JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
8 päivänä syyskuuta 2005 1(1)
Asia C-540/03
Euroopan parlamentti
vastaan
Euroopan unionin neuvosto,
jota tukevat
Saksan liittotasavalta
ja
Euroopan yhteisöjen komissio
Perheenyhdistäminen – Osittaisen riitauttamisen tutkittavaksi ottaminen – Alaikäiset – Odotusaika
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävänä olevalla kanteella Euroopan parlamentti riitauttaa oikeudesta perheenyhdistämiseen 22 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY(2) (jäljempänä direktiivi) 4 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan ja 6 kohdan sekä 8 artiklan. Nimensä vastaisesti tällä direktiivillä ei säännellä perheenyhdistämistä yleisesti vaan vain sellaisten perheiden oikeuksia, joihin ei kuulu unionin kansalaisia.
2. Direktiivin mukaan yhteisössä laillisesti oleskelevalla kolmannen maan kansalaisella on lähtökohtaisesti oikeus siihen, että vastaanottava valtio hyväksyy perheenyhdistämisenä sen, että kolmannen maan kansalaisen lapset muuttavat maahan jälkikäteen. Riitautetuissa säännöksissä kuitenkin annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus rajoittaa tietyillä edellytyksillä perheenyhdistämistä yli 12‑vuotiaiden tai 15 vuotta täyttäneiden lasten osalta ja asettaa tiettyjä odotusaikoja. Parlamentin mukaan nämä säännökset ovat ristiriidassa ihmisoikeuksiin kuuluvan perheen suojelun ja yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa.
3. Vaikka parlamentti ei ilmeisestikään anna suurta arvoa julkisasiamiesten panokselle,(3) käsiteltävänä olevan kanteen esiin nostamat yhdeksän oikeuskysymystä edellyttävät ratkaisuehdotuksen esittämistä. Kysymykset koskevat erityisesti kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä sekä asiassa merkityksellisten perus‑ ja ihmisoikeuksien soveltamista.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeus
4. Neuvosto on käyttänyt direktiivin perustana perustamissopimuksen 63 artiklan ensimmäisen kohdan 3 alakohtaa. Tämän määräyksen mukaan neuvosto toteuttaa yksimielisesti maahanmuuttopolitiikkaa koskevat toimenpiteet seuraavilla aloilla:
”a) maahantuloa ja oleskelua koskevat edellytykset sekä menettelyt ja määräykset pitkäaikaisten viisumien ja oleskelulupien myöntämisessä jäsenvaltioissa, mukaan lukien perheiden yhdistäminen;
b) – – .”
5. On viitattava myös perustamissopimuksen 63 artiklan toiseen kohtaan, jossa määrätään seuraavaa:
”Neuvoston 3 ja 4 alakohdan nojalla toteuttamat toimenpiteet eivät estä jäsenvaltiota pitämästä voimassa tai ottamasta käyttöön kyseisillä aloilla kansallisia määräyksiä, jotka ovat tämän sopimuksen ja kansainvälisten sopimusten mukaisia.”
6. Direktiivin toisessa perustelukappaleessa painotetaan nimenomaisesti perheen suojelua, sellaisena kuin tämä ilmenee kansainvälisistä sopimuksista ja erityisesti perusoikeuksista, kun siinä todetaan seuraavaa:
”Perheenyhdistämistä koskevat toimenpiteet olisi hyväksyttävä perheen suojelua ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan velvoitteen mukaisesti, joka on kirjattu useisiin kansainvälisen oikeuden säädöksiin. Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan yleissopimuksen 8 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.”
7. Tässä yhteydessä muistutetaan, että perusoikeuskirjan 7 artiklassa (Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen II‑67 artikla) määrätään yksityis‑ ja perhe-elämän kunnioittamiseksi, että jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis‑ ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan.
8. Direktiivin viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden olisi pantava tämän direktiivin säännökset täytäntöön sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, etniseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, geneettisiin ominaisuuksiin, kieleen, uskontoon tai vakaumukseen, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen katsomatta.”
9. Yhteisön lainsäätäjä muistuttaa tällä erityisistä syrjintäkielloista, jotka asetetaan perusoikeuskirjan 21 artiklassa (Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen II‑81 artikla).
10. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaan direktiivi ei estä soveltamasta suotuisampia säännöksiä, jotka ilmenevät 18 päivänä lokakuuta 1961 tehdystä Euroopan sosiaalisesta peruskirjasta,(4) 3 päivänä toukokuuta 1996 tehdystä tarkistetusta Euroopan sosiaalisesta peruskirjasta(5) ja 24 päivänä marraskuuta 1977 tehdystä siirtotyöläisten asemaa koskevasta eurooppalaisesta yleissopimuksesta.(6)
11. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään periaatteesta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on sallittava aviopuolison ja lasten maahantulo ja maassaoleskelu. Viimeisessä alakohdassa jäsenvaltioille kuitenkin annetaan mahdollisuus asettaa perheenyhdistämiselle lisäedellytyksiä yli 12‑vuotiaiden lasten osalta, sillä siinä säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltio voi yli 12‑vuotiaiden, perheestään erillään maahan saapuvien lasten osalta poikkeuksellisesti tutkia ennen tähän direktiiviin perustuvan maahantulo‑ ja oleskeluluvan myöntämistä, täyttääkö lapsi tämän direktiivin täytäntöönpanopäivänä jäsenvaltiossa voimassa olevassa lainsäädännössä säädetyn kotoutumisedellytyksen.”
12. Tätä koskevassa direktiivin 12 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Mahdollisuus rajoittaa sellaisia yli 12‑vuotiaita lapsia, joiden ensisijainen asuinpaikka ei ole perheenkokoajan luona, koskevaa oikeutta perheenyhdistämiseen on tarkoitettu ilmentämään lasten kykyä kotoutua varhaisessa ikävaiheessa, ja sillä varmistetaan, että he saavat riittävän koulutuksen ja kielitaidon koulussa.”
13. Direktiivin 4 artiklan 6 kohdan mukaan oikeutta perheenyhdistämiseen ei sovelleta lainkaan, jos lapsen perheenyhdistämistä koskeva hakemus tehdään lapsen täytettyä 15 vuotta, sillä siinä säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti vaatia, että alaikäisten lasten perheenyhdistämistä koskevat hakemukset on toimitettava ennen kuin lapsi on täyttänyt viisitoista vuotta, kuten tämän direktiivin täytäntöönpanopäivänä jäsenvaltiossa voimassa olevassa lainsäädännössä määrätään. Jos hakemus tehdään lapsen jo täytettyä viisitoista vuotta, jäsenvaltiot, jotka päättävät soveltaa tätä poikkeusta, sallivat tällaisten lasten maahantulon ja maassaoleskelun muulla kuin perheenyhdistämisen perusteella.”
14. Direktiivin 8 artiklassa sallitaan odotusaikojen asettaminen seuraavasti:
”Jäsenvaltio voi vaatia, että perheenkokoaja on asunut laillisesti sen alueella tietyn ajan, jonka pituus voi olla enintään kaksi vuotta, ennen kuin hän voi hakea perheensä yhdistämistä.
Jos jäsenvaltion perheenyhdistämistä koskevassa lainsäädännössä, joka on voimassa tämän direktiivin antamispäivänä, otetaan huomioon jäsenvaltion vastaanottokapasiteetti, kyseinen jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti säätää enintään kolmen vuoden odotusajasta perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen ja perheenjäsenten oleskeluluvan myöntämisen välillä.”
15. Direktiivissä on erinäisiä säännöksiä yksittäistapauksen olosuhteiden huomioon ottamisesta.
16. Direktiivin 5 artiklan mukaan huomioon on otettava lapsen etu, sillä siinä säädetään seuraavaa:
”Käsitellessään hakemusta jäsenvaltiot ottavat asianmukaisesti huomioon alaikäisen lapsen edun.”
Komission ehdotuksessa(7) tämä säännös sisälsi vielä nimenomaisen viittauksen lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen.(8)
17. Direktiivin 17 artiklassa säädetään kaikkien henkilöiden, joita asia mahdollisesti koskee, osalta seuraavaa:
”Päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan.”
B Kansainvälinen oikeus
1. Euroopanlaajuiset sopimukset
18. Se, että perhe-elämää suojataan ihmisoikeutena, ilmenee ennen kaikkea ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn ja Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus) 8 artiklasta, jossa määrätään seuraavaa:
”1 Jokaisella on oikeus nauttia yksityis‑ ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta.
2 Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.”
19. Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 14 artiklassa asetetaan syrjintäkielto seuraavasti:
”Tässä yleissopimuksessa tunnustetuista oikeuksista ja vapauksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää.”
20. Perheenyhdistämistä koskevia määräyksiä on myös Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa.(9) Sen I osan 19 kohdan mukaan siirtotyöläisillä, jotka ovat sopimusvaltion kansalaisia, samoin kuin heidän perheenjäsenillään on oikeus suojeluun ja apuun toisen sopimuspuolen alueella. Peruskirjan 19 artiklassa tätä konkretisoidaan perheenyhdistämisen osalta seuraavasti:
”Toteuttaakseen siirtotyöläisten ja heidän perheidensä oikeuden suojeluun ja apuun jonkin toisen sopimuspuolen alueella tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat
1. – 5. – –
6. helpottamaan mahdollisimman suuressa määrin sellaisen ulkomaalaisen työntekijän perheen yhdistymistä, jonka on sallittu asettua alueelle,
7. – 10. – – ”(10)
21. Peruskirjan liitteessä, joka on 38 artiklan mukaan peruskirjan olennainen osa, todetaan, että ilmaisun ”ulkomaalaisen työntekijän perhe” on tämän määräyksen soveltamisen yhteydessä katsottava tarkoittavan ainakin ulkomaalaisen työntekijän vaimoa ja alle 21‑vuotiaita huollettavia lapsia. Tarkistetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa, joka on tehty 3.5.1996(11) ja jossa 19 artiklan 6 kohta on pysytetty ennallaan, liitettä on muutettu siten, että tätä määräystä sovellettaessa ”ulkomaalaisen työntekijän perheen” katsotaan tarkoittavan ainakin työntekijän puolisoa ja naimattomia lapsia niin kauan kuin lapset katsotaan vastaanottavan valtion lainsäädännössä alaikäisiksi ja he ovat kyseisestä työntekijästä riippuvaisia.
