Дело T‑190/12
Johannes Tomana и др.
срещу
Съвет на Европейския съюз
и
Европейска комисия
„Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, насочени срещу определени лица и образувания с оглед на положението в Зимбабве — Ограничения за влизане и за транзитно преминаване през територията на Съюза — Замразяване на средства — Правно основание — Явна грешка в преценката — Задължение за мотивиране — Право на защита — Основни права — Пропорционалност“
Резюме — Решение на Общия съд (осми състав) от 22 април 2015 г.
1. Жалба за отмяна — Компетентност на съда на Съюза — Смърт на физическо лице, адресат на решение на институция на Съюза — Жалба за отмяна, производството по която може да продължи с участието на универсалния правоприемник
(член 263 ДФЕС)
2. Съдебно производство — Представителство на страните — Жалба от физическо лице — Представяне на пълномощно от адвоката, което не се изисква — Граници
(член 19, трета и четвърта алинея и член 21, първа алинея от Статута на Съда; член 43, параграф 1, първа алинея и член 44, параграф 5, буква б) от Процедурния правилник на Общия съд)
3. Жалба за отмяна — Правен интерес — Интерес, преценяван към датата на подаване на жалбата — Жалба срещу акт за налагане на ограничителни мерки на жалбоподателя — Отмяна на обжалвания акт от издалия го орган в хода на производството — Констатиране на липса на основание за произнасяне — Недопустимост — Запазване на интереса на жалбоподателя да иска обжалваният акт да бъде обявен за незаконосъобразен
(решения 2012/97/ОВППС и 2012/124/ОВППС на Съвета; Регламент № 151/2012 на Комисията)
4. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки срещу Зимбабве — Избор на правното основание — Включване в списъка на лицата, срещу които са насочени тези мерки, обосновано с наличието на извършени противозаконни действия, свързани с укоримата дейност на ръководителите на страната — Правно основание член 29 ДЕС — Допустимост
(членове 21 ДЕС и 29 ДЕС; членове 4 и 5 и член 6, параграф 1 от Решение 2011/101/ОВППС на Съвета, както и решения 2012/97/ОВППС и 2012/124/ОВППС на Съвета)
5. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки срещу Зимбабве — Избор на правното основание — Включване на лица, свързани с членове на правителството, в списъка на лицата, срещу които са насочени тези мерки — Правно основание членове 60 ЕО и 301 ЕО и Регламент № 314/2004
(членове 60 ЕО и 301 ЕО; членове 4 и 5 от Решение 2011/101/ОВППС на Съвета; член 6, параграф 1 и член 11, буква б) от Регламент № 314/2004 на Съвета; Регламент № 151/2012 на Комисията)
6. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки срещу Зимбабве — Действие по отношение на лицата — Лица, чиито дейности нарушават сериозно демокрацията, зачитането на правата на човека и принципите на правовата държава в Зимбабве, членове на правителството и лица, свързани с него — Понятие за свързано лице
(Решение 2011/101/ОВППС на Съвета)
7. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Ограничителни мерки, насочени срещу определени лица и образувания с оглед на положението в Зимбабве — Задължение в мотивите да се посочат специфичните и конкретни обстоятелства, обосноваващи мярката — Решение, което се вписва в познат на заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка — Дейности, които нарушават сериозно демокрацията, зачитането на правата на човека и принципите на правовата държава — Липса на неизпълнение на задължението за мотивиране
(член 296 ДФЕС; решения 2011/101/ОВППС, 2012/97/ОВППС и 2012/124/ОВППС на Съвета; Регламент № 314/2004 на Съвета; Регламент № 151/2012 на Комисията)
8. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, насочени срещу определени лица и образувания, свързани с членовете на правителството на Зимбабве — Задължение за мотивиране — Противозаконни действия, извършвани от тези лица в миналото — Допустимост — Достатъчно мотивиране
(член 296 ДФЕС; решения 2011/101/ОВППС, 2012/97/ОВППС и 2012/124/ОВППС на Съвета; Регламент № 314/2004 на Съвета; Регламент № 151/2012 на Комисията)
9. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Мотиви, изложени в хода на производството и неспоменати в обжалваното решение — Недопустимост
(член 296 ДФЕС; Решение 2012/97/ОВППС на Съвета)
10. Жалба за отмяна — Основания — Липса или непълнота на мотивите — Основание, отделно от това, което се отнася до законосъобразността по същество
(членове 263 ДФЕС и 296 ДФЕС)
11. Европейски съюз — Съдебен контрол за законосъобразност на актовете на институциите — Ограничителни мерки, насочени срещу определени лица и образувания с оглед на положението в Зимбабве — Обхват на контрола — Ограничен контрол за основните правила — Контрол, който включва преценка на фактите и проверка на доказателствата за актовете, приложими към специфични образувания
