KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 27. juunil 2018(1)
Kohtuasi C‑257/17
C
ja
A
versus
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Direktiivi 2003/86 kohaldamisalast väljajätmine – Liikmesriigi õigusega vahetult ja tingimusteta kohaldatavaks muudetud liidu õigusnormid – Euroopa Kohtu pädevus – Perekonna taasühinemise õigus – Artikli 15 lõiked 1 ja 4 – Kolmanda riigi kodanikule pärast viis aastat liikmesriigis elamist automaatselt elamisloa andmisest keeldumine – Liikmesriigi regulatsioon, mis näeb ette integratsioonieksami edukalt sooritamise kohustuse – Menetluslik tingimus – Eraldi elamisloa taotluse esitamise kuupäev eraldi elamisloa alguskuupäevana
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas eelotsusetaotluses, mille esitas Raad van State (Madalmaade riiginõukogu), palutakse Euroopa Kohtul ühelt poolt otsustada oma pädevuse üle tõlgendada nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta(2) kontekstis, kus põhikohtuasjas kõne all olevad olukorrad on selle õigusakti kohaldamisalast sõnaselgelt välja jäetud. Siseriikliku õigusega, millega see direktiiv on üle võetud, on ühepoolselt otsustatud selle direktiivi kohaldamisala laiendada, et see hõlmaks niisuguseid olukordi.
2. Teiselt poolt palutakse Euroopa Kohtul vastata küsimusele, kas liidu õigusega on vastuolus, et liikmesriik nõuab juhul, kui kolmanda riigi kodanikud, kellel on riigis elamise õigus perekonna taasühinemise õiguse alusel, soovivad saada eraldi elamisluba, mis on sõltumatu taasühinemist taotleva isiku elamisloast, et nad peavad enne edukalt sooritama uue integratsioonieksami, ja seega, mis kuupäevast alates selle eraldi elamisloa mõju algab.
3. Kuigi Euroopa Kohtul on juba tulnud otsustada direktiivi 2003/86 artikli 7 integratsioonimeetme üle ja hinnata, kas integratsioonieksam, mida Madalmaades nõutakse, on lubatav „integratsioonimeede“, mille täitmist liikmesriik võib selle õigusnormi alusel nõuda kolmanda riigi kodanikult, kes soovib saada perekonna taasühinemise õigust, ei ole talt seevastu kunagi küsitud, kas selle direktiivi artikli 15 lõike 4 alusel võib eraldi elamisloa taotlejalt nõuda, et ta sooritaks veel teise integratsioonieksami, et saada riigis elamise õigust, mis oleks taasühinemist taotleva isiku omast sõltumatu.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
4. Direktiivi 2003/86 põhjendusest 2 tuleneb, et „[p]erekonna taasühinemist käsitlevad meetmed tuleks vastu võtta kooskõlas kohustusega kaitsta perekonda ja austada pereelu, mis on sätestatud paljudes rahvusvahelise õiguse aktides. Käesolev direktiiv austab põhiõigusi ning peab kinni põhimõtetest, mida tunnustab eelkõige inimõiguste ja põhivabaduste kaitse Euroopa konventsiooni artikkel 8 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta“.
5. Direktiivi 2003/86 põhjenduses 4 on ette nähtud: „Perekonna taasühinemine on vajalik pereelu võimaldamiseks. See aitab liikmesriigis viibivate kolmandate riikide kodanike integreerumist hõlbustades ühiskonnakultuurilise stabiilsuse loomist ja samuti majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamist, mis on asutamislepingus sätestatud põhieesmärk.
6. Direktiivi 2003/86 põhjenduses 6 on märgitud, et „[p]erekonna kaitseks ning pereelu loomiseks või hoidmiseks tuleks ühiste kriteeriumide põhjal määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise materiaalsed tingimused“.
