FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 3 juni 2021(1)
Mål C‑35/20
Syyttäjä
mot
A
(begäran om förhandsavgörande från Högsta domstolen (Finland))
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier – Artikel 21 FEUF – Skyldighet, vid äventyr av påföljd, att medföra ett giltigt identitetskort eller pass när en medlemsstats gräns passeras – Direktiv 2004/38/EG – Artiklarna 4 och 5 – Passage av en medlemsstats sjögräns ombord på en fritidsbåt – Förordning (EG) nr 562/2006 (kodexen om Schengengränserna) – Bilaga VI – Straffrättslig ordning med dagsböter– Beräkning av böter utifrån den bötfälldes betalningsförmåga – Proportionalitet”
I. Inledning
1. En unionsmedborgare passerar en nationell sjögräns ombord på en fritidsbåt i samband med en resa mellan två medlemsstater, nämligen från Finland till Estland och tillbaka igen till Finland, utan att medföra resehandlingar.
2. Det är mot den bakgrunden som Högsta domstolen (Finland) har ställt sina tolkningsfrågor, vilka i huvudsak avser frågan huruvida medlemsstaterna får ålägga unionsmedborgare en skyldighet att vid äventyr av straffrättslig påföljd medföra ett giltigt identitetskort eller pass när de passerar en medlemsstats gräns. Domstolen har även ombetts att uttala sig om proportionaliteten i den finska straffordningen med dagsböter som föreskrivs för det fall en sådan skyldighet inte iakttas.
3. Förevarande begäran om förhandsavgörande avser således tolkningen av bland annat artikel 21.1 FEUF och artiklarna 4, 5 och 36 i direktiv 2004/38/EG,(2) varvid denna sistnämnda artikel ännu inte har varit föremål för domstolens tolkning, och bilaga VI till förordning (EG) nr 562/2006.(3)
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätten
1. Direktiv 2004/38
4. I artikel 4 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Rätt till utresa”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna skall alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass och deras familjemedlemmar, som inte är medborgare i en medlemsstat, och som har giltigt pass, ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat.”
5. I artikel 5 i direktivet, med rubriken ”Rätt till inresa”, föreskrivs följande i punkterna 1, 4 och 5:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna skall medlemsstaterna tillåta unionsmedborgare att resa in på deras territorium med ett giltigt identitetskort eller pass och tillåta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in på deras territorium med ett giltigt pass.
…
4. Om en unionsmedborgare eller en familjemedlem till denne, som inte är medborgare i en medlemsstat, inte har de resehandlingar som krävs eller, i förekommande fall, nödvändiga viseringar, skall den berörda medlemsstaten, innan utvisning får komma i fråga, ge dessa personer all rimlig möjlighet att få eller få tillgång till de nödvändiga handlingarna inom rimlig tid eller få bekräftat eller på annat sätt bevisat att de omfattas av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig.
5. Medlemsstaten får begära att den berörda personen rapporterar sin närvaro inom dess territorium inom rimlig och icke-diskriminerande tid. Om den berörda personen underlåter att uppfylla detta krav får denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner.”
6. Artikel 36 i direktivet, med rubriken ”Sanktioner”, har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att de skall tillämpas. Sanktionerna skall vara effektiva och proportionerliga. Medlemsstaterna skall anmäla dessa bestämmelser till kommissionen senast den 30 april 2006, och eventuella senare ändringar så snart som möjligt.”
2. Förordning nr 562/2006
7. I artikel 1 i förordning nr 562/2006,(4) med rubriken ”Syfte och principer”, föreskrevs följande:
”Enligt denna förordning skall ingen gränskontroll ske av personer vid passage av de inre gränserna mellan Europeiska unionens medlemsstater.
Genom förordningen införs regler för gränskontroll av personers passage av EU-medlemsstaternas yttre gränser.”
8. I artikel 2 i förordningen, med rubriken ”Definitioner”, angavs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1. inre gränser:
…
c) medlemsstaternas kust-, flod- och insjöhamnar för reguljära färjeförbindelser.
2. yttre gränser: medlemsstaternas landgränser, inklusive flod- och insjögränser, sjögränser samt flygplatser och flod-, kust- och insjöhamnar, såvida de inte räknas som inre gränser.
…
8. gränsövergångsställe: varje gränsövergångsställe som de behöriga myndigheterna har godkänt för passage av de yttre gränserna.
…”
9. I artikel 4 i förordningen, med rubriken ”Passage av yttre gränser”, föreskrevs följande:
”1. De yttre gränserna får passeras endast vid gränsövergångsställen och under fastställda öppethållandetider. Öppethållandetiderna ska tydligt anges vid gränsövergångsställen som inte är öppna dygnet runt.
…
2. Trots vad som sägs i punkt 1 får följande undantag göras från skyldigheten att passera de yttre gränserna endast vid gränsövergångsställena och under de fastställda öppethållandetiderna:
a) För personer eller grupper av personer, när det föreligger särskilda behov av att stundtals passera de yttre gränserna utanför gränsövergångsställena eller utanför de fastställda öppethållandetiderna, under förutsättning att de innehar de tillstånd som krävs enligt nationell rätt och det inte strider mot medlemsstaternas allmänna ordning eller inre säkerhet. Medlemsstaterna får fastställa särskilda arrangemang i bilaterala avtal. Allmänna undantag som fastställs i nationell rätt eller bilaterala avtal ska meddelas kommissionen i enlighet med artikel 34.
…
c) I enlighet med de specifika bestämmelser som anges i artiklarna 18 och 19 jämförda med bilagorna VI och VII.
…”
10. I artikel 7 i samma förordning, med rubriken ”In- och utresekontroll av personer”, föreskrevs följande:
”…
2. Alla personer skall underkastas en minimikontroll för fastställande av identiteten genom uppvisande av resehandlingar. Denna minimikontroll skall bestå av en snabb och enkel kontroll, vid behov med hjälp av tekniska anordningar och genom sökning, i relevanta databaser, av information enbart om stulna, förskingrade, borttappade och ogiltigförklarade handlingar, av giltigheten hos den resehandling som tillåter den rättmätige innehavaren gränspassage och av förekomsten av tecken på del- eller helförfalskning.
Den minimikontroll som avses i första stycket ska vara regel för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten.
Vid minimikontroller av personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten får dock gränskontrolltjänstemän göra icke-systematiska sökningar i nationella och europeiska databaser för att säkerställa att sådana personer inte utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot den inre säkerheten, allmän ordning, medlemsstaternas internationella förbindelser eller ett hot mot folkhälsan.
Resultatet av sådana sökningar får inte äventyra rätten för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten att resa in på den berörda medlemsstatens territorium i enlighet med direktiv [2004/38].
…
6. Kontroller av en person som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten ska genomföras i enlighet med direktiv [2004/38].
…”
11. Artikel 18 i förordning nr 562/2006, med rubriken ”Särskilda bestämmelser angående olika typer av gränser och de olika transportmedel som används för passage av de yttre gränserna”, hade följande lydelse:
”De särskilda bestämmelser som anges i bilaga VI skall tillämpas på kontroller som utförs vid olika typer av gränser och på de olika transportmedel som används för passage av gränsövergångsställena.
Dessa särskilda bestämmelser får innehålla undantag från artiklarna 4 och 5 samt 7–13.”
12. I artikel 20 i förordningen, med rubriken ”Passage av inre gränser”, föreskrevs följande:
”De inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet.”
13. I artikel 21 i förordningen, med rubriken ”Kontroller inom territoriet”, föreskrevs följande:
”Avskaffandet av gränskontroll vid de inre gränserna skall inte påverka följande:
…
c) Möjligheten för en medlemsstat att i sin nationella lagstiftning föreskriva en skyldighet att inneha eller bära på sig dokument och handlingar.
…”
14. Bilaga VI till förordning nr 562/2006, avsåg enligt dess rubrik ”[s]ärskilda bestämmelser angående olika typer av gränser och de olika transportmedel som används för passage av de yttre gränserna”. Punkt 3 i denna bilaga, med rubriken ”Sjögränser”, innehöll en punkt 3.1, med rubriken ”Allmänna kontrollförfaranden för sjötrafik”, i vilken följande föreskrevs:
”3.1.1. Kontroller av fartyg ska utföras i ankomst- eller avresehamnen eller på en därför avsedd plats i omedelbar närhet av fartyget eller ombord på fartyget på territorialvatten såsom de definieras i Förenta nationernas havsrättskonvention.[(5)] Medlemsstaterna får ingå avtal enligt vilka kontroller också får utföras under resan eller på ett tredjelands territorium vid fartygets ankomst eller avresa, under iakttagande av de principer som anges i punkt 1.1.4.”