(членове 60 ЕО и 301 ЕО; член 275, втора алинея ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; решения 2011/101/ОВППС, 2012/97/ОВППС и 2012/124/ОВППС на Съвета; Регламент № 314/2004 на Съвета; Регламент № 151/2012 на Комисията)
12. Право на Европейския съюз — Принципи — Право на защита — Ограничителни мерки, насочени срещу определени лица и образувания с оглед на положението в Зимбабве — Право на достъп до документите — Право на изслушване — Права, които зависят от подаването на искане в този смисъл до Съвета
(член 41, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз; решения 2012/97/ОВППС и 2012/124/ОВППС на Съвета; Регламент № 151/2012 на Комисията)
13. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, насочени срещу определени лица и образувания с оглед на положението в Зимбабве — Право на защита — Съобщаване на уличаващите доказателства — Последващо решение, с което името на жалбоподателя е оставено в списъка на лицата, срещу които са насочени тези мерки — Липса на нови мотиви — Нарушение на правото на изслушване — Липса
(решения 2011/101/ОВППС, 2012/97/ОВППС и 2012/124/ОВППС на Съвета; Регламент № 314/2004 на Съвета; Регламент № 151/2012 на Комисията)
14. Съдебно производство — Въвеждане на нови основания в хода на производството — Условия — Доразвиване на вече посочено основание — Допустимост
(член 48, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд)
15. Съдебно производство — Въвеждане на нови основания в хода на производството — Основание, посочено за първи път в репликата — Недопустимост
(член 48, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд)
16. Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, насочени срещу определени лица и образувания с оглед на положението в Зимбабве — Ограничаване на правото на собственост, правото на личен и семеен живот и правото на свободна стопанска инициатива — Допустимост — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(членове 7 и 16 и член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; решения 2012/97/ОВППС и 2012/124/ОВППС на Съвета; Регламент № 151/2012 на Комисията)
17. Право на Европейския съюз — Принципи — Пропорционалност — Пропорционален характер на дадена мярка — Критерии за преценка
1. Вж. текста на решението.
(вж. точка 50)
2. Преди да пристъпи към разглеждането на подадената пред него жалба, Общият съд трябва да се увери, че подписалият жалбата адвокат действително е определен да представлява лицето, от чието име тази жалба е подадена.
В това отношение Общият съд обикновено приема факта, че даден адвокат е подписал и подал жалба от името на физическо лице, като негласно изявление от този адвокат, че е надлежно упълномощен от въпросното физическо лице, като Общият съд счита този вид изявление за достатъчно. Всъщност, да се признае на другата страна в производството право да иска представяне на съставено от клиента пълномощно, в голяма степен би лишило от смисъл правилото, според което физическите лица могат да бъдат представлявани от адвокат, без той да трябва да представя пълномощно, и би могло да усложни и да продължи неоснователно производството, по-конкретно в случаи, при които жалбата е подадена от голям брой физически лица, които са с местожителство извън територията на Съюза.
Когато обаче от конкретните данни би могло да се породи съмнение относно действителността на това негласно изявление, Общият съд може да поиска от въпросния адвокат да докаже, че действително е упълномощен.
(вж. точки 58 и 61)
3. Вж. текста на решението.
(вж. точки 64—67)
4. Член 29 ДЕС представлява адекватно правно основание за приемането на Решение 2011/101 относно ограничителни мерки срещу Зимбабве и Решение 2012/97 за изменение на Решение 2011/101 по отношение на лица, извършвали актове, които са накарали Съвета да обвини ръководителите на Зимбабве в ескалация на насилието, мерки на сплашване на политическите опоненти и на тормоз на независимия печат, в това, че нарушават сериозно правата на човека и свободата на мнение, на сдружаване, както и свободата на мирно събиране в страната, или също така в кампания на систематично насилие, възпрепятстване и сплашване, провеждана от страна на зимбабвийските власти.
Всъщност ограничителните мерки по тези решения не са наложени на посочените лица с мотива за предполагаемото им участие в каквито и да било престъпления или нарушения, а поради извършването от тях на противозаконни действия, които, като попадат по всяка вероятност в областта и на наказателното право или поне на гражданското право, са част от стратегията на сплашване и на системно нарушаване на основните права на народа на Зимбабве.
