HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera întâi extinsă)
20 decembrie 2023(*)(i)
„Acțiune în anulare – Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina – Interdicție impusă oricărei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus să aterizeze pe teritoriul Uniunii, să decoleze de pe acesta sau să‑l survoleze – Articolul 4e din Decizia 2014/512/PESC – Necompetența Tribunalului – Articolul 3d din Regulamentul (UE) nr. 833/2014 – Lipsa calității procesuale active – Inadmisibilitate”
În cauza T‑233/22,
Ekaterina Islentyeva, cu domiciliul în Strassen (Luxemburg), reprezentată de F. Moyse și V. Sulea, avocați,
reclamantă,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de V. Piessevaux și M.‑C. Cadilhac, în calitate de agenți,
pârât,
susținut de
Comisia Europeană, reprezentată de J.‑F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea și B. Sasinowska, în calitate de agenți,
intervenientă,
TRIBUNALUL (Camera întâi extinsă),
compus din domnii D. Spielmann, președinte, și R. Mastroianni, doamna M. Brkan și domnii I. Gâlea (raportor) și S. L. Kalėda, judecători,
grefier: doamna H. Eriksson, administratoare,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
în urma ședinței din 10 octombrie 2023,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, reclamanta, doamna Ekaterina Islentyeva, solicită anularea, pe de o parte, a Deciziei (PESC) 2022/335 a Consiliului din 28 februarie 2022 de modificare a Deciziei 2014/512/PESC privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2022, L 57, p. 4, denumită în continuare „decizia atacată”) și, pe de altă parte, a Regulamentului (UE) 2022/334 al Consiliului din 28 februarie 2022 de modificare a Regulamentului (UE) nr. 833/2014 al Consiliului privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2022, L 57, p. 1, denumit în continuare „regulamentul atacat”) (denumite în continuare, împreună, „actele atacate”).
Istoricul litigiului
2 Prezenta cauză se înscrie în contextul măsurilor restrictive decise de Uniunea Europeană în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei.
3 Reclamanta are dublă cetățenie, luxemburgheză și rusă. Ea este titulara unei licențe de pilot privat eliberată de Direction de l’aviation civile du Grand‑Duché de Luxembourg [Direcția Aviației Civile din Marele Ducat al Luxemburgului (DAC)]. Înainte de adoptarea actelor atacate, ea utiliza aeronave care aparțineau asociației fără scop lucrativ luxemburgheze Avia Sport II, cu sediul în Aeroportul Luxemburg‑Findel (Luxemburg), și survola Luxemburgul, Franța, Germania, Belgia și Regatul Unit. Reclamanta zbura singură sau împreună cu un instructor, având întotdeauna calitatea de comandant în sensul punctului 93 din anexa I la Regulamentul (UE) nr. 965/2012 al Comisiei din 5 octombrie 2012 de stabilire a cerințelor tehnice și a procedurilor administrative referitoare la operațiunile aeriene în temeiul Regulamentului (CE) nr. 216/2008 al Parlamentului European și al Consiliului (JO 2012, L 296, p. 1). În anul 2021, ea a efectuat astfel paisprezece zboruri.
4 În luna martie 2014, Federația Rusă a anexat în mod ilegal Republica Autonomă Crimeea, precum și orașul Sevastopol și desfășoară de atunci acțiuni de destabilizare continue în estul Ucrainei. Ca răspuns, Uniunea a instituit măsuri restrictive în raport cu acțiunile Federației Ruse de destabilizare a situației în Ucraina, măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei, precum și măsuri restrictive ca răspuns la anexarea ilegală a Republicii Autonome Crimeea și a orașului Sevastopol de către Federația Rusă.
5 La 24 februarie 2022, președintele Federației Ruse a anunțat o operațiune militară în Ucraina și, în aceeași zi, forțele armate rusești au atacat Ucraina în mai multe locuri din țară.
6 La 28 februarie 2022, în contextul unei serii de măsuri restrictive referitoare printre altele la închiderea spațiului aerian al Uniunii pentru anumite categorii de aeronave, la sistemul de mesagerie financiară SWIFT și la resursele Băncii Centrale Ruse, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, în temeiul articolului 29 TUE, decizia atacată și, în temeiul articolului 215 TFUE, regulamentul atacat.