22. Euroopan neuvosto on tehnyt myös siirtotyöläisten asemaa koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen.(12) Perheenyhdistämistä säännellään yleissopimuksen 12 artiklassa. Sen 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolen alueella lainmukaisesti työskentelevän siirtotyöläisen aviopuoliso ja naimattomat lapset, niin kauan kuin lapset katsotaan vastaanottavan valtion lainsäädännössä alaikäisiksi ja he ovat kyseisestä siirtotyöläisestä riippuvaisia, saavat edellytyksillä, jotka vastaavat tässä yleissopimuksessa siirtotyöläisten maahanpääsylle asetettuja edellytyksiä, ja edellä mainitussa lainsäädännössä säädetyn tai kansainvälisissä yleissopimuksissa määrätyn maahanpääsyä koskevan menettelyn mukaisesti tulla siirtotyöläisen luokse sopimusvaltion alueelle, edellyttäen, että siirtotyöläisellä on perheelleen asunto, jota pidetään alueella, jolla hän työskentelee, tavanomaisena kotimaisille työntekijöille. Kukin sopimuspuoli saa asettaa luvan antamisen edellytykseksi odotusajan, joka saa olla enintään 12 kuukautta.”(13)
23. Yleissopimuksen 1 artiklassa olevan määritelmän mukaan vain sopimuspuolten kansalaiset ovat sopimuksessa tarkoitettuja siirtotyöläisiä.
2. Maailmanlaajuiset sopimukset
24. Kansalaisoikeuksista ja poliittisista oikeuksista 19 päivänä joulukuuta 1966 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen(14) 17 artiklassa on seuraava – Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan rinnastettavissa oleva – vakuutus:
”1. Kenenkään yksityiselämään, perheeseen, kotiin tai kirjeenvaihtoon ei saa mielivaltaisesti tai laittomasti puuttua eikä suorittaa hänen kunniaansa ja mainettaan loukkaavia hyökkäyksiä.
2. Jokaisella on oikeus lain suojaan tällaista puuttumista tai tällaisia hyökkäyksiä vastaan.”
25. Yleissopimuksen 23 artiklan 1 kappaleessa määrätään lisäksi seuraavaa:
”Perhe on yhteiskunnan luonnollinen ja perustavaa laatua oleva yhteisö ja sillä on oikeus yhteiskunnan ja valtion suojeluun.”
26. Täydentävästi on viitattava yleissopimuksen 24 artiklan 1 kappaleeseen, jossa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella lapsella on ilman rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, omaisuuteen tai syntyperään perustuvaa syrjintää oikeus alaikäisyytensä edellyttämään suojeluun perheensä, yhteiskunnan ja valtion taholta.”
27. Myös lapsen oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa(15) on perheenyhdistämistä koskevia määräyksiä. Yleissopimuksen 9 artiklan 1 kappaleessa asetetaan perusperiaatteeksi, ettei lasta saa erottaa vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti. Tämän perusteella 10 artiklan 1 kappaleen ensimmäisessä virkkeessä edellytetään seuraavaa:
”Sopimusvaltioille 9 artiklan 1 kappaleessa asetettujen velvoitteiden mukaisesti on lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat sopimusvaltioon saapumista tai sieltä lähtemistä, perheen jälleenyhdistämiseksi käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti.”
28. Huomioon on otettava myös 3 artiklan 1 kappaleessa oleva seuraava yleinen vaatimus:
”Kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.”
29. Euroopan neuvoston tavoin myös Yhdistyneet Kansakunnat on tehnyt siirtotyöläisten ja heidän perheidensä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen.(16) Sen 44 artiklan 2 kappaleen mukaan sopimuspuolten on toimivaltansa puitteissa toteuttava kaikki asianmukaiset toimenpiteet helpottaakseen siirtotyöläisen ja hänen aviopuolisonsa ja alaikäisten lastensa yhdistymistä perheeksi. Yksikään yhteisön jäsenvaltio ei ole toistaiseksi ratifioinut tätä yleissopimusta.
30. Lopuksi on viitattava vielä myös siirtolaisuuteen liittyvistä väärinkäytöksistä sekä ulkomaalaisten työntekijöiden yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhtäläisen kohtelun edistämisestä 24 päivänä kesäkuuta 1975 tehdyn Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksen nro 143(17) 13 artiklaan, jossa määrätään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltio voi ryhtyä kaikkiin välttämättömiin toimenpiteisiin, jotka kuuluvat sen toimivaltaan, ja olla yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa helpottaakseen kaikkien laillisesti sen alueella asuvien ulkomaalaisten työntekijöiden perheiden uudelleen yhdistymistä.
2. Ne ulkomaalaisten työntekijöiden perheenjäsenet, joita tämä artikla koskee, ovat aviopuoliso sekä huollettavat lapset ja vanhemmat.”
III Vaatimukset
31. Euroopan parlamentti vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– kumoaa EY 230 artiklan nojalla oikeudesta perheenyhdistämiseen 22 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY 4 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan ja 6 kohdan sekä 8 artiklan ja
– velvoittaa vastaajan korvaamaan kaikki oikeudenkäyntikulut.
32. Neuvosto vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– hylkää 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86 4 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan, 4 artiklan 6 kohdan sekä 8 artiklan kumoamista koskevan kanteen ja
– velvoittaa Euroopan parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
33. Saksan liittotasavalta ja komissio tukevat väliintulijoina neuvoston vaatimuksia.
IV Asian arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
1. Kannekelpoisen säädöksen olemassaolo
34. EY 230 artiklan mukainen kumoamiskanne voidaan nostaa vain säädöksistä mutta ei toimista, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia.(18) Perustamissopimuksen 63 artiklan toinen kohta saattaa direktiivin oikeudellisen sitovuuden kyseenalaiseksi. Tämän määräyksen mukaan ”neuvoston [63 artiklan] 3 ja 4 alakohdan nojalla toteuttamat toimenpiteet [kuten direktiivi] eivät estä jäsenvaltiota pitämästä voimassa tai ottamasta käyttöön kyseisillä aloilla kansallisia määräyksiä, jotka ovat tämän sopimuksen ja kansainvälisten sopimusten mukaisia”.
35. EY 63 artiklan toinen kohta ymmärretään osittain sellaiseksi valtuutukseksi tiukempien suojatoimenpiteiden toteuttamiseen, jollaisia on jo EY 95 artiklan 5 kohdassa, EY 137 artiklan 5 kohdassa, EY 153 artiklan 3 kohdassa ja EY 176 artiklassa.(19) Tämä tulkinta ei kuitenkaan ole vakuuttava, koska EY 63 artiklan toisessa kohdassa ei tiukempia suojatoimenpiteitä koskevista määräyksistä poiketen sidota tiukempaa suojaa mihinkään tavoitteeseen. Kun jäsenvaltiot kuitenkin ovat vapaita valitsemaan muiden toimenpiteiden tavoitteet, yhteisön sääntelyssä ei esitetä mitään jäsenvaltioita sitovaa vähimmäisstandardia. Tämäntyyppinen vähimmäisstandardi on kuitenkin tunnusomainen tiukempien suojatoimenpiteiden toteuttamismahdollisuudelle(20) erotukseksi sitovuuden täydellisestä puuttumisesta.
36. Sanamuotoon tiukasti tukeutuen perustamissopimuksen 63 artiklan toisesta kohdasta seuraa, että molempien siinä mainittujen alakohtien mukaisella johdetulla oikeudella – eli erityisesti nyt kyseessä olevalla direktiivillä – ei ole valtion sisäisesti mitään vaikutusta eikä sitä ole sovellettava ensisijaisesti, jos kansallisessa oikeudessa toteutetaan muita sääntelyjä.(21) Saksan hallitus on yhteisöjen tuomioistuimen kysymyksen johdosta todennut vastaavasti, että 63 artiklan toisessa kohdassa sallitaan kansalliset omaharkintaiset toimet. Tätä ajatusta johdonmukaisesti seuraten jopa kaiken sääntelyn puuttuminen eli täytäntöönpanon laiminlyönti olisi sallittua, koska myös siihen sisältyisi ”toinen” sääntely. Näin ollen perustamissopimuksen 63 artiklan ensimmäisen kohdan 3 ja 4 alakohtaan perustuvat toimenpiteet supistuisivat oikeusvaikutuksiltaan suosituksiksi.(22) Saksan hallitus ei kuitenkaan ole halunnut mennä näin pitkälle.
