Lieta T‑111/11

ClientEarth

pret

Eiropas Komisiju

Piekļuve dokumentiem – Regula (EK) Nr. 1049/2001 – Komisijas saņemtie pētījumi par direktīvu vides jomā transpozīciju – Daļējs piekļuves atteikums – Izņēmums saistībā ar pārbaudes, izmeklēšanas un revīzijas mērķu aizsardzību – Konkrēta un individuāla pārbaude – Saderīgums ar Orhūsas konvenciju – Sevišķas sabiedrības intereses – Termiņa tieši izteikta lēmuma pieņemšanai nokavējuma sekas – Pienākuma aktīvi izplatīt vides informāciju apjoms

Kopsavilkums – Vispārējās tiesas (sestā palāta) 2013. gada 13. septembra spriedums

1.      Tiesvedība – Lēmums vai regula, ar kuru tiesvedības laikā tiek aizstāts apstrīdētais akts – Jauns elements – Sākotnējo prasījumu un pamatu paplašināšana

2.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Principa par piekļuvi dokumentiem izņēmums – Uz vairākiem izņēmumiem balstīts atteikums – Pieļaujamība

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. pants)

3.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Priekšmets – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Šaura interpretācija un piemērošana

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 preambulas 4. un 11. apsvērums un 1. un 4. pants)

4.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Pārbaudes, izmeklēšanas un revīzijas mērķu aizsardzība – Piemērojamība – Izmeklēšanas saistībā ar valsts pienākumu neizpildes procedūru ietvaros savākti dokumenti – Iekļaušana

(LESD 258. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešais ievilkums)

5.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Iestādes pienākums veikt dokumentu konkrētu un individuālu pārbaudi – Piemērojamība – Pienākuma izslēgšana – Dokumenti, kas ir daļa no Komisijas lietas par direktīvu transponēšanas izmeklēšanu – Pieļaujamība

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 1.–3. punkts)

6.      Starptautiskie nolīgumi – Savienības nolīgumi – Konvencija par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (Orhūsas konvencija) – Sekas – Augstāks spēks par atvasinātajiem Savienības tiesību aktiem – Savienības tiesību akta likumības novērtēšana, ņemot vērā šo konvenciju –Nosacījumi

(LESD 216. panta 2. punkts; Orhūsas konvencija)

7.      Starptautiskie nolīgumi – Savienības nolīgumi – Konvencija par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (Orhūsas konvencija) – Šīs konvencijas normas par atteikuma piekļūt vides informācijai pamatojumu – Tieša iedarbība – Neesamība – Lēmums atteikt piekļuvi iestāžu dokumentiem vides jomā, kas tiek izskatīti procedūrā par valsts pienākumu neizpildi – Saderība ar konvenciju

(Orhūsas konvencijas 3. pants un 4. panta 1. un 4. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešais ievilkums un Regula Nr. 1367/2006)

8.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Sevišķas sabiedrības intereses, kas pamato dokumentu publiskošanu  – Nošķiršana no pārskatāmības principa

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkts un 3. panta pirmā daļa)

9.      Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Termiņš atbildei uz piekļuves pieteikumu – Pagarināšana – Apstākļi

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 8. panta 1. un 2. punkts)

10.    Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Atbildei uz piekļuves pieteikumu noteikto termiņu neievērošana no Komisijas puses – Netiešs lēmums par noraidīšanu – Komisijas kompetences saglabāšana atbildēt uz piekļuves pieteikumu pēc termiņa beigām

(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 8. pants)

11.    Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Vides informācijas aktīva izplatīšana – Termiņi – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi

(Orhūsas konvencijas 5. panta 3. un 5. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. pants un Regulas Nr. 1367/2006 4. panta 2. punkts)

1.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 36. punktu)

2.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 42. punktu)

3.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 47. un 48. punktu)

4.      Komisija var derīgi piemērot Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā norādīto izņēmumu, lai atteiktu piekļuvi dokumentiem, kas attiecas uz iespējamu Savienības tiesību pārkāpumu izmeklēšanu, kas var likt uzsākt procedūru sakarā ar valsts pienākumu neizpildi vai kas faktiski ir noveduši pie šādas procedūras. Šajos gadījumos piekļuves atteikums ir jāuzskata par pamatotu ar to, ka attiecīgās dalībvalstis ir tiesīgas sagaidīt no Komisijas, ka tā ievēros šo izmeklēšanu konfidencialitāti pat vēl noteiktu laiku pēc to beigām.