7 Articolul 4e din Decizia 2014/512/PESC a Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2014, L 229, p. 13), astfel cum a fost introdus prin articolul 1 punctul 2 din decizia atacată, are următorul cuprins:
„(1) Statele membre, în conformitate cu normele lor naționale și dreptul lor intern și în concordanță cu dreptul internațional, în special cu acordurile relevante în domeniul aviației civile internaționale, refuză oricărei aeronave operate de transportatori aerieni ruși, inclusiv în calitate de transportator comercial în cadrul acordurilor de partajare de cod sau de rezervare de capacitate, oricărei aeronave înmatriculate în Rusia și oricărei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus permisiunea să aterizeze pe teritoriul Uniunii, să decoleze de pe acesta sau să îl survoleze.
(2) Alineatul (1) nu se aplică în cazul unei aterizări de urgență sau al unei survolări de urgență.
(3) Prin derogare de la alineatul (1), autoritățile competente pot autoriza o aeronavă să aterizeze pe teritoriul Uniunii, să decoleze de pe acesta sau să îl survoleze dacă autoritățile competente au stabilit în prealabil că aterizarea, decolarea sau survolarea în cauză este necesară în scopuri umanitare sau în orice alt scop care este în concordanță cu obiectivele prezentei decizii.
(4) Statul membru sau statele membre în cauză informează celelalte state membre și Comisia cu privire la orice autorizație acordată în temeiul alineatului (3) în termen de două săptămâni de la autorizare.”
8 Articolul 3d din Regulamentul (UE) nr. 833/2014 al Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2014, L 229, p. 1), astfel cum a fost introdus prin articolul 1 punctul 2 din regulamentul atacat, are următorul cuprins:
„(1) Se interzice oricărei aeronave exploatate de transportatori aerieni ruși, inclusiv în calitate de transportator comercial în cadrul acordurilor de partajare de cod sau de rezervare de capacitate, sau oricărei aeronave înmatriculate în Rusia sau oricărei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus să aterizeze pe teritoriul Uniunii, să decoleze de pe acesta sau să îl survoleze.
(2) Alineatul (1) nu se aplică în cazul unei aterizări de urgență sau al unei survolări de urgență.
(3) Prin derogare de la alineatul (1), autoritățile competente pot autoriza o aeronavă să aterizeze pe teritoriul Uniunii, să decoleze de pe acesta sau să îl survoleze dacă autoritățile competente respective au stabilit în prealabil că aterizarea, decolarea sau survolarea în cauză este necesară în scopuri umanitare sau în orice alt scop care este în concordanță cu obiectivele prezentului regulament.
(4) Statul membru sau statele membre în cauză informează celelalte state membre și Comisia cu privire la orice autorizație acordată în temeiul alineatului (3) în termen de două săptămâni de la autorizare.”
9 În urma adoptării actelor atacate, Comisia Europeană și Agenția Europeană de Siguranță a Aviației (AESA) au consacrat, fiecare, un document sau o secțiune pe site‑ul lor internet destinate să răspundă unor întrebări frecvente referitoare la actele menționate. Potrivit documentului publicat de Comisie la 21 martie 2022, interdicția introdusă prin actele atacate viza persoanele care aveau dublă cetățenie, rusă și a unui stat membru, precum și zborurile private. De asemenea, în răspunsurile la întrebările adresate frecvent publicate la 15 martie 2023 pe site‑ul internet al AESA, interdicția menționată se aplica persoanelor care aveau dublă cetățenie, rusă și a unui stat membru. În plus, se menționa de asemenea că aceasta se aplica atunci când o persoană de cetățenie rusă zbura cu titlu privat în calitate de pilot și controla, așadar, când și unde zbura avionul, cu excepția cazului în care respectiva persoană zbura în calitate de angajat al unui transportator aerian care nu era rus, din moment ce, într‑o asemenea ipoteză, ea nu controla aeronava.
10 Autoritățile Aeroportului Luxemburg‑Findel au publicat un „notice to airmen” (NOTAM, mesaj pentru personalul aeronautic) prin care au fost comunicate informațiile privind măsurile restrictive referitoare la sectorul aerian adoptate prin actele atacate.
11 La 21 aprilie 2022, ca răspuns la o întrebare a reprezentantului reclamantei, DAC a indicat printre altele că explicațiile furnizate pe site‑ul AESA se bazau pe o abordare comună în cadrul Uniunii și pe o interpretare uniformă a serviciilor Comisiei. DAC a precizat de asemenea că termenul „control” era interpretat în sens larg, ceea ce includea controlul efectiv și material al unei aeronave și nu se rezuma numai la un control economic și financiar.