Освен това съществува ясна и очевидна връзка между лицата, на които са наложени ограничителните мерки, и легитимните цели на общата външна политика и политика на сигурност, които Съюзът си поставя в отношенията с дадена трета държава, така както са изброени в член 21 ДЕС. Като се има предвид целта на въпросните ограничителни мерки, е напълно разумно сред засегнатите от тях лица да се включат и лицата, за които се твърди, че са извършители на насилие или сплашване, за което според Съвета ръководителите на Зимбабве трябва да поемат политическа отговорност, а не само последно посочените ръководители. Всъщност независимо от всяко наказателно или дори гражданско преследване, което може да бъде започнато срещу лицата, за които се твърди, че са участвали в насилие, е законосъобразно и в съответствие с целите на общата външна политика и политика на сигурност да бъдат предприети мерки, с които да се насърчат и тези лица да отхвърлят политиката, която води до потискане на правата на човека, свободата на изразяване и доброто управление, което в техния случай предполага те да се въздържат от всяко аналогично противозаконно действие за в бъдеще.
Също така член 6, параграф 1 от Решение 2011/101 съставлява подходящо правно основание за приемането на Решение за изпълнение 2012/124 за изпълнение на Решение 2011/101.
(вж. точки 102, 105, 106 и 112)
5. Член 11, буква б) от Регламент № 314/2004 относно някои ограничителни мерки по отношение на Зимбабве представлява подходящо правно основание за приемането на Регламент за изпълнение № 151/2012 за изменение на основния регламент.
Вярно е, че след влизането в сила на Договора от Лисабон Съветът разполага с подходящо правно основание, каквото представлява член 215, параграф 2 ДФЕС, което му позволява да приеме регламент за налагане на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица от Зимбабве, които не са свързани с ръководителите на тази трета държава, но все пак в член 6, параграф 1 от Регламент № 314/2004 още се посочват членовете на правителството на Зимбабве и физическите или юридическите лица, образуванията или органите, свързани с тях, съгласно списъка в приложение III. Следователно Комисията може да измени приложение III към Регламент № 314/2004 с регламент за изпълнение само когато лицата, чиито имена трябва да бъдат включени в посоченото приложение, могат да бъдат определени като членове на правителството на Зимбабве или като свързани с тях лица.
(вж. точки 122—124, 130, 132, 133 и 231)
6. В областта на общата външна политика и политика на сигурност Решение 2011/101 относно ограничителни мерки срещу Зимбабве е насочено срещу три категории лица, а именно, първо, физическите лица и образуванията, чиито дейности нарушават сериозно демокрацията, зачитането на правата на човека и принципите на правовата държава в Зимбабве, второ, членовете на правителството на Зимбабве и трето, всички физически и юридически лица, образувания или органи, свързани с тях. Оттук следва, че качеството на дадено лице или образувание като член на правителството на Зимбабве или свързано с такъв член само по себе си е достатъчно, за да обоснове приемането по отношение на него на предвидените в Решение 2011/101 ограничителни мерки.
В това отношение физическите лица, чиито дейности нарушават сериозно демокрацията, зачитането на правата на човека и принципите на правовата държава в Зимбабве, и юридическите лица, образувания или органи, принадлежащи на тези физически лица, посочени в членове 4 и 5 от Решение 2011/101, не трябва да се разграничават от лицата, свързани с членовете на правителството на Зимбабве, и от юридическите лица, образуванията и органите, принадлежащи на такива свързани лица, а в действителност представляват особена категория такива свързани лица. Всъщност не би могло да се допусне, че ограничителните мерки, предвидени в Регламент № 314/2004 относно някои ограничителни мерки по отношение на Зимбабве, могат да бъдат приети спрямо членове на семействата на ръководителите на Зимбабве единствено с мотива че те са свързани с тези ръководители и при липсата на конкретно укоримо поведение от тяхна страна, и в същото време да се изключва приемането на такива мерки спрямо лицата, които действително са осъществявали политиката на насилие, сплашване и нарушаване на основните права, за която Съюзът обвинява тези ръководители. В този смисъл категорията на лицата, свързани с членове на правителството на трета страна, включва не само лицето, което участва в определянето на политиката на това правителство и което упражнява влияние върху нея, но и лицето, което участва в изпълнението на тази политика, по-конкретно когато въпросната политика се състои в извършване на актове на насилие, сплашване и нарушаване на основните права на хората.