15. Punkt 3.2 i denna bilaga, med rubriken ”Särskilda kontrollförfaranden för vissa typer av sjöfart”, hade under rubriken ”Fritidsbåtstrafik”, följande lydelse:
”3.2.5. Med avvikelse från artiklarna 4 och 7 skall personer ombord på fritidsbåtar som kommer från eller avgår till en hamn i en medlemsstat inte underkastas in- och utresekontroller och får gå in i en hamn som inte är ett gränsövergångsställe.
När det bedöms föreligga risk för olaglig invandring, och i synnerhet om ett tredjelands kust är belägen i omedelbar närhet av den berörda medlemsstatens territorium, skall emellertid personkontroller och/eller en fysisk genomsökning av fritidsbåten göras.
3.2.6. Med avvikelse från artikel 4 får en fritidsbåt som kommer från ett tredjeland undantagsvis gå in i en hamn som inte är ett gränsövergångsställe. …
…
3.2.7. Ett dokument med alla tekniska uppgifter om båten och namnen på de ombordvarande skall lämnas in i samband med kontrollen. En kopia av detta dokument skall överlämnas till myndigheterna i inrese- och utresehamnarna. Så länge båten finns kvar på en medlemsstats territorialvatten skall ett exemplar av detta dokument finnas bland båtens handlingar.”
B. Finländsk rätt
16. I 1 § passlagen (671/2006), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, som i huvudsak har samma lydelse som 9 § Finlands grundlag (791/1999) föreskrivs följande:
”Finska medborgare har rätt att resa ut ur landet i enlighet med vad som bestäms i denna lag.
Finska medborgare får inte hindras från att komma in i landet.”
17. I 2 § passlagen föreskrivs följande:
”Finska medborgare styrker sin rätt att resa ut ur landet och komma in i landet med pass, om inte något annat följer av denna lag, Europeiska gemenskapens lagstiftning eller internationella fördrag som är bindande för Finland. Utan pass får finska medborgare resa till Danmark, Island, Norge och Sverige. Genom förordning av statsrådet anges de övriga länder till vilka finska medborgare får resa så att som resedokument i stället för pass används … ett identitetskort …”
18. I 1 § Statsrådets förordning om styrkande av rätten att resa i vissa fall (660/2013), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”En finsk medborgare får resa ut ur landet till följande länder så att han eller hon som resedokument i stället för pass använder ett … identitetskort …: Belgien, Bulgarien, Cypern, Estland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, San Marino, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike.”
19. Kapitel 17 i strafflagen (39/1889) har rubriken ”Om brott mot allmän ordning”. I 7 § i detta kapitel, med rubriken ”Riksgränsbrott”, föreskrivs följande, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet:
”Den som
… överskrider eller försöker överskrida Finlands gräns utan att inneha ett till detta berättigande resedokument, visum, uppehållstillstånd eller något annat dokument som kan jämställas med ett resedokument, eller som överskrider eller försöker överskrida gränsen någon annanstans än genom ett tillåtet inrese- eller utreseställe eller i strid med ett annat på lag grundat förbud än ett inreseförbud,
…
ska för riksgränsbrott dömas till böter eller fängelse i högst ett år.”
20. I 7a § i samma kapitel, med rubriken ”Lindrigt riksgränsbrott” föreskrivs följande:
”Om riksgränsbrottet, med hänsyn till den olovliga vistelsens eller färdens kortvarighet eller den förbjudna verksamhetens art eller andra omständigheter som hänför sig till brottet, bedömt som en helhet är ringa, skall gärningsmannen för lindrigt riksgränsbrott dömas till böter.”
21. I 2a kap. 1 § strafflagen anges följande:
”Böter döms ut i dagsböter, så att minimiantalet är en dagsbot och maximiantalet är 120 dagsböter.”
22. I 2a kap. 2 § strafflagen föreskrivs följande:
”Dagsbotsbeloppet skall fastställas så att det är skäligt i förhållande till den bötfälldes betalningsförmåga.
Som ett skäligt dagsbotsbelopp skall anses en sextiondedel av den bötfälldes genomsnittliga månadsinkomst, från vilken har avdragits de skatter och avgifter som bestäms genom förordning av statsrådet samt ett fast baskonsumtionsavdrag. Dagsbotsbeloppet kan sänkas på grund av den bötfälldes försörjningsplikt.
Till grund för månadsinkomsten skall i första hand läggas den bötfälldes inkomst enligt den senast verkställda beskattningen. Om den bötfälldes inkomster inte på ett tillförlitligt sätt kan utredas på basis av beskattningsuppgifterna eller om de väsentligt har förändrats efter den senast verkställda beskattningen, kan de beräknas enligt andra tillgängliga utredningar.
Dagsboten bestäms i domstol enligt de uppgifter som gäller under rättegången och i strafforderförfarande enligt de uppgifter som gäller när straffanspråket framställs. Åklagaren bestämmer dock böterna enligt de uppgifter som gäller när straffordern utfärdas, om det har framkommit att betalningsförmågan hos den som mottagit straffanspråket har förändrats väsentligt jämfört med de uppgifter som gällde då anspråket framställdes.
Genom förordning av statsrådet bestäms närmare hur den genomsnittliga månadsinkomsten skall beräknas och hur dagsbotsbeloppet skall avrundas, om baskonsumtionsavdragets belopp, om beaktande av försörjningsplikt och om dagsbotens minimibelopp.”
23. I 5 § Statsrådets förordning om dagsbotens belopp (609/1999), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Dagsboten får inte fastställas till lägre belopp än 6 euro.”
III. Bakgrunden till det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
24. De relevanta faktiska omständigheterna i det nationella målet, såsom de framgår av begäran om förhandsavgörande, kan beskrivas enligt följande.
25. Den 25 augusti 2015 färdades A, som är finsk medborgare, med en fritidsbåt från Finland till Estland och tillbaka igen till Finland. Resan började och slutade i Finland. Under resan passerade A den internationella havszonen mellan Finland och Estland.
26. A har ett giltigt finskt pass, men hade under denna resa varken passet eller någon annan resehandling med sig och kunde således inte uppvisa sitt pass vid en gränskontroll i Helsingfors (Finland) under återresan. Trots att någon resehandling inte hade visats upp kunde A:s identitet fastställas på grundval av det körkort som han innehade. Det är vidare utrett att det på elektronisk väg kunde kontrolleras att A hade ett giltigt pass.
27. Åklagaren väckte åtal mot A vid Helsingfors tingsrätt (Finland) för lindrigt riksgränsbrott. A bestred ansvar.
28. Genom dom av den 5 december 2016 fastställde Helsingfors tingsrätt att A hade begått lindrigt riksgränsbrott. Passage av den nationella gränsen utan resehandling utgör nämligen en straffbar handling. Den omständigheten att A har ett giltigt pass saknar betydelse. Nämnda domstol utdömde emellertid inte någon påföljd, eftersom den ansåg att brottet var lindrigt och att bötesbeloppet, beräknat utifrån A:s genomsnittliga månadsinkomst i enlighet med det straffrättsliga systemet för dagsböter, skulle vara orimligt högt om A ådömdes böter.
29. Åklagaren överklagade till Helsingfors hovrätt (Finland). A ingav ett anslutningsöverklagande.
30. Genom dom av den 15 juni 2018 avslog Helsingfors hovrätt åklagarens överklagande, samtidigt som den konstaterade att det var styrkt att A inte hade någon resehandling vid kontrollen. Helsingfors hovrätt ansåg att A:s agerande inte uppfyllde rekvisiten för ett lindrigt riksgränsbrott.
31. Åklagaren överklagade denna dom till Högsta domstolen. Högsta domstolen anser att målet ska prövas mot bakgrund av unionsrätten.
32. Den hänskjutande domstolen har påpekat att EU-domstolen, i punkt 45 i domen i målet Wijsenbeek,(6) har slagit fast att unionsrätten, i dess lydelse vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, inte utgjorde hinder för en medlemsstat att vid äventyr av straffrättsliga påföljder kräva att en person, vare sig denne var medborgare i en medlemsstat eller i ett tredjeland, skulle styrka sin nationalitet vid inresa i medlemsstaten över en inre gräns i unionen, förutsatt att påföljderna var jämförbara med dem som föreskrevs för liknande nationella överträdelser och inte var oproportionerliga.
33. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att EU-domstolen i domen i målet Oulane(7) prövade huruvida skyldigheten att i vissa situationer uppvisa ett giltigt identitetskort eller pass var förenlig med den då gällande unionsrätten. Enligt den hänskjutande domstolen råder det emellertid osäkerhet om huruvida en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, är förenlig med unionsrätten som trädde i kraft efter dessa två domar.
34. Det framgår visserligen av förordning nr 562/2006 att varje medlemsstat kan föreskriva en skyldighet att ”inneha eller bära på sig dokument och handlingar.”(8) Även om det antas att detta innebär att medlemsstaterna kan ålägga var och en att inneha en resehandling när de passerar den nationella gränsen, är det enligt den hänskjutande domstolen fortfarande osäkert huruvida, och i så fall under vilka förutsättningar, ett åsidosättande av en sådan skyldighet kan beivras. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i artikel 5.5 i direktiv 2004/38 föreskrivs en möjlighet för en medlemsstat att ålägga den berörda personen en skyldighet att ”[rapportera] sin närvaro inom dess territorium inom rimlig och icke-diskriminerande tid” och att detta är skälet till att unionslagstiftaren i denna artikel har föreskrivit en möjlighet att ålägga sanktioner.
35. Den hänskjutande domstolen utesluter inte att åläggande av denna skyldighet för unionsmedborgare, vid äventyr av påföljd, kan inskränka den rätt till fri rörlighet inom medlemsstaterna som föreskrivs i artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och artikel 21.1 FEUF.
36. För att avgöra om denna rättighet har åsidosatts ska särskilt artiklarna 4 och 5 i direktiv 2004/38 och artikel 21 i förordning nr 562/2006 beaktas, eftersom denna förordning utgjorde den kodex om Schengengränserna som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet.
37. Det är även nödvändigt att, mot bakgrund av artiklarna 2, 4, 7, 20 och 21 i förordning nr 562/2006, samt punkt 3.2.5 i bilaga VI till denna förordning, fastställa huruvida det är relevant att den berörda personens resa från en medlemsstat till en annan med fritidsbåt ägde rum över internationellt vatten.
38. För det fall unionsrätten inte utgör hinder för att, vid äventyr av straffrättsliga påföljder, en annan giltig resehandling medförs, vill den hänskjutande domstolen även få klarhet i huruvida en sådan ordning med dagsböter, såsom den som föreskrivs i strafflagen, är förenlig med proportionalitetsprincipen, mot bakgrund av artikel 27.2 i direktiv 2004/38.
39. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att det för ett sådant ringa riksgränsbrott som det aktuella som beskrivs i åtalet vanligen utdöms 15 dagsböter. Med tillämpning av de kriterier som föreskrivs i strafflagen och med utgångspunkt från den tidpunkt då brottet begicks, uppgår dagsbotsbeloppet i A:s fall till 6 350 euro. Det totala bötesbelopp som A skulle ha kunnat åläggas vid denna tidpunkt uppgår således till 95 250 euro.
40. Mot denna bakgrund beslutade Högsta domstolen, genom beslut av den 21 januari 2020, som inkom till domstolens kansli den 24 januari 2020, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1. Utgör unionsrätten, särskilt artikel 4.1 i [direktiv 2004/38], artikel 21 i [förordning nr 562/2006] eller unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig inom unionen, hinder för tillämpningen av en nationell bestämmelse genom vilken en person (oberoende av huruvida denne är unionsmedborgare) under straffansvar åläggs en skyldighet att medföra ett giltigt pass eller en annan giltig resehandling när vederbörande reser med en fritidsbåt genom internationellt vatten från en medlemsstat till en annan utan att bege sig in på ett tredjelands territorium?
2. Utgör unionsrätten, särskilt artikel 5.1 i [direktiv 2004/38], artikel 21 i [förordning nr 562/2006] eller unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig inom unionen, hinder för tillämpningen av en nationell bestämmelse genom vilken en person (oberoende av huruvida denne är unionsmedborgare) under straffansvar åläggs en skyldighet att medföra ett giltigt pass eller en annan giltig resehandling när vederbörande reser in i den aktuella medlemsstaten med en fritidsbåt genom internationellt vatten från en annan medlemsstat utan att bege sig in på ett tredjelands territorium?
3. Om unionsrätten inte utgör något hinder i den mening som avses i frågorna 1 och 2: Är den sanktion som i Finland vanligen åläggs i form av dagsböter för ett överskridande av den finska statsgränsen utan medförande av ett giltigt resedokument förenlig med proportionalitetsprincipen såsom den följer av artikel 27.2 i [direktiv 2004/38]?”
41. A, den finländska och den tyska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Dessa parter har även skriftligen besvarat domstolens frågor, eftersom domstolen har beslutat att avgöra målet utan muntlig förhandling.
IV. Bedömning
42. Det framgår av beslutet om hänskjutande att A inte var föremål för någon kontroll när han lämnade Finland. De finländska myndigheterna konstaterade nämligen först när A återvände, i samband med en gränskontroll i Helsingfors, att A hade underlåtit att uppfylla skyldigheten att medföra en resehandling. Det straffrättsliga förfarandet i det nationella målet rör emellertid såväl utresa från Finland som återresan till denna medlemsstat, eftersom skyldigheten att medföra en resehandling gäller för varje gränspassage.
43. Den hänskjutande domstolen har ställt tre frågor. Såsom framgår av dess uppgifter önskar den hänskjutande domstolen genom de två första frågorna få klarhet i huruvida rätten till fri rörlighet för personer utgör hinder för att en medlemsstat, vid äventyr av straffrättslig påföljd, ålägger unionsmedborgarna en skyldighet att medföra en resehandling när de färdas mellan denna medlemsstat och en annan medlemsstat genom internationellt vatten. Om dessa frågor besvaras nekande har den hänskjutande domstolen ställt en tredje fråga för att få klarhet i huruvida en sådan dagsbotsordning som den som föreskrivs i den finländska strafflagen, är förenlig med proportionalitetsprincipen.
44. Med hänsyn till sambandet mellan den första och den andra frågan kommer jag att behandla dem tillsammans, men dock formulera separata svar. För det första kommer jag att undersöka skyldigheten för unionsmedborgare att, vid äventyr av straffrättslig påföljd, medföra en resehandling dels inom ramen för rätten till utresa, i den mening som avses i artikel 4.1 i direktiv 2004/38 (första frågan), dels inom ramen för rätten till inresa i den mening som avses i artikel 5.1 i direktiv 2004/38 (den andra frågan). För det andra kommer jag att undersöka de gränskontroller som utförs avseende personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten i enlighet med förordning nr 562/2006 (den första och den andra frågan). För det tredje kommer jag att analysera proportionaliteten av det straffrättsliga bötesbelopp som åläggs för det fall en sådan skyldighet inte iakttas (den tredje frågan).
45. Innan jag påbörjar denna bedömning anser jag att det är lämpligt att göra några inledande anmärkningar om sambandet mellan artiklarna 4 och 5 i direktiv 2004/38 och deras samband med kodexen om Schengengränserna.
A. Inledande anmärkningar
46. Det ska inledningsvis erinras om att varje medborgare i en medlemsstat enligt artikel 20 FEUF är unionsmedborgare och således, även gentemot sin ursprungsmedlemsstat, kan göra gällande de rättigheter som sammanhänger med unionsmedborgarskapet, särskilt rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier enligt artikel 21 FEUF.(9)
47. Det framgår av domstolens praxis att rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare innebär både en rätt att resa till en annan medlemsstat än den där de är medborgare och en rätt att lämna den sistnämnda medlemsstaten.(10) Såsom domstolen har påpekat skulle de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget vara verkningslösa om ursprungsmedlemsstaten, utan giltig motivering, kunde förbjuda sina egna medborgare att lämna territoriet för att resa till en annan medlemsstat.(11) Härav följer att det, för att rätten till utresa som garanteras enligt artikel 4 i direktiv 2004/38 ska kunna tillämpas fullt ut, krävs att den unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet när han eller hon lämnar den medlemsstat där han eller hon är medborgare för att bege sig till en annan medlemsstat ska kunna utöva sin rätt att återvända till sin medlemsstat i enlighet med de bestämmelser och former som har fastställts i artikel 5 i detta direktiv.
