CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MICHAL BOBEK
prezentate la 12 iunie 2018(1)
Cauza C‑594/16
Enzo Buccioni
împotriva
Banca d’Italia
intervenientă:
Banca Network Investimenti SpA in liquidazione coatta amministrativa
[Cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„Cerere de decizie preliminară Accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții Secret profesional Falimentul sau lichidarea administrativă forțată a instituțiilor de credit Divulgarea informațiilor confidențiale în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale Solicitarea accesului la documente înainte de introducerea unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale Acțiune în despăgubire”
I. Introducere
1. Domnul Enzo Buccioni a deținut un cont curent la Banca Network Investimenti SpA. În 2012, banca a fost supusă procedurii de lichidare administrativă forțată. Sistemul italian de garantare a depozitelor i‑a rambursat doar o parte din suma depusă la bancă. Ca urmare, domnul Buccioni a pierdut mai mult de 81 000 de euro.
2. Domnul Buccioni a depus la Banca d’Italia (Banca Italiei), autoritatea de supraveghere bancară, o cerere de acces la documentele ce privesc supravegherea băncii respective. A solicitat informațiile respective pentru a evalua posibilitățile de a introduce o acțiune împotriva Banca d’Italia pentru recuperarea prejudiciului material pe care l‑a suferit. Aceasta din urmă a refuzat accesul la o parte din documentele solicitate, pentru motivul că respectivele documente conțin informații confidențiale.
3. Domnul Buccioni a atacat această decizie în fața instanțelor administrative din Italia. Citând o serie de dispoziții din dreptul Uniunii, în special articolul 53 din Directiva 2013/36/UE(2), Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) adresează Curții o serie de întrebări preliminare. În esență, ridică problema dacă o persoană aflată în situația domnului Buccioni, care preconizează depunerea unei cereri de despăgubire împotriva autorității naționale de supraveghere bancară în vederea recuperării prejudiciului material pe care susține că l‑a suferit ca urmare a unei supravegheri defectuoase care a determinat lichidarea forțată a unei bănci, i se poate permite accesul la documentele necesare pentru formularea unei astfel de acțiuni.
II. Cadrul legal
A. Dreptul Uniunii
1. Directiva 2013/36
4. Directiva 2013/36 stabilește regulile privind accesul la activitatea instituțiilor de credit și a firmelor de investiții. De asemenea, prevede norme care reglementează competențele și instrumentele pentru supravegherea prudențială a instituțiilor.
5. Articolul 53 din directiva menționată este intitulat „Secretul profesional”. Alineatul (1) prevede următoarele:
„Statele membre adoptă dispoziții care prevăd că toate persoanele care lucrează sau au lucrat pentru autoritățile competente, precum și auditorii sau experții care au acționat în numele autorităților competente, sunt obligate să respecte secretul profesional.
Informațiile confidențiale pe care astfel de persoane, auditori sau experți le obțin în cursul îndeplinirii atribuțiilor lor pot fi divulgate numai sub formă de rezumat sau în formă agregată, astfel încât să nu se poată identifica instituțiile de credit individuale, fără a aduce însă atingere situațiilor care fac obiectul dreptului penal.
Cu toate acestea, în cazul în care o instituție a fost declarată în faliment sau se află în executare silită [a se citi « lichidare administrativă forțată»], informațiile confidențiale care nu se referă la părți terțe implicate în eforturile de salvare a instituției de credit respective pot fi divulgate în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale”.
B. Dreptul italian
6. În Italia, accesul la documente administrative este reglementat prin Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (Legea nr. 241 din 7 august 1990, cu modificările ulterioare, privind noile dispoziții referitoare la procedura administrativă și la dreptul de acces la documentele administrative) (denumită în continuare „Legea nr. 241/1990”).
7. Potrivit articolului 22 alineatele (2) și (3) din Legea nr. 241/1990:
„2. Având în vedere obiectivele de interes public importante avute în vedere, dreptul de acces la documentele administrative constituie un principiu general care stă la baza activităților autorităților administrative, în scopul promovării participării și pentru asigurarea caracterului imparțial și transparent.
3. Accesul la toate documentele administrative se acordă în mod obligatoriu, cu excepția celor menționate la articolul 24 alineatele (1), (2), (3), (5) și (6).”
8. Articolul 24 din Legea nr. 241/1990 prevede excepții de la dreptul de acces. Alineatul (1) litera (a), alineatul (2) și alineatul (7) au următorul conținut:
„1. Dreptul de acces nu se acordă:
(a) în ceea ce privește documentele care fac obiectul secretelor de stat în sensul Legii nr. 801 din 24 octombrie 1977, astfel cum a fost modificată ulterior, precum și în ceea ce privește informațiile secrete sau interdicțiile de divulgare prevăzute în mod expres de lege, de regulamentele administrative menționate la alineatul (6), precum și de autoritățile publice, așa cum se prevede la alineatul (2) din prezentul articol.
[…]
2. Fiecare autoritate publică trebuie să identifice categoriile de documente întocmite de acestea sau, în orice caz, puse la dispoziția lor, care nu intră sub incidența dreptului de acces în conformitate cu alineatul (1).
[…]
7. Cu toate acestea, solicitanților trebuie să li se acorde accesul la documentele administrative a căror cunoaștere este necesară pentru a apăra sau a proteja propriile interese legitime.”
9. Articolul 7 din Decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Decretul legislativ nr. 385 din 1 septembrie 1993, cu modificările ulterioare, privind Textul unic în materie bancară și de credite) este intitulat „Secretul profesional și cooperarea între autorități”. Acesta prevede la alineatul (1):
„Toate informațiile și datele de care dispune Banca d’Italia ca urmare a activităților sale de supraveghere sunt protejate de secretul oficial, inclusiv în raportul cu autoritățile publice, cu excepția Ministerului Economiei și Finanțelor, care prezidează CICR (Comitato interministeriale per il credito e il risparmio – Comitetul interministerial pentru credite și economii). Divulgarea informațiilor nu poate fi refuzată autorităților judiciare în temeiul secretului oficial în cazul în care informațiile solicitate sunt necesare pentru investigații preliminare sau proceduri legate de încălcări ale legii pentru care se pot aplica sancțiuni penale.”
10. În conformitate cu articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Decizia Guvernatorului Băncii Italiei din 16 mai 1994 privind normele referitoare la excepțiile de la dreptul de acces reglementate de articolul 24 alineatul (2) din Legea nr. 241/1990 (denumită în continuare „Decizia Guvernatorului Băncii Italiei”):
„Nu trebuie divulgate, în conformitate cu articolul 24 alineatul (1) din Legea nr. 241/1990:
(a) documente administrative, cu caracter general sau specific, care conțin informațiile și datele de care dispune Banca d’Italia în virtutea activităților sale de monitorizare a informațiilor, de reglementare, de inspecție și de gestionare a crizelor în legătură cu băncile, grupurile bancare […] și prin orice altă activitate de supraveghere referitoare la prestarea de servicii bancare sau serviciile de intermediere financiară și exercitarea acestor activități de intermediere, care fac obiectul secretului profesional în sensul articolului 7 din Decretul legislativ nr. 385 din 1 septembrie 1993 [și alte câteva acte legislative naționale].”
III. Situația de fapt, procedura principală și întrebările preliminare
11. În anul 2004, domnul Buccioni, (denumit în continuare „reclamantul”) și‑a deschis un cont curent la Banca Network Investimenti SpA (denumită în continuare „BNI”), o bancă italiană. La 5 august 2012, soldul contului curent era de 181 325,31 euro. După ce BNI a fost supusă procedurii de lichidare administrativă forțată, din sumele depuse de acesta la bancă i‑a fost rambursată doar suma de 100 000 de euro de către Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Fondul interbancar de garantare a depozitelor, sistemul italian de garantare a depozitelor).
