Zaak T‑111/11

ClientEarth

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Door Commissie ontvangen studies over uitvoering van richtlijnen inzake milieu – Gedeeltelijke weigering van toegang – Uitzondering betreffende bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits – Concreet en individueel onderzoek – Verenigbaarheid met Verdrag van Aarhus – Hoger openbaar belang – Gevolgen van overschrijden van termijn om uitdrukkelijk besluit vast te stellen – Omvang van verplichting om milieu-informatie actief te verspreiden”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zesde kamer) van 13 september 2013

1.      Gerechtelijke procedure – Besluit dat of verordening die bestreden handeling in loop van geding vervangt – Nieuw gegeven – Verruiming van aanvankelijke conclusies en middelen

2.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op beginsel van toegang tot documenten – Weigering op grond van meerdere uitzonderingen – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

3.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Doel – Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten – Strikte uitlegging en toepassing

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, punten 4 en 11 van de considerans, art. 1 en 4)

4.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten – Bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits – Draagwijdte – Documenten die zijn verzameld in kader van onderzoek in niet-nakomingsprocedure – Daaronder begrepen

(Art. 258 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje)

5.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Verplichting voor instelling om concreet en individueel onderzoek van documenten te verrichten – Omvang – Uitsluiting van verplichting – Documenten die deel uitmaken van dossier van Commissie betreffende onderzoek naar uitvoering van richtlijnen – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 1 tot en met 3)

6.      Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus) – Gevolgen – Voorrang op afgeleide Uniehandelingen – Toetsing van rechtmatigheid van Uniehandeling aan dat verdrag – Voorwaarden

(Art. 216, lid 2, VWEU; Verdrag van Aarhus)

7.      Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus) – Bepalingen van dat verdrag inzake gronden voor afwijzing van verzoek om toegang tot milieu-informatie – Rechtstreekse werking – Geen – Besluit tot weigering van toegang tot documenten van instellingen betreffende milieu die betrekking hebben op niet-nakomingsprocedure – Verenigbaarheid met verdrag

(Verdrag van Aarhus, art. 3 en 4, leden 1 en 4; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, derde streepje, en nr. 1367/2006)

8.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Onderscheid met transparantiebeginsel

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 2 en 3, eerste alinea)

9.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Antwoordtermijn voor verzoek om toegang – Verlenging – Voorwaarden

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, leden 1 en 2)

10.    Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Niet-inachtneming, door Commissie, van antwoordtermijnen voor verzoek om toegang – Stilzwijgende afwijzing – Behoud van bevoegdheid van Commissie om buiten termijn te antwoorden op verzoek om toegang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

11.    Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Actieve verspreiding van milieu-informatie – Grenzen – Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten

(Verdrag van Aarhus, art. 5, leden 3 en 5; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, en nr. 1367/2006, art. 4, lid 2)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 36)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 42)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 47, 48)

4.      De Commissie kan met succes de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bedoelde uitzondering inroepen om toegang te weigeren tot documenten betreffende onderzoeken naar een eventuele schending van het Unierecht naar aanleiding waarvan een niet-nakomingsprocedure kan worden ingeleid of daadwerkelijk is ingeleid. In die gevallen wordt de weigering van toegang als terecht beschouwd, aangezien de betrokken lidstaten het recht hebben van de Commissie te verwachten dat zij die onderzoeken vertrouwelijk afhandelt, zelfs nadat enige tijd is verstreken na afsluiting ervan.

In het bijzonder kan het goede verloop van de niet-nakomingsprocedure worden belemmerd wanneer documenten betreffende de onderzoeksfase tijdens het overleg tussen de Commissie en de betrokken lidstaat openbaar worden gemaakt, aangezien afbreuk kan worden gedaan aan het doel van die procedure, namelijk de betrokken lidstaat in staat te stellen, zich vrijwillig te schikken naar de vereisten van het Verdrag of hem in voorkomend geval de gelegenheid te bieden zijn standpunt te rechtvaardigen. Deze vertrouwelijkheidseis blijft ook gelden nadat beroep bij het Hof is ingesteld, omdat niet valt uit te sluiten dat het overleg tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, dat ertoe strekt dat deze laatste zich vrijwillig schikt naar de vereisten van het Verdrag, in de loop van de gerechtelijke procedure en tot de uitspraak van het arrest wordt voortgezet. Ter bereiking van dit doel om het geschil tussen de Commissie en de betrokken lidstaat minnelijk te regelen voordat het Hof uitspraak doet, is het dus gerechtvaardigd de toegang tot deze documenten te weigeren.

