Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
13 юни 2024 година(*)
„Преюдициално запитване — Възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2014/24/ЕС — Член 18 — Принципи на равно третиране и на прозрачност — Член 46 — Разделяне на дадена поръчка на обособени позиции — Възможност на оферента, предложил втората по ред икономически най-изгодна оферта, да бъде възложена обособена позиция при условията на икономически най-изгодната оферта“
По дело C‑737/22
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Østre Landsret (Източен областен съд, Дания) с акт от 11 ноември 2022 г., постъпил в Съда на 1 декември 2022 г., в рамките на производство по дело
Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S
срещу
BibMedia A/S,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: C. Lycourgos (докладчик), председател на състава, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot, S. Rodin и L. S. Rossi, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S, от J. Bødtcher-Hansen и R. Holdgaard, advokater,
– за BibMedia A/S, от H. Holtse, advokat,
– за естонското правителство, от M. Kriisa, в качеството на представител,
– за испанското правителство, от I. Herranz Elizalde, в качеството на представител,
– за австрийското правителство, от A. Posch и J. Schmoll, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от G. Gattinara, C. Vang и G. Wils, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/EО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S (наричан по-нататък „SKI“) и BibMedia A/S по повод на възлагането на обществена поръчка за доставка на библиотечни материали и свързаните с това подготвителни услуги.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Член 18 („Принципи на обществените поръчки“) от Директива 2014/24 гласи в параграф 1:
„Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин.
Обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел изключването им от обхвата на настоящата директива или изкуствено ограничаване на конкуренцията. Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение“.
4 Член 27 („Открита процедура“) от посочената директива предвижда в параграф 1:
„При откритите процедури всеки заинтересован икономически оператор може да подаде оферта в отговор на покана за участие в състезателна процедура.
[…]“.
5 Член 28 („Ограничена процедура“) от посочената директива посочва:
„1. При ограничените процедури всеки икономически оператор може да подаде заявление за участие в отговор на покана за участие в състезателна процедура […], като представи поисканата от възложителя информация за качествен подбор.
[…]
2. Само икономическите оператори, поканени от възлагащия орган след негова оценка на представената информация, могат да подават оферта. […]
[…]“.
6 Член 46 („Разделяне на поръчките на обособени позиции“) от същата директива гласи:
„1. Възлагащите органи могат да решат да възложат поръчка под формата на отделни обособени позиции и могат да определят размера и предмета на тези обособени позиции.
[…]
2. Възлагащите органи посочват в обявлението за поръчката или в поканата за потвърждаване на интерес дали офертите могат да бъдат подавани за една, за няколко или за всички обособени позиции.
Възлагащите органи могат, дори когато е разрешено оферти да се подават за няколко или за всички обособени позиции, да ограничат броя обособени позиции, които могат да бъдат възложени на един оферент, при условие че максималният брой обособени позиции на оферент е посочен в обявлението за поръчката или в поканата за потвърждаване на интерес. Когато прилагането на критериите за възлагане би могло да доведе до възлагане на по-голям от максималния брой обособени позиции на един оферент, възлагащите органи посочват в документацията за обществената поръчка обективните и недискриминационни критерии или правила, които възнамеряват да приложат, за да определят кои обособени позиции да възложат.
3. Когато е възможно повече от една обособена позиция да бъде възложена на един оферент, държавите членки могат да осигурят на възлагащите органи възможност да възлагат поръчки, като съчетават няколко или всички обособени позиции, при условие че в обявлението за поръчката или в поканата за потвърждаване на интерес са посочили, че си запазват тази възможност, и са посочили и обособените позиции или групите от обособени позиции, които могат да бъдат комбинирани.
[…]“.
Датското право
7 Член 2 от Udbudsloven (Закон за обществените поръчки) посочва:
„1. При обществените поръчки, уредени в дялове II—IV, възлагащият орган спазва принципите на равно третиране, прозрачност и пропорционалност.
2. Откритите обществени поръчки не трябва да се подготвят с цел изключването им от обхвата на настоящия закон или изкуствено ограничаване на конкуренцията Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на един или определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение“.