12. La 3 aprilie 2015, reclamantul a depus o cerere de acces la documente la Banca d’Italia, autoritatea de supraveghere bancară din Italia, rol pe care aceasta îl exercita în calitate de supraveghetor al BNI. Astfel cum au confirmat persoanele interesate în cadrul ședinței, reclamantul a încercat să obțină documente care i‑ar fi dat posibilitatea să aprecieze existența sau inexistența unor informații relevante care să îi permită să introducă o acțiune împotriva Banca d’Italia, pentru a stabili răspunderea acesteia pentru prejudiciul material suferit ca urmare a lichidării BNI.
13. Prin decizia din 20 mai 2015, Banca d’Italia a permis accesul la o parte din documentele solicitate de reclamant, dar a refuzat să comunice anumite documente. Aceasta a susținut că documentația neprezentată privea date aflate în posesia sa pentru nevoile de supraveghere și, prin urmare, excluse de la acces în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolului 24 alineatele (1) și (2) din Legea nr. 241/1990 și ale articolului 2 din Decizia Guvernatorului Băncii Italiei.
14. Reclamantul a introdus o acțiune în fața Tribunale amministrativo regionale Lazio‑Roma (Tribunalul Administrativ Regional Lazio‑Roma) solicitând anularea deciziei emise de Banca d’Italia și, ca urmare, recunoașterea dreptului acestuia de a consulta și de a obține copii ale tuturor documentelor enumerate în cererea sa de acces. Instanța de prim grad de jurisdicție a respins această cerere prin hotărârea din 2 decembrie 2015.
15. Reclamantul a formulat recurs la instanța de trimitere, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia). În cadrul cererii de recurs, acesta a invocat, inter alia, faptul că instanța de prim grad a aplicat în mod greșit articolul 53 din Directiva 2013/36(3). Reclamantul a susținut, de asemenea, că documentele la care dorea să aibă acces nu mai erau protejate de secretul profesional, deoarece BNI se afla în procedură de lichidare administrativă forțată și astfel nu mai putea desfășura activități bancare.
16. Banca d’Italia a susținut că reclamantul mai trebuia să inițieze o acțiune civilă la momentul formulării cererii sale de acces. Astfel, articolul 53 din Directiva 2013/36 nu era aplicabil. Banca d’Italia a subliniat, de asemenea, că procedura de lichidare forțată a BNI era încă în curs de desfășurare și, prin urmare, cerințele de confidențialitate erau menținute.
17. În aceste împrejurări, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„(a) Principiul transparenței, enunțat în mod clar la articolul 15 din versiunea consolidată a [Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene], prin obiectivul său imperativ general, în măsura în care este interpretat în sensul că (acest principiu) poate fi reglementat prin instrumentele de reglementare sau echivalente prevăzute la articolul 15 alineatul (3), al căror conținut ar putea fi manifestarea unei marje de apreciere excesiv de extinse și lipsite de temei juridic constând într‑un izvor superior de drept european în ceea ce privește prestabilirea necesară a unor principii minime de la care să nu se poată deroga, este contrar unei astfel de înțelegeri limitative în domeniul reglementării europene în materia funcțiilor de supraveghere a instituțiilor de credit, care ar ajunge să videze de conținut același principiu al transparenței, inclusiv în ipotezele în care interesul privind accesul este legat de interese esențiale ale solicitantului vădit de aceeași natură cu cele exceptate, în sens favorabil, de la ipotezele limitative din domeniu?
(b) Ca urmare, articolul 22 alineatul (2), precum și articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013 de conferire a unor atribuții specifice Băncii Centrale Europene în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit trebuie interpretate ca ipoteze neexcepționale de derogare de la inaccesibilitatea documentelor sau, mai degrabă, ca norme care trebuie interpretate potrivit finalității mai ample a articolului 15 din [versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană] și, ca atare, legate de un principiu normativ general al dreptului Uniunii, potrivit căruia accesul nu poate fi restrâns, în temeiul unei evaluări comparative rezonabile și proporționale între cerințele sectorului de creditare și interesele fundamentale ale depunătorilor afectați de o situație de burden sharing, în considerarea împrejurărilor relevante obținute de o autoritate de supraveghere care prezintă caracteristici organizaționale și competențe în domeniu analoage celor ale Băncii Centrale Europene?
(c) Prin urmare, având în vedere articolul 53 din Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE (Text cu relevanță pentru SEE) și normele din ordinea juridică națională conforme cu această dispoziție, articolul 53 menționat trebuie conciliat cu cadrul celorlalte norme și principii ale dreptului european enunțate la litera (a), în sensul că accesul poate fi permis, în cazul unei cereri în acest sens adresate ulterior supunerii instituției bancare la procedura de lichidare administrativă forțată, inclusiv atunci când solicitantul nu formulează cerere de acces exclusiv în cursul unor acțiuni în instanță civile sau comerciale efectiv inițiate pentru protecția unor interese patrimoniale prejudiciate ca urmare a supunerii instituției bancare la procedura de lichidare administrativă forțată, ci și în cazul în care solicitantul respectiv, tocmai în scopul de a verifica dacă astfel de acțiuni civile sau comerciale pot fi efectiv introduse, sesizează anterior acestora o instanță judecătorească abilitată de statul național să asigure protecția dreptului de acces și a dreptului la transparență tocmai în considerarea protecției depline a dreptului la apărare și a dreptului la acțiune, cu privire în mod specific la cererea unui depunător care a suportat deja efectele situației de burden sharing în cadrul unei proceduri de soluționare a insolvenței instituției de credit la care își depusese economiile?”
18. Banca d’Italia, guvernul italian, guvernul portughez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise în fața Curții. Domnul Buccioni, Banca d’Italia, guvernul italian, precum și Comisia au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 21 martie 2018.
IV. Apreciere
19. Prezentele concluzii sunt structurate după cum urmează. Mai întâi, vom aborda problema admisibilității prezentei cereri de decizie preliminară (secțiunea A). În al doilea rând, vom încerca să stabilim care dintre dispozițiile dreptului Uniunii menționate de instanța de trimitere sunt aplicabile în prezenta cauză (secțiunea B). Ulterior, vom reveni la interpretarea celui de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 (secțiunea C).
A. Cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară
20. În cursul fazei scrise a procedurii, guvernul italian și Banca d’Italia au sugerat că prezenta cerere de decizie preliminară ar trebui să fie declarată inadmisibilă. În opinia acestora, cererea de acces la documente formulată de reclamant a fost satisfăcută. Prin urmare, nu mai exista o cauză pendinte în fața instanței de trimitere.
21. Astfel, s‑ar părea că, la 10 martie 2017, după ce trimiterea preliminară a fost înaintată Curții, reclamantul a informat instanța de trimitere că a primit de la Banca d’Italia toate documentele menționate în cererea sa inițială de acces. Acest lucru a fost confirmat de Banca d’Italia la 14 martie 2017.
22. Prin scrisoarea din 18 iulie 2017, Curtea a solicitat instanței de trimitere să menționeze dacă, având în vedere aceste împrejurări, dorește să își mențină cererea de decizie preliminară. Prin ordonanța din 22 septembrie 2017, instanța de trimitere a arătat că dorea să își mențină cererea, confirmând că se consideră sesizată în mod valabil, iar cauza este încă pendinte pe rolul său. A arătat în special că reclamantul a indicat că dorea să continue procedura principală, deoarece nu fuseseră încă satisfăcute toate cererile sale.
