Sag T-244/23
Eugen Tomac
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens kendelse (Fjerde Afdeling) af 26. oktober 2023
»Passivitetssøgsmål – regler for institutionerne – fuld anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien – forpligtelse til at træffe en afgørelse i henhold til artikel 4 i protokollen om vilkårene og de nærmere bestemmelser for optagelse af Republikken Bulgarien og Rumænien i Den Europæiske Union – status som privilegeret sagsøger – åbenbart, at sagen er retligt ugrundet«
Passivitetssøgsmål – Rådets forpligtelse til at handle – forpligtelse til at træffe en afgørelse om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i en medlemsstat, når der ikke er enstemmighed blandt Rådets medlemmer i forbindelse med afstemningen – foreligger ikke – åbenbart, at sagen er retligt ugrundet
(Art. 265, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 28-36)
Resumé
Schengenreglerne (1) er et regelsæt, der gradvist skal ophæve kontrollen ved de fælles grænser inden for de medlemsstater, der indgår i Schengenområdet.
For så vidt angår Rumænien fastsætter artikel 4, stk. 1 og 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union (2) i det væsentlige, at bestemmelserne i Schengenreglerne og de retsakter, der bygger derpå eller på anden måde har tilknytning dertil, jf. bilag II, er bindende for og finder anvendelse i Bulgarien og Rumænien fra tiltrædelsesdatoen. Det præciseres i stk. 2, at de bestemmelser og retsakter, som ikke er omhandlet i stk. 1, selv om de er bindende, først finder anvendelse i Bulgarien og Rumænien, når Rådet for Den Europæiske Union har truffet en afgørelse herom, efter at det er blevet sikret, at de nødvendige betingelser for gennemførelsen af alle de pågældende regler er opfyldt i den pågældende stat. Rådet træffer efter høring af Europa-Parlamentet afgørelse med enstemmighed blandt de af dets medlemmer, der repræsenterer regeringerne i de medlemsstater, for hvilke bestemmelserne i Schengenreglerne allerede er blevet iværksat, og repræsentanten for regeringen i den medlemsstat, for hvilken bestemmelserne skal iværksættes.
Efter Rumæniens tiltrædelse af EU den 1. januar 2007 traf denne medlemsstat i perioden 2009-2011 en række foranstaltninger som led i Schengenevalueringsprocedurerne med det formål at opfylde kriterierne for, at Schengenreglerne kunne anvendes fuldt ud.
Ved Rådets konklusioner af 9. juni 2011 om afslutning af evalueringen af, hvor langt Rumænien er nået med forberedelserne til gennemførelse af samtlige Schengenregler, tog Rådets Gruppe vedrørende Schengenspørgsmål (Schengenevaluering) til efterretning, at Schengenevalueringsprocedurerne vedrørende Rumænien var blevet afsluttet. Efter at gruppen havde konstateret, at betingelserne inden for alle områder af Schengenreglerne var opfyldt i Rumænien, konkluderede den, at Rådet kunne træffe den afgørelse, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU.
Europa-Kommissionen bekræftede efterfølgende, at Rumænien opfyldte de nødvendige betingelser for, at bestemmelserne i Schengenreglerne kunne anses for gældende i denne medlemsstat, og opfordrede Rådet til at tage de fornødne skridt hertil. Den 21. oktober 2022 bekræftede en ekspertrapport, der blev udarbejdet på foranledning af Kommissionen, konklusionerne af de evalueringsprocedurer, der blev afsluttet i 2011. Det fremgik ligeledes af denne rapport, at Rumænien havde gennemført reglerne og de tilhørende redskaber og endda havde styrket deres anvendelse på alle områder. Kommissionen gentog sin opfordring til Rådet om at tillade Rumænien at tilslutte sig Schengenområdet.
Den 29. november 2022 fremlagde Rådets formandskab udkast nr. 15218/22 til Rådets afgørelse om fuld anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien, som var baseret på artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU. Under en samling i Rådet (retlige og indre anliggender) (RIA) den 8. december 2022 lykkedes det ikke at opnå enstemmighed blandt repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om udkast nr. 15218/22, som derfor ikke blev vedtaget.