48. Schengenregelverket är särskilt viktigt för utövandet av rätten till fri rörlighet och följaktligen rätten till utresa och inresa som föreskrivs i artiklarna 4 och 5 i direktiv 2004/38. Det framgår av skälen och av de relevanta bestämmelserna i Schengenregelverket(12) att de åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre och inre gränser ska tillämpas utan att det påverkar de rättigheter som tillkommer de personer som i kraft av unionsrätten åtnjuter fri rörlighet.(13) Såsom domstolen redan har haft tillfälle att understryka anges i de bestämmelser som är tillämpliga på Schengenområdet uttryckligen att de inte påverkar den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till dem, vilken bland annat garanteras genom direktiv 2004/3,(14) inbegripet för medborgare i de medlemsstater som inte ingår i Schengenområdet.(15)
49. Det är mot denna bakgrund som jag föreslår att de tre frågor som den hänskjutande domstolen har ställt ska prövas.
B. Den första och den andra tolkningsfrågan
1. Skyldigheten att vid äventyr av straffrättslig påföljd medföra en resehandling
a) Rätten till utresa i den mening som avses i artikel 4.1 i direktiv 2004/38
50. Det ska inledningsvis erinras om att varje unionsmedborgare enligt artikel 21 FEUF har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, ”om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen”, det vill säga direktiv 2004/38.
51. I artikel 4.1 i direktiv 2004/38 föreskrivs uttryckligen att ”alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass … [ska] ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat,” utan att det krävs att denna rätt att fritt röra sig och uppehålla sig dessförinnan ska ha utövats.(16)
52. I förevarande fall är A en finländsk medborgare som, inom ramen för en tur- och returresa med en fritidsbåt, lämnade Finland för att bege sig till Estland. A:s situation omfattas således, såsom den hänskjutande domstolen har konstaterat, av denna bestämmelse.
53. Frågan uppkommer således huruvida den skyldighet som föreskrivs i finländsk lagstiftning att vid äventyr av påföljd medföra identitetskort eller pass vid en tur- och returresa mellan Finland och Estland är förenlig med artikel 4.1 i direktiv 2004/38.
1) Uttrycket ”med giltigt identitetskort eller pass”
54. Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 4.1 i direktiv 2004/38, särskilt av användningen av uttrycket ”med giltigt identitetskort eller pass”, att rätten till utresa är underkastad villkoret att en giltig resehandling medförs.
55. Den finländska regeringen förefaller förstå ordet ”med” så, att unionsmedborgaren inte ska förfoga över en resehandling vid den tidpunkt då han eller hon lämnar den berörda medlemsstaten, utan ska inneha en sådan handling.
56. Jag instämmer inte i den finländska regeringens tolkning, och detta av följande skäl.
57. För det första noterar jag att användningen av ordet ”med” i artikel 4.1 i direktiv 2004/38 innebär att en resehandling ska medföras. Lagstiftarens val att använda detta ord kan nämligen inte förstås så, att det endast avser innehav av en sådan handling. Jag vill i detta avseende påpeka att de språkversioner som har undersökts inte tycks antyda motsatsen.(17)
58. För det andra stöds denna tolkning av en analys av ändamålet med direktiv 2004/38. Såsom framgår av skälen 1–4 i direktiv 2004/38 är syftet med det direktivet att underlätta utövandet av den primära och individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium som unionsmedborgarna direkt tillerkänns genom artikel 21.1 FEUF samt särskilt att stärka den rätten.(18) Artikel 4 i direktiv 2004/38 syftar således till att garantera att en person som har rätt till fri rörlighet kan identifieras som sådan vid en eventuell kontroll av hans eller hennes identitet.(19) Detta syfte skulle äventyras om unionsmedborgarna skulle kunna göra gällande ett undantag från skyldigheten i denna artikel att medföra ett giltigt identitetskort eller pass när de reser från en medlemsstat till en annan.
59. För det tredje stöds denna tolkning slutligen av förarbetena till direktiv 2004/38. I kommentaren till artikel 5.1 i kommissionens ursprungliga förslag(20) (artikel 4.1 i direktiv 2004/38) föreskrivs nämligen att ”[p]unkt 1 … i huvudsak [bygger] på artikel 2.1 i direktiv 68/360/EEG,[(21)] som i fråga om rätten att lämna en medlemsstats territorium föreskriver följande: ’För att utnyttja denna rätt skall endast ett uppvisande av ett giltigt identitetskort eller pass behövas’. Formuleringen i detta förslag har dock anpassats till det nya systemet för avskaffande av kontrollerna vid unionens inre gränser. Bland annat har uttrycket ’mot uppvisande av’ ersatts med ’om de är försedda med’. …”.(22) Det framgår av denna bestämmelse i förslaget till direktiv att detta utbyte återspeglar avskaffandet av kontroller vid unionens inre gränser inom ramen för Schengenregelverket.
60. Under dessa omständigheter anser jag att unionsmedborgarna enligt artikel 4.1 i direktiv 2004/38 är skyldiga att faktiskt förfoga över resehandlingar när de lämnar en medlemsstats territorium.(23) Den finländska lagstiftningen som medför en skyldighet att medföra ett identitetskort eller ett pass för att resa från Finland till Estland är följaktligen förenlig med artikel 4.1 i direktiv 2004/38.
61. Efter detta klargörande ska det nu avgöras huruvida en medlemsstat får ålägga en sanktion om denna skyldighet inte iakttas.
2) Huruvida det är möjligt att ålägga en sanktion om skyldigheten att medföra en resehandling inte iakttas
62. I syfte att vara koncis och med hänsyn till att åsidosättandet av skyldigheten att medföra en giltig resehandling i förevarande fall först konstaterades när A återvände till Finland, i samband med de kontroller som genomfördes av de finska myndigheterna, ska frågan huruvida en medlemsstat kan ålägga en straffrättslig påföljd i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet tas upp i samband med prövningen av skyldigheten att medföra en resehandling inom ramen för rätten till inresa.
b) Rätten till inresa i den mening som avses i artikel 5.1 i direktiv 2004/38
63. Den finländska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att unionsrätten utgör hinder för att tillämpa den aktuella nationella lagstiftningen när medborgare i en medlemsstat lämnar denna medlemsstat och återvänder dit. Den finländska regeringen har emellertid för det första preciserat att de högsta domstolarna ännu inte har uttalat sig om huruvida sådana gärningar som dem som A har begått utgör ett brott i den mening som avses i strafflagen. För det andra har den finländska regeringen understrukit att det av förarbetena till strafflagen framgår att en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet varken omfattas av kvalificeringen ”riksgränsbrott”, i den mening som avses i 17 kap. 7 § strafflagen, eller av ” lindrigt riksgränsbrott” i den mening som avses i 17 kap. 7a § strafflagen.(24)
64. Jag vill inledningsvis erinra om att artikel 5.1 första stycket i direktiv 2004/38, vilken utgör en följd av den rätt till utresa som garanteras i artikel 4.1 i direktivet, garanterar rätten till inresa på medlemsstaternas territorium. I denna bestämmelse föreskrivs att medlemsstaterna ska tillåta unionsmedborgare att resa in på deras territorium med ett giltigt identitetskort eller pass.(25) Enligt domstolens fasta praxis utgör rätten för medborgarna i en medlemsstat att resa in i en annan medlemsstats territorium i enlighet med ändamålen med fördraget, en rätt som grundar sig direkt på fördraget, eller i förekommande fall på de bestämmelser som antagits för att genomföra detta fördrag.(26)
65. I förevarande fall kontrollerades A, som är finsk medborgare, när han återvände till Finland. Följaktligen begav sig A inte, såsom föreskrivs i artikel 3 i direktiv 2004/38, till en annan stat än den där A är medborgare, utan till den medlemsstat där han är medborgare. Med andra ord förefaller villkoren för att tillämpa artikel 3.1 i direktiv 2004/38 i princip inte vara uppfyllda i den situation som är aktuell i förevarande mål.
66. Under dessa förhållanden uppkommer följande föregående fråga. Ska artikel 5.1 i direktiv 2004/38 inte anses tillämplig i situationer där en unionsmedborgare återvänder till den medlemsstat där han eller hon är medborgare?
1) Räckvidden av artikel 5.1 i direktiv 2004/38
67. Kommissionen har gjort gällande att artikel 5.1 i direktiv 2004/38 är analogt tillämplig i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet.
68. Frågan huruvida detta direktiv är tillämpligt i situationer där en unionsmedborgare återvänder till den medlemsstat där han eller hon är medborgare har redan prövats av domstolen i mål angående härledd rätt till inresa och uppehåll för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare. En analys av denna rättspraxis gör det möjligt att identifiera två linjer i rättspraxis.