23. Ca o chestiune de principiu, trebuie reamintit că întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii adresate de o instanță națională beneficiază de o prezumție de pertinență(4). Probleme cum ar fi dacă, cât timp și până când o instanță națională este sesizată în mod valabil cu o cauză, astfel încât să existe o cauză pendinte în fața acesteia în sensul articolului 267 TFUE, reprezintă o chestiune de competența instanței naționale, în ceea ce privește interpretarea atât a faptelor din litigiul cu care este sesizată, precum și a normelor de procedură naționale(5). Aspectul determinant pentru Curte este că, potrivit unei declarații neechivoce făcute de instanța de trimitere, aceasta confirmă că încă se consideră sesizată în mod valabil în temeiul legislației naționale(6).
24. Prin urmare, având în vedere această confirmare, în opinia noastră Curtea ar trebui să ajungă la concluzia că este necesar să se răspundă la prezenta cerere de decizie preliminară.
B. Cu privire la normele de drept al Uniunii aplicabile
25. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită interpretarea articolului 15 TFUE. Prin intermediul celei de a doua, solicită interpretarea articolului 22 alineatul (2) și a articolului 27 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013(7), coroborat cu articolul 15 TFUE. A treia întrebare se referă la articolul 53 din Directiva 2013/36, citit de asemenea în lumina articolului 15 TFUE. În esență, prin aceste întrebări se urmărește să se stabilească dacă dispozițiile citate anterior autorizează divulgarea unor documente precum cele solicitate de reclamant.
26. În ceea ce privește primele două întrebări, considerăm că nici articolul 15 TFUE, nici Regulamentul nr. 1024/2013 nu sunt aplicabile în prezenta cauză.
27. Articolul 15 alineatul (1) TFUE consacră prin intermediul alineatului (1) principiul transparenței în activitatea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii. De asemenea, în mod similar, articolul 15 alineatul (3) TFUE prevede un „drept de acces la documentele instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii”. Modul de redactare a acestor dispoziții, precum și jurisprudența Curții, confirmă că articolul 15 TFUE se aplică doar instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, precum și documentelor deținute de acestea, chiar în cazul în care aceste documente au fost întocmite de alte instituții sau de către un stat membru.(8)Chiar dacă articolul 15 TFUE este interpretat în coroborare cu alte dispoziții ale dreptului primar, abordând în același timp respectarea principiului transparenței, precum articolul 1 TUE și articolul 298 TFUE, sau cu articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(9), nu este mai puțin adevărat că aceste dispoziții instituie, în mod similar articolului 15 TFUE, obiectivul unei administrații deschise la nivel european, mai degrabă decât la nivel național.(10)
28. În consecință, accesul la documentele aflate în posesia administrațiilor naționale nu este reglementat de articolul 15 TFUE, ci de normele naționale privind accesul la documente. În raport cu procedura principală, aceasta înseamnă că dreptul italian va reglementa, în principiu, o cerere adresată către Banca d’Italia pentru accesul la documentele întocmite sau deținute de aceasta din urmă.
29. În ceea ce privește cea de a doua întrebare, primul paragraf al articolului 1 din Regulamentul nr. 1024/2013, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, prevede că „[p]rezentul regulament conferă Băncii Centrale Europene (denumită în continuare „BCE”) atribuții specifice privind politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit […]”. Astfel, este clar că Regulamentul nr. 1024/2013 se aplică numai BCE, iar nu autorităților naționale competente însărcinate cu supravegherea prudențială a instituțiilor de credit, cum ar fi Banca d’Italia. Această teză este confirmată și de al cincilea paragraf al aceluiași articol, care prevede că „[p]rezentul regulament nu aduce atingere responsabilităților și competențelor aferente ale autorităților competente ale statelor membre participante privind îndeplinirea atribuțiilor de supraveghere care nu sunt conferite BCE în temeiul prezentului regulament.” Astfel, faptele din prezenta cauză, care implică o examinare a obligațiilor care îi revin unei autorități naționale de supraveghere în ceea ce privește divulgarea de informații confidențiale, nu par să se încadreze în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1024/2013.
30. Prin urmare, singura dispoziție de drept al Uniunii relevantă în mod direct pentru prezenta cauză pare să fie cea invocată de instanța de trimitere prin cea de a treia sa întrebare: articolul 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36. Cu toate acestea, înainte de a trece la interpretarea acestei dispoziții specifice, vrem să clarificăm două aspecte.
31. În primul rând, întrucât articolul 15 TFUE nu se aplică cererilor de acces la documente adresate autorităților naționale, nu considerăm că este posibil să se interpreteze articolul 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 în lumina articolului 15 TFUE sau, mai general, a principiului deschiderii sau transparenței, principiu de drept al Uniunii. Altfel s‑ar crea un risc serios de denaturare a sferei de aplicare a dreptului Uniunii și de extindere a acesteia la domenii și aspecte pe care nu ar trebuie să le reglementeze.
32. Cu toate acestea, în al doilea rând, astfel cum am menționat deja la punctul 28 din prezentele concluzii, o cerere (precum cea formulată de reclamant) adresată unei autorități de supraveghere la nivel național (precum Banca d’Italia) prin care se urmărește obținerea accesului la documentele pe care aceasta le deține în scopuri de supraveghere bancară va fi supusă normelor naționale privind accesul la documente. Prin urmare, primul nivel de norme aplicabile în cauză este constituit de normele naționale privind accesul la documente. Al doilea nivel de norme este reprezentat de dispozițiile generale privind secretul profesional prevăzute la primul paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36. Aceste prevederi reprezintă o excepţie prevăzută de dreptul Uniunii de la principiul general al accesului la documente prevăzut în aparență de dreptul național. În fine, cel de al treilea nivel de norme este reprezentat de paragraful al treilea al articolului 53 alineatul (1), care stabilește o excepție de la al doilea nivel de norme. Prin urmare, în speță, precum și, de altfel, în orice caz de natură similară în care reclamantul urmărește să obțină acces la documentele deținute de o autoritate națională, dispoziția de la articolul 53 alineatul (1) paragraful al treilea din directivă reprezintă, în practică, revenirea la principul stabilit de normele de nivelul întâi: principiul general al accesului la documente.
33. Cu alte cuvinte, în cazul în care regula generală privind accesul la documente prevăzută în dreptul național este reprezentată de liberul acces, rezultă că principiul general (prevăzut de primul paragraf) al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 (și normele de drept național care transpun prevederea respectivă) reprezintă excepția de la regulă.
C. Al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36
1. Originea prevederii respective
34. Prezenta cauză constituie prima ocazie pentru Curte de a interpreta al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 sau norma echivalentă anterioară, respectiv articolul 44 alineatul (1) din Directiva 2006/48 și articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2000/12/CE.(11)
35. Înainte de aceasta, o dispoziție echivalentă exista și în articolul 12 alineatul (1) din Prima directivă 77/780/CEE(12) a Consiliului (denumită în continuare „Prima directivă a Consiliului”). Totuși, dispoziția respectivă nu exista în versiunea inițială a Primei directive a Consiliului. Aceasta din urmă conținea o dispoziție care era în mare măsură similară cu cea prevăzută în prezent de articolul 53 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2013/36. Prevederea respectivă a instituit obligația generală de păstrare a secretului profesional, care stabilește că informațiile confidențiale nu pot să fie „divulgate nici unei persoane sau autorități decât în condițiile prevăzute de lege.”