7. Direktiivi 2003/86 põhjendus 15 näeb ette, et „[p]ereliikmete integreerumist tuleks edendada. Selleks tuleks neile asjakohastel tingimustel anda perekonna taasühinemist taotlevast isikust sõltumatu seisund, eriti kui tegemist on abi- või kooselu lõppemisega, ning juurdepääs üld- ja kutseharidusele ning tööturule samadel tingimustel isikuga, kellega nad taasühinevad.“
8. Direktiivi 2003/86 artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise tingimused kolmandate riikide kodanikele, kes elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil“.
9. Direktiivi 2003/86 artikli 2 punktis d on sätestatud, et käesolevas direktiivis tähendab:
„d) perekonna taasühinemine – liikmesriigis seaduslikult elava kolmanda riigi kodaniku pereliikmete sisenemine sellesse liikmesriiki ja seal elamine, et perekond jääks kokku, olenemata sellest, kas peresuhted tekkisid enne või pärast kõnealuse kolmanda riigi kodaniku sisenemist sellesse liikmesriiki“.
10. Direktiivi 2003/86 artikli 3 lõikes 3 on sätestatud, et „[k]äesolevat direktiivi ei kohaldata liidu kodanike pereliikmete suhtes“.
11. Direktiivi 2003/86 artikli 7 lõikes 2 on täpsustatud, et „[l]iikmesriigid võivad kooskõlas siseriikliku õigusega nõuda kolmandate riikide kodanikelt, et need täidaksid integratsioonimeetmeid“.
12. Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõiked 1, 3 ja 4 näevad ette:
„1. Hiljemalt viis aastat pärast liikmesriigis elamist ja tingimusel, et pereliikmele ei ole elamisluba antud muudel kui perekonna taasühinemisega seotud põhjustel, on perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasal või vallalisel elukaaslasel ning täisikka jõudnud lapsel õigus vajaduse korral taotluse esitamise korral oma, taasühinemist taotleva isiku elamisloast sõltumatule elamisloale.
[…]
3. Lesestumise, lahutuse, lahuselu või vahetult üleneva või alaneva lähisugulase surma korral võib vajadusel taotluse esitamise korral väljastada eraldi elamisloa isikutele, kes on liikmesriigi territooriumile sisenenud seoses perekonna taasühinemisega. Liikmesriigid kehtestavad sätted, mis tagavad eraldi elamisloa andmise eriti raskete asjaolude korral.
4. Eraldi elamisloa andmise ja kehtivusaja tingimused kehtestatakse vastavalt siseriiklikule õigusele“.
B. Madalmaade õigus
13. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võtab piiratud elamisluba, millega kaasneb „alalisteks humanitaarpõhjusteks“ nimetatud piirang, sisuliselt üle direktiivi 2003/86 artikli 15 sisu eraldi elamisloa andmise tingimuste kohta.
14. 23. novembri 2000. aasta välismaalaste seaduse (Vreemdelingenwet 2000, edaspidi „Vw 2000“) artikli 26 lõikes 1 on sätestatud, et „[e]lamisluba, mis eeldab täieõiguslikult seaduslikult riigis elamist, antakse alates kuupäevast, millal välismaalane tõendab, et ta on täitnud kõik tingimused, ja kõige varem alates taotluse vastuvõtmise kuupäevast“.
15. 2000. aasta määrus 2000. aasta välismaalaste seaduse kohaldamise kohta (Vreemdelingenbesluit 2000, edaspidi „Vb 2000“) artikli 3.51 lõike 1 punktis a ja lõikes 5 on sätestatud, et „Vw 2000 artikli 14 tähenduses tähtajalise elamisloa puhul võidakse kehtestada alaliste humanitaarpõhjustega seonduv piirang välismaalasele, kes:
a) elab Madalmaades […] punktis 1 osutatud piiranguga elamisloa omanikuna […]:
1. elamine sellise isiku pereliikmena, kellel on riigis alalise elamise õigus;
[…]
5. [Vb 2000] artiklit 3.80a kohaldatakse lõike 1 punkti a alapunktis 1 osutatud välismaalastele […].“.