69. Vad för det första gäller rätten till inresa har domstolen inledningsvis, i domen i målet McCarthy m.fl.,(27) slagit fast att i den mån den berörda unionsmedborgaren hade utövat sin rätt till fri rörlighet genom att bosätta sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon är medborgare och där hennes make eller hans maka som är tredjelandsmedborgare uppehöll sig med honom eller henne omfattades båda av direktiv 2004/38 i den mening som avses i artikel 3.1 i det direktivet.(28) Domstolen har vidare konstaterat att artikel 5 i direktiv 2004/38 avser ”medlemsstaterna” och att det inte görs någon åtskillnad med avseende på i vilken medlemsstat inresa skett, särskilt då det anges att innehav av ett giltigt uppehållskort som avses i artikel 10 i samma direktiv innebär att en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat undantas från kravet på inresevisering. Domstolen har slutligen understrukit att det inte följer av artikel 5 i det direktivet att rätten till inresa för en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat är begränsad till andra medlemsstater än unionsmedborgarens ursprungsmedlemsstat.(29)
70. Vad för det andra gäller uppehållsrätten har domstolen bland annat i domarna O. och B.,(30) Coman m.fl.(31) och Banger,(32) som utgör en vidareutveckling av domarna Singh,(33) och Eind,(34) vad avser artikel 3.1 i direktiv 2004/38, slagit fast att en bokstavlig, systematisk och teleologisk tolkning av bestämmelserna i direktivet visar att direktivet endast reglerar villkoren för en unionsmedborgares inresa och vistelse i andra medlemsstater än den som han eller hon är medborgare i. Bestämmelserna i detta direktiv ger således inte stöd för att tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare skulle ha någon härledd uppehållsrätt i den medlemsstat som unionsmedborgaren är medborgare i.(35) För att förhindra att unionsmedborgaren avhålls från att lämna den medlemsstat där han eller hon är medborgare för att utöva sin uppehållsrätt enligt artikel 21.1 FEUF i en annan medlemsstat, har domstolen emellertid slagit fast att tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som inte med stöd av bestämmelserna i direktiv 2004/38 kunde göra gällande någon härledd uppehållsrätt i den medlemsstat där unionsmedborgaren är medborgare, i vissa fall kunde tillerkännas en sådan rätt med stöd av artikel 21.1 FEUF.(36) Enligt domstolen bör villkoren för att bevilja en härledd uppehållsrätt på grundval av artikel 21.1 FEUF för en tredjelandsmedborgare, som är medlem av unionsmedborgarens familj, där han eller hon uteslutande i egenskap av unionsmedborgare har vistats tillsammans med en tredjelandsmedborgare i en mottagande medlemsstat i princip inte vara strängare än de som föreskrivs i direktiv 2004/38 för att bevilja en tredjelandsmedborgare, som är familjemedlem till en unionsmedborgare, en härledd uppehållsrätt i en situation där unionsmedborgaren har utövat sin rätt till fri rörlighet genom att bosätta sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon är medborgare. Trots att domstolen har slagit fast att direktiv 2004/38 inte omfattar ett sådant fall av återvändande, har den således likväl slagit fast att direktivet ska tillämpas analogt.(37)
71. En analys av dessa två linjer i rättspraxis gör det enligt min mening möjligt att dra flera slutsatser vad gäller räckvidden av tillämpligheten av artikel 5.1 i direktiv 2004/38 i förevarande fall.
72. Domstolen fann i domen i målet McCarthy m.fl.(38) att den berörda unionsmedborgaren, trots att han reste till den medlemsstat där han var medborgare (Förenade kungariket), omfattades av direktiv 2004/38 i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, eftersom han ”hade bosatt sig” i en annan medlemsstat (Spanien). Domstolen slog följaktligen fast att denna medborgare, när han reste in i Förenade kungariket, fortfarande utnyttjade sin rätt till fri rörlighet eftersom han uppehöll sig i den mottagande medlemsstaten (Spanien). Hans maka, som var tredjelandsmedborgare, omfattades också av direktiv 2004/38 i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, eftersom hon uppehöll sig med nämnda unionsmedborgare i Spanien. Under dessa omständigheter, och med beaktande av att ordalydelsen i artikel 5.1 i direktiv 2004/38 avser ”medlemsstaterna” utan att det görs någon åtskillnad med avseende på i vilken medlemsstat inresa har skett, slog domstolen fast att denna bestämmelse, och följaktligen de formaliteter som är knutna till utövandet av rätten till inresa enligt denna bestämmelse, var tillämplig på en make eller maka, som är tredjelandsmedborgare, till en unionsmedborgare.
73. I domarna i målen O. och B.,(39) Coman m.fl.(40) och Banger,(41) och i den rättspraxis som dessa domar grundade sig på,(42) hade den berörda unionsmedborgaren däremot i princip lämnat den mottagande medlemsstaten slutgiltigt och återvände med familjemedlemmar som var tredjelandsmedborgare till den medlemsstat där han eller hon var medborgare. Under dessa omständigheter var unionsmedborgaren, enligt domstolen, inte längre förmånstagare enligt direktiv 2004/38, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, och omfattades följaktligen inte av direktivets tillämpningsområde. Med hänsyn till att han hade utövat sin rätt till fri rörlighet kunde emellertid de familjemedlemmar som var tredjelandsmedborgare och som hade uppehållit sig tillsammans med honom i den mottagande medlemsstaten tillerkännas en härledd uppehållsrätt i den medlemsstat där han var medborgare med stöd av artikel 21.1 FEUF. Domstolen har i dessa fall, av de skäl som angetts ovan,(43) slagit fast att direktiv 2004/38 ska tillämpas analogt på de berörda unionsmedborgarna.(44)
74. I förevarande fall är A en unionsmedborgare som återvänder till den medlemsstat där han eller hon är medborgare efter att ha begett sig till en annan medlemsstat i samband med en tur- och returresa ombord på en fritidsbåt. I motsats till de mål som gav upphov till domstolens domar i de båda linjerna i rättspraxis som har analyserats ovan,(45) framgår det för det första inte av beslutet om hänskjutande att A, när han återvände till Finland, åtföljdes av familjemedlemmar som var tredjelandsmedborgare och, han var för det andra, trots att han hade utövat sin rätt till fri rörlighet, inte bosatt i Estland när han återvände till Finland.
75. Den rättspraxis som följer av domen i målet McCarthy m.fl.(46) är följaktligen inte relevant för förevarande mål.(47) Men hur förhåller det sig med den rättspraxis som följer av domarna i målen O. och B.,(48) Coman m.fl.(49) och Banger?(50)
76. Det följer av denna andra linje i rättspraxis att det som föranledde domstolen i dessa domar att analogt tillämpa direktiv 2004/38 på unionsmedborgare som, efter att ha utövat sin rätt till fri rörlighet, återvänder till den medlemsstat där de är medborgare är att säkerställa att de fullt ut kan utöva sin grundläggande rätt till fri rörlighet och på så sätt undvika att de avhålls från att lämna den medlemsstat där de är medborgare för att utöva sin uppehållsrätt i en annan medlemsstat enligt artikel 21.1 FEUF. Med andra ord får en unionsmedborgare som återvänder till sin medlemsstat och som följaktligen inte omfattas av direktiv 2004/38 inte behandlas mindre förmånligt än en unionsmedborgare som omfattas av direktivets tillämpningsområde genom att bege sig till och uppehålla sig i en annan medlemsstat.
77. Om domstolen har tolkat artikel 21.1 FEUF så, att en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare har en härledd uppehållsrätt i den medlemsstat där unionsmedborgaren är medborgare och att denna härledda uppehållsrätt inte kan underkastas strängare villkor än dem som föreskrivs i direktiv 2004/38, är det just på grund av att de villkor och förutsättningar till inresa och uppehåll som fastställs i direktivet för unionsmedborgare, omfattar rätten för deras familjemedlemmar att följa med eller återförenas med unionsmedborgaren oavsett familjemedlemmarnas nationalitet.
78. Förevarande mål rör visserligen inte den härledda uppehållsrätt som tillkommer familjemedlemmar till en unionsmedborgare. Som jag redan har påpekat anser jag emellertid att denna rättspraxis är relevant i förevarande mål, och detta av följande skäl.