Concluziile părților
12 Reclamanta, după clarificarea concluziilor sale ca răspuns la o întrebare adresată în ședință, solicită Tribunalului:
– declararea prezentei acțiuni ca fiind admisibilă;
– anularea regulamentului atacat, în măsura în care introduce articolul 3d din Regulamentul nr. 833/2014, și a deciziei atacate, în măsura în care introduce articolul 4e din Decizia 2014/512;
– recunoașterea dreptului său de a‑și utiliza licența de pilot privat și de a ateriza pe teritoriul Uniunii, de a decola de pe aceasta sau de a‑l survola;
– obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
13 Consiliul, susținut de Comisie, solicită Tribunalului:
– cu titlu principal, declararea inadmisibilității acțiunii;
– cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii ca nefondată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la competența Tribunalului de a soluționa acțiunea în măsura în care se solicită ca Tribunalul să îi recunoască reclamantei dreptul de a‑și utiliza licența de pilot privat și de a ateriza pe teritoriul Uniunii, de a decola de pe acesta sau de a‑l survola
14 Prin intermediul unuia dintre capetele de cerere, reclamanta solicită Tribunalului să îi recunoască dreptul de a‑și utiliza licența de pilot privat și de a ateriza pe teritoriul Uniunii, de a decola de pe acesta sau de a‑l survola.
15 În această privință, este suficient să se amintească faptul că, în cadrul controlului de legalitate întemeiat pe articolul 263 TFUE, Tribunalul nu are competența de a pronunța hotărâri declarative sau confirmative (a se vedea în acest sens Ordonanța din 9 decembrie 2003, Italia/Comisia, C‑224/03, nepublicată, EU:C:2003:658, punctele 20 și 21, și Hotărârea din 4 februarie 2009, Omya/Comisia, T‑145/06, EU:T:2009:27, punctul 23).
16 Rezultă din cele ce precedă că, în măsura în care se solicită ca Tribunalul să îi recunoască reclamantei dreptul de a‑și utiliza licența de pilot privat și de a ateriza pe teritoriul Uniunii, de a decola de pe acesta sau de a‑l survola, acțiunea trebuie respinsă ca fiind introdusă în fața unei instanțe care nu are competența de a se pronunța cu privire la aceasta.
Cu privire la competența Tribunalului de a soluționa acțiunea în măsura în care prin aceasta se solicită anularea deciziei atacate
17 Consiliul invocă necompetența Tribunalului de a se pronunța cu privire la legalitatea deciziei atacate. Acesta susține că, în temeiul articolului 275 TFUE, instanțele Uniunii nu sunt competente să soluționeze acțiuni în anulare împotriva măsurilor restrictive instituite printr‑o decizie care ține de politica externă și de securitate comună (PESC) ce constituie măsuri cu aplicabilitate generală. În speță, acesta arată că interdicția prevăzută la articolul 4e din Decizia 2014/512, astfel cum a fost modificată prin decizia atacată, este o măsură generală al cărei domeniu de aplicare este stabilit prin referire la criterii obiective, în special categoriile de aeronave, și că nu vizează persoane fizice sau juridice identificate.
18 Comisia apreciază că Tribunalul este competent să controleze legalitatea tuturor măsurilor adoptate în conformitate cu articolul 215 TFUE, precum și să controleze legalitatea măsurilor restrictive adoptate în temeiul articolului 29 TUE. Aceasta apreciază că raționamentul Consiliului se întemeiază pe o interpretare „mecanicistă” a termenilor articolului 275 TFUE și că necompetența instanței Uniunii în materie de PESC cunoaște excepții. În plus, acesta ar fi de asemenea competent să controleze legalitatea regulamentelor adoptate în temeiul articolului 215 alineatul (1) TFUE, precum și a deciziilor în materie de PESC adoptate în temeiul articolului 29 TUE. În sfârșit, competența instanței Uniunii nu ar decurge dintr‑o pretinsă subiectivitate a criteriului „controlului”.