37. Tällainen tulkinta vastaisi eräiden jäsenvaltioiden otaksuttavaa motivaatiota ottaa tämä määräys käyttöön. Kaikki jäsenvaltiot eivät nimittäin aluksi olleet samaa mieltä maahanmuuttopolitiikkaa koskevan toimivallan siirtämisestä EY:n perustamissopimukseen.(23)
38. Kuvailtu tulkinta, jonka mukaan perustamissopimuksen 63 artiklan toinen kohta on jäsenvaltioiden hyväksi tehty varauma, kuitenkin tekisi siitä 63 artiklan ensimmäisen kohdan 3 ja 4 kohdassa olevan sääntelytoimivallan sisällyttämisestä EY:n perustamissopimukseen, joka toteutettiin samanaikaisesti toisen kohdan käyttöönoton kanssa, järjettömän ja veisi siltä vaikutuksen. Tällä uudella sääntelytoimivallalla ei tähdätä suositusten antamiseen. Siihen ei olisi tarvittu mitään EY:n perustamissopimukseen sisältyvää oikeudellista perustaa, koska Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.1 ja K.3 artikla sisälsivät Maastrichtin sopimuksen mukaisessa aikaisemmin voimassa olleessa muodossaan jo vastaavan ja mahdollisesti jopa pidemmälle menevän(24) toimivallan. Perustamissopimuksen 63 artiklan ensimmäisen kohdan 3 ja 4 alakohtaan sisältyvän toimivallan käyttöönotolla oli tämän vuoksi tarkoitus asettaa yhteisön oikeuden välineistö käytettäväksi muun muassa myös maahanmuuttopolitiikkaa koskevien kysymysten sääntelyssä.
39. Perustamissopimuksen 63 artikla sisältää siten vastakkaisia sääntelyjä,(25) joiden vaikutus voidaan turvata vain siten, että niiden tulkinnassa huolehditaan asiamukaisesta tasapainotuksesta eli Saksan perustuslakituomioistuimen käyttämän ilmaisun mukaan käytännön yhtäpitävyydestä.(26) Kuten parlamentti, neuvosto ja komissio ovat yhteisöjen tuomioistuimen kysymyksen johdosta todenneet, toista kohtaa ei näin ollen voida ymmärtää niin, että sillä poistetaan 3 ja 4 alakohdan perusteella toteutetuilta toimenpiteiltä oikeudellinen sitovuus. Viittaus perustamissopimuksen mukaisuuteen on sitä vastoin – kuten muussakin yhteisön oikeudessa – ymmärrettävä niin, että kansallisten säännösten on oltava johdetun oikeuden – ja myös 3 ja 4 alakohdan perusteella toteutettujen toimien – mukaisia.(27)
40. Tätä tulkintaa puoltaa myös se, että EY 63 artiklan ensimmäisen kohdan 3 ja 4 alakohdan mukaista sääntelytoimivaltaa voidaan käyttää vain yksimielisesti.(28) Jäsenvaltiot pystyvät näin ollen riittävissä määrin turvaamaan intressinsä lainsäädäntömenettelyssä. Jos jäsenvaltio ensin hyväksyisi näihin oikeudellisiin perustoihin perustuvan säädöksen mutta sitten pitäisi voimassa sen kanssa ristiriidassa olevat kansalliset säännökset tai antaisi tällaisia säännöksiä, se toimisi kaiken lisäksi epälojaalisti (venire contra factum proprium(29)).
41. Toista kohtaa ei ole näin ollen ymmärrettävä säädösten oikeudellisen vaikutuksen rajoitukseksi vaan – kuten erityisesti neuvosto on korostanut – yhteisön lainsäätäjälle annetuksi tehtäväksi jättää jäsenvaltioille riittävä liikkumavara, kun se toteuttaa toimenpiteitä 3 ja 4 alakohdan perusteella. Tätä tehtävää hoidetaan niillä useilla vaihtoehdoilla, joita käsiteltävänä olevassa direktiivissä annetaan jäsenvaltioille. Tästä oikeuspoliittisesta tehtävästä seuraa myös, että 3 ja 4 alakohtaan perustuvaa johdettua oikeutta ei epätietoisuuden vallitessa ole pidettävä lopullisena yhdenmukaistamisena.
42. Tästä seuraa, että direktiivi on perustamissopimuksen 63 artiklan toisesta kohdasta huolimatta lähtökohtaisesti kannekelpoinen säädös.
2. Riitautettujen säännösten oikeudellinen luonne
43. Tästä huolimatta neuvosto epäilee, kohdistuuko kanne kannekelpoiseen säädökseen. Neuvosto nimittäin arvostelee parlamenttia siitä, ettei tämä riitauta kanteellaan yhteisön oikeuden sääntelyjä vaan kansallisen oikeuden säännöksiä, mikä ei ole sallittua. Neuvoston mukaan direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeisellä alakohdalla ja 6 kohdalla sekä 8 artiklalla ei velvoiteta jäsenvaltioita toteuttamaan tiettyjä sääntelyjä. Niissä pikemminkin viitataan vain jo olemassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön ja sallitaan sen voimassa pitäminen. Neuvosto toteaa, ettei yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia, onko kansallinen lainsäädäntö yhteensoveltuva yhteisön oikeuteen sisältyvien perusoikeuksien kanssa.
44. Parlamentti ja komissio sitä vastoin korostavat, että riitautetut oikeussäännöt ovat osa yhteisön oikeutta ja yhteisöjen tuomioistuimen harjoittaman valvonnan alaisia erityisesti sen osalta, ovatko ne yhteensoveltuvia yhteisön oikeuteen sisältyvien perusoikeuksien kanssa. Yhteisön oikeuden säännökset, joissa sallitaan jäsenvaltioiden toteuttaa perusoikeuksien vastaisia toimenpiteitä, ovat yhteensoveltumattomia näiden perusoikeuksien kanssa.
45. Yhdyn tältä osin parlamentin ja komission käsitykseen. Neuvoston vastaväite ei ole vakuuttava. Neuvosto jättää väitteissään huomiotta, että jo se, että yhteisön oikeudessa vahvistetaan tietyt vaihtoehdot kansallisten säännösten voimassa pitämisen tai antamisen osalta, on – mahdollisesti yhteisön oikeuden vastainen – sääntely. Yhtäältä vaihtoehdot saattavat rajoittaa direktiivissä annetun, perheenyhdistämistä koskevan oikeuden ulottuvuutta. Toisaalta vaihtoehdot sisältävät konstitutiivisen toteamuksen, jonka mukaan kyseessä olevat säännökset ovat yhteisön oikeuden mukaisia. Jollei tämäntyyppistä toteamusta riitauteta ajoissa kumoamiskanteella, yhteisö ei enää omasta aloitteestaan voi toimia sellaisten kansallisten toimenpiteiden osalta, joissa pelkästään käytetään säädettyjä vaihtoehtoja.(30) Tästä seuraa, että myös vastaavan kanteen on lähtökohtaisesti oltava sallittu.
3. Direktiivin osittainen riitauttaminen
46. Eräässä Saksan hallituksen esittämässä professori Langenfeldin lausunnossa tuodaan lisäksi epäsuorasti esiin kysymys, onko direktiivin eräiden säännösten kumoaminen, jota vaaditaan nyt esillä olevassa asiassa, sallittu kanteen kohde. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan osittainen riitauttaminen ei ole sallittua, jos säädöksen riitautetut osat liittyvät säädöksen muihin säännöksiin erottamattomasti, mutta säädöksen kumoaminen kaikilta osin menisi kantajan vaatimuksen ulkopuolelle (ultra petita).(31) Tällaisten erottamattomien osien erillinen kumoaminen nimittäin muuttaisi kyseessä olevien sääntelyjen olennaista sisältöä.(32) Tällaisten muutosten tekeminen on yhteisön lainsäätäjän tehtävä.(33)
47. Kuten neuvosto ja Saksan hallitus ovat yhteisöjen tuomioistuimen kysymyksen johdosta todenneet, myöskään nyt käsiteltävänä olevaa kannetta ei näiden arviointiperusteiden mukaan voida ottaa tutkittavaksi. Parlamentin riitauttamia säännöksiä ei – vastoin parlamentin käsitystä ja komission suullisessa käsittelyssä esiin tuomaa käsitystä – voida objektiivisesti erottaa muusta direktiivistä. Tältä osin on merkityksetöntä, että jäljelle jääviä direktiivin säännöksiä voidaan sellaisinaan soveltaa. Riitautetuilla säännöksillä pikemminkin potentiaalisesti rajoitetaan direktiivissä jäsenvaltioille asetettua velvollisuutta mahdollistaa perheenyhdistäminen. Jos yhteisöjen tuomioistuin kumoaa direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan ja 6 kohdan sekä 8 artiklan, oikeus perheenyhdistämiseen olisi ilman mitään erityisiä rajoituksia voimassa myös yli 12‑vuotiaiden tai 15 vuotta täyttäneiden alaikäisten lasten osalta ja riippumatta odotusajasta. Jos kyseessä olevat osittaissääntelyt kumottaisiin, direktiivin olennainen sisältö muuttuisi ja yhteisöjen tuomioistuin puuttuisi yhteisön lainsäätäjän toimivaltaan.
48. Nyt esillä olevassa asiassa on myös mahdotonta, että kumottaisiin muut, erottamattomat säännökset eli direktiivi kokonaan. Tämä menisi parlamentin vaatimusten ulkopuolelle ja olisi ristiriidassa kanneintressin kanssa, koska siinä tapauksessa yhteisön oikeuteen ei sisältyisi lainkaan oikeutta perheenyhdistämiseen.(34)
49. Näin ollen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat.
50. Tämän vuoksi tarkastelen vain toissijaisesti, onko kanne perusteltu.
B Kanteen tarkastelu
51. Parlamentti väittää kanteessaan, että perheen suojelua koskevaa ihmisoikeutta ja yhdenvertaisuusperiaatetta loukataan. Ensin on tarkasteltava lainsäädäntömenettelyssä mahdollisesti tapahtunutta virhettä.
1. Lainsäädäntömenettely direktiivin 4 artiklan 6 kohdan osalta
52. Lainsäädäntömenettelyä on tarkasteltava direktiivin 4 artiklan 6 kohdan osalta. Parlamentti huomauttaa, ettei neuvosto esittänyt tätä muutosta sille lausuntoa varten.