79. För det första har domstolen upprepade gånger betonat att ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare.(51) Det framgår av rättspraxis att en medborgare i en medlemsstat som i egenskap av unionsmedborgare har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat än den där han är medborgare kan göra gällande de rättigheter som är knutna till denna ställning, bland annat de rättigheter som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF, i förekommande fall även i förhållande till den medlemsstat där han eller hon är medborgare.(52)
80. För det andra innebär en tillämpning av den rättspraxis som granskats ovan i punkterna 70 och 73 i förevarande förslag till avgörande i förevarande mål, i en situation där en unionsmedborgare återvänder till den medlemsstat där han eller hon är medborgare, att de materiella villkoren avseende rätten till inresa som följer av artikel 21.1 FEUF inte kan tolkas på så sätt att de är strängare än dem som föreskrivs i artikel 5.1 i direktiv 2004/38.(53) Såsom jag har påpekat(54) ska den unionsmedborgare som utövar rätten till fri rörlighet när han eller hon lämnar den medlemsstat i vilken han eller hon är medborgare för att bege sig till en annan medlemsstat, för att rätten till utresa som garanteras i artikel 4 i direktivet ska få full effekt, även om direktiv 2004/38 inte omfattar återkomsten till denna medlemsstat, kunna utöva sin rätt till inresa till den medlemsstat där han eller hon är medborgare i enlighet med de villkor och förutsättningar som fastställs i detta direktiv och bland annat i artikel 5 i direktivet.
81. I en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet ska direktiv 2004/38 följaktligen tillämpas analogt, inbegripet artikel 5.1, vad gäller de villkor på vilka medlemsstaterna ska tillåta unionsmedborgare att resa in på deras territorium ”med ett giltigt identitetskort eller pass”.
82. Av den finska regeringens skriftliga yttrande framgår för övrigt att 155 § första och andra styckena utlänningslagen (301/2004) avser inresa och uppehåll för unionsmedborgare i Finland.(55) Den finska regeringen har i detta avseende som svar på en skriftlig fråga som ställts av domstolen bekräftat att 155 § första och andra styckena utlänningslagen medför ett införlivande av artikel 5.1 och 5.4 i direktiv 2004/38 med finsk rätt. (56)
2) Huruvida det är möjligt att påföra en sanktion om skyldigheten att medföra en resehandling inte iakttas
83. I artikel 36 i direktiv 2004/38 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att de skall tillämpas.”
84. För det första uppkommer frågan huruvida denna artikel är relevant för att besvara den hänskjutande domstolens första och andra fråga. Jag anser att så är fallet, såsom jag kommer att förklara nedan.
85. Det framgår av förslaget till direktiv(57) att artikel 33 i det förslaget (artikel 36 i direktiv 2004/38) kodifierar domstolens tidigare praxis enligt vilken unionsrätten inte förbjuder medlemsstaterna att föreskriva påföljder för personer som omfattas av unionsrätten som har underlåtit att införskaffa en identitetshandling.(58)
86. Närmare bestämt är de påföljder som det hänvisas till i denna artikel de som föreskrivs i artikel 5.5,(59) artikel 8.2,(60) artikel 9.3(61) och artikel 20.2(62) i direktiv 2004/38.
87. Däremot föreskrivs varken i artikel 4 eller i artikel 5 i nämnda direktiv specifika bestämmelser som möjliggör för medlemsstaterna att beivra en underlåtenhet att fullgöra den skyldighet som åligger varje unionsmedborgare att medföra ett giltigt identitetskort eller pass.(63) Skälet till att unionslagstiftaren i artikel 5.5 i direktiv 2004/38 föreskrev en möjlighet att fastställa sanktioner är att det i denna bestämmelse föreskrivs en möjlighet för medlemsstaten att begära att den berörda personen ”rapporterar sin närvaro inom dess territorium inom rimlig och icke-diskriminerande tid”.
88. Jag anser emellertid att den omständigheten att det i artiklarna 4 och 5 i direktivet inte sägs något vad gäller möjligheten att beivra åsidosättande av skyldigheten för varje unionsmedborgare att medföra ett giltigt identitetskort eller pass avhjälps genom artikel 36 i direktivet, eftersom denna artikel kodifierar domstolens tidigare praxis avseende möjligheten för medlemsstaterna att föreskriva sanktioner för personer som omfattas av unionsrätten som har underlåtit att införskaffa en identitetshandling.(64)
89. Följaktligen kan, med tillämpning av artikel 36 i direktiv 2004/38, ett åsidosättande av skyldigheten att vid resor från en medlemsstat till en annan medföra ett giltigt identitetskort eller pass medföra sanktioner.
90. För det andra uppkommer frågan vilken typ av sanktion medlemsstaterna kan ålägga vid underlåtenhet att iaktta en administrativ formalitet som föreskrivs i direktiv 2004/38,(65) eftersom det i artikel 36 i direktivet inte anges vilka typer av sanktioner (administrativa eller straffrättsliga) som kan åläggas för det fall denna skyldighet inte iakttas.
91. När det gäller rätten till inresa och uppehåll har domstolen visserligen redan understrukit att uppvisande av ett giltigt identitetskort eller pass för att styrka ställningen som medborgare i en medlemsstat ”utgör en administrativ formalitet, vars enda syfte är att de nationella myndigheterna ska fastställa en rättighet som direkt följer av den ifrågavarande personens unionsmedborgarskap”(66) och en medlemsstat kan följaktligen inte som ett villkor för att resa in till dess territorium föreskriva en annan skyldighet än att de ska vara innehavare av ett giltigt identitetskort eller pass.(67)
92. Eftersom det i artikel 36 i direktiv 2004/38 inte sägs något om arten av de sanktioner som kan tillämpas vid åsidosättande av nationella bestämmelser som antagits med stöd av detta direktiv,(68) är emellertid åläggandet av en straffrättslig påföljd för underlåtenhet att iaktta skyldigheten att medföra en resehandling enligt min mening inte oförenligt med direktiv 2004/38, eftersom medlemsstaterna är behöriga att ”välja de sanktioner som de finner lämpliga”, förutsatt att de utövar sin behörighet med iakttagande av unionsrätten och dess allmänna principer, och följaktligen med iakttagande av proportionalitetsprincipen.(69)
93. Med hänsyn till att den hänskjutande domstolens tredje tolkningsfråga avser proportionaliteten i den finska straffordningen med dagsböter kommer jag i detta sammanhang att återkomma till denna aspekt inom ramen för min prövning av denna fråga.
94. Jag kommer först att behandla de kontroller som utförs vid gränsen inom ramen för förordning nr 562/2006.
2. Kontroller vid gränserna av personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten inom ramen för förordning nr 562/2006
95. I den hänskjutande domstolens första och andra fråga hänvisas även till artikel 21 i förordning nr 562/2006.
96. I detta avseende framgår det av beslutet om hänskjutande att A, under sin resa mellan Estland och Finland, färdades ombord på en fritidsbåt genom ett internationellt havsområde och således passerade den finländska sjögränsen.
97. Det ska i detta hänseende inledningsvis påpekas att den omständigheten att A har passerat den finska sjögränsen framstår som obetydlig, eftersom det i förevarande fall rör sig om en unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet mellan två medlemsstater och att han, oberoende av om han har passerat en inre eller yttre gräns, ska medföra ett giltigt identitetskort eller pass vid gränspassage i den mening som avses i artiklarna 4.1 och 5.1 i direktiv 2004/38. Jag kommer emellertid, i andra hand och för fullständighetens skull, att behandla frågan huruvida en person i A:s situation ska anses passera en yttre gräns för Schengenområdet under sina resor mellan två medlemsstater för att avgöra huruvida förordning nr 562/2006 utgör hinder för en sådan kontroll som den som A är föremål för.
98. I detta syfte kommer jag först att undersöka räckvidden av begreppet ”sjögräns” i den mening som avses i artikel 2 led 2 i förordning nr 562/2006.
a) Räckvidden av begreppet ”sjögräns” i den mening som avses i artikel 2 led 2 i förordning nr 562/2006
99. A uppgav i sitt svar på en skriftlig fråga från domstolen att han hade färdats ombord på en fritidsbåt mellan två medlemsstater som är parter i Schengenavtalet utan att korsa ett område utanför Schengenområdet.(70) Den finländska och den tyska regeringen har med avseende på begreppet ”sjögräns”, i den mening som avses i artikel 2 led 2 i förordning nr 562/2006 gjort gällande att, detta hänvisar till territorialhavets yttre gräns, i den mening som avses i artikel 4 i Montego Bay-konventionen,(71) medan kommissionen har angett att det rör sig om ett specifikt begrepp som är tillämpligt på förordning nr 562/2006 och som inte nödvändigtvis motsvarar begreppet ”sjögräns” såsom det definieras i artikel 4 i Montego Bay-konventionen.