It īpaši iepazīšanās ar dokumentiem par izmeklēšanas stadiju Komisijas un attiecīgās dalībvalsts sarunu laikā varētu ietekmēt procedūras sakarā ar pienākumu neizpildi pareizu norisi, jo izmeklēšanas dokumentu publiskošana laikā, kamēr notiek sarunas starp Komisiju un attiecīgo dalībvalsti, varētu kaitēt labai procedūras sakarā ar pienākumu neizpildi norisei, ciktāl šīs procedūras mērķis, kas ir dot iespēju dalībvalstij labprātīgi pildīt Līguma nosacījumus vai nepieciešamības gadījumā dot tai iespēju pamatot savu nostāju, varētu tikt apdraudēts. Šī prasība ievērot konfidencialitāti turpinās arī pēc prasības celšanas Tiesā tādēļ, ka nav jāizslēdz iespēja, ka sarunas starp Komisiju un attiecīgo dalībvalsti – lai panāktu šīs dalībvalsts labprātīgu Līguma prasību izpildi – turpinās arī tiesas procesa gaitā un līdz pat sprieduma pasludināšanai. Šā mērķa, proti, strīda starp Komisiju un attiecīgo dalībvalsti atrisināšana ar izlīgumu pirms Tiesas sprieduma pasludināšanas, aizsardzība tātad attaisno atteikumu piekļūt šiem dokumentiem.

(sal. ar 58. un 59. punktu)

5.      Kad iestādei pieprasa izpaust dokumentu, tai ir pienākums katrā atsevišķā gadījumā pārbaudīt, vai uz šādu dokumentu attiecas piekļuves izņēmumi, kas uzskaitīti Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. pantā. Piekļuves dokumentiem pieteikums ir jāizvērtē konkrēti un individuāli un attiecībā uz katru minētajā pieteikumā norādīto dokumentu. Iestādes lēmuma pamatojumam jāattiecas arī uz visiem šīs pašas regulas 4. panta 1.–3. punktā minētajiem izņēmumiem, uz kuriem ir balstīts šis lēmums.

Minētā pārbaude var arī nebūt vajadzīga, ja konkrētā gadījuma īpašajos apstākļos ir acīmredzams, ka piekļuve ir jānoraida vai, tieši otrādi, jāpiešķir. Tāds cita starpā varētu būt gadījums, ja noteiktiem dokumentiem acīmredzami būtu pilnībā piemērojams izņēmums no piekļuves tiesībām vai, tieši otrādi, būtu acīmredzami pilnībā jāpiešķir piekļuve, vai arī, visbeidzot, Komisija jau būtu veikusi konkrētu un individuālu to izvērtējumu līdzīgos apstākļos. Turklāt principā attiecīgā iestāde – tostarp pamatojot atteikuma lēmumu – principā var pamatoties uz vispārējām prezumpcijām, kas ir piemērojamas noteiktām dokumentu kategorijām, un līdzīgi vispārīgi apsvērumi var attiekties uz tāda paša rakstura dokumentu publiskošanas pieteikumiem, tomēr ar nosacījumu, ka tai katrā gadījumā ir jāizvērtē, vai vispārīgie apsvērumi, kas parasti attiecas uz noteiktu dokumenta veidu, patiešām attiecas uz konkrēto dokumentu, kuru pieprasa izpaust.