53. Parlamentti ei tukeudu kanteessaan siihen, ettei sitä kuultu. Tämän vuoksi on kysyttävä, onko yhteisöjen tuomioistuimen tutkittava tähän mahdollisesti sisältyvä menettelyvirhe omasta aloitteestaan. Yhteisöjen tuomioistuin on EHTY:n perustamissopimuksen 33 artiklaan perustuvien kumoamiskanteiden yhteydessä jo puuttunut menettelyvirheisiin omasta aloitteestaan.(35) Julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomer ymmärtää tämän oikeuskäytännön niin, että tuomioistuin voi myös EY 230 artiklan yhteydessä ottaa ainakin toimivallan puuttumisen ja olennaisten menettelymääräysten rikkomisen huomioon omasta aloitteestaan.(36) Asiaa käsittelevän toimielimen toimivallan osalta tämä vastaa myös yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.(37) Prosessiekonomian ja oikeusvarmuuden periaatteet puoltavat tältä osin sitä, että menettelyvirheitä kohdellaan samalla tavalla ainakin silloin, kun ne tulevat yhteisöjen tuomioistuimen tietoon vireillä olevan kumoamiskanteen yhteydessä. Tämän vuoksi on nyt tutkittava, onko parlamenttia kuultu riittävästi direktiivin 4 artiklan 6 kohdan osalta.
54. Perustamissopimuksen 63 artiklan ja 67 artiklan 1 kohdan mukaan neuvosto tekee ratkaisunsa parlamenttia kuultuaan. Euroopan parlamenttia on kuultava uudelleen aina, kun lopullisesti hyväksytty teksti kokonaisuutena tarkasteltuna poikkeaa keskeiseltä sisällöltään siitä tekstistä, josta parlamenttia on jo kuultu, paitsi jos tehdyt muutokset ovat olennaisilta osiltaan parlamentin itsensä esittämien toiveiden mukaisia.(38)
55. Ei voida todeta, että parlamenttia olisi kuultu direktiivin 4 artiklan 6 kohdan osalta. Neuvosto pyysi Euroopan parlamentilta lausuntoa viimeisen kerran 23.5.2002 päivätyllä kirjeellään. Käytettävissä olevien tietojen mukaan direktiivin 4 artiklan 6 kohta esiintyy ensimmäisen kerran 25.2.2003 päivätyssä neuvoston asiakirjassa, kun puheenjohtaja ehdotti vastaavaa muutosta Itävallan valtuuskunnan esittämien varaumien perusteella.(39) Parlamentti kylläkin lausui direktiivistä viimeisen kerran vasta 9.4.2003.(40) Ei kuitenkaan ole mitään osoitusta siitä, että neuvosto olisi ilmoittanut parlamentille direktiiviluonnoksen muutoksesta ja että kuuleminen olisi koskenut muutosta. Koska neuvosto ei myöskään kiistä parlamentin tältä osin esittämiä toteamuksia, on näin ollen katsottava, ettei parlamentilla ole ollut tilaisuutta lausua direktiivin 4 artiklan 6 kohdasta.
56. Direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa annetaan jäsenvaltiolle lupa rajoittaa oikeutta alaikäisten lasten jälkikäteen tapahtuvaan maahanmuuttoon siihen järjestelmään nähden, joka oli esitetty parlamentille kuulemista varten. Ilman 4 artiklan 6 kohtaa oikeus perheenyhdistämiseen koskisi nimittäin lähtökohtaisesti myös 15 vuotta täyttäneitä lapsia. Direktiivin keskeistä sisältöä on näin ollen muutettu, kun siihen on sisällytetty tämä säännös.
57. Direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa oleva rajoitus, joka koskee oikeutta perheenyhdistämiseen, tekee tyhjäksi parlamentin nimenomaisen toiveen, että perheenyhdistäminen muotoiltaisiin väljemmin kuin sille esitetyssä luonnoksessa(41) ja että erityisesti kaikkien alaikäisten lasten sallittaisiin samassa määrin muuttaa maahan jälkikäteen.(42)
58. Parlamenttia olisi tämän vuoksi pitänyt kuulla uudelleen ennen direktiivin antamista. Direktiiviä ja erityisesti sen 4 artiklan 6 kohtaa annettaessa ei näin ollen ole noudatettu sovellettavaa menettelyä.
2. Ihmisoikeuksiin sisältyvä perheen suojelu
a) Ihmisoikeuksien mukainen suojelun taso
59. Yhteisöjen tuomioistuin korostaa vakiintuneessa oikeuskäytännössään, joka on vahvistettu Euroopan yhtenäisasiakirjan johdanto-osassa ja EU 6 artiklan 2 kohdassa, että yhteisön oikeudessa suojataan yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetussa Euroopan yleissopimuksessa ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä. Tämä sisältää erityisesti perheen suojelun, joka mainitaan Euroopan neuvoston ihmissoikeussopimuksen 8 artiklassa.(43)
60. Siltä osin kuin sillä on merkitystä nyt esillä olevassa asiassa, perusoikeuskirjan 7 artikla, johon direktiivin toisessa perustelukappaleessa nimenomaisesti viitataan, on samansisältöinen kuin Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artikla. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen (Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen II‑112 artikla) mukaan sillä on myös oltava sama merkitys ja ulottuvuus.
61. Siltä osin kuin on kysymys perheen suojelusta yhteisöjen tuomioistuin on oleskeluoikeuden alalla lisäksi noudattanut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (jäljempänä myös ihmisoikeustuomioistuin) Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan osalta omaksumaa tulkintaa. Yhteisöjen tuomioistuin on tämän perusteella todennut, että Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ei kylläkään sellaisenaan taata ulkomaalaisen oikeutta saapua tietyn maan alueelle tai oleskella siellä. Henkilön poistamisella maasta, jossa hänen lähiomaisensa elävät, saatetaan kuitenkin puuttua perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden käyttämiseen, sellaisena kuin tätä oikeutta suojataan Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kappaleella. Tällaisella puuttumisella rikotaan Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimusta, jollei se täytä tämän sopimuksen 8 artiklan 2 kappaleessa määrättyjä edellytyksiä eli jos sitä ei ole laissa sallittu, jollei sen taustalla ole yksi tai useampia tämän kappaleen mukaisia laillisia tavoitteita ja jollei se ole ”demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä” eli ”perusteltavissa ehdottoman tärkeällä yhteiskunnallisella tarpeella” ja erityisesti oikeassa suhteessa tavoiteltuun lailliseen päämäärään.(44)
62. Yhteisöjen tuomioistuin on kehittänyt tämän oikeuskäytännön sellaisten tapausten perusteella, joissa on ollut kysymys unionin kansalaisten, jotka olivat perusvapauksia käyttämällä sijoittautuneet toisiin jäsenvaltioihin, omaisten oleskeluoikeuksista. Käsitellyissä tapauksissa unionin kansalaisella yhteisön oikeuden perusteella oleva oleskeluoikeus ja perheen suojelu, sellaisena kuin tätä on konkretisoitu erityisesti yhteisön oikeudessa, johtavat yhdessä sellaiseen oleskeluoikeuteen, jota saadaan rajoittaa vain poikkeustapauksissa ja vain tiukoilla edellytyksillä.(45) Assosiaatiosopimuksista voi seurata lisää erityissääntelyjä.(46)
63. Siltä osin kuin on kysymys yksinomaan kolmansien maiden kansalaisista muodostuvien perheiden yhdistämisestä, ei sitä vastoin ole olemassa mitään samantyyppistä yhteisön oikeuteen perustuvaa oleskelulupaa. Edellä esiin tuotuja yhteisöjen tuomioistuimen toteamuksia ei tämän vuoksi voida soveltaa suoraan, vaan on turvauduttava ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Tältä osin ratkaisevassa asemassa on perheen suojelun ihmisoikeudellinen ulottuvuus, joka juuri maahantulon ja oleskelun osalta eroaa kansalaisen perusoikeuksista eli tyypillisesti jää jälkeen näistä kansalaisten oikeuksista.
64. Ihmisoikeustuomioistuin on tunnustanut, että mahdollisuus nauttia toisten perheenjäsenten seurasta molemminpuolisesti on Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitetun perhe-elämän perustavanlaatuinen osatekijä. Valtion toimenpiteillä, joilla estetään yhteiselämä, esimerkiksi huoltajuuden peruuttamisella,(47) yhteydenottokiellolla(48) tai perheenjäsenten karkottamisella,(49) puututaan tähän ihmisoikeuteen. Tällaisella puuttumisella on oltava Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleen mukainen oikeuttamisperuste.
65. Perheenyhdistämisen epääminen ei ihmisoikeustuomioistuimen käsityksen mukaan kuitenkaan lähtökohtaisesti ole sellaista Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitettua puuttumista, joka edellyttäisi oikeuttamisperustetta. Ihmisoikeustuomioistuimen käsityksen mukaan Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ei perheenyhdistämisen yhteydessä nimittäin ole kysymys kielto-oikeudesta vaan oikeuden mahdollisesta perustasta.