8 Съгласно член 49, параграф 3 от този закон:
„В обявлението за обществена поръчка възлагащият орган посочва следното:
1) дали оферентът може да подаде оферта за една, за няколко или за всички обособени позиции,
2) дали на оферента могат да бъдат възложени една, няколко или всички обособени позиции, и ако това е така, как обособените позиции или групите от обособени позиции могат да бъдат комбинирани, и
3) обективните и недискриминационни критерии или правила, които се прилагат за възлагането на обособени позиции, включително начина на възлагане на обособените позиции, когато прилагането на критериите или правилата би могло да доведе до възлагане на по-голям от максималния брой обособени позиции на един оферент“.
9 Член 56 от посочения закон предвижда:
„При откритите процедури всеки икономически оператор може да подаде оферта в отговор на обявление за обществена поръчка. […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
10 SKI е централен орган за покупки, който е собственост на датската държава и на Kommunernes Landsforening (Сдружение на общините на Кралство Дания). Това образувание е създадено с цел по-рационално възлагане на обществени поръчки, по-специално чрез възлагането и управлението на рамкови споразумения от името на държавата и общините.
11 На 4 февруари 2020 г. SKI открива процедура за отправяне на предложения с оглед на сключването на рамково споразумение за доставка на библиотечни материали и подготвителни услуги. Критерият за възлагане на поръчката е най-ниската цена.
12 Поръчката е разделена на осем обособени позиции. Обособени позиции 1 и 2, за които се отнася спорът в главното производство, са озаглавени съответно „Книги и партитури на датски език (Изток)“ и „Книги и партитури на датски език (Запад)“ със съответни прогнозни стойности от 253 милиона датски крони (DKK) (около 34 милиона евро) и 475 милиона DKK (около 63 милиона евро).
13 Точка 3.1 от спецификацията за тази процедура за възлагане на обществена поръчка гласи:
„Обособена позиция 1 и обособена позиция 2 са взаимно зависими (вж. точка 3.1.1) и оферта се подава автоматично за двете обособени позиции. […]
С изключение на това няма ограничения по отношение на броя обособени позиции, за които оферентите могат или следва да подадат оферти.
За всяка обособена позиция SKI възнамерява да възложи поръчка на един доставчик. Един и същ доставчик може да бъде одобрен за няколко обособени позиции.
Пазарът на библиотечни материали се характеризира с наличието на само няколко специализирани доставчици и потенциални оференти. Книгите и партитурите на датски език представляват най-важната продуктова област от гледна точка на оборота и са икономически важни за потенциалните оференти. За да се запази в бъдеще конкуренцията на пазара, доставката на книги и партитури на датски език е разделена на две обособени позиции въз основа на географски критерий. Съответно и клиентите са разделени на две групи — „Изток“ и „Запад“. […]“.
14 В точка 3.1.1 от тази спецификация се пояснява:
„По отношение на процедурата за възлагане на обществена поръчка за доставка на книги и партитури на датски език се прилага моделът „Изток/Запад“, чиято цел е за Източна Дания и за Западна Дания да бъдат определени двама различни доставчици, които обаче да прилагат едни и същи цени за всички клиенти без значение дали са от Източна или от Западна Дания.
[…]
Поръчката по обособена позиция 2 — Книги и партитури на датски език (Запад) се възлага на оферента, подал икономически най-изгодната оферта.
Поръчката по обособена позиция 1 — Книги и партитури на датски език (Изток) се възлага на оферента, подал втората по ред икономически най-изгодна оферта. Този оферент обаче трябва да приеме, че възлагането на обществената поръчка за Източна Дания го задължава да извършва за клиентите от Източна Дания доставки на стоките и услугите по рамковото споразумение на същите цени като тези, които са предложени и ще бъдат прилагани в Западна Дания от оферента, подал икономически най-изгодната оферта.
Ако оферентът с втората по ред икономически най-изгодна оферта не приеме да бъде доставчикът за Източна Дания, възможността се предлага на оферента с третата по ред икономически най-изгодна оферта, който също трябва да приеме, че възлагането на поръчката като доставчик за Източна Дания го задължава да доставя стоките и услугите по рамковото споразумение на клиентите в Източна Дания на същите цени като предложените от оферента с икономически най-изгодната оферта, на които той ще извършва доставки в Западна Дания.
Ако този оферент също не приеме да бъде доставчик за Източна Дания, възможността се предлага на следващия оферент от списъка и т.н. Ако след изчерпване на списъка с оферентите, чиито оферти отговарят на условията на поръчката, не бъде избран доставчик за Източна Дания, поръчката за доставка за Източна Дания се възлага на доставчика, на когото е възложена поръчката за Западна Дания. […]
[…]“.