19 Reclamanta contestă argumentele Consiliului. Ea susține că excluderea PESC din competența Curții de Justiție a Uniunii Europene prevăzută la articolul 275 TFUE trebuie interpretată în mod restrictiv. Ea afirmă că domeniul de aplicare al măsurii restrictive în cauză nu este stabilit prin referire la criterii obiective. În opinia sa, pe de o parte, măsurile adoptate prin actele atacate au un impact nu numai asupra Federației Ruse, ci și asupra unor terți precum cetățenii ruși și, pe de altă parte, noțiunea de „control” al aeronavei, astfel cum a fost interpretată de instituțiile Uniunii, este un criteriu subiectiv. În plus, reclamanta susține că competența Tribunalului se întemeiază de asemenea pe articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care ar permite, cu respectarea tratatelor, interpretarea dispozițiilor existente astfel încât acestea să poată asigura respectarea drepturilor și a libertăților fundamentale. Reclamanta adaugă că este imperativ ca măsurile restrictive prevăzute de actele atacate să fie supuse unui control pentru a stabili dacă acestea respectă drepturile fundamentale și principiul proporționalității.
20 Trebuie amintit că, deși, în aplicarea articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și a articolului 275 primul paragraf TFUE, Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este în principiu competentă în ceea ce privește dispozițiile referitoare la PESC și nici în ceea ce privește actele adoptate în temeiul acestor dispoziții, tratatele stabilesc totuși în mod explicit două excepții de la acest principiu. Astfel, pe de o parte, atât articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE, cât și articolul 275 al doilea paragraf TFUE prevăd că Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să controleze respectarea articolului 40 TUE. Pe de altă parte, articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE îi atribuie competența de a controla legalitatea anumitor decizii menționate la articolul 275 al doilea paragraf TFUE. La rândul său, această din urmă dispoziție prevede competența Curții de Justiție a Uniunii Europene de a se pronunța cu privire la acțiunile formulate în condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE privind controlul legalității deciziilor Consiliului, adoptate în temeiul dispozițiilor referitoare la PESC, care prevăd măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice (Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 60).
21 Astfel, în ceea ce privește actele adoptate în temeiul dispozițiilor referitoare la PESC, caracterul individual al acestor acte este cel care deschide, în conformitate cu articolul 275 al doilea paragraf TFUE, accesul la instanțele Uniunii (a se vedea Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 103 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 13 septembrie 2018, Gazprom Neft/Consiliul, T‑735/14 și T‑799/14, EU:T:2018:548, punctul 53).
22 În această privință, trebuie subliniat că Curtea a statuat că articolele 4 și 4a din Decizia 2014/512 prevăd măsuri al căror domeniu de aplicare este determinat prin referire la criterii obiective, în special la categorii de proiecte de explorare și de producție petrolieră. În schimb, aceste măsuri nu vizează persoane fizice sau juridice identificate, ci se aplică tuturor operatorilor implicați în vânzarea, furnizarea, transferul sau exportul vizate de obligația de autorizare prealabilă și tuturor furnizorilor de servicii conexe în general (Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 97). Astfel, Curtea a stabilit că aceste măsuri nu constituie măsuri împotriva unor persoane fizice sau juridice în sensul articolului 275 al doilea paragraf TFUE, ci măsuri cu aplicabilitate generală și că nu este competentă să controleze validitatea lor (Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctele 98 și 99).
23 În plus, în ceea ce privește articolul 1 alineatul (2) literele (b)-(d) și alineatul (3), articolul 7 și anexa III la Decizia 2014/512, Curtea a constatat că obiectul acestor măsuri este definit prin referire la entități specifice. Curtea a statuat că aceste dispoziții interzic, printre altele, executarea diferitor operațiuni financiare în privința unor entități înscrise în anexa III la decizia menționată și că este competentă să se pronunțe cu privire la validitatea acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctele 100 și 107).
24 Așadar, prin stabilirea unor criterii care permit identificarea unei persoane fizice sau juridice și prin menționarea numelui acestei persoane în anexa la o decizie adoptată în temeiul dispozițiilor privind PESC, Consiliul adoptă măsuri restrictive împotriva persoanei fizice sau juridice în cauză, în pofida faptului că astfel de măsuri pot viza de asemenea, în mod individual, alte entități (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 104, și Hotărârea din 13 septembrie 2018, Gazprom Neft/Consiliul, T‑735/14 și T‑799/14, EU:T:2018:548, punctul 54).
25 În speță, interdicția prevăzută la articolul 4e din Decizia 2014/512, astfel cum a fost introdus prin articolul 1 punctul 2 din decizia atacată, se aplică „oricărei aeronave operate de transportatori aerieni ruși, inclusiv în calitate de transportator comercial în cadrul acordurilor de partajare de cod sau de rezervare de capacitate[, precum și] oricărei aeronave înmatriculate în Rusia și oricărei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus”.