36. În 1989, cea de a doua Directivă 89/646/CEE(13) a Consiliului (denumită în continuare „A doua directivă”) a modificat prima directivă a Consiliului, înlocuind articolul 12 alineatul (1) cu un text nou care includea normele care figurează în prezent la articolul 53 alineatul (1) al doilea și al treilea paragraf din Directiva 2013/36.
37. Modificările aduse prin a doua directivă a Consiliului au fost adoptate în urma Hotărârii Curții pronunțate în cauza Hillenius(14). Reclamanta în cauza respectivă era municipalitatea Hillegom (Țările de Jos). Aceasta a depus bani la o bancă neerlandeză care ulterior a fost declarată în stare de faliment. Reclamantul a solicitat și a obținut un ordin de examinare provizorie a martorilor, o procedură care, în conformitate cu dreptul danez se putea efectua înainte de judecarea pe fond a cauzei. Pârâtul, domnul Hillenius, lucra pentru De Nederlandsche Bank (Banca centrală neerlandeză), care îndeplinea funcția de autoritate de supraveghere în temeiul Primei directive a Consiliului. A fost unul dintre martorii chemați să depună mărturie cu privire la insolvență. Scopul întrebărilor care i‑au fost adresate acestuia era de a susține convingerea că banca centrală nu a tratat în mod adecvat supravegherea activităților entității aflate în stare de faliment. A refuzat să răspundă la câteva întrebări invocând secretul bancar, de vreme ce întrebările priveau modul în care Banca centrală neerlandeză și‑a exercitat activitatea de supraveghere.
38. În hotărârea sa, Curtea a statuat că obligația de a păstra secretul profesional în conformitate cu articolul 12 alineatul (1) din Prima directivă a Consiliului acoperea de asemenea și depozițiile angajaților autorității de supraveghere în procedurile civile în care aceștia aveau calitatea de martori(15). În ceea ce privește excepția prevăzută în această dispoziție de la regula interdicției de a divulga informații confidențiale, „decât în condițiile prevăzute de lege”, Curtea a reținut că, în absența unor orientări clare în legislația națională, era de competența instanței naționale să găsească un echilibru „între interesul aflării adevărului, aspect fundamental în administrarea justiției și interesul păstrării caracterului confidențial al anumite tipuri de informații […]. Punând în balanță aceste interese, instanța națională trebuie să decidă în special, dacă este cazul în situația respectivă, asupra importanței acordate faptului că informațiile în litigiu au fost obținute de la autoritățile competente ale altor state membre, în conformitate cu prevederile articolului 12 alineatul (2) din directivă.(16)”
39. La patru ani de la pronunțarea Hotărârii Hillenius, articolul 12 alineatul (1) a fost modificat în mod substanțial de A doua directivă a Consiliului. Expresia „decât în condițiile prevăzute de lege” a fost înlocuită cu o interdicție de a divulga informații confidențiale „decât sub formă de rezumat sau în formă colectivă, astfel încât instituțiile individuale să nu poată fi identificate, fără a aduce atingere situațiilor reglementate de dreptul penal”. Aceasta avea o formulare foarte asemănătoare cu cea a paragrafului al doilea al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36. În plus, a fost adăugată și a rămas aproape neschimbată norma care figurează, în prezent, la al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1).
40. Istoricul și contextul apariției articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 demonstrează două idei.
41. Prima, istoricul articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 relevă faptul că, inițial, legiuitorul Uniunii nu a considerat necesar să se prevadă excepții de la principiul protecției secretului profesional întemeiate pe dreptul Uniunii. A lăsat pur și simplu chestiunea excepțiilor în seama dreptului național. Abia mai târziu excepțiile au fost „Europenizate”.
42. În al doilea rând, modul de redactare a articolul 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 (împreună cu formele sale precedente) a cunoscut o evoluție semnificativă, în special în ceea ce privește excepțiile pe care le prevede. Astfel, modul de redactare a acestor excepții nu a fost stabilit în mod imperativ.
43. Această afirmație este în continuare nuanțată de faptul că normele paralele de drept al Uniunii care conțin prevederi similare par să fie formulate în mod diferit. De exemplu, articolul 76 alineatul (1) și alineatul (2) din Directiva 2014/65/EU(17), (care a înlocuit prevederile identice ale articolului 54 alineatul (1) și alineatul (2) din Directiva 2004/39/CE(18)) este redactat în mod similar cu articolul 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36. Mai precis, dispoziția care este similară, dar nu identică, cu al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 este articolul 76 alineatul (2) din Directiva 2014/65.(19) O altă dispoziție similară, dar nu identică, este articolul 102 alineatul (1) din Directiva 2009/65/CE.(20) Aceasta este foarte diferită de abordarea adoptată la articolul 25 alineatul (1) din Directiva 2004/109/CE(21), care lasă pur și simplu chestiunea excepțiilor în seama dreptul național, urmând aceeași logică precum versiunea inițială a Primei directive a Consiliului. În ceea ce privește publicarea informațiilor de către autoritățile europene de supraveghere, atât articolul 70 din Regulamentul (UE) nr. 1093/2010(22), cât și articolul 70 din Regulamentul (UE) nr. 1095/2010(23) conțin regula generală privind obligația de a păstra secretul profesional și norme derogatorii în ceea ce privește dreptul penal și publicarea în formă sintetică sau agregată, dar nu permit nicio derogare în ceea ce privește acțiunile civile sau comerciale.
44. În concluzie, având în vedere o astfel de diversitate istorică și contextuală, nu numai în ceea ce privește formularea exactă, ci și în ceea ce privește abordarea, sugerăm o doză sănătoasă de scepticism în raport cu argumentele prin care se insistă să se inducă ideea conform căreia dacă al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36, în forma actuală, nu ar fi interpretat cât mai restrictiv posibil, supravegherea eficace a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții ar fi grav compromisă. Se pare că, atât în reglementările trecute cât și în cele paralele (care cu siguranță nu sunt mai puțin sensibile), normele erau sau sunt formulate în mod diferit, uneori în manieră mai puțin restrictivă, în aparență, fără a determina o prăbușire a întregului eșafodaj juridic.
2. Interpretarea noțiunii „în cadrul unor proceduri civile sau comerciale”: Cauza Altman
45. Instanța de trimitere pleacă de la premisa că solicitantul dorește să aibă acces la informații confidențiale și că acestea nu privesc terții implicați în tentativele de salvare a BNI. Instanța de trimitere precizează de asemenea (și aceasta a fost confirmată cu ocazia ședinței) că BNI se află (încă) în procedura de lichidare forțată. Astfel, singura chestiune rămasă de lămurit în ceea ce privește interpretarea celui de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36(24) în prezenta cauză este domeniul de aplicare al expresiei „în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale”.
46. În această privință, reclamantul consideră că are drept de acces la documentele pe care le‑a solicitat de la Banca d’Italia în măsura în care intenționează să le utilizeze în scopul unor (potențiale) acțiuni în instanțe civile sau comerciale. În ceea ce privește Banca d’Italia, consideră că accesul la aceste documente ar putea fi acordat numai în cursul unor acțiuni (pendinte) în instanțe civile sau comerciale.
47. Prezenta cauză constituie prima ocazie pentru Curte de a interpreta noțiunea „în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale” în sensul articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36. Cu toate acestea, o noțiune paralelă a fost interpretată deja de către Curte în contextul unei dispoziții similare prevăzute la articolul 54 alineatul (1) și alineatul (2) din Directiva 2004/39, în Hotărârea pronunțată în cauza Altmann și alții(25).