Tādējādi šīs lietas īpašajos apstākļos Komisija var uzskatīt, ka, pirmkārt, visi pētījumi, kurus tā ir pasūtījusi procedūras sakarā ar valsts pienākumu neizpildi iepriekšējās izskatīšanas stadijā un kuros ir dziļi izpētīta attiecīgo dalībvalstu leģislatīvo aktu atbilstība Savienības tiesībām, ietilpa vienā dokumentu kategorijā un, otrkārt, piekļuve šai dokumentu kategorijai bija jāatsaka, pamatojoties uz minētās regulas 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā paredzēto izņēmumu.

Tātad šie pētījumi var ietekmēt Komisijas iespējas sākt sarunas ar šīm dalībvalstīm, nepastāvot ārējam spiedienam, ar mērķi, lai tās labprātīgi saskaņotu [savas tiesības] ar Savienības tiesībām. Šie pētījumi ir dokumenti ar mērķi analizēt, kā konkrēta dalībvalsts ir transponējusi konkrētu direktīvu, un ir uz to vērsti un tiem ir jākļūst par Komisijas lietas, kas attiecas uz šo transpozīciju, daļu. Ja procedūra sakarā ar valsts pienākumu neizpildi jau ir uzsākta, nevar uzskatīt, ka šie pētījumi nav attiecīgās procedūras lietas daļa, jo, tieši pamatojoties uz šiem pētījumiem, Komisija ir nolēmusi uzsākt minēto procedūru. Attiecībā uz pētījumiem, attiecībā uz kuriem Komisija vēl nav uzsākusi procedūru sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, arī ir jāsaglabā to konfidencialitāte, jo informācija publiskā jomā nevar tikt no tās izņemta procedūras uzsākšanas laikā.

(sal. ar 64., 65., 68.–70. un 79. punktu)

6.      Atbilstoši LESD 216. panta 2. punktam Savienības noslēgtie starptautiskie nolīgumi ir saistoši Savienības iestādēm un tādējādi šie nolīgumi ir pārāki par Savienības tiesību aktiem. Kopiena parakstīja Orhūsas konvenciju un pēc tam to apstiprināja ar Lēmumu 2005/370 par to, ka Eiropas Kopienas vārdā noslēdz Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem. Tātad šīs konvencijas noteikumi turpmāk ir Savienības tiesību sistēmas neatņemama sastāvdaļa.

Savienības tiesību akta likumību var ietekmēt šī akta nesaderība ar starptautisku nolīgumu. Ja Savienības tiesību akta nesaderība ar starptautisko tiesību normām tiek izvirzīta Savienības tiesā, tā var to izskatīt, ja ievēroti divi nosacījumi. Pirmkārt, Savienībai ir jābūt saistošām šīm tiesību normām. Otrkārt, Savienības tiesa var pārbaudīt Savienības tiesību akta likumību, ievērojot starptautiska nolīguma normu, tikai tad, ja tā raksturs un sistēma to neliedz un ja turklāt minētās tiesību normas saturs ir beznosacījumu un pietiekami precīzs.

(sal. ar 84., 85. un 91. punktu)

7.      Eiropas Savienībai ir saistoša Konvencija par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesās saistībā ar vides jautājumiem (Orhūsas konvencija). Taču attiecībā uz piekļuves vides informācijai pieteikuma atteikuma pamatiem šīs konvencijas saturs šķiet nav beznosacījumu un pietiekami precīzs.