26 În această privință, este necesar să se constate că domeniul de aplicare al măsurii în cauză este stabilit prin referire la criterii obiective, și anume categorii de aeronave. Astfel, sunt vizate de măsurile în cauză aeronavele operate de transportatori aerieni ruși, inclusiv în calitate de transportator comercial în cadrul acordurilor de partajare de cod sau de rezervare de capacitate, cele înmatriculate în Rusia și cele care nu sunt înmatriculate în Rusia, dar sunt deținute, închiriate sau controlate în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus. Prin urmare, măsurile restrictive în cauză nu vizează persoane fizice sau juridice identificate, ci se aplică tuturor aeronavelor care îndeplinesc criteriile enunțate mai sus.
27 În plus, reiese, desigur, din jurisprudență că măsurile restrictive se aseamănă, în același timp, atât cu actele cu aplicabilitate generală, în măsura în care interzic unei categorii de destinatari determinați în mod general și abstract să pună resurse economice la dispoziția entităților menționate în anexele la acestea, cât și cu decizii individuale cu privire la entitățile respective (a se vedea Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 102 și jurisprudența citată). Cu toate acestea, în speță, trebuie subliniat că măsurile restrictive instituite în temeiul articolului 4e din Decizia 2014/512, astfel cum a fost modificată prin decizia atacată, nu sunt concepute într‑un asemenea mod și că articolul menționat nu face trimitere la nicio anexă. Or, potrivit jurisprudenței amintite la punctul 21 de mai sus, natura individuală a actelor este cea care deschide, în conformitate cu articolul 275 al doilea paragraf TFUE, accesul la instanțele Uniunii.
28 În aceste condiții, este necesar să se constate că măsurile instituite prin articolul 4e din Decizia 2014/512, astfel cum a fost modificată prin decizia atacată, nu constituie măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice în sensul articolului 275 al doilea paragraf TFUE, ci măsuri cu aplicabilitate generală.
29 Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentul reclamantei care justifică competența instanțelor Uniunii ca urmare a unei pretinse încălcări a principiului proporționalității și a drepturilor fundamentale, din moment ce, potrivit jurisprudenței, argumente care au legătură exclusiv cu fondul acțiunii nu pot repune în discuție necompetența Tribunalului de a judeca o acțiune în anulare împotriva unei dispoziții din decizia atacată (a se vedea în acest sens Ordonanța din 3 iulie 2007, Commune de Champagne și alții/Consiliul și Comisia, T‑212/02, EU:T:2007:194, punctul 217).
30 În lumina considerațiilor de mai sus, trebuie să se constate că Tribunalul nu este competent să controleze validitatea articolului 4e din Decizia 2014/512, astfel cum a fost modificată. În consecință, în măsura în care se solicită anularea deciziei atacate, acțiunea trebuie respinsă ca fiind introdusă în fața unei instanțe care nu are competența de a se pronunța cu privire la aceasta.
Cu privire la admisibilitatea acțiunii în măsura în care prin aceasta se solicită anularea regulamentului atacat
31 Consiliul invocă inadmisibilitatea acțiunii în măsura în care prin aceasta se solicită anularea regulamentului atacat. Deși admite că articolul 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, este un act normativ care o privește direct pe reclamantă, în măsura în care dispoziția respectivă o împiedică să își utilizeze licența de pilot privat, acesta susține că dispoziția menționată presupune, în schimb, măsuri de executare. Astfel, reclamanta ar trebui să demonstreze că este nu numai direct, ci și individual vizată de regulamentul atacat. Or, potrivit Consiliului, reclamanta nu este vizată în mod individual de regulamentul atacat.
32 În plus, în ceea ce privește afirmațiile reclamantei referitoare la consecințele asupra situației sale care decurg din interpretarea articolului 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, Consiliul arată că, prin adoptarea acestei dispoziții, intenția sa nu a fost de a interzice cetățenilor ruși deținători ai unei licențe de pilot privat să utilizeze această licență pentru a pilota, cu titlu privat, o aeronavă neînmatriculată în Rusia care nu este deținută sau închiriată de aceștia. Potrivit Consiliului, expresia „controlată în alt mod” care figurează la articolul 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, trebuie înțeleasă numai în sensul de control economic sau financiar. Acesta susține că interpretarea respectivă corespunde obiectivului actelor atacate, și anume exercitarea unei presiuni asupra președintelui Federației Ruse și a guvernului rus pentru ca aceștia să înceteze acțiunile lor de destabilizare a Ucrainei. Consiliul precizează că un astfel de obiectiv nu poate fi atins prin restricții impuse persoanelor fizice ruse pentru simplul motiv că acestea pilotează o aeronavă. În plus, acesta amintește că, atunci când un text poate face obiectul mai multor interpretări, trebuie să prevaleze acea interpretare care determină conformitatea dispoziției cu tratatele. Astfel, el consideră că, prin adoptarea interpretării pe care o susține, articolul 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, nu este susceptibil să încalce dispoziții ale tratatelor sau ale Cartei drepturilor fundamentale.