48. Domnul și doamna Altmann și alți investitori au solicitat accesul la documente și informații deținute de Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Autoritatea Germană Federală de Supraveghere Financiară, denumită în continuare „BaFin”), cu privire la Phoenix Kapitaldienst GmbH (denumită în continuare „Phoenix”), o firmă de investiții al cărei model de afaceri a avut ca scop în special fraudarea investitorilor pe scară largă. Phoenix a fost dizolvată, iar ulterior supusă unei proceduri administrative de lichidare forțată. A fost începută urmărirea penală împotriva a doi dintre directorii Phoenix. Ulterior, domnul și doamna Altmann și ceilalți investitori au formulat o cerere de acces la documente, acces care a fost numai parțial acordat de BaFin. Accesul la unele documente a fost refuzat pentru motivul că acestea erau protejate de obligația păstrării secretului profesional, astfel cum este prevăzută de legislația germană prin care a fost transpusă Directiva 2004/39. Apoi, reclamanții au introdus acțiune în fața unei instanțe germane împotriva deciziei emise de BaFin. Instanța respectivă a sesizat Curtea cu o întrebare preliminară, solicitând să se stabilească dacă, având în vedere că informațiile solicitate se refereau la fapte sancționate penal sau la alte încălcări grave ale dreptului, ar fi posibil, cu titlu excepțional, să se deroge de la obligațiile privind secretul profesional ce rezultă din prevederile directivei.
49. Citând Hotărârea pronunțată în cauza Hillenius, „funcționarea eficientă a sistemului de control al activității întreprinderilor de investiții, […] impune ca atât întreprinderile supravegheate, cât și autoritățile competente să poată să fie sigure că informațiile confidențiale oferite își vor păstra, în principiu, caracterul confidențial”(26), adăugând că lipsa caracterului secret ar fi de natură să „compromită transmiterea fără piedici a informațiilor confidențiale necesare exercitării activității de supraveghere”.(27)
50. Cu toate acestea, articolul 4 din Directiva 2004/39 prevede, de asemenea, excepții de la interdicția generală de a divulga informații confidențiale. Examinând aceste excepţii, Curtea și‑a îndreptat atenția „fără a se aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal” asupra excepției prevăzute de articolul 54 alineatul (1)(28), precum și asupra noțiunii „în cadrul procedurilor civile sau comerciale”, care reprezintă o excepție prevăzută de articolul 54 alineatul (2) din directivă. Cu privire la aceasta din urmă, Curtea a statuat că „obligația de a păstra secretul profesional nu poate fi înlăturată, fără a se aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal, decât dacă sunt îndeplinite cele trei condiții [prevăzute de articolul 54 alineatul (2)], și anume ca informațiile confidențiale să nu privească terțe părți, ca divulgarea acestor informații să intervină în cadrul unor proceduri civile sau comerciale și ca respectivele informații să fie necesare în derularea acestor proceduri.”(29)Curtea a ajuns la următoarele concluzii: „[…] din decizia de trimitere nu rezultă că litigiul principal, care privește o procedură administrativă referitoare la o cerere de acces la informațiile și la documentele deținute de o autoritate națională de supraveghere în temeiul [legislației germane aplicabile], […] s‑ar înscrie în cadrul procedurilor civile sau comerciale inițiate de reclamanții din litigiul principal”.(30)
51. Este interesant de observat faptul că expresia „în cadrul” utilizată în versiunea în limba engleză a hotărârii nu apare în conținutul articolului 54 alineatul (2) din Directiva 2004/39.(31)Mai mult, Curtea a adăugat că cererea respectivă nu a fost formulată în cadrul unor proceduri „inițiate de reclamanți”, expresie care ar putea fi interpretată în sensul că procedurile trebuie să fie deja în curs pentru ca regula să se aplice.
52. Totuși, Curtea nu a declarat în mod explicit că o procedură civilă sau comercială trebuie să fie deja pendinte pentru ca articolul 54 alineatul (2) din Directiva 2004/39 să fie aplicabil. Aceasta contrastează cu Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza respectivă, care a subliniat necesitatea de a realiza o interpretare strictă a normei. A insistat asupra faptului că „legiuitorul Uniunii a permis divulgarea în cadrul unor proceduri civile și comerciale, iar nu în scopul derulării unor astfel de proceduri. În consecință, potrivit modului de redactare a excepției, care trebuie interpretată în sens strict, o procedură civilă sau comercială pendinte este necesară întotdeauna pentru aplicabilitatea articolului 54 alineatul (2) din Directiva 2004/39.”(32)În opinia sa, „nu este acoperită de excepția respectivă cererea al cărei obiectiv ar fi să obțină accesul la informațiile confidențiale deținute de autoritatea de supraveghere competentă, pentru a verifica dacă, printre informațiile amintite, unele ar putea fi utile pentru o acțiune ulterioară independentă, această acțiune neînscriindu‑se în cadrul unei proceduri civile sau comerciale existente.”(33)
3. Motivele pentru care aplicarea Concluziilor din cauza Altmann nu ar trebui extinsă
53. Al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 și articolul 54 alineatul (2) din Directiva 2013/36 sunt, în mare parte, formulate în mod similar. Astfel, se poate afirma că abordarea din cauza Altmann trebuie aplicată în prezenta cauză, astfel cum sugerează Banca d’Italia, guvernele italian și portughez, precum și Comisia. Astfel, aceștia consideră că, în virtutea Concluziilor Hotărârii pronunțate în cauza Altmann, pentru ca articolul 54 alineatul (2) din Directiva 2004/39 să fie aplicabil, procedurile civile sau comerciale trebuie să fie deja pendinte.
54. În cazul în care o astfel de interpretare ar fi aplicată prin analogie în prezenta cauză, ar însemna că excepția prevăzută la articolul 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 de la regula generală privind interdicția de divulgare a informațiilor nu ar fi aplicabilă. Cererea de acces la documente nu a fost făcută în cadrul unor proceduri civile sau comerciale, ci mai degrabă în scopul unor proceduri civile sau comerciale. Astfel, reclamantul ar fi împiedicat să obțină acces la orice document sau informație.
55. Vrem să subliniem din nou că în Hotărârea pronunțată în cauza Altmann, Curtea, spre deosebire de opinia exprimată în Concluziile avocatului general Jääskinen, nu a stabilit în mod expres că procedurile trebuie să fie pendinte ca o condiție a aplicării prevederii respective. Cu toate acestea, chiar presupunând că o astfel de condiție a fost stabilită în mod implicit de Curte, considerăm că există o serie de motive pentru care o aplicare prin analogie a unei astfel de reguli în raport cu prezenta cauză ar fi problematică, ceea ce ar determina obținerea unor rezultate foarte îndoielnice. Înainte de a expune câteva astfel de probleme (c), vom stabili diferențele de natură juridică (a) și diferențele de natură faptică (b) ce deosebesc Concluziile cauzei Altman de prezenta cauză.
a) Diferențele de natură juridică
56. Deși sunt prevederi legale în mare măsură similare, al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 și articolul 54 alineatul (2) din Directiva 2004/39 diferă în ceea ce privește terminologia specifică.