100. Jag delar kommissionens uppfattning. Domstolen har slagit fast att endast den omständigheten att en person har passerat ett ”gränsövergångsställe” i den mening som avses i artikel 2 led 8 i förordning nr 562/2006, där kontroll av de yttre gränserna har utförts, såsom föreskrivs i förordningen, inte betyder att personen i fråga har lämnat Schengenområdet om han eller hon fortfarande uppehåller sig inom ett territorium som tillhör en stat som ingår i Schengenområdet.(72) Visserligen framgår det av definitionen i artikel 2 led 2 i förordning nr 562/2006 att medlemsstaternas landgränser och sjögränser, samt – förutsatt att det inte rör sig om inre gränser – bland annat deras flygplatser och kusthamnar, utgör ”yttre gränser” för Schengenområdet. Domstolen har emellertid slagit fast att det enda syftet med denna bestämmelse, såsom framgår av bestämmelsens ordalydelse, är att knyta vissa av Schengenmedlemsstaternas flygplatser och hamnar till de yttre gränserna för Schengenområdet, och detta endast för att, i enlighet med artikel 77.2 b FEUF, underlätta den konkreta tillämpningen av kontrollen av de personer som passerar Schengenområdets yttre gränser.(73)
101. I förevarande fall har A i sitt skriftliga yttrande uppgett att han under en dag färdades ombord på en fritidsbåt mellan Helsingfors och Tallinn. Han förklarade även att den finska gränsbevakningen, i samförstånd med befälhavaren, när han återvände eskorterade den fritidsbåt som A färdades på till sin avgångshamn i Helsingfors, hamnen för fritidsbåtar i Skatudden (Finland), som var belägen i Helsingfors stadskärna, och preciserade att den sistnämnda hamnen inte var ett ”gränsövergångsställe” i den mening som avses i artikel 2 led 8 i förordning nr 562/2006, det vill säga inte var ett ” gränsövergångsställe som de behöriga myndigheterna har godkänt för passage av de yttre gränserna.”
102. Jag anser att det i detta avseende är lämpligt att påpeka att det av förteckningen över de gränsövergångsställen som avses i artikel 2 led 8 i förordning nr 562/2006, som upprättats på grundval av de uppgifter som Republiken Finland har lämnat till kommissionen i enlighet med artikel 34.1 b i denna förordning,(74) framgår att hamnen för fritidsbåtar i Skatudden, vid den tidpunkt som är relevant för det nationella målet, inte fanns med bland de ”[s]jö- eller gränsbevakningsstationer som tjänar som gränsövergångsställen för fritidsbåtar och hydroplan”.(75)
103. Härav följer att A vid den tidpunkt som är relevant i det nationella målet i princip inte har passerat en ”yttre gräns”, i den mening som avses i artikel 2 led 2 i förordning nr 562/2006, vid sin resa mellan Estland och Finland, utan en ”inre gräns” i den mening som avses i artikel 2 led 1 i denna förordning. A:s situation, och följaktligen de kontroller som de finländska myndigheterna har genomfört med avseende på A, omfattas således i princip av artikel 21 i nämnda förordning, som rör möjligheten för en medlemsstat att i sin nationella lagstiftning föreskriva en skyldighet att inneha och bära på sig dokument och handlingar. Jag anser emellertid att så inte är fallet i förevarande mål, och detta av följande skäl.
b) En person i A:s situation passerar en yttre gräns för Schengenområdet under sina resor mellan två medlemsstater
104. Jag vill inledningsvis framhålla att eftersom A färdades ombord på en fritidsbåt bör hans situation inte regleras av artikel 21 i förordning nr 562/2006 utan av bilaga VI till den förordningen. Det framgår av artikel 4.1 i denna förordning att de yttre gränserna endast får passeras vid gränsövergångsställen som medlemsstaterna ska anmäla till kommissionen. I artikel 4.2 c i nämnda förordning föreskrivs emellertid ett undantag från denna skyldighet för fritidsbåtar. Enligt de ”allmänna kontrollförfaranden för sjötrafik” som fastställs i punkt 3.1 i bilaga VI till denna förordning ska kontroller av fartyg i princip utföras ”i ankomst- eller avresehamnen, eller på en därför avsedd plats i omedelbar närhet av fartyget.”
105. Av detta följer att den omständigheten att fritidsbåtar är undantagna från skyldigheten att passera de yttre gränserna vid de gränsövergångsställen som medlemsstaterna anmält till kommissionen i detta avseende inte innebär att A inte har passerat en yttre gräns för Schengenområdet, och detta även om Skatuddens hamn vid den tidpunkt som är relevant för det nationella målet, såsom jag har angett i punkt 102 i detta förslag till avgörande, inte ingick bland gränsövergångsställena för den typen av fartyg.(76)
106. Även om en person i princip kan anses ha passerat den yttre gränsen för Schengenområdet, när en stämpel som styrker tillstånd för inresa eller tillstånd för utresa har anbringats på hans eller hennes resehandlingar ”vid inresa” och ”vid utresa”,(77) innebär inte den omständigheten att de resehandlingar som innehas av en person som enligt unionsrätten har rätt till fri rörlighet vid kontrollen vid de yttre gränserna inte innehåller någon stämpel, att den personen inte passerar en yttre gräns när han eller hon, såsom i förevarande fall, genom att passera en sjögräns reser mellan två medlemsstater.(78) Det ska emellertid erinras om att den omständigheten att en person har passerat en yttre gräns inte betyder att personen i fråga har lämnat Schengenområdet om han eller hon fortfarande uppehåller sig inom ett territorium som tillhör en stat som ingår i Schengenområdet.(79) Jag konstaterar följaktligen att A passerade en yttre gräns i den mening som avses i förordning nr 562/2006 när han reste mellan Estland och Finland utan att han för den skull lämnade Schengenområdet.
107. Vad gäller de kontroller som A var föremål för vid den kontroll som genomfördes av den finländska gränsbevakningen föreskrivs i punkt 3.2.5 första stycket i bilaga VI i förordning nr 562/2006, med avvikelse från artiklarna 4 och 7 i denna förordning,(80) ett undantag från minimikontroller vid yttre gränser för sjöfart ombord på fritidsbåtar.(81) I punkt 3.2.5 andra stycket i denna bilaga föreskrivs i sin tur ett undantag från undantaget i föregående stycke enligt vilket det ”[n]är det bedöms föreligga risk för olaglig invandring, …,[emellertid ska genomföras] personkontroller och/eller en fysisk genomsökning av fritidsbåten [vid gränsen]”.
108. I detta avseende framgår det av A:s yttrande att hans resa ägde rum under en period med förhöjd risk för olaglig invandring. Den finländska regeringen har gjort gällande att risken för olaglig invandring, enligt de uppgifter som lämnats av gränsbevakningsmyndigheten, började öka från och med april 2015 och att invandringen hade ökat kraftigt i slutet av juli 2015 och nådde sin höjdpunkt under perioden mellan hösten och slutet av år 2015. De finländska myndigheterna hade därför rätt att utföra kontroller vid gränsen när A den 25 augusti 2015 återvände till Helsingfors efter att ha passerat den finska sjögränsen. Med hänsyn till att undantaget i punkt 3.2.5 andra stycket i bilaga VI till förordning nr 562/2006 förefaller ha tillämpats av den finländska gränskontrollbevakningen är avvikelsen från artiklarna 4 och 7 i förordningen inte tillämplig.
109. Med hänsyn till att A är unionsmedborgare kunde den finländska gränsbevakningen, med tillämpning av artikel 7.2 första stycket i förordning nr 562/2006, underkasta A den minimikontroll som avses i denna bestämmelse, vilken ”ska vara regel för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten.”(82) Syftet med denna minimikontroll är att fastställa personernas identitet ”genom uppvisande av resehandlingar” och ” bestå[r] av en snabb och enkel kontroll … av giltigheten” hos dessa handlingar.