Den 15. december 2022 bad sagsøgeren, der er medlem af Europa-Parlamentet og rumænsk statsborger, Generalsekretariatet for Rådet om at meddele ham resultatet af afstemningen om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien og protokollen eller rapporten fra denne samling. Den 16. december 2022 oplyste Generalsekretariatet for Rådet sagsøgeren om, at udkast nr. 15218/22 faktisk ikke var blevet vedtaget under denne samling, og at det i henhold til Rådets forretningsorden ikke var muligt at offentliggøre afstemningsresultatet, eftersom der var tale om forhandlinger om en ikke-lovgivningsmæssig retsakt, som ikke var tilgængelige for offentligheden. Det samme gjaldt for protokollen vedrørende denne procedure.
Sagsøgeren anlagde den 6. februar 2023 et søgsmål ved Retten, hvori han bl.a. nedlagde påstand om annullation af Rådets »afgørelse« af 8. december 2022 om ikke at vedtage udkast nr. 15218/22 (sag T-48/23).
Samme dag sendte sagsøgeren en opfordring til at handle, der var rettet til Rådet, til en minister, som er medlem af RIA-Rådet, i medfør af artikel 265, stk. 2, TEUF for at få truffet en afgørelse om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien i henhold til artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU. Den 13. april 2023 sendte Rådets generaldirektør med ansvar for generel og institutionel politik (GIP) et svar til sagsøgeren, hvori han forklarede, at der ikke havde været enstemmig tilslutning til udkast nr. 15218/22 blandt repræsentanterne for de berørte medlemsstater, og at drøftelserne ville blive videreført for at opnå den enstemmighed, der kræves i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU.
Sagsøgeren anlagde herefter et passivitetssøgsmål ved Retten, hvori han bl.a. nedlagde påstand om, at det blev fastslået, at Rådet uretmæssigt havde undladt at tage de fornødne skridt til at træffe en afgørelse om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien i henhold til artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU (sag T-244/23).
Retten afsagde to kendelser, hvorved den afviste den første sag, idet det var delvis åbenbart, at den ikke kunne antages til realitetsbehandling, og idet var delvis åbenbart, at Retten savnede kompetence (sag T-48/23), og frifandt Rådet i den anden sag, idet den var åbenbart ugrundet (sag T-244/23). Omdrejningspunktet i de to sager var en central retstvist om Rådets vedtagelse af en afgørelse om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien. I disse to sager fik desuden Retten lejlighed til at fortolke artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU for første gang i forbindelse med et annullationssøgsmål og et passivitetssøgsmål.
Rettens bemærkninger
I annullationssøgsmålet (sag T-48/23) undersøgte Retten, om Rådets manglende vedtagelse af udkast nr. 15218/22 i det foreliggende tilfælde udgjorde en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF. Retten præciserede i denne forbindelse for så vidt angår vedtagelsen af en afgørelse fra Rådet om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU, at afslutningen af Schengenevalueringsprocedurerne blot er en enkelt fase i den procedure, der er fastsat i denne artikel. Denne fase ledsages af en høring af Parlamentet, hvorefter Rådet træffer en afgørelse. Det fremgår navnlig af artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU, at en sådan afgørelse kun kan foreligge og dermed have bindende retsvirkninger for sagsøgeren, hvis den er vedtaget med enstemmighed blandt de medlemmer af Rådet, der repræsenterer regeringerne i de medlemsstater, for hvilke bestemmelserne i Schengenreglerne allerede er blevet iværksat, og repræsentanten for regeringen i Rumænien, for hvilken bestemmelserne skal iværksættes.
I det foreliggende tilfælde fremhævede Retten imidlertid, at det ikke var lykkedes at opnå den krævede enstemmighed, da disse repræsentanter stemte om udkast nr. 15218/22. Den bemærkede i øvrigt, at der i artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU ikke er fastsat nogen frist, efter hvis udløb Rådet skal have truffet eller antages at have truffet en afgørelse. Fuldførelsen af de øvrige faser, der er angivet i denne artikel, eller enhver anden stillingtagen fra EU-institutioner kan således ikke binde disse repræsentanter eller foregribe en stillingtagen fra deres side, før der formelt er truffet en sådan afgørelse på de vilkår, der er beskrevet ovenfor. Afstemningen om udkast nr. 15218/22 havde således ingen indflydelse på afslutningen af de forudgående faser og medførte ikke, at hele den fastsatte procedure skulle gentages.