57. În primul rând, în timp ce articolul 54 alineatul (2) din Directiva 2004/39 permite divulgarea informațiilor confidențiale doar dacă „nu privesc terțe părți”, cel de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 permite divulgarea de informații confidențiale dacă „nu se referă la părți terțe implicate în eforturile de salvare a instituției de credit” (sublinierea noastră). Prin urmare, cea din urmă prevedere reduce domeniul de aplicare al interdicției de a divulga informații cu privire la părți terțe: interdicția protejează doar informațiile care nu privesc orice tip de terță parte (precum în cazul Directivei 2004/39), ci doar părțile terțe implicate în eforturile de salvare a instituției de credit care a fost declarată în faliment sau se află în procedura de lichidare administrativă forțată. Cu alte cuvinte, acest lucru înseamnă că, în temeiul Directivei 2013/36, posibilitatea de a permite divulgarea este mai extinsă decât cea prevăzută de Directiva 2004/39.
58. În al doilea rând, în timp ce articolul 54 alineatul (2) din Directiva 2004/39 permite ca anumite informații confidențiale să fie divulgate în cadrul procedurilor civile sau comerciale „cu condiția să fie necesare în derularea procedurii”,(34)Directiva 2013/36 nu conține, în mod semnificativ, orice astfel de restricții. Modul de redactare a Directivei 2004/39 are, în consecință, un sens mai restrâns decât cel al Directivei 2013/36. Lipsa unei astfel de cerințe în cadrul celui de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 prevede un cadru mai larg pentru divulgare decât cel al Directivei 2004/39.
59. În al treilea rând, ca argument mai degrabă auxiliar, în anumite versiuni lingvistice, însăși noțiunea „în cadrul unor proceduri civile sau comerciale” nu este identică în ambele directive. Acesta este în special cazul versiunii în limba italiană a directivelor, astfel cum reclamanta a subliniat în ședința de audiere a pledoariilor, precum și cazul altor versiuni lingvistice.(35)Cu toate acestea, în alte versiuni lingvistice, noțiunea este identică în ambele directive.(36)
60. Pe scurt, cel de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 este o prevedere mai amplă decât articolul 54 alineatul (2) din Directiva 2004/39. Sau, privită din altă perspectivă, posibilitatea de a nu divulga, în cazul în care o instituție de credit a fost declarată în stare de faliment sau este lichidată forțat, este mai restrânsă. Această diferență, din nou, dacă este privită atât în contextul evoluției istorice a dispoziției și a altor instrumente paralele care privesc aceeași chestiune,(37) ridică îndoieli cu privire la aspectul dacă legiuitorul Uniunii a intenționat, în cazul în care într‑adevăr s‑a produs o astfel de coordonare legislativă, ca ambele dispoziții să aibă același domeniu de aplicare.
b) Diferențele privitoare la aspectele de fapt și contextuale
61. Pe lângă diferențele de ordin juridic între prezenta cauză și cea în care s‑a pronunțat Hotărârea Altmann, am dori să evidențiem o dublă diferență, respectiv de natură faptică și contextuală între aceste cauze la nivel național.
62. În primul rând, din punct de vedere procedural, prezenta cauză are în vedere o ipoteză clasică cu privire la accesul la documente, în mare parte separată de procedura de insolvență ca atare. Pe parcursul audierii, s‑a confirmat faptul că procedura de lichidare a BNI este încă în curs de desfășurare și că reclamanta a participat la această procedură în calitate de creditor chirografar. Cu toate acestea, în aparență, accesul la documente precum cele solicitate de la Banca d’Italia nu ar fi fost acordat acestuia în cadrul procedurii de lichidare în temeiul unei cereri adresate lichidatorilor. Motivul este că lichidatorii nu dispun de tipul de documente solicitate. Prin urmare, discuția cu privire la încadrarea procedurii insolvenței în categoria „acțiuni[lor] în instanțe civile sau comerciale” în sensul articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 și dacă accesul la acest tip de documente solicitat de reclamant ar fi putut fi cerut în cadrul procedurii respective, este mai degrabă inutilă, de vreme ce în cadrul procedurii respective reclamantul nu ar fi putut primi în niciun caz tipul de documente la care dorește să aibă acces.
63. În al doilea rând, în ceea ce privește natura documentelor solicitate, atât reclamantul cât și Banca d’Italia au confirmat în ședință că cererea reclamantului de acces la documente privea exclusiv documentele întocmite de Banca d’Italia cu privire la supravegherea BNI. Reclamantul urmărește, așadar, să obțină accesul la documente întocmite de o autoritate publică ce a acționat în virtutea rolului său de autoritate de supraveghere, pentru a stabili dacă ar putea exista o bază consistentă pentru o acțiune în atragerea răspunderii statului îndreptată împotriva autorității respective.
64. În schimb, în cauza Altmann, documentele la care reclamanții încercau să obțină accesul erau reprezentate de rapoarte de audit și avizele interne, rapoartele, corespondența, documentele, acordurile, contractele, notele la dosar și scrisorile care se referă la activitatea internă a companiei care a fost supusă unei proceduri de lichidare administrativă forțată.(38)Documentele în cauză au avut, prin urmare, un caracter privat sau erau documente interne aflate în posesia autorității de supraveghere din Germania, respectiv BaFin.
65. Aceste diferențe subliniază puternic o chestiune fundamentală și cu un caracter mai general cu privire la prezenta cauză: prin adoptarea articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36, legiuitorul Uniunii a dorit să excludă în totalitate, prin omisiunea unei mențiuni în acest sens, posibilitatea de a acorda vreodată accesul la toate documentele ce pot fi protejate de secretul profesional la nivel național și, de asemenea, din același motiv, să excludă obținerea oricărui acces la astfel de documente de către instanțele de contencios administrativ în cursul examinării oricărei decizii administrative prin care se refuză accesul la astfel de documente? Sau este mai degrabă rezultatul unei simple omisiuni normative cu privire la acest tip de acces, care, dacă este combinat cu o foarte restrictivă interpretare literală a articolului 53 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 2013/36, conduce la rezultate oarecum absurde?
c) Probleme practice generate de extinderea concluziilor cauzei Altmann
66. În sfârșit, în opinia noastră, mai degrabă, înainte de toate, extinderea prin analogie a abordării din cauza Altmann la prezenta cauză, presupunând din nou că este necesară existența unor acțiuni civile sau comerciale pendinte, ar genera o serie de probleme de natură practică.
67. În primul rând, această abordare prezintă un pronunțat caracter circular: pentru a afla dacă o acțiune are șanse de reușită, o persoană trebuie, în primul rând, să formuleze o acțiune. Un cinic (sau un pragmatic, în funcție de opinia fiecăruia) ar putea remarca faptul că incertitudinea este un element intrinsec unei acțiuni în instanță. Cu toate acestea, spre deosebire de limitele inerente posibilității de a stabili cu exactitate poziția particulelor subatomice la un anumit moment, aplicarea principiului incertitudinii (al lui Heisenberg)(39) în raport cu procedurile judiciare trebuie să rămână excepţia. Această concluzie este cu atât mai adevărată în raport cu solicitanții care au suferit deja pierderi însemnate și care, pentru a afla dacă respectivele pierderi pot fi recuperate, trebuie să se angajeze într‑o „expediție de vânătoare” judiciară incertă, ce implică importante costuri suplimentare. Nu numai că o astfel de consecință pare destul de problematică pentru fiecare solicitant, dar, de asemenea, nu are prea mult sens pentru buna administrare a justiției la nivel național.