33 Comisia susține că, deși regulamentul atacat este un act normativ, acesta presupune măsuri de executare, astfel încât reclamanta trebuie să demonstreze că este vizată în mod direct și individual. Or, asemenea Consiliului, Comisia afirmă că reclamanta nu este vizată în mod individual de regulamentul menționat.
34 În ceea ce privește interpretarea care trebuie dată articolului 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, Comisia arată că noțiunea de „control” trebuie să facă obiectul unei interpretări largi, în sensul că se consideră că o persoană „controlează” aeronava atunci când are controlul tehnic sau operațional al acesteia, în special prin faptul că zboară cu titlu privat în calitate de pilot. Potrivit Comisiei, referirea la un control „în alt mod” confirmă caracterul nerestrictiv al noțiunii de control. Aceasta arată că reglementarea privind măsurile restrictive utilizează conceptele de „posesie, deținere și control” în materie de înghețare a fondurilor pentru a stabili domeniul de aplicare personal al unei măsuri și că, în acest context, noțiunea de „control” este utilizată într‑un sens financiar. Totuși, această interpretare nu ar putea fi transpusă în prezenta speță, în care problema controlului ar fi relevantă pentru a determina aeronava căreia îi este interzisă aterizarea pe teritoriul Uniunii. În sfârșit, recurgerea la o interpretare largă ar corespunde obiectivului de a evita eludarea măsurilor restrictive.
35 Reclamanta susține că acțiunea sa este admisibilă în măsura în care se solicită anularea regulamentului atacat. Deși admite că nu îi este destinatară, reclamanta susține că este afectată în mod direct de dispozițiile acestuia pe care le contestă. Ea apreciază că Comisia, AESA și DAC, dând articolului 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2014, astfel cum a fost modificat, o interpretare potrivit căreia reclamanta ar controla o aeronavă în sensul în care ar putea decide când și unde zboară aeronava respectivă a făcut ca, în temeiul acestei dispoziții, aceasta să fie împiedicată să își utilizeze licența de pilot privat. Reclamanta consideră de asemenea că este vizată în mod individual de regulamentul atacat și, în orice caz, că acesta este un act normativ care nu presupune măsuri de executare.
36 În plus, în ceea ce privește interpretarea care trebuie dată articolului 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, aceasta consideră că termenul „control” trebuie să însemne un control de natură economică sau financiară al aeronavei, astfel încât ea nu este vizată de interdicția prevăzută de dispoziția menționată și poate continua să beneficieze de licența sa de pilot privat.
37 Trebuie amintit că, potrivit articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, orice persoană fizică sau juridică poate formula, în condițiile prevăzute la primul și al doilea paragraf, o acțiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare.
38 Or, în măsura în care condiția afectării directe este comună celei de a doua și celei de a treia teze ale articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, iar această condiție, potrivit jurisprudenței, are aceeași semnificație în fiecare dintre aceste teze (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 iulie 2022, Nord Stream 2/Parlamentul și Consiliul, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punctul 73), trebuie să se examineze dacă această condiție este îndeplinită.
39 Potrivit unei jurisprudențe constante, condiția potrivit căreia măsura care face obiectul acțiunii trebuie să privească direct o persoană fizică sau juridică, astfel cum este prevăzută la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, impune întrunirea a două criterii cumulative, și anume ca măsura contestată, pe de o parte, să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a acestei persoane și, pe de altă parte, să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare, această punere în aplicare având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor norme intermediare [a se vedea Hotărârea din 22 iunie 2021, Venezuela/Consiliul (Afectarea unui stat terț), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punctul 61 și jurisprudența citată].
40 În speță, pentru a stabili dacă reclamanta este vizată în mod direct de măsurile restrictive în cauză, este necesar să se examineze în prealabil aspectul dacă ea intră în domeniul de aplicare al articolului 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2014, astfel cum a fost modificat.