66. Ihmisoikeustuomioistuin etenkin torjuu nimenomaisesti sen, että Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksesta johdettaisiin yleinen velvollisuus perheenyhdistämiseen vain siinä tarkoituksessa, että täytettäisiin perheiden tietyssä maassa asumista koskeva toive. Perheenyhdistäminen koskee sekä perhe-elämää että maahanmuuttoa. Se, kuinka laaja on valtiolla oleva velvollisuus sallia siellä asuvien maahanmuuttajien sukulaisten muuttaa maahan jälkeenpäin, riippuu asianomaisiin henkilöihin liittyvistä erityisistä olosuhteista ja yleisestä edusta. Vakiintuneen kansainvälisen oikeuden mukaan ja jollei sopimusvelvoitteista muuta johdu, valtiolla on oikeus kontrolloida ulkomaalaisten pääsyä sen alueelle. Sillä on tältä osin laaja päätösvalta.(50)
67. Ihmisoikeustuomioistuin on tämän perusteella kolmessa niistä neljästä tapauksesta, jotka se on tällä alalla ratkaissut, hylännyt vaatimuksen perheenyhdistämisestä vastaanottavassa valtiossa muun muassa siksi, että yhteinen perhe-elämä oli mahdollinen myös kotimaassa.(51) Myöhemmät päätökset, joilla valitukset on jätetty tutkimatta, osoittavat tämän oikeuskäytännön oikeaksi.(52)
68. Asiassa Sen annettu tuomio osoittaa kuitenkin, että vaaditun vertailun tulos voi yksittäistapauksessa olla myös se, että lapsilla on oikeus muuttaa maahan jälkikäteen. Ihmisoikeustuomioistuimen käsityksen mukaan tässä asiassa oli esteitä kotimaahan paluulle. Se tukeutui tältä osin siihen seikkaan, että aviopari Senillä oli jälkikäteen maahan muuttavan lapsen lisäksi myös lapsia, jotka olivat syntyneet ja kasvaneet oleskeluvaltiossa ja kotoutuneet sinne.(53) Muissa päätöksissä, jotka ovat koskeneet valitusten tutkittavaksi ottamista, jätetään auki se mahdollisuus, että myös muut seikat johtavat siihen, että omaisilla on oikeus muuttaa maahan jälkikäteen.(54) Tältä osin olisi ajateltava esimerkiksi poliittista vainoa(55) tai yksittäisten perheenjäsenten erityisiä lääketieteellisiä tarpeita, joita ei voida täyttää kotimaassa.
69. Asiassa Sen annettu tuomio osoittaa erityisesti, että ennen kaikkea kyseessä olevien lasten edut ovat omiaan luomaan oikeuden perheenyhdistämiseen oleskeluvaltiossa. Tämä suuntaus ilmenee myös ihmisoikeuskomitean asiassa Winata antamasta päätöksestä, joka koski kansalaisoikeuksista ja poliittisista oikeuksista tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen 17, 23 ja 24 artiklan soveltamista.(56) Samaa voidaan päätellä lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3, 9 ja 10 artiklasta.
70. Ihmisoikeustuomioistuin ei asiassa Sen antamassaan tuomiossa nostanut enää erikseen esiin kysymystä perheenyhdistämisen epäämisen oikeuttamisperusteesta. Se näyttää pikemminkin katsoneen, että vertailut, jotka on tehtävä oikeuttamisperusteen osalta, ovat perheenyhdistämistä koskevan positiivisen oikeuden osalta jo osa tätä oikeutta koskevia perusteluja.(57)
71. Yhteisön oikeudessa on meneteltävä samalla tavalla. Yhteisöjen tuomioistuin tosin on asiassa Akrich ja asiassa Carpenter antamissaan tuomioissa tarkastellut nimenomaisesti tarvetta, että perheenyhdistämisen epäämiselle on oltava oikeuttamisperuste, mutta tämä on väistämätön seuraus unionin kansalaisilla yhteisön oikeuden perusteella olevista pidemmälle menevistä oikeuksista.(58) Kun oikeuden edellytykset sitä vastoin muotoillaan yhtä tiukoiksi kuin ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, epäävänä päätöksenä tehdyn puuttumisen perustelemiselle ei yleensä enää jää mitään tilaa. Tätä koskevat vertailut ovat tällöin nimittäin jo osa oikeuden tutkintaa.(59) Toisin kuin parlamentti katsoo, alaikäisten perheenjäsenten jälkeenpäin tapahtuvan maahanmuuton kieltäminen ei näin ollen tarvitse Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleessa asetettujen arviointiperusteiden mukaista oikeuttamisperustetta.
72. Välipäätelmänä on todettava, että Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukainen perheen suojelu voi yksittäisten henkilöiden kaikkien asiaan vaikuttavien intressien ja kaikkien asiaan vaikuttavien yleisten intressien vertailun jälkeen poikkeuksellisesti johtaa siihen, että vastaanottavassa valtiossa syntyy oikeus perheenyhdistämiseen.
73. Perheelle annettavaan ihmisoikeudelliseen suojaan ei myöskään Euroopan sosiaalisen peruskirjan 19 artiklan 6 kohta ja muut kansainvälisen oikeuden sääntelyt huomioon ottaen voida katsoa sisältyvän laajempia oikeuksia perheenyhdistämiseen vastaanottavassa valtiossa.(60)
74. On useita seikkoja, jotka viittaavat siihen, että sosiaalisen peruskirjan 19 artiklan 6 kohdassa asetetaan vastaanottavassa valtiossa tapahtuvalle siirtotyöläisten perheenyhdistämiselle väljemmät arviointiperusteet kuin Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksessa. Ainakaan vertailun yhteydessä ei saa riittää, että selvitetään perhe-elämän olevan mahdollista kotimaassa. On pikemmin osoitettava, että on olemassa objektiivisia esteitä perheenyhdistämiselle vastaanottavassa valtiossa. Nyt esillä olevan tapauksen kannalta on myös huomionarvoista, että sosiaalisen peruskirjan 19 artiklan 6 kohta yhdessä edunsaajina olevia perheenjäseniä koskevan määritelmän kanssa, joka on sen liitteessä,(61) on esteenä alaikäisten lasten jälkikäteen tapahtuvaa maahanmuuttoa koskeville ikärajoille. Lisäksi Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea, joka valvoo sosiaalisen peruskirjan täytäntöönpanoa, on ratkaisukäytännössään toistaiseksi hyväksynyt vain enintään vuoden pituiset odotusajat mutta sitä vastoin hylännyt kolmen vuoden pituiset tai sitä pidemmät odotusajat.(62) Lopuksi on todettava, että ihmisoikeustuomioistuin on uudemmassa oikeuskäytännössään tukeutunut sosiaalisen peruskirjan määräyksiin ja edellä mainitun komitean ratkaisukäytäntöön Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen ja erityisesti sen 8 artiklan tulkinnassa ja soveltamisessa.(63)
75. Ihmisoikeustuomioistuin ei kuitenkaan ole vielä koskaan viitannut sosiaalisen peruskirjan 19 artiklan 6 kohtaan etenkään perheenyhdistämistä koskevassa oikeuskäytännössään. Tämä on johdonmukaista, jos tämä määräys luetaan yhdessä sosiaalisen peruskirjan I osan 19 kohdan kanssa, jonka mukaan perheenyhdistämistä koskeva sääntely luo oikeuksia vain sopimuspuolten kansalaisille.(64) Tähän määräykseen perustuvaa komitean ratkaisukäytäntöä ei siten voida yleistämällä käyttää perusteena perheenyhdistämistä koskevalle yleiselle oikeusperiaatteelle ja ihmisoikeudelle, joka – kuten tässä tapauksessa – kohdistuisi kolmannen maan kansalaisiin. Tämän vuoksi sosiaalisen peruskirjan 19 artiklan 6 kohta voi yhtä vähän kuin yhteisön oikeudessa unionin kansalaisille annettavat vielä laajemmalle ulottuvat takuut luoda sellaisen ihmisoikeuksiin sisältyvän oikeuden perheenyhdistämiseen, joka menisi pidemmälle kuin ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö.
76. Samat syyt puhuvat siirtotyöläisten asemaa koskevaan eurooppalaiseen yleissopimukseen sisältyvien toteamusten huomioon ottamista vastaan. Tässäkin sopimuksessa annetaan etuja vain sopimuspuolten kansalaisille. Vain osa jäsenvaltioista on tähän mennessä ratifioinut eurooppalaisen yleissopimuksen, joten se eroaa sosiaalisen peruskirjan 19 artiklan 6 kohdasta, jonka kaikki tuolloiset jäsenvaltiot olivat hyväksyneet direktiivistä päätettäessä.
77. Siirtotyöläisten oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus sitä vastoin näyttäisi sisältävän yleismaailmallisen oikeuden, mutta yksikään jäsenvaltio ei ole tähän mennessä ratifioinut sitä. On vielä todettava, että siirtolaisuuteen liittyvistä väärinkäytöksistä sekä ulkomaalaisten työntekijöiden yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhtäläisen kohtelun edistämisestä tehty ILO:n yleissopimus nro 143 ei sisällä perheenyhdistämisen osalta mitään pakottavaa sääntelyä, vaan siinä ainoastaan viitataan sopimusvaltioilla olevaan mahdollisuuteen helpottaa perheenyhdistämistä.
78. Vaikka huomioon otettaisiin Euroopan sosiaalinen peruskirja ja muut kansainväliseen oikeuteen sisältyvät sopimukset, ei näin ollen voida johtaa mitään kolmansien maiden kansalaisilla olevaa oikeutta, jonka perusteella nämä voisivat yhdistää perheensä vastaanottavassa valtiossa. Myös neuvosto ja komissio myöntävät kuitenkin, että tällainen oikeus voidaan poikkeuksellisesti tunnustaa yksittäistapauksen kaikkien olosuhteiden kattavan arvioinnin perusteella. Komissio päättelee tästä aiheellisesti, ettei yhteisön oikeudessa saada sallia mitään lasten jälkikäteen tapahtuvaa maahanmuuttoa koskevia kaavamaisia rajoituksia, vaan siinä on jätettävä riittävästi tilaa tällaisille poikkeustapauksille.(65)
b) Riitautettujen säännösten tarkastelu
79. Riitautettuja säännöksiä on näin ollen tutkittava siltä kannalta, jätetäänkö niissä riittävästi tilaa ihmisoikeuksien mukaiselle soveltamiselle, jos perhe-elämän suojelu poikkeuksellisesti loisi oikeuden perheenyhdistämiseen vastaanottavassa valtiossa.