15 До изтичането на крайния срок за подаване на оферти SKI получава оферти от Audio Visionary Music A/S (наричано по-нататък „AVM“) и BibMedia, всяко от които подава оферти за всички обособени позиции.
16 След като приема, че BibMedia е представило икономически най-изгодната оферта, SKI му възлага обособена позиция 2 (Запад) и предлага обособена позиция 1 (Изток) да се възложи на AVM, при условие че последното се съгласи да доставя материалите и да извършва предвидените в тази обособена позиция услуги на цената, предложена от BibMedia, за която AVM е било уведомено.
17 След като AVM приема предложението, на 21 април 2020 г. SKI изпраща уведомление за решението за възлагане на поръчката.
18 На 30 април 2020 г. AVM подава жалба до Klagenævnet for Udbud (Комисия по жалбите в областта на обществените поръчки, Дания) (наричана по-нататък „Комисията по жалбите“).
19 На 14 януари 2021 г. Комисията по жалбите приема, че SKI е нарушил член 2, параграф 1 от Закона за обществените поръчки, като е приложил процедура за възлагане на поръчка за обособени позиции 1 и 2, чиито условия означават по същество, че оферентът, подал втората по ред икономически най-изгодна оферта, може да промени офертата си след крайния срок за подаване на офертите, за да му бъде възложена обособена позиция 1 (наричано по-нататък „решението от 14 януари 2021 г.“).
20 Комисията по жалбите обосновава това решение, като посочва, че този оферент е имал възможност да промени съществена част от офертата си, а именно цената, по начин, който е в полза на възлагащия орган и дава възможност на посочения оферент да подобри офертата си с цел спечелване на обособена позиция от поръчката. Такава процедура била в противоречие със забраната за преговори, произтичаща от принципите на равно третиране и на прозрачност.
21 На 9 юли 2021 г. SKI предявява иск пред Retten i Glostrup (Районен съд Глоструп, Дания) срещу решението от 14 януари 2021 г.
22 На 7 декември 2021 г. делото е препратено на Østre Landsret (Източен областен съд, Дания), действащ като първа инстанция, който е запитващата юрисдикция.
23 Тази юрисдикция счита, че макар Съдът вече да е уточнил обхвата на забраната за преговори, произтичаща от член 18 от Директива 2014/24, що се отнася до съдържащите се резерви в дадена оферта, до подизпълнителите и до възможността да се вземе предвид допълнителна информация, той все още не е уточнил дали в рамките на открита процедура за възлагане на обществена поръчка, разделена на обособени позиции съгласно член 46 от тази директива, забраната за преговори не допуска на оферент, който не е подал икономически най-изгодната оферта, да бъде възложена обособена позиция, при условие че той приеме в рамките на тази обособена позиция да доставя материалите и да извършва услугите, предмет на поръчката, на същата цена като предложената от оферента, подал икономически най-изгодната оферта.
24 При тези обстоятелства Østre Landsret (Източен областен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли принципите на прозрачност и на равно третиране, закрепени в член 18 от Директива [2014/24], и забраната за преговори, следваща от тези принципи, оферентът, подал втората по ред икономически най-изгодна оферта в открита процедура за възлагане на обществена поръчка с обособени позиции (вж. членове 27 и 46 от тази директива), да получи възможност — след изтичането на срока за подаване на оферти и в съответствие с предварително определените в спецификацията условия — да доставя услуги по обособена позиция при същите условия като предложените от оферента, подал икономически най-изгодната оферта и спечелил така друга обособена позиция в същата процедура за възлагане на обществена поръчка?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
25 Съдът многократно подчертава, че въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, необходими им за разрешаване на висящи пред тях спорове, и че основанието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден спор (решение от 9 януари 2024 г., G. и др. (Назначаване на съдиите в общите съдилища в Полша), C‑181/21 и C‑269/21, EU:C:2024:1, т. 62 и цитираната съдебна практика). Съдът също е постановявал, че както от съдържанието, така и от структурата на член 267 ДФЕС е видно, че преюдициалното производство по-специално предполага действително наличие на висящ пред националните юрисдикции спор, в който те трябва да се произнесат с решение, отразяващо евентуално решението по преюдициалното запитване (решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 46 и цитираната съдебна практика).