Също така обстоятелството, че съответните членове на правителството са членове на управляващата партия, не означава, че на засегнатите лица и свързаните с тях образувания са наложени санкции само защото принадлежат към дадена политическа партия, при положение че става дума за единствената партия, която е била на власт по време на насилието, сплашването и нарушаването на основните права на населението на Зимбабве, което авторите на актове за налагане на ограничителни мерки посочват, за да обосноват тези мерки.
Накрая, тълкуване на член 6, параграф 1 от Регламент № 314/2004, от една страна, и на член 5 от Решение 2011/101, от друга, според което на образуванията, които принадлежат или са контролирани от физически лица или евентуално от юридически лица, свързани с членове на правителството на Зимбабве, също могат да се налагат предвидените в тези разпоредби ограничителни мерки, е изцяло съвместимо с текста на разпоредбите. Това важи също така и за тълкуването, според което образувания, които принадлежат или са контролирани от самото правителство на Зимбабве, трябва да се считат за свързани с членове на това правителство по смисъла на тези две разпоредби.
(вж. точки 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242 и 282)
7. Що се отнася до ограничителните мерки срещу Зимбабве в рамките на общата външна политика и политика на сигурност, и по-конкретно до мерките, наложени на членовете на правителството на Зимбабве и на всички физически и юридически лица, образувания и органи, свързани с тях, авторите на актовете за налагане на тези мерки, за да спазят задължението си за мотивиране, не трябва да излагат в тях собственото си тълкуване на понятието за свързаност с правителството на Зимбабве или, по-общо, тълкуването им на релевантните разпоредби и съдебна практика.
Освен това, тъй като, първо, замразяването на средства и на икономически ресурси, наложено с Регламент № 314/2004 относно някои ограничителни мерки по отношение на Зимбабве, се прилага към членовете на правителството на Зимбабве, както и към свързани с тях физически и юридически лица, образувания или органи, второ, ограничителните мерки, наложени с Решение 2011/101 относно ограничителни мерки срещу Зимбабве, се прилагат към членовете на правителството на Зимбабве и към свързани с тях физически или юридически лица, включително и към физическите и юридическите лица, чиито дейности нарушават сериозно демокрацията, зачитането на правата на човека и принципите на правовата държава в Зимбабве, които трябва да бъдат разглеждани като съставляваща особена категория на такива свързани лица, и трето, в мотивите на Решение 2012/97 за изменение на Решение 2011/101 и в мотивите на Регламент за изпълнение № 151/2012 за изменение на Регламент № 314/2004 се посочва ясно длъжността, която тези лица са изпълнявали към момента на приемане на тези актове, а посочените длъжности обосноват напълно определянето на жалбоподателите като членове на правителството на Зимбабве, трябва да се приеме, че обжалваните актове са мотивирани надлежно. В това отношение лицата на висши държавни длъжности и кадрите на армията и полицията са близки сътрудници на правителството на страната и без да е необходима допълнителна обосновка, правомерно могат да бъдат определени като лица, свързани с членовете на това правителство. Това се отнася и за членовете на ръководния орган на единствената управляваща политическа партия.
Същото важи и за посочването в мотивите на непосредственото участие на тези лица в насилие и сплашване, още повече като ръководители и подбудители, чрез което в тези мотиви се излагат специфичните и конкретни обстоятелства относно качеството или изпълняваната длъжност и вида на съответните действия, в които според авторите на обжалваните актове се изразява участието на заинтересованите лица в насилието, сплашването и нарушаването на основните права в Зимбабве.
Накрая, обвиненията относно насилието, сплашването и нарушаването на основните права в Зимбабве както по принцип, така и по-конкретно по време на изборите през 2008 г. са придобили международна известност и не може да са били неизвестни на жалбоподателите. Независимо от достоверността им, тези обвинения са част от контекста, в който се вписват обжалваните актове, който е релевантен за проверката за спазване на задължението за мотивиране.
(вж. точки 141—143, 145, 146, 153, 157—164, 167 и 174—177)
8. Не е изключено извършени в миналото противозаконни действия от някои от жалбоподателите да могат да обосноват налагането или продължаването на действието на ограничителни мерки по отношение на тях. Ето защо посочването на такива действия не би могло да свидетелства за липса или непълнота на мотивите на разглежданите актове.
(вж. точки 150, 168 и 207)
9. Вж. текста на решението.
(вж. точка 151)
10. Вж. текста на решението.