(cf. punten 58, 59)

5.      Een instelling die om openbaarmaking van een document wordt verzocht, is gehouden om in elk individueel geval te beoordelen of dat document onder de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie genoemde uitzonderingen op het recht van toegang valt. Het onderzoek van een verzoek om toegang tot documenten moet concreet en individueel gebeuren en de inhoud van elk in dit verzoek bedoeld document betreffen. Het moet ook blijken uit de motivering van het besluit van de instelling, wat alle in de leden 1 tot en met 3 van artikel 4 van deze verordening vermelde uitzonderingen betreft waarop dit besluit is gebaseerd.

Een dergelijk onderzoek is evenwel niet noodzakelijk wanneer het, wegens de bijzondere omstandigheden van het geval, overduidelijk is dat de toegang moet worden geweigerd of juist moet worden verleend. Dat kan met name het geval zijn wanneer bepaalde documenten ofwel duidelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen, ofwel duidelijk volledig toegankelijk zijn, ofwel, tot slot, door de Commissie reeds concreet en individueel zijn onderzocht in soortgelijke omstandigheden. Voorts mag de betrokken instelling zich, ook in de motivering van het afwijzende besluit, in beginsel baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard, op voorwaarde dat zij van geval tot geval nagaat of de overwegingen van algemene aard die normaal gesproken op een bepaald type documenten van toepassing zijn, inderdaad gelden voor een bepaald document waarvan om openbaarmaking is verzocht.

Op grond van de bijzondere omstandigheden van de zaak kan de Commissie dus enerzijds oordelen dat alle studies waartoe zij opdracht heeft gegeven in het kader van de preliminaire fase van een niet-nakomingsprocedure en waarin grondig wordt onderzocht of de wetgeving van de betrokken lidstaten in overeenstemming is met het Unierecht, tot dezelfde categorie documenten behoren en, anderzijds, dat de toegang tot deze categorie documenten op grond van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van die verordening neergelegde uitzondering moet worden geweigerd.

Die studies kunnen immers een impact hebben op de bewegingsruimte van de Commissie om, los van externe druk, in overleg te treden met die lidstaten, opdat deze zich vrijwillig naar het Unierecht schikken. Het zijn gerichte documenten die een gedetailleerde analyse bevatten van de uitvoering door een bepaalde lidstaat van een bepaalde richtlijn en ertoe strekken deel uit te maken van een dossier van de Commissie betreffende die uitvoering. Wanneer de niet-nakomingsprocedure reeds is ingeleid, kunnen die studies niet worden geacht geen deel uit te maken van het dossier betreffende de betrokken procedure, aangezien het met name op grond van die studies is dat de Commissie heeft beslist die procedure in te leiden. Ook de studies in het kader waarvan de Commissie nog geen niet-nakomingsprocedure heeft ingeleid, moeten vertrouwelijk worden behandeld, aangezien de algemeen bekende informatie daar slechts uit kan worden gedistilleerd wanneer de procedure wordt geopend.

(cf. punten 64, 65, 68‑70, 79)

6.      Krachtens artikel 216, lid 2, VWEU zijn door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend voor de instellingen van de Unie en bijgevolg van hogere rang dan de handelingen van de Unie. Het Verdrag van Aarhus is door de Gemeenschap ondertekend en vervolgens bij besluit 2005/370 betreffende het sluiten, namens de Europese Gemeenschap, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, goedgekeurd. Daarmee vormen de bepalingen van dat verdrag thans een bestanddeel van de rechtsorde van de Unie.

Aan de rechtmatigheid van een handeling van de Unie kan worden afgedaan wanneer zij onverenigbaar zijn met een internationale overeenkomst. De Unierechter kan de onverenigbaarheid van een handeling van de Unie met internationaalrechtelijke regels die voor hem wordt aangevoerd, onderzoeken op twee voorwaarden. Ten eerste moet de Unie door die regels gebonden zijn. Ten tweede kan de Unierechter de rechtmatigheid van een handeling van de Unie slechts aan een bepaling van een internationaal verdrag toetsen wanneer de aard en de opzet van dat verdrag zich daar niet tegen verzetten en die bepaling daarnaast inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is.