26 В случая на 13 октомври 2023 г. Съдът отправя искане за информация до запитващата юрисдикция, за да може тя да изясни дали въпреки изтъкнатия в писменото становище на BibMedia факт, че разглежданата процедура за възлагане на обществена поръчка не е възобновена след решението от 14 януари 2021 г., а е заменена с нова процедура за възлагане на обществена поръчка, SKI запазва съгласно датското право правен интерес от спора в главното производство.
27 На 27 ноември 2023 г. запитващата юрисдикция отговаря утвърдително на това искане за информация, като се позовава по-специално на датската съдебна практика относно правния интерес в областта на административното право.
28 Като се има предвид, че така тази юрисдикцията посочва, че съгласно националното право продължава да е налице правен интерес от разрешаването на спора в главното производство, в който посочената юрисдикция трябва да се произнесе с решение, отразяващо евентуално решението по преюдициалното запитване, поставеният въпрос не е хипотетичен и трябва да се приеме за допустим.
По преюдициалния въпрос
29 С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 18, параграф 1 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че принципите на равно третиране и на прозрачност, прогласени в тази разпоредба, не допускат в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, разделена на обособени позиции, на оферента, подал втората по ред икономически най-изгодна оферта, да се възложи обособена позиция в съответствие с условията, определени в документацията за поръчката, при условие че се съгласи да доставя материалите и да извършва услугите по тази обособена позиция на същата цена като предложената от оферента, подал икономически най-изгодната оферта, и на когото следователно е възложена друга, по-значима обособена позиция от тази поръчка.
30 Принципът на равно третиране, закрепен в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, има за цел да насърчи развитието на здравословна и ефективна конкуренция между участващите в обществена поръчка предприятия и изразява същността на правилата на Съюза относно процедурите за възлагане на обществени поръчки. Съгласно този принцип оферентите трябва да се намират в равностойно положение както когато подготвят своите оферти, така и когато възлагащият орган оценява тези оферти (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Rad Service и др., C‑210/20, EU:C:2021:445, т. 43 и цитираната съдебна практика).
31 Принципът на прозрачност, също закрепен в посочения член 18, параграф 1, има за цел да гарантира, че не съществува риск от фаворизиране и произвол от страна на възлагащия орган. Този принцип налага условията и редът за провеждане на процедурата за възлагане да са определени ясно, точно и еднозначно в обявлението за поръчката или в спецификациите, така че, първо, да позволят на всички оференти, в разумни граници осведомени и полагащи нормална грижа, да схванат тяхното точно съдържание и да ги тълкуват по един и същи начин, и второ, да дадат възможност на възлагащия орган да провери действително дали офертите на оферентите съответстват на критериите за разглежданата поръчка (вж. в този смисъл решение от 14 септември 2017 г., Casertana Costruzioni, C‑223/16, EU:C:2017:685, т. 34 и цитираната съдебна практика).
32 Тези принципи на равно третиране и на прозрачност не допускат никакви преговори между възлагащия орган и оферента в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, което предполага, че по принцип след подаването им офертите вече не могат да бъдат променяни нито по инициатива на възлагащия орган, нито по инициатива на оферента (решения от 14 септември 2017 г., Сasertana Costruzioni, C‑223/16, EU:C:2017:685, т. 35, и от 3 юни 2021 г., Rad Service и др., C‑210/20, EU:C:2021:445, т. 43).
33 Все пак условие за възлагане на обществена поръчка като изложеното в спецификацията на разглежданата в главното производство обществена поръчка, според което поръчката е разделена на обособени позиции, най-значимата от които ще бъде възложена на оферента, който подаде икономически най-изгодната оферта, докато обособена позиция с по-ниска стойност по възможност ще бъде възложена, с цел да се поддържа конкуренция в съответния икономически сектор, на оферента, който подаде втората по ред икономически най-изгодна оферта, при условие че той се съгласи да изпълни тази обособена позиция на цената на оферента, който подаде икономически най-изгодната оферта, не съдържа никакъв елемент на преговори по смисъла на горепосочената съдебна практика.