68. De acest aspect se leagă o altă problemă: în multe state membre, procedura prealabilă a divulgării probelor nu este prevăzută în dreptul procedural național pentru același tip de cauze. Astfel, pentru a avea dreptul să solicite instanței să dispună divulgarea unor informații, justițiabilul trebuie să introducă o acțiune în despăgubire de drept comun. Doar dacă o astfel de acțiune nu este respinsă de instanța națională ca fiind vădit nefondată sau chiar neserioasă, reclamantul ar putea spera că fapta ilicită (încălcarea legii) și legătura cauzală între fapta ilicită și pretinsul prejudiciu (acesta fiind probabil singurul element al cererii în despăgubire pe care justițiabilul îl va putea demonstra) va putea fi constatată de instanța însăși.
69. Astfel cum a fost confirmat de guvernul italian în cadrul ședinței, în Italia nu există o astfel de procedură prealabilă de comunicare în astfel de litigii. Desigur, s‑ar putea argumenta că, în scopul aplicării eficiente a drepturilor ce rezultă din dreptul Uniunii, un stat membru trebuie să asigure existența unei astfel de proceduri de comunicare, pentru a permite accesul la o cale de atac eficientă și/sau la un proces echitabil în sensul articolului 47 din Cartă.
70. Considerăm că aceasta nu ar fi o abordare rezonabilă. Ar însemna că, în loc să recunoască problema de bază, respectiv redactarea defectuoasă a articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 și să remedieze sursa acestei probleme, adică printr‑o interpretare rezonabilă a acestei dispoziții, problema respectivă ar fi conservată prin interpretare și transferată asupra sistemelor de drept ale statelor membre. Faptul că introducerea unei proceduri prealabile de comunicare nu ar fi facilă pentru majoritatea sistemelor de drept civil a fost exact motivul pentru care legiuitorul Uniunii a inclus norme privind divulgarea probelor în textul Directivei 2014/104/UE,(40) în domeniul acțiunilor în despăgubire pentru încălcări ale dreptului concurenței.
71. În schimb, nu există norme similare privind divulgarea în dreptul Uniunii în domeniul supravegherii bancare. Persoane precum reclamantul din procedura principală ar avea puține șanse de a obține accesul la documentele ce privesc activitățile desfășurate de o autoritate de supraveghere, cu excepția cazului în care acest lucru este posibil în temeiulnormelor privind accesul la documente. În cauza de față, acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât, astfel cum am arătat la punctul 62 din prezentele concluzii, reclamantul nu putea obține accesul la documentele respective în cadrul procedurii de insolvență, prin intermediul unei cereri adresate lichidatorilor responsabili pentru lichidarea BNI.
72. În al doilea rând, trebuie subliniat faptul că noțiunea „informație confidențială” poate fi interpretată în mod extensiv.(41)Dacă aplicăm această abordare extensivă la interpretarea articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36, s‑ar putea ajunge la o restrângere excesivă a domeniului de aplicare al excepției prevăzute de acesta. În mod efectiv, toate informațiile referitoare la o instituție de credit ar reprezenta informații confidențiale.
73. În al treilea rând, din punct de vedere sistemic, nu reușim să înțelegem pentru ce motiv imperativ articolul 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 trebuie interpretat în sensul că exclude posibilitatea pentru instanțele administrative care exercită un control jurisdicțional asupra contestațiilor formulate împotriva deciziilor administrative(42) de a avea acces la informațiile confidențiale ale instituțiilor de credit care au fost declarate în stare de faliment sau se află în procedura lichidării administrative forțate, dacă astfel de informații le sunt necesare în scopul derulării procedurilor în fața acestora. Singurele situații prevăzute în mod expres de această dispoziție sunt cele „care fac obiectul dreptului penal” și „acțiuni[le] în instanțe civile sau comerciale”. Cele de mai sus ar trebui interpretate în sensul că exclud categoric instanțele de contencios administrativ care exercită controlul jurisdicțional al deciziilor administrative de la beneficiul accesului la informațiile confidențiale?
74. Pentru a răspunde la această întrebare, este importantă analiza raționamentului care a stat la baza derogărilor prevăzute de articolul 53 alineatul (1) de la interdicția de a divulga informații confidențiale. Dacă, pe de o parte, ideea de bază din spatele acestor derogări a fost că accesul la informații confidențiale ar putea fi acordat numai sub supravegherea unui judecător, nu vedem care este motivul pentru a exclude accesul sub controlul unei instanțe administrative. Putem enumera o varietate de acțiuni în instanță(43) pentru care instanțele administrative au nevoie de astfel de informații confidențiale.
75. Dacă, pe de altă parte, idea care stă la baza acestor derogări a fost mai degrabă de a lăsa un expert să decidă care sunt informațiile ce pot fi divulgate și care trebuie să rămână confidențiale, considerăm că autoritățile de supraveghere (în cazul de față, Banca d’Italia) sunt cele mai în măsură să efectueze o astfel de evaluare, ținând seama de cunoștințele de specialitate ale acestora. Astfel, excluderea oricărei posibilități de divulgare în temeiul dreptului intern privind accesul la documente, în timp ce se sugerează în mod indirect că orice judecător de primă instanță se află într‑o poziție mai adecvată pentru a dispune o astfel de divulgare în orice proceduri civile sau comerciale ar judeca, pare oarecum ciudată. În orice caz, deciziile autorităților de supraveghere ce privesc acest aspect pot fi întotdeauna supuse examinării unei instanțe administrative.
76. În concluzie, trebuie să recunoaștem că avem dificultăți intelectuale considerabile în a adopta interpretarea celui de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 propusă de Banca d’Italia, guvernul italian și guvernul portughez, precum și de Comisia Europeană.
4. Interpretarea (alternativă) a celui de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36
77. În lumina diferențelor de ordin juridic și de fapt între prezenta cauză și cauza Altmann și în special a problemelor practice ridicate de o interpretare restrictivă a acestei dispoziții, sugerăm o interpretare mai nuanțată a celui de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36. În opinia noastră, posibilitatea de a divulga informații confidențiale „în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale” în sensul prevederii legale menționate trebuie înțeleasă ca însemnând „în scopul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale”.
78. Vrem să adăugăm trei clarificări.
79. În primul rând, chiar și cu o astfel de interpretare a noțiunii „în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale”, este clar că celelalte condiții prevăzute de articolul 53 alineatul (1) rămân aplicabile. Aceasta înseamnă, în primul rând, că prevederea în discuție poate fi invocată doar în situația în care o instituție de credit a fost declarată în faliment sau se află în procedura lichidării administrative forțate, iar în al doilea rând, mai important, pentru a accesa informații confidențiale care nu se referă la părți terțe implicate în eforturile de salvare a instituției de credit respective.
80. În al doilea rând, este, de asemenea, evident că o astfel de interpretare nu ar echivala cu acordarea accesului neîngrădit la informații confidențiale privind o instituție de credit care a fost declarată în faliment sau care se află în lichidare administrativă forțată oricărei persoane care pretinde a avea, cândva, intenția de a introduce o acțiune civilă sau comercială. Sub acest aspect, „în scopul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale” înseamnă în esență pentru a putea introduce acțiuni civile sau comerciale. În mod logic, acest concept poate acoperi în orice caz numai persoanele vizate în mod direct de faliment sau lichidarea instituției de credit, cum ar fi investitorii, clienții sau angajații. Cercul celor cărora li s‑ar putea acordat accesul s‑ar limita la persoanele care prima facie pot invoca în mod rezonabil că au fost afectate în mod direct de procedura de faliment sau de lichidare.