80. Parlamentin osittain edustaman kannan vastaisesti tätä poikkeusta ei kuitenkaan tarvitse mainita nimenomaisesti kulloinkin kyseessä olevassa säännöksessä. Kuten parlamentti on toisessa yhteydessä tunnustanut ja kuten muut asian käsittelyyn osallistuneet toteavat, yhteisön oikeuden säännökset ovat perusoikeuksien mukaisia, jos sellainen tulkinta on mahdollinen, joka saa aikaan vaaditun perusoikeuksien mukaisen tilan.(66)
81. On itsestään selvää, että perusoikeuksien mukainen tulkinta sitoo myös jäsenvaltioita niiden pannessa direktiivejä täytäntöön. Niiden on pidettävä huoli siitä, etteivät ne tukeudu sellaiseen direktiivin tulkintaan, joka on ristiriidassa yhteisön oikeusjärjestyksessä suojattujen perusoikeuksien tai muiden yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden kanssa.(67) Yhteisön lainsäätäjä on tuonut tämän nimenomaisesti esiin nyt kyseessä olevan direktiivin toisessa perustelukappaleessa, kun se on todennut antavansa säädöksen, joka on perheelle annettavan ihmisoikeudellisen suojan mukainen.
82. Nyt esillä olevassa asiassa ei siis – vastoin parlamentin joissakin kohdissa ilmeisesti edustamaa kantaa – ole kysymys siitä, mitä sääntelyjä jäsenvaltiot mahdollisesti haluavat antaa hyödyntääkseen riidanalaisiin säännöksiin sisältyvän liikkumavaran, vaan siitä, mitkä jäsenvaltioiden sääntelyt ovat sallittuja, kun yhteisön oikeuden säännöksiä tulkitaan perusoikeuksien mukaisesti.
Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeinen alakohta
83. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeisessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi yli 12‑vuotiaiden, perheestään erillään maahan saapuvien lasten osalta tutkia ennen tähän direktiiviin perustuvan maahantulo‑ ja oleskeluluvan myöntämistä, täyttääkö lapsi kotoutumisedellytyksen. Tämä sääntely on yhteensoveltuva perheen suojelun kanssa, jos kotoutumisedellytys mahdollistaa perheenyhdistämisen, kun ihmisoikeustuomioistuimen vaatima yksittäistapauksen kattava arviointi edellyttää sitä.
84. Parlamentin mukaan näin ei ole, koska kotoutumisedellytyksen käsite ei jätä mitään tilaa perheen intressien huomioon ottamiselle.(68) Parlamentin käsitys on kuitenkin väärä. Kotoutumisedellytys kuvaa sitä, missä määrin maahanmuuttaja on kotoutunut tai voi kotoutua vastaanottavaan valtioon. Tältä osin kysymys on vastaanottavan valtion intresseistä siihen, että maahanmuuttajat kotoutuvat sen yhteiskuntaan, mutta myös maahanmuuttajan intressistä siihen, ettei hän elä eristyksissä. Perheellä voi kummastakin näkökulmasta katsottuna olla merkitystä, etenkin jos vastaanottavassa valtiossa asuu jo useita sinne hyvin kotoutuneita omaisia.
85. Kotoutumisedellytys mahdollistaa erityisesti poikkeustapauksessa perheenyhdistämiseen olevan oikeuden huomioon ottamisen. Jäsenvaltioiden on nimittäin konkretisoitava kotoutumisedellytyksen käsite, jotta ne voisivat soveltaa sitä. Konkretisointi ei voi tapahtua mielivaltaisesti, vaan siinä on otettava huomioon kotoutumisedellytyksen käsitesisältö ja tavoitteet mutta myös perheenyhdistämisen alaa koskevat ihmisoikeuksiin liittyvät vaatimukset.
86. Se, että kotoutumisedellytys muotoillaan riittävän laajaksi, vastaa muutoin myös direktiivin systemaattista asiayhteyttä, sillä direktiivillä tähdätään siihen, että välttämättömissä päätöksissä otettaisiin kattavasti huomioon perheen ja erityisesti lasten intressit. Direktiivin 17 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan. Direktiivin 5 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot lisäksi ottavat perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta käsitellessään asianmukaisesti huomioon alaikäisen lapsen edun. Tämän vuoksi direktiivin oikeudellisia käsitteitä on epävarmuuden vallitessa tulkittava niin, että niiden täytäntöönpanon toteutus luo edellä mainittuja säännöksiä vastaavan harkintavallan.
87. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeiselle alakohdalle asetettu tavoite ei ole esteenä tällaiselle tulkinnalle. Direktiivin 12 perustelukappaleen mukaan kotoutumisedellytyksen on kylläkin tarkoitus ilmentää lasten kykyä kotoutua varhaisessa ikävaiheessa ja edistää sitä, että he saavat riittävän koulutuksen ja kielitaidon koulussa. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että kotoutumisedellytyksen täyttymisen osalta tukeudutaan erityistapauksissa myös muihin näkökohtiin.
88. Tästä seuraa, että kotoutumisedellytyksen käsite sallii myös sellaisten erityistapausten huomioon ottamisen, joissa yli 12‑vuotiailla lapsilla on poikkeuksellisesti ihmisoikeuksiin perustuva oikeus muuttaa maahan jälkikäteen perheenyhdistämistarkoituksessa. Kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet ovat yhteisön oikeuden mukaisia vain silloin, kun niissä annetaan myös tämä mahdollisuus.
89. Näin tulkittuna direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeinen alakohta on perheille annettavan ihmisoikeudellisen suojelun mukainen. Parlamentin tämä kanneperuste ei siten voi menestyä.
Direktiivin 4 artiklan 6 kohta
90. Direktiivin 4 artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti vaatia, että alaikäisten lasten perheenyhdistämistä koskevat hakemukset on toimitettava ennen kuin lapsi on täyttänyt viisitoista vuotta, kuten tämän direktiivin täytäntöönpanopäivänä jäsenvaltiossa voimassa olevassa lainsäädännössä määrätään.(69) Jos hakemus tehdään lapsen jo täytettyä viisitoista vuotta, jäsenvaltiot, jotka päättävät soveltaa tätä poikkeusta, sallivat tällaisten lasten maahantulon ja maassaoleskelun muulla kuin perheenyhdistämisen perusteella.
91. Neuvosto katsoo parlamentin käsityksen vastaisesti, että myös tätä sääntelyä voidaan tulkita perusoikeuksien mukaisesti. Direktiivin 4 artiklan 6 kohdalla pyritään samalla tavoin kuin 4 artiklan 1 kohdan viimeisellä alakohdalla siihen, että lapset muuttaisivat maahan mahdollisimman aikaisin, jotta heidän kotoutumisensa vastaanottavaan valtioon helpottuisi. Ikäraja perustuu koulunkäyntiin, jota kotoutuminen edellyttää.
92. Neuvoston käsityksen mukaan myös 15 vuotta täyttäneet lapset voivat lisäksi asua yhdessä perheensä kanssa, koska jäsenvaltiot, jotka päättävät soveltaa tätä poikkeusta, sallivat direktiivin 4 artiklan 6 kohdan toisen virkkeen mukaan tällaisten lasten maahantulon ja maassaoleskelun muulla kuin perheenyhdistämisen perusteella. Neuvosto tarkoittaa, että säännöksen sanamuodon mukaan kaikki liikkumavara (marge de manoeuvre) on suljettu pois kansallisten viranomaisten päättäessä maassaoleskelusta muulla perusteella. Koska kaikki muut perusteet on otettava huomioon, on oletettava, että useimmat tällaiset hakemukset hyväksytään.
93. Parlamentti myöntää itsekin, että ”muut perusteet” sisältävät myös humanitääriset näkökohdat. Kuten komissio aiheellisesti korostaa, näihin eivät kuulu vain tyypilliset sota‑ ja sisällissotapakolaisten tapaukset vaan myös ihmisoikeudellisesti perustellut oikeudet perheenyhdistämiseen. Tätä vastaavia oleskelulupia on todennäköisesti useimmissa ellei peräti kaikissa jäsenvaltioissa. Niitä ei kuitenkaan taata yhteisön oikeudessa. Tämän vuoksi on ajateltavissa, että yksittäisten jäsenvaltioiden maahanmuuttolainsäädännössä ei tunneta tällaista mahdollisuutta ja että niissä ei siten ole käytettävissä mitään ”muuta perustetta”, joka mahdollistaisi vanhempien lasten sellaisen jälkikäteen tapahtuvan maahanmuuton, jota ihmisoikeudet edellyttävät. Ehkä myös tästä syystä neuvosto komissiosta poiketen välttää vetoamasta tällaiseen kansalliseen oikeuteen.
94. Direktiivin 4 artiklan 6 kohdan ihmisoikeuksien mukainen tulkinta on sittenkin mahdollinen myös tältä osin, sillä sen toinen virke voidaan ymmärtää niin, että silloin, kun ihmisoikeudet edellyttävät perheenyhdistämistä, se velvoittaa jäsenvaltiot antamaan vastaavan maahanmuuttomahdollisuuden.
95. Myös direktiivin 4 artiklan 6 kohdan tulkinta samalla tavoin kuin edellä ehdotettu 4 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan tulkinta myötävaikuttaa siihen, että 5 artiklan 5 kohdan ja 17 artiklan soveltamiselle jää tilaa.(70)
96. Myös direktiivin 4 artiklan 6 kohtaa voidaan näin ollen tulkita ihmisoikeuksien mukaisesti. Myöskään parlamentin tämä kanneperuste ei siis menesty.