110. I detta avseende är det enligt min mening nödvändigt att understryka att det i artikel 7.2 fjärde stycket i förordning nr 562/2006, i fråga om personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten, föreskrivs att följderna av eventuella ”icke-systematiska” sökningar i nationella och europeiska databaser inte får äventyra deras rätt till inresa till den berörda medlemsstatens territorium såsom föreskrivs i direktiv 2004/38. Vidare föreskrivs i artikel 7.6 i förordning nr 562/2006 att kontroller av personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten ska utföras i enlighet med direktiv 2004/38.(83)
111. Även om gränsbevakningstjänstemännen hade rätt att göra en kontroll vid den finländska yttre gränsen när A återvände till Finland från Estland, får A:s rätt till fri rörlighet, särskilt rätten till inresa i den mening som avses i artikel 5.1 och 5.4 i direktiv 2004/38 inte åsidosättas. Det ska i detta avseende erinras om att domstolen har slagit fast att det i de bestämmelser som är tillämpliga på Schengenområdet uttryckligen anges att de inte påverkar den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till dem, vilket bland annat garanteras genom direktiv 2004/38.(84)
3. Slutsats avseende den första och den andra tolkningsfrågan
112. Av bedömningen ovan framgår att rätten till fri rörlighet för personer inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger unionsmedborgare att medföra en resehandling när de reser mellan denna medlemsstat och en annan medlemsstat och därvid färdas genom ett internationellt havsområde ombord på en fritidsbåt. Även om åläggandet av en straffrättslig påföljd vid underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att medföra en resehandling i princip inte är oförenligt med direktiv 2004/38, måste jag ändå undersöka huruvida en sådan påföljd är proportionerlig.
C. Den tredje tolkningsfrågan
113. Den hänskjutande domstolens tredje tolkningsfråga syftar till att pröva huruvida en ordning med dagsböter, såsom den som föreskrivs i den finländska strafflagen, är proportionerlig mot bakgrund av artikel 27.2 i direktiv 2004/38. Denna artikel rör rättfärdigandegrunder för inskränkningar i den fria rörligheten av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Enligt EU-domstolen kan det faktum att de i lag föreskrivna formaliteterna avseende personers inresa, rörlighet och vistelse inte är uppfyllda, i sig inte medföra att allmän ordning och säkerhet åsidosätts.(85)
114. Följaktligen är det, som jag har gjort gällande,(86) inte mot bakgrund av artikel 27, utan mot bakgrund av artikel 36 i direktiv 2004/38, som den straffordning med dagsböter som är i fråga i det nationella målet ska analyseras.
115. Jag anser således att den tredje frågan, för att EU-domstolen ska kunna ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, så att den kan avgöra det mål som är anhängigt vid den,(87) måste omformuleras på så sätt att den syftar till att få klarhet i huruvida artikel 21.1 FEUF och artikel 36 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att kraven på effektivitet och proportionalitet hos de påföljder som avses i sistnämnda bestämmelse utgör hinder för en straffordning med dagsböter, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som är tillämplig vid åsidosättande av skyldigheten att medföra en giltig resehandling vid gränspassage, i och med att det för ett lindrigt brott i straffordningen föreskrivs ett bötesbelopp som uppgår till 20 procent av den genomsnittliga månadsinkomsten för den bötfällde.
116. Ordalydelsen i artikel 36 i detta direktiv är mycket tydlig. De sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med detta direktiv ska vara ”effektiva och proportionerliga”.(88)
117. I detta avseende framgår det av domstolens praxis att medlemsstaterna enligt proportionalitetsprincipen är skyldiga att vidta åtgärder som är ägnade att förverkliga de mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.(89)
118. För det första får det system med dagsböter som föreskrivs i den finländska strafflagen i förevarande fall inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med denna lagstiftning. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(90)
119. Det ska erinras om att domstolen, inom ramen för uppehållsrätten, redan har preciserat dels att det enda syftet med att de som omfattas av rätten till fri rörlighet ska visa upp ett giltigt identitetskort eller pass är att de nationella myndigheterna ska fastställa denna rätt, dels att den mottagande medlemsstaten, om den berörda personen, trots att han eller hon inte har företett dessa handlingar, emellertid på annat sätt kan styrka sin identitet så att det inte råder någon osäkerhet härom, inte får ifrågasätta nämnda persons rätt att uppehålla sig i landet enbart med hänvisning till att han eller hon inte har företett någon av ovannämnda handlingar.(91)
120. Enligt min åsikt är denna rättspraxis som avser unionsmedborgarnas uppehållsrätt analogt tillämplig på rätten till inresa för dessa medborgare i den mening som avses i artikel 5.1 i direktiv 2004/38. Syftet med denna bestämmelse är att garantera att en person som åtnjuter en primär, individuell rätt att fritt röra sig på medlemsstaternas territorium kan identifieras som sådan för att underlätta utövandet av denna rättighet. Åsidosättandet av skyldigheten att medföra ett giltigt identitetskort eller pass vid inresa i en medlemsstat, vilken fastställs i artikel 5.1 i direktivet, kan således inte anses utgöra en allvarlig överträdelse när syftet med denna skyldighet uppnås på annat sätt.(92) Det framgår visserligen av beslutet om hänskjutande att det brott som den som åsidosatt en sådan skyldighet gjort sig skyldig till enligt 17 kap. 7a §strafflagen i Finland normalt anses vara ringa. I förevarande fall har A emellertid ådömts 15 dagsböter, varvid bötesbeloppet uppgick till 20 procent av den månatliga nettoinkomsten.(93)
121. För det andra kan noteras att en straffordning med dagsböter som tar hänsyn till den bötfälldes betalningsförmåga(94) inte i sig framstår som oproportionerlig.(95) Med hänsyn till arten och allvaret av överträdelsen, som betraktas som en mindre överträdelse, strider emellertid, enligt min mening, åläggandet av ett bötesbelopp som uppgår till 20 procent av den genomsnittliga månadsinkomsten för den bötfällde på grund av att en administrativ formalitet inte har iakttagits mot proportionalitetsprincipen. Detta konstaterande påverkas inte av den omständigheten, som den finländska regeringen har åberopat, att domstolen alltid kan besluta att medge den tilltalade påföljdseftergift när bötesbeloppet, såsom i förevarande fall, framstår som för högt.
122. I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att A, trots att han styrkt sin identitet på annat sätt, hade kunnat åläggas böter på 95 250 euro.(96) Denna omständighet förefaller således inte ha beaktats vid fastställandet av bötesbeloppet.(97)
123. För det tredje kan effektiviteten av den ordning med dagsböter som föreskrivs i den finländska strafflagen inte ifrågasättas. Jag anser emellertid att tillämpningen av en bot som är så hög på grund av att en unionsmedborgare inte har uppfyllt ett formellt villkor för att utöva rätten till fri rörlighet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med artikel 5.1 i direktiv 2004/38 och undergräver själva kärnan i den rätt till fri rörlighet som tillerkänns direkt genom fördraget,(98) eftersom den utgör ett hinder för den medborgarens fria rörlighet.
124. Följaktligen anser jag att denna ordning är oproportionerlig med hänsyn till att den överträdelse som begåtts är en mindre överträdelse.
125. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den tredje frågan ska besvaras enligt följande: Artikel 21.1 FEUF och artikel 36 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att de krav på effektiva och proportionerliga sanktioner som anges i sistnämnda bestämmelse utgör hinder för en ordning med dagsböter, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som är tillämplig vid åsidosättandet av skyldigheten att medföra en giltig resehandling vid gränspassage, i och med att det i denna ordning för en mindre överträdelse föreskrivs ett bötesbelopp som uppgår till 20 procent av den bötfälldes genomsnittliga månadsinkomst.
V. Förslag till avgörande
126. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Högsta domstolen på följande sätt:
1) Artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG och punkt 3.2.5 i bilaga VI till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 610/2013 av den 26 juni 2013, utgör inte hinder för att en medlemsstat tillämpar en lagstiftning enligt vilken unionsmedborgare vid äventyr av påföljd åläggs en skyldighet att medföra en giltig resehandling när han eller hon lämnar medlemsstaten för att bege sig till en annan medlemsstat ombord på en fritidsbåt och därvid passerar genom internationellt vatten.
2) Artikel 21.1 FEUF, artikel 5.1 i direktiv 2004/38 och punkt 3.2.5 i bilaga VI till förordning nr 562/2006, i dess lydelse enligt förordning nr 610/2013, utgör inte hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken unionsmedborgare, vid äventyr av påföljd, åläggs en skyldighet att medföra en giltig resehandling när de återvänder till denna medlemsstat genom ett internationellt havsområde ombord på en fritidsbåt.
3) Artikel 21.1 FEUF och artikel 36 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att de krav på effektiva och proportionerliga sanktioner som anges i sistnämnda bestämmelse utgör hinder för en ordning med dagsböter, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som är tillämplig vid åsidosättandet av skyldigheten att medföra en giltig resehandling vid gränspassage, i och med att det i denna ordning för en mindre överträdelse föreskrivs ett bötesbelopp som uppgår till 20 procent av den bötfälldes genomsnittliga månadsinkomst.