuskonventionen blev undertegnet af Fællesskabet og efterfølgende godkendt ved afgørelse 2005/370 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet. Konventionens bestemmelser udgør dermed en integrerende del af Unionens retsorden.

En EU-retsakts gyldighed kan være påvirket af, at den er uforenelig med en international aftale. Når en EU-retsakts uforenelighed med bestemmelserne i international ret påberåbes ved Unionens retsinstanser, kan disse efterprøve gyldigheden med forbehold for overholdelse af to betingelser. Først og fremmest skal Unionen være bundet af disse regler. For det andet kan Unionens retsinstanser kun foretage en undersøgelse af EU-retsakters gyldighed med hensyn til en bestemmelse i en international aftale, når dennes art og opbygning ikke er til hinder herfor, og nævnte bestemmelse i øvrigt, henset til dens indhold, fremstår som ubetinget og tilstrækkelig præcis.

(jf. præmis 84, 85 og 91)

7.      Den Europæiske Union er bundet af konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen). Hvad angår begrundelserne for et afslag på aktindsigt i miljøoplysninger fremstår denne konvention, henset til dens indhold, dog ikke som ubetinget og tilstrækkeligt præcis.

Det er åbenlyst, at den nævnte konvention, og navnlig dens artikel 4, stk. 4, litra c), er udformet med henblik på først og fremmest at skulle anvendes af de kontraherende medlemsstaters myndigheder, og at der anvendes begreber, som er karakteristiske for disse, således som det fremgår af henvisningen til national lovgivning i artikel 4, stk. 1. I konventionen tages der imidlertid ikke højde for de særlige karakteristika for regionale organisationer for økonomisk integration, der imidlertid kan tiltræde konventionen. Der findes navnlig ikke nogen oplysning i artikel 4, stk. 4, litra c), eller i andre af Århuskonventionens bestemmelser, som gør det muligt at fortolke de i bestemmelsen anvendte begreber eller at afgøre, om en undersøgelse vedrørende en traktatbrudsprocedure kan omfattes heraf. Eftersom der ikke er angivet nogen præcisering i denne henseende, kan Århuskonventionen ikke anses for at hindre EU-lovgiver i at foreskrive en undtagelse fra princippet om aktindsigt i institutionernes dokumenter på miljøområdet i forbindelse med en traktatbrudsprocedure, hvilket princip henhører under de af EU-rettens forfatningsmæssige mekanismer, som traktaterne har fastlagt. Under disse omstændigheder kan artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter ikke siges at være uforenelig med Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, for så vidt som denne bestemmelse ikke indeholder nogen undtagelse fra retten til aktindsigt i dokumenter vedrørende beskyttelsen af formålet med andre undersøgelser end efterforskning af straffe- eller disciplinærsager.

(jf. præmis 92, 96, 97 og 99)

8.      Offentlighedens ret til at modtage oplysninger er udtryk for princippet om åbenhed, der er gennemført under ét med bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, som det fremgår af anden betragtning til nævnte forordning, hvorefter åbenhed giver borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltningen en større legitimitet, effektivitet og gør den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system og bidrager til at styrke princippet om demokrati. Imidlertid må den mere tungtvejende offentlige interesse, som er omhandlet i artikel 4, stk. 2 in fine, og artikel 4, stk. 3, første afsnit in fine, i forordning nr. 1049/2001, som kan begrunde en udbredelse af et dokument, der vil være til skade eller alvorlig skade for de retlige interesser, der er beskyttet af undtagelserne i disse bestemmelser, i princippet holdes adskilt fra de førnævnte principper, som ligger til grund for forordningen.

Den omstændighed, at den person, som begærer aktindsigt, ikke påberåber sig nogen offentlige interesser, der adskiller sig fra de ovennævnte principper, indebærer ganske vist ikke automatisk, at det ikke er nødvendigt at foretage en afvejning af de implicerede interesser. Påberåbelsen af de nævnte principper kan nemlig i betragtning af de særlige omstændigheder i sagen have en så påtrængende karakter, at behovet for en beskyttelse af de omtvistede dokumenter må vige herfor.

Dette er imidlertid ikke tilfældet, når ansøgeren om aktindsigt blot har påberåbt sig generelle betragtninger, som ikke har nogen forbindelse til de særlige omstændigheder i sagen, nemlig at borgerne har ret til information om, i hvilken udstrækning medlemsstaterne iagttager EU’s miljøret, og til at deltage i beslutningsprocessen. Betragtninger af en så generel art er imidlertid ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at princippet om åbenhed i en given sag har nogen særligt påtrængende karakter, som ville kunne gå forud for begrundelserne for at afslå udbredelsen af de ønskede dokumenter.

(jf. præmis 106-109)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 117)

10.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 118 og 119)

11.    Såvel Århuskonventionen som forordning nr. 1367/2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer indeholder krav om offentlighedens adgang til miljøoplysninger, enten på anmodning eller gennem aktiv formidling ved de myndigheder, der er omfattet af konventionen. I det omfang myndighederne og institutionerne imidlertid kan give afslag på en anmodning om aktindsigt, når den er omfattet af anvendelsesområdet for visse undtagelser, kan det ikke antages, at de er forpligtede til aktivt at formidle disse oplysninger. I modsat fald ville de omhandlede undtagelser nemlig helt miste deres effektive virkning, hvilket åbenlyst ville være i strid med ånden bag og ordlyden af Århuskonventionen og forordning nr. 1367/2006.

(jf. præmis 128)