Direktiivin 8 artikla
97. Direktiivin 8 artiklan ensimmäisessä kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa perheenjäsenten jälkikäteen tapahtuvan muuton edellytykseksi, että perheenkokoaja on asunut valtion alueella laillisesti kaksi vuotta. Tämän artiklan toisessa kohdassa sallitaan jopa kolmen vuoden pituinen odotusaika perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen jälkeen, jos kyseisen jäsenvaltion perheenyhdistämistä koskevassa lainsäädännössä oli direktiivin antamispäivänä otettu huomioon valtion vastaanottokapasiteetti.
98. Neuvosto vetoaa siihen, että odotusajat ovat yleisesti käytetty maahanmuuttopolitiikan väline. Neuvoston on katsottava olevan oikeassa siltä osin, että odotusajat lienevät sallittuja melkein kaikissa perheenyhdistämistapauksissa. Ihmisoikeuksiin perustuvalle oikeudelle perheenyhdistämiseen vastaanottavassa valtiossa on kuitenkin tunnusomaista juuri se, että se syntyy poikkeustapauksessa erityisten olosuhteiden perusteella. Tällaiset olosuhteet voivat johtaa myös siihen, ettei pidempi odottaminen ole enää kohtuullista.(71) Näin ollen on tutkittava, otetaanko tällainen tapaus riittävissä määrin huomioon direktiivin 8 artiklassa.
99. Parlamentin mukaan näin ei ole, kun taas erityisesti komissio esittää hyvin yksityiskohtaisia ehdotuksia ihmisoikeuksien mukaiseksi tulkinnaksi. Tältä osin on aluksi todettava, että odotusaikoja koskevat sääntelyt – toisin kuin edellä jo tarkastellut ikärajoja koskevat sääntelyt – eivät sisällä mitään perusteita ihmisoikeuksiin sisältyvien vaatimusten huomioon ottamiselle perheenyhdistämisen yhteydessä.
100. Direktiivissä annettujen vaihtoehtojen ihmisoikeuksien mukainen tulkinta tulee kuitenkin kyseeseen määrittämättömään oikeudelliseen käsitteeseen ”voi” (ensimmäinen ja toinen kohta) liittyen.
101. Tämän johdosta on pohdittava, riittääkö se, että mahdollistetaan ihmisoikeuksien edellyttämä yksittäistapauksittainen arviointi omasta aloitteesta, jos yhteisön oikeudessa annetaan kansallisille lainsäätäjille siihen liikkumavara, vai onko vastaavien yhteisön oikeuden säännösten sanamuodon sisällettävä ainakin jokin liittymäkohta tällaiseen arviointiin. Tältä osin ratkaisevassa asemassa ovat näkökohdat, jotka koskevat yhteisön lainsäätäjän ja kansallisten kansanedustuslaitosten vastuuta ihmisoikeuksien ja oikeudellisen selvyyden noudattamisen osalta.
102. Kun sanaa ”voi” tulkitaan ottaen huomioon EY 63 artiklan toinen kohta, joka on osa direktiivin toisen perustelukappaleen, jonka mukaan direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ja perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet, valtuutusperustaa, jossa viitataan kansainvälisiin velvoitteisiin, sekä yhteisön oikeuden yleiset oikeusperiaatteet, se tarkoittaa, että jäsenvaltiot voivat asettaa odotusaikoja vain, jos ne ottavat huomioon pakottavia tapauksia koskevat poikkeukset, jotka on Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan otettava huomioon.
103. Sanan ”voi” tällainen tulkinta on kylläkin mahdollinen mutta ei todennäköinen. Direktiivin 8 artiklassa nimittäin määritellään ensisijaisesti jäsenvaltion lainsäätäjän liikkumavara suhteessa yhteisön lainsäätäjään, koska siinä säädetään poikkeuksista perheenyhdistämistä koskevaan oikeuteen, joka on otettu käyttöön johdetulla oikeudella. Sana ”voi” tarkoittaa siis, että jäsenvaltioilla on yhteisön lainsäätäjään nähden oikeus säätää odotusajoista, jotka kestävät enintään kaksi vuotta tai sen lisäksi kolme vuotta. Jos jäsenvaltio panee tämän täytäntöön niin sanotusti yksiulotteisesti noudattamatta ihmisoikeuksista seuraavia velvollisuuksiaan, odotusaikoja koskevat kansalliset sääntelyt otetaan käyttöön samalla tavoin ilman ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vaadittua mahdollisuutta pakottavien tapausten huomioon ottamiseen. Kansallisten hallintoviranomaisten on sovellettava tällaista lainsäädäntöä. Myöskään direktiivin 5 artiklan 5 kohdan ja 17 artiklan soveltamiselle ei jää tällöin mitään tilaa. Se, että kyseeseen tulevissa pakottavissa tapauksissa loukataan perus‑ ja ihmisoikeuksia, voidaan estää vain tuomioistuimissa annettavalla oikeussuojalla, mahdollisesti yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyn ennakkoratkaisupyynnön jälkeen. Kun direktiivin 8 artiklaa yritetään tulkita ihmisoikeuksien mukaisesti, ongelmat näin ollen korkeintaan siirtyvät paikasta toiseen.
104. Se, että direktiivin toisessa perustelukappaleessa viitataan ihmisoikeuksiin, jopa edistää tällaista virheellistä, yksiulotteista täytäntöönpanoa. Sen sijaan, että tässä perustelukappaleessa muistutettaisiin jäsenvaltioita velvollisuuksista, joita niillä on perus‑ ja ihmisoikeuksiin nähden, siinä nimittäin todetaan, että direktiivi – sellaisena kuin se on muotoiltu – on perus‑ ja ihmisoikeuksien mukainen. Jos jäsenvaltiot luottavat yhteisön lainsäätäjän arvioon, niillä ei ole mitään aihetta suorittaa perus‑ ja ihmisoikeuksia koskevia pohdintoja, joihin ei viitata direktiivin sanamuodossa.
105. Direktiivin 8 artikla on – sellaisena kuin se on muotoiltu – näin ollen vähintäänkin epäselvä. Se, että se on epäselvä sen vuoksi, ettei siinä oteta huomioon pakottavia tapauksia, suurentaa ihmisoikeuksiin kohdistuvien loukkausten vaaraa. Ei pelkästään direktiiviä täytäntöön panevan kansallisen lainsäätäjän vaan myös yhteisön lainsäätäjän pitäisi vastata tästä. Tehokasta ihmisoikeudellista suojaa ja oikeudellista selvyyttä koskevat vaatimukset johtavat siten siihen, että direktiivin 8 artikla on yhteisön oikeuden vastainen.
3. Yhdenvertainen kohtelu
106. Parlamentti väittää, että erot nuorempien ja vanhempien lasten välillä ja lasten ja puolisoiden välillä sekä direktiivin mukaan sallitut erot sen osalta, miten direktiivi pannaan täytäntöön eri jäsenvaltioissa, ovat yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisia.
107. Yhteisöjen tuomioistuin on riippumatta Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 14 artiklasta, johon parlamentti vetoaa, kehittänyt yhteisön oikeuden yleisen yhdenvertaisuuslausekkeen, jota kutsutaan oikeuskäytännössä myös yleiseksi yhdenvertaisuusperiaatteeksi, yhdenvertaisen kohtelun periaatteeksi tai syrjintäkielloksi. Lauseke edellyttää, ettei toisiinsa rinnastettavia tapauksia saa kohdella eri tavoin eikä erilaisia tapauksia samalla tavoin, paitsi jos tällainen kohtelu on objektiivisesti perusteltua.(72) Eron on tällöin oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään.(73)
108. Perusoikeuskirjan 21 artiklassa kielletään nimenomaisesti tietyt syrjinnän muodot ja niiden joukossa erityisesti ikään perustuva syrjintä. Vaikka perusoikeuskirjalla ei vielä ole mitään primäärioikeuteen verrattavissa olevia sitovia oikeusvaikutuksia,(74) se antaa kuitenkin ainakin oikeuslähteenä tietoa yhteisön oikeusjärjestyksessä taatuista perusoikeuksista.(75) Nyt käsiteltävänä olevaan direktiiviin liittyy vielä se seikka, että sen on toisen perustelukappaleensa mukaan oltava yhteensoveltuva perusoikeuksien kanssa, sellaisina kuin nämä on tunnustettu muun muassa perusoikeuskirjassa. Lisäksi direktiivin viidennessä perustelukappaleessa jäsenvaltioita kehotetaan nimenomaisesti panemaan direktiivi täytäntöön ilman ikään perustuvaa syrjintää. Ikään perustuvan syrjinnän kiellolle on näin ollen annettava erityinen paino sovellettaessa yhdenvertaisuuslauseketta direktiiviin.
109. Kaikki ikään perustuvat erot eivät kuitenkaan samalla ole kiellettyä ikään perustuvaa syrjintää. Se, että korostetaan vaadittua lasten suojelemista, osoittaa, että ikä voi olla sellaisten erilaisten tilanteiden objektiivinen tunnusmerkki, joita ei saa käsitellä samalla tavoin. Myös ikärajat voivat tämän vuoksi olla sallittuja.(76)
a) Lapset, jotka ovat yli 12‑vuotiaita
110. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan osalta on aluksi todettava, ettei tässä säännöksessä tehdä yleistä eroa nuorempien ja vanhempien lasten välillä, vaan siinä annetaan mahdollisuus soveltaa yli 12‑vuotiaisiin lapsiin lisävaatimusta eli kotoutumisedellytystä, kun nämä saapuvat maahaan erillään perheestään. Kysymys ei näin ollen ole puhtaasta ikärajasta vaan erityyppisestä erosta, jossa ikä on yksi useista erotteluperusteista, joita sovelletaan kumulatiivisesti.