41 În acest scop, este necesar să se stabilească interpretarea care trebuie reținută pentru noțiunea de „control” al unei aeronave.
42 Potrivit jurisprudenței, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul ei și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție (a se vedea Hotărârea din 10 iulie 2014, D. și G., C‑358/13 și C‑181/14, EU:C:2014:2060, punctul 32 și jurisprudența citată).
43 În primul rând, reiese din însuși modul de redactare a articolului 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, că interdicția prevăzută de această dispoziție vizează orice aeronavă exploatată de transportatori aerieni ruși, orice aeronavă înmatriculată în Rusia, precum și orice aeronavă care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus.
44 În această privință, o interpretare literală a noțiunii de „control în alt mod” al unei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia poate conduce la concluzia că această noțiune vizează, astfel cum arată Consiliul, numai un control de natură economică sau financiară sau, astfel cum susține Comisia, și un control „tehnic sau operațional”, astfel încât interdicția ar putea privi o aeronavă pilotată de o persoană fizică de cetățenie rusă.
45 În al doilea rând, în ceea ce privește interpretarea contextuală a noțiunii de aeronavă care nu este înmatriculată în Rusia „controlată în alt mod”, primo, este necesar să se arate că regulamentul atacat modifică Regulamentul nr. 833/2014, care prevede măsuri restrictive sectoriale de natură economică adoptate în temeiul articolului 215 alineatul (1) TFUE. Secundo, trebuie subliniat că expresia „controlată în alt mod” se situează în continuarea termenilor „deținută” și „închiriată”, care sunt termeni ce desemnează noțiuni relevante din punct de vedere economic sau financiar. Tertio, astfel cum recunoaște Comisia, noțiunea de „control” este utilizată într‑un sens economic sau financiar în cadrul altor dispoziții ale Regulamentului nr. 833/2014 pentru a stabili domeniul de aplicare personal al măsurilor restrictive sectoriale [a se vedea de exemplu articolul 2 alineatul (4) literele (e) și (f) și articolul 3 alineatul (6) litera (b) din regulamentul menționat] sau Regulamentul (UE) nr. 269/2014 al Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 6), pentru măsuri restrictive individuale în materie de înghețare a fondurilor sau a resurselor economice [a se vedea articolul 2 alineatul (1) din regulamentul menționat].
46 În al treilea rând, în ceea ce privește interpretarea teleologică a noțiunii de „control în alt mod” al unei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, primo, trebuie subliniat că obiectivul urmărit de regulamentul atacat este printre altele de a exercita o presiune maximă asupra autorităților ruse pentru ca ele să pună capăt acțiunilor și politicilor lor de destabilizare a Ucrainei, precum și agresiunii militare împotriva acestei țări (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 27 iulie 2022, RT France/Consiliul, T‑125/22, EU:T:2022:483, punctul 163).
47 În speță, este necesar să se considere, asemenea Consiliului, că impunerea de restricții asupra aeronavelor care nu sunt înmatriculate în Rusia deținute, închiriate sau controlate în alt mod pe plan economic sau financiar contribuie la exercitarea unei astfel de presiuni asupra autorităților ruse. Într‑adevăr, astfel de restricții, în măsura în care afectează din punct de vedere economic sectorul aviației ruse, contribuie la obiectivul de a crește costul acțiunilor Federației Ruse menite să submineze integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 septembrie 2018, Rosneft și alții/Consiliul, T‑715/14, nepublicată, EU:T:2018:544, punctul 157 și jurisprudența citată).
48 Secundo, în ceea ce privește eventuala necesitate de a recurge la o interpretare largă a articolului 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, pentru a evita orice risc de eludare a măsurilor restrictive inerent numeroaselor posibilități existente pentru a beneficia de un transport aerian prin camuflarea identității și a cetățeniei beneficiarului, este suficient să se constate că, contrar celor susținute de Comisie (a se vedea punctul 33 de mai sus), posibilitatea de a camufla identitatea și cetățenia beneficiarului intră în sfera noțiunii de „control” în sens economic sau financiar, iar nu în sens „tehnic” sau „operațional”.