(вж. точки 165 и 166)
11. В областта на общата външна политика и политика на сигурност, в случай че Съветът определи по абстрактен начин критериите, които могат да обосноват включването на лице или на образувание в списъка на лицата и образуванията, които са обект на ограничителни мерки, съдът на Съюза е този, който трябва да провери въз основа на повдигнатите от съответното лице или образувание основания или при необходимост служебно дали техният случай отговаря на тези критерии. Този контрол обхваща преценката на наведените факти и обстоятелства за обосноваване на включването на разглежданото лице или образувание в списъка на тези, които са обект на ограничителни мерки, както и проверката на отделните доказателства и сведения, на които се основава тази преценка.
В това отношение Решение 2011/101 относно ограничителни мерки срещу Зимбабве е насочено срещу три категории лица, а именно, от една страна, лицата и образуванията, чиито дейности нарушават сериозно демокрацията, зачитането на правата на човека и принципите на правовата държава в Зимбабве, и от друга, членовете на правителството на Зимбабве и накрая всички физически или юридически лица, образувания или органи, свързани с тях. Оттук следва, че качеството на дадено лице или образувание като член на правителството на Зимбабве или свързано с такъв член само по себе си е достатъчно, за да обоснове приемането по отношение на него на предвидените в Решение 2011/101 ограничителни мерки. Що се отнася до последните, Съветът разполага с широко право на преценка, което му позволява при необходимост да не налага посочените мерки по отношение на такова лице, ако прецени, че с оглед на техните цели това не би било уместно.
(вж. точки 186, 216—222 и 243)
12. Вж. текста на решението.
(вж. точки 187 и 192—194)
13. В областта на общата външна политика и политика на сигурност правото на дадено лице или образувание, по отношение на което с нов акт е продължено действието на наложени преди това ограничителни мерки, да бъде изслушано преди приемането на посочения акт, трябва да се спази, когато авторът на съответния акт е приел нови доказателства срещу тези лица или образувания, а не когато продължаването на действието се основава по същество на същите мотиви като тези, които са обосновали приемането на първоначалния акт, с който са наложени въпросните ограничителни мерки. Това не е така, когато посочените в обжалваните актове мотиви за обосноваване на налагането на спорните ограничителни мерки срещу жалбоподателите, макар да съдържат уточнения относно поведението, в което се упрекват доста от жалбоподателите, или по-подробно описание на това поведение, все пак не се различават съществено от тези, които са посочени в по-ранните актове.
(вж. точки 204—206)
14. Вж. текста на решението.
(вж. точка 260)
15. Вж. текста на решението.
(вж. точки 263 и 266)
16. Що се отнася до съдебния контрол за спазването на принципа на пропорционалност, на законодателя на Съюза следва да се признае широко право на преценка в областите, които предполагат той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. Следователно единствено явно неподходящият характер на приета в тези области мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на такава мярка.
В това отношение компетентните органи на Съюза не могат да бъдат упреквани, че са нарушили принципа на пропорционалност, тъй като са запазили в сила и са разширили обхвата на вече наложените ограничителни мерки, при положение че с тези мерки се цели засегнатите от тях лица и образувания да отхвърлят политиката, която води до потискане на правата на човека, свободата на изразяване и доброто управление. Безспорно става дума за мерки, които следва да действат непряко и се основават на идеята, че лицата, срещу които са насочени, ще отхвърлят горепосочената политика, за да бъдат отменени наложените спрямо тях ограничения, но все пак само по този начин Съюзът би могъл да влияе върху политиката на Зимбабве, суверенна трета държава. Освен това обжалваните актове са приети вследствие на сериозната загриженост на органите на Съюза във връзка със ситуацията в Зимбабве, която те са изразили за първи път десет години преди това. Тази загриженост обаче, чиято обоснованост не е оспорена, все още е съществувала към момента на приемането на обжалваните актове с цел да се сложи край на продължилата толкова дълго време ситуация. Накрая, по естеството си въпросните мерки имат временен и обратим характер и поради това не засягат основното съдържание на основните права на засегнатите лица. Това е така, още повече че става дума за физически или юридически лица, установени в Зимбабве, а не в рамките на Съюза, от което следва, че неудобствата, породени от посочените мерки, макар и несъмнено значителни, не са толкова ограничителни, колкото биха били за физически или юридически лица, установени в рамките на Съюза.
(вж. точки 290, 296—298 и 300)
17. Вж. текста на решението.
(вж. точка 295)