111. Se, että perheet haluavat yksittäisten yli 12‑vuotiaiden lasten muuttavan maahan jälkikäteen, perustuu pääsääntöisesti heidän vapaaseen ratkaisuunsa. Perheiden ei ole pakko asettaa lastaan alttiiksi kotoutumisedellytyksen soveltamiselle. Lapsi nimittäin voi tulla maahan nuorempana taikka yhdessä jommankumman vanhemman tai toisen lapsen kanssa.
112. Yksin maahantulevien yli 12‑vuotiaiden lasten ja muiden lasten välistä erilaista kohtelua voidaan perustella objektiivisilla syillä. Direktiivin 12 perustelukappaleen mukaan 4 artiklan 1 kohdan viimeisellä alakohdalla pyritään siihen, että lapset muuttaisivat vastaanottavaan valtioon mahdollisimman nuorina, jotta heidän kotoutumismahdollisuutensa paranisivat. Tämän taustalla on jäsenvaltioiden legitiimi tavoite saada maahanmuuttajat kotoutettua mahdollisimman hyvin. Yhteisön lainsäätäjän harkintavalta kattaa sellaisen arvioinnin tekemisen, että nuoremmat lapset on helpompi kotouttaa.
113. Ero on myös oikeassa suhteessa. Valittu keino soveltuu tarkoitukseensa, koska se asettaa perheenyhdistämisen osalta huonompaan asemaan perheet, jotka antavat lastensa kasvaa kotimaassaan ja tuovat heidät maahan vasta myöhään. Nähtävissä ei ole lievempää keinoa. Sääntely ei ole myöskään suhteeton tavoitteisiinsa nähden, etenkään jos otetaan huomioon mahdollisuudet, joita käyttäen perheet voivat huolehtia lastensa maahanmuutosta ilman, että näihin sovellettaisiin kotoutumisedellytystä.
114. Jos poikkeuksellisesti on olemassa erityisiä olosuhteita, jotka ovat estäneet lasta muuttamasta aikaisemmin tai yhdessä muiden perheenjäsenten kanssa, ne on otettava huomioon kotoutumisedellytystä tulkittaessa, muotoiltaessa ja sovellettaessa. Muussa tapauksessa erilaisiin tilanteisiin sovellettaisiin samoja vaatimuksia ilman objektiivisia syitä.
115. Näin ollen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeinen alakohta on tällä tavalla tulkittuna yhdenvertaisuuslausekkeen mukainen.
b) Lapset, jotka ovat täyttäneet 15 vuotta
116. Direktiivin 4 artiklan 6 kohdan mukainen ikäraja on toisentyyppinen kuin 4 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan mukainen raja. Se koskee nimittäin kaikkia sellaisten lasten jälkikäteen tapahtuvia muuttoja, jotka ovat täyttäneet 15 vuotta, ennen kuin heidän osaltaan on tehty perheenyhdistämistä koskeva hakemus. Säännös koskee näin ollen myös perheitä, jotka eivät ole voineet tietoisesti päättää, että lapsi muuttaa maahan ennen ikärajan saavuttamista, esimerkiksi perheitä, jotka ylipäänsä voidaan yhdistää vasta tällöin.
117. Komission käsitys, jonka mukaan myös tässä tapauksessa perheet voivat välttää uhkaavan haitan tekemällä perheenyhdistämistä koskevat hakemukset ajoissa, ei ole vakuuttava. Direktiivissä nimittäin asetetaan omaisten jälkikäteen tapahtuvaa muuttoa koskevalle hakemukselle monenlaisia vaatimuksia. Perheenkokoajalla on 3 artiklan 1 kohdan mukaan oltava vähintään yhdeksi vuodeksi myönnetty oleskelulupa ja perustellut mahdollisuudet saada pysyvä oleskeluoikeus. Direktiivin 7 artiklan mukaan hänellä on myös oltava riittävä asunto, sairausvakuutus, joka kattaa hänen perheenjäsenensä, sekä vakaat, riittävät tulot ja varat. Jos nämä edellytykset eivät täyty, hakemus voidaan hylätä. Kyseessä olevien lasten jälkikäteen tapahtuva muutto ei näin ollen pääsääntöisesti ole perheen määräysvallassa. Kysymys on siis loppujen lopuksi ikärajasta, jota ei suhteuteta muilla arviointiperusteilla.
118. Vastaanottavien valtioiden kotouttamisintressi voi kuitenkin myös tämäntyyppisissä tapauksissa tehdä ikärajoista johtuvan erilaisen kohtelun perustelluksi. Lainsäätäjä nimittäin saa pitää lähtökohtana olettamaa, että tällaisten nuorten kotoutuminen on erittäin todennäköisesti selvästi vaikeampaa kuin nuorempien lasten.
119. Lisäksi kyseessä olevat nuoret asuvat perheenyhdistämisen jälkeen enää vain lyhyen ajan alaikäisinä vanhempiensa kanssa, mutta he saattavat onnistua hankkimaan tätä kautta oleskeluoikeuden ilman, että heidän täytyisi täyttää aikuisille asetetut edellytykset. Vaikka he muuttaisivat maahan heti hakemuksen tekemisen jälkeen, he olisivat alaikäisiä enää vain kolmen vuoden ajan, jos täysi-ikäisyyden raja on 18 vuotta. Direktiivin mukaan hakemuksen käsittely saa kuitenkin kestää yhdeksän kuukautta, ja tätä aikaa voidaan poikkeustapauksissa jopa vielä pidentää. Jälkeenpäin maahan muuttavat nuoret voivat siten olla maahantullessaan melkein täysi-ikäisiä. Ei näin ollen voida pitää poissuljettuna, että lapset saavat oman oleskeluluvan oleskeltuaan maassa perheenjäsenenä erittäin lyhyen ajan, koska jäsenvaltio ei henkilön tultua täysi-ikäiseksi lopeta oleskelua direktiivin 16 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella tai koska vastaanottavassa valtiossa yhdessä asuvien perheiden hajottamista koskeva ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on esteenä oleskelun lopettamiselle.(77)
120. Ikärajaa on tätä taustaa vasten pidettävä tarkoitukseensa soveltuvana ja tarpeellisena erotteluperusteena. Kun otetaan huomioon, että lapset eivät 15 vuotta täytettyään yleensä ole yhtä vahvasti riippuvaisia vanhemmistaan kuin nuoremmat lapset, ei ole myöskään mitään epäilystä siitä, että ikäraja on asianmukainen sille asetettuihin tavoitteisiin nähden.
121. Sikäli kuin yksittäistapauksen olosuhteet kuitenkin kaikesta huolimatta edellyttävät perheenyhdistämisen puitteissa jälkikäteen tapahtuvaa maahanmuuttoa, sovelletaan ihmisoikeuksiin perustuvaa oikeutta jälkikäteen tapahtuvaan muuttoon.(78)
122. Direktiivin 4 artiklan 6 kohtaan perustuva ero on näin ollen ihmisoikeuksien mukaisesti tulkittuna perusteltu objektiivisista syistä.
c) Puolisoiden ja lasten välinen ero
123. Parlamentti arvostelee myös sitä, että yli 12‑vuotiaiden lasten on täytettävä kotoutumisedellytys mutta ei puolison. Parlamentin mukaan alaikäiset lapset tarvitsevat yleensä enemmän suojelua kuin aikuiset puolisot. Neuvosto sitä vastoin tähdentää, että sääntelyllä pyritään hyödyntämään nuorempien lasten paremmat kotoutumismahdollisuudet.
124. Yhteisön lainsäätäjä sai kuitenkin katsoa, että puolisoiden ja lasten tilanteet eivät ole toisiinsa rinnastettavissa. Avioliitolla esimerkiksi pyritään elinikäiseen yhteistalouteen. Puolisoiden ja lasten välinen ero ei näin ollen loukkaa yhdenvertaisuuslauseketta.
d) Vaihtoehtojen muotoilua koskevat vastaväitteet
125. Lopuksi parlamentti katsoo, että jäsenvaltioille annetuilla vaihtoehdoilla loukataan yhdenvertaisuuslauseketta. Vaihtoehtoja koskevien sääntelyjen ja niiden käyttämiselle asetettujen toisistaan poikkeavien määräaikojen vuoksi tapauksia, jotka ovat toisiinsa rinnastettavissa, saatetaan eri jäsenvaltioissa kohdella eri tavalla.
126. Parlamentti jättää kuitenkin huomiotta, ettei yhteisö ole velvollinen yhdenmukaistamaan perheenyhdistämistä koskevaa oikeutta täydellisesti. On pikemminkin niin, että se voi jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa, jota nämä voivat itse käyttää. Perustamissopimuksen 63 artiklan toinen kohta sisältää tältä osin jopa oikeuspoliittisen tehtävänannon.(79) Harkintavallan antamisesta seuraa kuitenkin väistämättä, että eri jäsenvaltioissa säännöt eroavat toisistaan. Tätä ei voida pitää yhdenvertaisuuslausekkeen loukkaamisena.(80)
C Yhteenveto
127. Yhteenvetona on todettava, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat, koska parlamentin arvostelemia sääntelyjä ei voida riitauttaa erikseen. Jos yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin tutkii asian aineellisesti, direktiivin 4 artiklan 6 kohta on kumottava sen vuoksi, ettei parlamenttia ole kuultu, ja 8 artikla on kumottava sen vuoksi, että sillä loukataan perhe-elämän suojelua koskevaa ihmisoikeutta.
V Oikeudenkäyntikulut
128. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kanne on jätettävä tutkimatta, parlamentti on velvoitettava korvaamaan neuvoston oikeudenkäyntikulut ja se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
129. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaan komissio ja Saksan liittotasavalta vastaavat itse niille väliintulosta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.
VI Ratkaisuehdotus
130. Tämän perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Kanne jätetään tutkimatta.
2) Euroopan parlamentti korvaa Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut ja vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
3) Saksan liittotasavalta ja Euroopan yhteisöjen komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.