34 В това отношение следва да се отбележи, че подобно условие за възлагане на обществената поръчка гарантира зачитането на критерия за най-ниската цена за възлагането на всички обособени позиции на поръчката, без възможност за възлагащия орган да се отклони от този критерий или да покани даден оферент да промени своята оферта, тъй като този възлагащ орган трябва да се основава на предложените цени преди изтичането на срока за подаване на офертите и да спазва през цялото времетраене на тази процедура произтичащия от тези ценови оферти ред на класиране.
35 В такава процедура за възлагане всъщност именно цените, предложени преди изтичането на крайния срок за подаване на офертите, определят пряко и окончателно класирането на оферентите. В това класиране оферентът, който е предложил най-ниската цена, заема първото място и неговата цена е тази, на която ще бъде сключена цялата поръчка.
36 Предоставената от спецификацията възможност да бъде възложена обособена позиция от поръчката на оферента, който подаде втората по ред икономически най-изгодна оферта, произтича единствено, както изрично следва от документацията за поръчката, от обстоятелството, че той заема второто място в класирането, произтичащо от предложените в офертите цени.
37 Дали тази възможност е използвана или не зависи от решението на посочения оферент да приеме или не изпълнението на въпросната обособена позиция на цената на оферента, подал икономически най-изгодната оферта. Това условие е част от правилата на процедурата за възлагане, определени в спецификацията за обществената поръчка. В случай че оферентът, подал втората по ред икономически най-изгодна оферта, не се съгласи да се съобрази с тази цена, оферентът, заемащ трето място в класирането въз основа на предложените в офертите цени, трябва да вземе отношение по този въпрос и т.н. по реда на класиране на офертите, докато никой от оферентите не се съгласи да се съобрази с цената на офертата, подадена от оферента, представил икономически най-изгодната оферта. Ако всички оференти, класирани от второ до последно място, откажат да изпълнят обособената позиция на тази цена, на оферента, подал икономически най-изгодната оферта, се възлагат всички обособени позиции на поръчката.
38 Никое от решенията, които могат да бъдат взети от оферентите, класирани от второ до последно място, не предполага изменение на офертите, които те са подали преди изтичането на предвидения за тази цел срок, или преговори с възлагащия орган. Всъщност никой оферент няма възможност да изменя чрез промяна на офертата си или чрез каквито и да било преговори мястото си в класирането или цената, на които ще бъде сключен договорът във връзка с която и да е обособена позиция от поръчката.
39 От тези обстоятелства следва, че условие за възлагане като разглежданото в главното производство попада, без да се нарушават принципите на равно третиране и на прозрачност, в обхвата на хипотезата по член 46 от Директива 2014/24, а именно тази, при която възлагащият орган решава да възложи поръчка под формата на отделни обособени позиции, като в документацията за поръчката уточнява дали офертите могат да бъдат подавани за една, за няколко или за всички обособени позиции и като посочва какви обективни и недискриминационни критерии ще се прилагат за определяне на възлагането на обособените позиции.
40 В това отношение е без значение обстоятелството, че в случая процедурата за възлагане на обществена поръчка е открита по смисъла на член 27 от тази директива, тъй като съображенията, изложени в точки 33—38 от настоящото съдебно решение, могат да се приложат и в рамките на ограничена процедура по смисъла на член 28 от посочената директива, след като поканените да подадат оферта икономически оператори са представили съответните си ценови оферти.
41 По изложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 18, параграф 1 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че принципите на равно третиране и на прозрачност, прогласени в тази разпоредба, допускат в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, разделена на обособени позиции, на оферента, подал втората по ред икономически най-изгодна оферта, да се възложи обособена позиция в съответствие с условията, определени в документацията за поръчката, при условие че се съгласи да доставя материалите и да извършва услугите по тази обособена позиция на същата цена като предложената от оферента, подал икономически най-изгодната оферта, и на когото следователно е възложена друга, по-значима обособена позиция от тази поръчка.
По съдебните разноски
42 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Член 18, параграф 1 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО
трябва да се тълкува в смисъл, че
принципите на равно третиране и на прозрачност, прогласени в тази разпоредба, допускат в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, разделена на обособени позиции, на оферента, подал втората по ред икономически най-изгодна оферта, да се възложи обособена позиция в съответствие с условията, определени в документацията за поръчката, при условие че се съгласи да доставя материалите и да извършва услугите по тази обособена позиция на същата цена като предложената от оферента, подал икономически най-изгодната оферта, и на когото следователно е възложена друга, по-значима обособена позиция от тази поръчка.
Подписи