49 Tertio, trebuie amintit că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că principiul proporționalității, care face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii și care este reluat la articolul 5 alineatul (4) TUE, impune ca mijloacele puse în aplicare printr‑o dispoziție de drept al Uniunii să fie de natură să permită atingerea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor menționate [Hotărârea din 15 noiembrie 2012, Al‑Aqsa/Consiliul și Țările de Jos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P și C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punctul 122, și Hotărârea din 24 noiembrie 2021, Assi/Consiliul, T‑256/19, EU:T:2021:818, punctul 194 (nepublicată)].
50 În această privință, astfel cum susține Consiliul, trebuie subliniat că, deși impunerea de restricții împotriva unor persoane și entități ruse care controlează din punct de vedere economic sau financiar o aeronavă care nu este înmatriculată în Rusia contribuie la exercitarea unei presiuni împotriva președintelui rus și a guvernului său, situația nu este aceeași în ceea ce privește restricțiile adoptate împotriva persoanelor fizice ruse care se limitează la „pilotarea” unei astfel de aeronave. În consecință, este necesar să se constate că o interdicție de a ateriza pe, de a decola de pe sau de a survola teritoriul Uniunii aplicabilă oricărei aeronave controlate la nivel „tehnic sau operațional” de un cetățean rus, în măsura în care include cetățenii ruși deținători ai unei licențe de pilot privat, ar fi vădit inadecvată în raport cu obiectivul de a exercita o presiune asupra președintelui rus și a guvernului său susceptibilă să pună capăt încălcărilor dreptului internațional și să mențină integritatea teritorială a Ucrainei.
51 Astfel, potrivit jurisprudenței, atunci când un text de drept derivat poate primi mai multe interpretări, trebuie să prevaleze acea interpretare care determină conformitatea dispoziției cu tratatul, mai degrabă decât cea care conduce la constatarea incompatibilității sale cu tratatul (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 70 și jurisprudența citată). În consecință, este necesar să se constate că articolul 3d din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat, trebuie interpretat în sensul că interdicția de a ateriza pe teritoriul Uniunii, de a decola de pe acesta sau de a‑l survola, aplicabilă „oricărei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus”, vizează orice aeronavă care nu este înmatriculată în Rusia, dar care este controlată din punct de vedere economic sau financiar de o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism rus, fără a aduce atingere situației în care, precum în speță, un cetățean rus deținător al unei licențe de pilot privat utilizează această licență pentru a pilota o aeronavă care nu este înmatriculată în Rusia, care nu este deținută sau închiriată de o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism rus.
52 Rezultă că situația reclamantei, care nici nu deține, nici nu închiriază o aeronavă care nu este înmatriculată în Rusia și care nu dispune de niciun control economic sau financiar asupra unei astfel de aeronave, nu intră în domeniul de aplicare al articolului 3d din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat. Prin urmare, interdicția prevăzută la articolul menționat nu o privește în mod direct, astfel încât nu are calitate procesuală activă pentru a introduce o acțiune în anulare împotriva acestei dispoziții (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 21 decembrie 2016, Consiliul/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punctele 132 și 133).
53 Pe cale de consecință, în măsura în care se solicită anularea regulamentului atacat, acțiunea trebuie respinsă ca inadmisibilă.
54 Având în vedere tot ceea ce precedă, acțiunea trebuie respinsă în totalitate, în parte ca fiind introdusă la o instanță care nu are competența de a se pronunța cu privire la aceasta și în parte ca inadmisibilă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
55 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Cu toate acestea, potrivit articolului 135 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Tribunalul poate, în măsura impusă de echitate, să decidă ca o parte care cade în pretenții să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, numai o fracțiune din cheltuielile de judecată efectuate de cealaltă parte sau chiar să decidă ca ea să nu fie obligată la plata acestora.
56 În speță, Tribunalul apreciază că, ținând seama de dificultățile de interpretare a noțiunii de „control în alt mod” al unei aeronave, care au putut favoriza, într‑o anumită măsură, nașterea prezentului litigiu, deși reclamanta a căzut în pretenții, se va face o justă apreciere a tuturor împrejurărilor speței prin decizia ca reclamanta și Consiliul să suporte, fiecare, propriile cheltuieli de judecată.
57 Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Comisia va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi extinsă)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Doamna Ekaterina Islentyeva și Consiliul Uniunii Europene vor suporta, fiecare, propriile cheltuieli de judecată.
3) Comisia Europeană va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 20 decembrie 2023.
Semnături
i Indicatorii și punctele 17, 22, 27 și 28 din prezentul text au făcut obiectul unei modificări de ordin lingvistic ulterior primei publicări.