81. În al treilea rând, și destul de important, această interpretare permite autorităților de supraveghere să dețină controlul deplin asupra informațiilor care pot fi divulgate. Într‑adevăr, controlul atât asupra cui poate avea acces la informații confidențiale și care sunt informațiile confidențiale ce pot fi accesate ar reveni autorităților ce gestionează accesul la documente la nivel național. Într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, cererea de divulgare ar fi adresată, în primul rând, autorității naționale de supraveghere. Decizia acestei autorități ar trebui, în mod normal, să fie supusă, în al doilea rând, unei eventuale reexaminări de către o instanță administrativă. Logica unei divulgări controlate de informații confidențiale, care s‑ar putea spune că stă la baza articolului 53 alineatul (1) din directivă, ar fi, prin urmare, pe deplin menținută. Cu acest dublu control, fără îndoială, există un risc redus de producere a unor consecințe exagerate: cine poate avea acces și ce anume poate fi accesat vor fi aspecte decise de autoritatea de supraveghere, sub controlul instanței naționale competente.
82. Sunt necesare trei observații finale cu privire la contextul general în care Curtea este invitată să ofere o interpretare a unei dispoziții specifice a Directivei 2013/36.
83. În primul rând, este necesar un echilibru rezonabil între interese individuale aflate în joc. Această teză a fost deja confirmată în Hotărârea pronunțată în cauza Hillenius(44), în care Curtea a constatat că instanțele naționale trebuie să găsească un echilibru rezonabil între interese individuale care apar atunci când trebuie aplicat al treilea paragraf din articolul 53 alineatul (1) [Curtea făcea referire la prevederea anterioară].
84. În timpul existenței „normale” a unei instituții de credit, protecția secretului profesional și a informațiilor confidențiale este de o importanță capitală în viziunea Directivei 2013/36. Secretul și confidențialitatea sunt într‑adevăr regula. Cu toate acestea, astfel cum chiar articolul 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36 menționează, odată ce o instituție de credit „a fost declarată în faliment sau se află în lichidare administrativă forțată”, regula generală începe să se modifice.
85. Desigur, nu sugerez că nevoia de a proteja informațiile confidențiale dispare pur și simplu odată ce instituția de credit intră în faliment sau este lichidată. Va exista în continuare o nevoie de a proteja anumite informații confidențiale (de exemplu în ceea ce privește know‑how‑ul întreprinderii, practicile comerciale și așa mai departe), în măsura în care acestea pot avea în continuare o valoare ca activ care poate fi valorificat pe parcursul lichidării entității(45). În plus, în ceea ce privește informațiile referitoare la părțile terțe implicate în eforturile de salvare a instituției de credit respective, confidențialitatea este în orice caz garantată de articolul 53 alineatul (1). În fine, va exista de asemenea necesitatea protejării interesului public în buna funcționare a sistemului de supraveghere prudențială.
86. Deși recunoaștem pe deplin aceste restricții, ceea ce sugerăm efectiv este că în momentul în care o instituție de credit intră în faliment, centrul general al intereselor începe să se deplaseze. Nevoia (continuă) imperativă de a proteja aceste interese enumerate la punctul anterior va trebui să fie pusă în balanță cu două noi interese emergente: primul, interesele (private) ale celor care au suferit prejudicii de pe urma lichidării instituției de credit, în special prin permisiunea acordată acestora de a solicita despăgubiri. În al doilea rând, există, de asemenea, interesul legitim (public) de a cunoaște ce anume a dat greș, pentru a stabili dacă instituția de credit a dat faliment din cauza acțiunilor proprii, sau dacă cel puțin în parte a fost culpa autorității de supraveghere.
87. Faptul că toate aceste interese legitime trebuie luate în considerare odată ce o instituție de credit a fost declarată în faliment pledează din nou în favoarea unei interpretări mai nuanțate a articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36.
88. În al doilea rând, cele două noi interese care intră în scenă odată ce o instituție de credit a fost declarată în stare de faliment sunt, în mare măsură, susceptibile de a fi complementare. Acordarea accesului la documente pentru cei care intenționează să demareze o acțiune în scopul protejării intereselor lor private va ajuta, dacă și când o astfel de acțiune este inițiată, la protecția interesului public de a supraveghea activitățile autorităților de supraveghere. În plus, aceasta ar putea fi și în beneficiul interesului public general al bunei funcționări a sistemului de supraveghere prudențială. Într‑adevăr, garantarea unui înalt grad de control asupra autorităților de supraveghere, chiar dacă în mod indirect, prin acțiuni introduse de particulari în fața unei instanțe naționale, va conduce probabil nu doar la atragerea răspunderii acestor autorități, dar și la creșterea calității activității lor.(46)
89. Este necesară o a treia și ultimă observație cu privire la însuși modul în care este percepută supravegherea prudențială. În general, Curtea a confirmat necesitatea de a păstra confidențialitatea anumitor tipuri de informații, astfel încât să nu se compromită transmiterea de informații între entitățile monitorizate și autoritățile de supraveghere, cu finalitatea protejării funcționării corecte a sistemului de supraveghere prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții.(47)
90. Din nou, recunoaștem și subliniem importanța capitală a bunei funcționări a sistemului de supraveghere prudențială stabilit de prevederile Directivei 2013/36. Cu toate acestea, problema cu acest argument, astfel cum a fost arătat, de asemenea în cursul prezentei proceduri, este că pare a fi invocat la un nivel destul de abstract, fără a fi oferite detalii cu privire la riscurile ce apar pentru activitatea de supraveghere respectivă. Într‑o situație specifică, precum cea din prezenta cauză, nu reușim să înțelegem cum argumentul respectiv ar trebui, în practică, să fie echivalentul imunității pentru instituțiile de credit, aplicabile potențial și pentru autoritățile de supraveghere înseși, în raport cu acțiunile intentate de o parte prejudiciată care susține că a suferit daune ca urmare a presupusului management defectuos al instituției de credit și/sau a funcționării defectuoase a sistemului de supraveghere prudențială(48). Prin urmare, nu există motive care să sugereze că un mecanism de divulgare limitat, disponibil doar în cazul falimentului sau lichidării, sub controlul autorității de supraveghere și al instanțelor competente, ar crea un risc pentru buna funcționare a sistemului de supraveghere prudențială, în sensul compromiterii comunicării informațiilor confidențiale de la entitățile supravegheate către autoritatea de supraveghere.
91. În concluzie, în ciuda retoricii privind importanța confidențialității și încrederii reciproce, aceasta este mai degrabă specifică unei comunicări între egali, fiind poate necesar să reamintim că transmiterea de informații de către instituțiile de credit sau firmele de investiții către autoritățile de supraveghere în temeiul Directivei 2013/36 nu este o chestiune care să țină de voința părților, ci reprezintă o obligație legală impusă întreprinderilor ce activează pe anumite piețe. În consecință, deși confidențialitatea și încrederea reciprocă sunt desigur binevenite și încurajate, nu trebuie duse atât de departe încât să se piardă din vedere că activitatea centrală nu este nici confidențialitatea prudențială, nici încrederea prudențială, ci supravegherea prudențială.
V. Concluzie
92. În lumina considerațiilor anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:
„Cel de al treilea paragraf al articolului 53 alineatul (1) din Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE ar trebui interpretat în sensul că posibilitatea de a divulga informații confidențiale „în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale” se aplică unei situații în care o persoană solicită accesul la documente, în temeiul normelor naționale aplicabile în acest domeniu, care au legătură cu supravegherea unei instituții de credit, în scopul evaluării posibilității formulării unei acțiuni împotriva autorității de supraveghere competente, prin care să solicite repararea prejudiciului pretins suferit, ca urmare a falimentului sau a lichidării instituției de credit respective.”