Minētā konvencija un it īpaši tās 4. panta 4. punkta c) apakšpunkts acīmredzami tika paredzēts piemērošanai galvenokārt līgumslēdzējvalstu iestādēm, un tajā ir lietoti atbilstoši jēdzieni, kā tas izriet no atsauces uz valsts leģislatīvajiem aktiem 4. panta 1. punktā. Savukārt tajā netiek ņemtas vērā īpatnības, kas raksturīgas reģionālās ekonomikas integrācijas organizācijām, kuras tomēr var pievienoties konvencijai. It īpaši neviena norāde 4. panta 4. punkta c) apakšpunktā vai citās Orhūsas konvencijas normās neļauj interpretēt šajā normā lietotos jēdzienus un noteikt, vai tajā var ietilpt izmeklēšana saistībā ar procedūru sakarā ar valsts pienākumu neizpildi. Tā kā šajā ziņā nav nekādu precizējumu, nevar uzskatīt, ka Orhūsas konvencija liedz Savienības likumdevējam paredzēt izņēmumu no piekļuves iestāžu dokumentiem vides jomā principa, ja tie tiek izmantoti procedūrā sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, kas pieder pie Līgumos paredzētajiem Savienības tiesību konstitucionālajiem mehānismiem. Šādos apstākļos Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. panta 2. punkta trešais ievilkums nav saderīgs ar Orhūsas konvencijas 4. panta 4. punktu, jo šajā tiesību normā nav paredzēti tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi, lai aizsargātu izmeklēšanas, kas nav izmeklēšana krimināllietā vai disciplinārlietā, mērķus.

(sal. ar 92., 96., 97. un 99. punktu)

8.      Sabiedrības tiesības iegūt šo informāciju ir pārskatāmības principa izpausme, ko īsteno ar visām Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem normām, kā tas arī izriet no šīs regulas preambulas 2. apsvēruma, saskaņā ar kuru pārskatāmība ļauj nodrošināt pilsoņu labāku iesaistīšanu lēmumu pieņemšanā, kā arī garantēt pārvaldes sistēmas lielāku leģitimitāti, efektivitāti un atbildību attiecībā uz tiem, kā arī veicina demokrātijas principa nostiprināšanu. Tomēr sevišķas sabiedrības intereses, kas norādītas Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punktā in fine un 4. panta 3. punkta pirmajā daļā, kas var attaisnot tādu iepazīšanos ar dokumentu, kurš ietekmē vai būtiski ietekmē intereses un ko aizsargā šajās tiesību normās norādītie izņēmumi, ir principā jānošķir no iepriekš minētajiem principiem, kas ir šīs regulas pamatā.

Protams, tas, ka piekļuves pieprasījuma iesniedzējs neizvirza, kā tas ir šajā gadījumā, nekādas no iepriekš minētajiem principiem atšķirīgas sabiedrības intereses, automātiski nenozīmē, ka nav jāizsver attiecīgās intereses. Ņemot vērā izskatāmās lietas īpašos apstākļus, šo minēto principu izvirzīšana var būt tik nepieciešama, ka tā pārsniedz nepieciešamību aizsargāt strīdīgos dokumentus.

Tomēr tas tā nav, ja piekļuves pieprasītājs ir norādījis tikai vispārīgus apsvērumus, kas neattiecas uz lietas īpašajiem apstākļiem, proti, ka pilsoņiem ir tiesības tikt informētiem par to, kādā mērā dalībvalstis ievēro Savienības vides tiesības, kā arī piedalīties lēmumu pieņemšanas procesā. Vispārīgi apsvērumi nevar pierādīt, ka pārskatāmības princips konkrētā gadījumā ir īpaša problēma, kas ir svarīgāka par iemesliem, kuri attaisno iepazīšanās ar pieprasītajiem dokumentiem atteikumu.

(sal. ar 106.–109. punktu)

9.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 117. punktu)

10.    Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 118. un 119. punktu)

11.    Gan Orhūsas konvencijā, gan Regulā Nr. 1367/2006 par to, kā [Eiropas] Kopienas iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem ir paredzēta sabiedrības piekļuve vides informācijai vai nu pēc pieprasījuma vai attiecīgajām iestādēm to aktīvi izplatot. Tā kā iestādes var noraidīt pieteikumu piekļūt informācijai, ja uz to attiecas noteiktu izņēmumu piemērošanas joma, ir jāuzskata, ka tām nav pienākuma aktīvi izplatīt šo informāciju. Pretējā gadījumā aplūkotajiem izņēmumiem tiktu atņemta lietderīgā iedarbība, kas būtu acīmredzami pretrunā Orhūsas konvencijas un Regulas Nr. 1367/2006 garam un burtam.

(sal. ar 128. punktu)