Retten konkluderede i mangel af den krævede enstemmighed, at der ikke var truffet nogen afgørelse fra Rådet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU, og at den afstemning, der medførte, at udkast nr. 15218/22 ikke blev vedtaget, ikke skulle forstås således, at Rådet havde afvist at træffe en sådan afgørelse på et senere tidspunkt. Den manglende vedtagelse af udkast nr. 15218/22 kan således ikke anses for at give anledning til en retsakt, der kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF (3). En sådan konklusion strider ikke mod retten til effektive retsmidler som omhandlet i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som ikke har til formål at ændre den domstolskontrolordning, der er fastlagt i traktaterne, og navnlig ikke reglerne for antagelse til realitetsbehandling af direkte søgsmål ved Unionens retsinstanser.
Retten fandt det som følge heraf åbenbart, at sagen skulle afvises for så vidt angik påstanden om annullation af afgørelsen om ikke at vedtage udkast nr. 15218/22 i forbindelse med afstemningen i Rådet.
I passivitetssøgsmålet (sag T-244/23) bemærkede Retten indledningsvis, at et passivitetssøgsmål ifølge retspraksis forudsætter, at der består en forpligtelse til at handle for vedkommende institution, således at en eventuelt foreliggende passivitet er traktatstridig, og at en fysisk eller juridisk person kun kan anlægge sag ved Unionens retsinstanser i medfør af artikel 265, stk. 3, TEUF med henblik på, at det fastslås, at en af Unionens institutioner eller et af dens organer, kontorer eller agenturer i strid med traktaten har undladt at udstede en retsakt, henstillinger og udtalelser dog undtaget, for hvilken denne person er den potentielle adressat, eller som vedkommende kunne anfægte under et annullationssøgsmål.
Retten lagde således vægt på at undersøge, om Rådet i det foreliggende tilfælde var forpligtet til at handle i den af sagsøgeren ønskede retning på det tidspunkt, hvor det fik tilsendt opfordringen til at handle. Retten konstaterede i denne forbindelse, at der i artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU ikke er fastsat nogen frist, efter hvis udløb Rådet skal have truffet eller antages at have truffet en afgørelse i henhold til denne artikel. Eftersom der ifølge denne artikel kræves enstemmighed blandt repræsentanterne for de berørte medlemsstaters regeringer, er disse desuden ikke altid forpligtet til at træffe en afgørelse og råder i stedet over en skønsbeføjelse, der udelukker private fra at kræve, at disse repræsentanter og Rådet tager stilling til et bestemt forhold i forbindelse med drøftelserne om et udkast til afgørelse. Som svar på sagsøgerens opfordring til at handle kunne Rådet under disse omstændigheder ikke retmæssigt se bort fra den manglende enstemmighed blandt repræsentanterne for de berørte medlemsstater i forbindelse med afstemningen om udkast nr. 15218/22, da det ellers ville tilsidesætte betingelserne i artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU.
Retten udledte heraf, at der på det tidspunkt, hvor sagsøgeren opfordrede Rådet til at handle, ikke bestod nogen forpligtelse for Rådet til at træffe en afgørelse i henhold til artikel 4 i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU, og at Rådet tværtimod skulle tage hensyn til det udtrykkelige krav om enstemmighed i denne artikel og dermed ikke uretmæssigt undlod at træffe afgørelse som omhandlet i artikel 265 TEUF i det foreliggende tilfælde.
Retten frifandt derfor Rådet, idet sagen var åbenbart ugrundet, for så vidt angik påstanden om, at Rådet havde udvist passivitet, henset til sine forpligtelser i medfør af artikel 4, stk. 2, i protokollen til akten om Rumæniens tiltrædelse af EU.