(cf. punten 84, 85, 91)

7.      De Europese Unie is gebonden door het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus). Wat echter de gronden voor weigering van een verzoek om toegang tot milieu-informatie betreft, blijkt dat verdrag inhoudelijk niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig.

Dit verdrag, en in het bijzonder artikel 4, lid 4, sub c, ervan, is duidelijk bedoeld om in de eerste plaats op de autoriteiten van de verdragsluitende staten te worden toegepast en gebruikt begrippen die eigen zijn aan die staten, zoals blijkt uit de verwijzing naar het kader van de nationale wetgeving in artikel 4, lid 1. Het houdt daarentegen geen rekening met de bijzondere kenmerken van de organisaties voor regionale economische integratie, die niettemin tot het verdrag kunnen toetreden. Meer bepaald bevatten artikel 4, lid 4, sub c, of andere bepalingen van het Verdrag van Aarhus geen enkele aanwijzing om de in die bepaling gebruikte begrippen uit te leggen en te bepalen of een onderzoek inzake een niet-nakomingsprocedure daaronder kan vallen. Aangezien daarover geen duidelijkheid bestaat, kan niet worden geoordeeld dat het Verdrag van Aarhus de Uniewetgever verhindert om een uitzondering vast te stellen op het beginsel van toegang tot documenten van de instellingen inzake milieu wanneer deze betrekking hebben op een niet-nakomingsprocedure, die een van de constitutionele mechanismes van het Unierecht vormt, zoals neergelegd in de Verdragen. In die omstandigheden kan artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie niet worden beschouwd als onverenigbaar met artikel 4, lid 4, van het Verdrag van Aarhus, voor zover die bepaling geen uitzondering bevat op het recht op toegang tot documenten betreffende bescherming van het doel van andere onderzoeken dan straf‑ of tuchtrechtelijke.

(cf. punten 92, 96, 97, 99)

8.      Het recht van het publiek op informatie vormt een toepassing van het transparantiebeginsel, dat in de praktijk wordt omgezet door het geheel van bepalingen van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, zoals blijkt uit punt 2 van de considerans ervan, waarin wordt verklaard dat openheid een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk maakt, een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers waarborgt en bijdraagt aan de versterking van het beginsel van democratie. Het in artikel 4, lid 2, in fine, en artikel 4, lid 3, eerste alinea, in fine, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde hoger openbaar belang, dat openbaarmaking kan gebieden van een document dat afbreuk of ernstige afbreuk doet aan de rechtsbelangen die worden beschermd door de uitzonderingen in die bepalingen, moet in beginsel evenwel losstaan van de voornoemde beginselen die aan deze verordening ten grondslag liggen.

De omstandigheid dat iemand die om toegang verzoekt geen openbaar belang aanvoert dat losstaat van die beginselen, impliceert echter niet automatisch dat een afweging van de in het geding zijnde belangen overbodig is. Een beroep op die beginselen kan immers, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, dermate dwingend zijn dat de noodzaak om de litigieuze documenten te beschermen het daartegen moet afleggen.

Dit is echter niet het geval wanneer de verzoeker om toegang enkel algemene overwegingen aanvoert die geen verband houden met de bijzondere omstandigheden van het geval, namelijk dat de burger het recht heeft te worden ingelicht over de mate waarin de lidstaten het milieurecht van de Unie eerbiedigen en deel te nemen aan het besluitvormingsproces. Met algemene overwegingen kan niet worden aangetoond dat een beroep op het transparantiebeginsel in een specifiek geval bijzonder dwingend is waardoor het zwaarder weegt dan de redenen tot weigering van openbaarmaking van de gevraagde documenten.

(cf. punten 106‑109)

9.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 117)

10.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 118, 119)

11.    Zowel het Verdrag van Aarhus als verordening nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen bepaalt dat het publiek toegang heeft tot milieu-informatie op verzoek dan wel in het kader van een actieve verspreiding door de betrokken autoriteiten en instellingen. Aangezien de autoriteiten en instellingen een verzoek om toegang tot de informatie kunnen weigeren wanneer dit binnen de werkingssfeer van bepaalde uitzonderingen valt, geldt des te meer dat zij die informatie niet actief hoeven te verspreiden. Anders zouden de betrokken uitzonderingen immers elk nuttig effect verliezen, wat kennelijk onverenigbaar is met zowel de geest als de bewoordingen van het Verdrag van Aarhus en verordening nr. 1367/2006.

(cf. punt 128)