16. Vw 2000 artikli 3.80a lõigetes 1, 2 ja 4 on sätestatud:
„1. Taotlus muuta […] elamisluba alaliste humanitaarpõhjustega seotud piiranguga elamisloaks jäetakse rahuldamata, kui taotluse on esitanud artikli 3.51 lõike 1 punkti a alapunkti 1 tähenduses välismaalane, kes ei ole sooritanud edukalt integratsiooniseaduse (Wet inburgering, edaspidi „Wi“) artikli 7 lõike 2 punktis a osutatud eksamit või ei ole saanud diplomit, tunnistust või sama seaduse artikli 5 lõike 1 punkti c tähenduses muud dokumenti.
2. Lõiget 1 ei kohaldata, kui välismaalane:
[…]
e. on […] Wi artikli 6 lõike 1 punkti a või b alusel integreerumiskohustusest vabastatud.
[…]
4. Peale selle võib minister lõike 1 kohaldamata jätta, kui ta on seisukohal, et see säte viib ilmselgete raske ebaõigluse olukordadeni“.
17. Wi artikli 6 lõike 1 punktide a või b alusel:
„1. Minister vabastab integreerumiskohustusega isiku sellest kohustusest, kui:
a. isik on tõendanud, et psüühilise või füüsilise puude või vaimse arengu peetuse tõttu ei ole ta kestvalt võimeline integratsioonieksamit sooritama;
b. ta on jõudnud integreerumiskohustusega isiku tehtud jõupingutuste põhjal seisukohale, et isik ei saa mõistlikult integreerumiskohustust täita. […]“.
III. Põhikohtuasjad, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
A. Põhikohtuasja faktilised asjaolud
18. Esimene põhikohtuasja kaebaja, C (edaspidi „kaebaja C“ või „C“) on kolmanda riigi (Hiina) kodanik. Tal on alates 5. novembrist 2008 „elamisluba abikaasa juures elamiseks“, mis kehtis kuni 5. novembrini 2014. Rechtbank Den Haag (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad) lahutas 2. veebruaril 2015 C ja tema abikaasa, Madalmaade kodaniku abielu.
19. C esitas Vb 2000 artikli 3.51 lõike 1 punkti a alusel Staatssecretaris van Veiligheid en Justitiele (julgeoleku- ja justiitsasjade riigisekretär, Madalmaad, edaspidi „riigisekretär“) taotluse, et tema elamisluba abikaasa juures elamiseks muudetaks sõltumatuks, eraldi elamisloaks. Riigisekretär jättis esimese, 2. veebruari 2015. aasta otsusega eraldi elamisloa taotluse rahuldamata. Ta tühistas ka abikaasa juures elamiseks antud elamisloa tagasiulatuvalt alates 10. veebruarist 2014, sest alates sellest kuupäevast ei olnud C enam rahvastikuregistris (Basisregistratie Personen,(3) edaspidi „rahvastikuregister“) registreeritud oma abikaasaga samal aadressil. Riigisekretäri hinnangul oli abikaasa juures elamiseks antud elamisloa õiguslik alus ära langenud. Teise, 24. juuli 2015. aasta otsusega riigisekretär rahuldas C eraldi elamisloa taotluse, kuna C oli tõendanud, et ta on integratsioonieksami tingimusest Vb 2000 artikli 3.80a alusel vabastatud. Riigisekretär andis talle tagasiulatuvalt eraldi elamisloa alates kuupäevast, millal C täitis integreerumiskohustuse tingimuse, s.t 16. veebruarist 2015. Seetõttu oli C seaduslik riigis elamine vahepealsel ajal katkenud, s.o alates 10. veebruarist 2014 (abikaasaga koos elamise lõpu kuupäev rahvastikuregistri järgi) kuni 16. veebruarini 2015 (kuupäev, millest alates väljastati eraldi elamisluba). Järelikult seisneb C huvi põhikohtuasjas selles, et tema seaduslikult riigis elamine katkes seaduse alusel.
20. Kaebaja C esitas oma abikaasa juures elamiseks antud elamisloa tagasiulatuvalt alates 10. veebruarist 2014 tühistamise otsuse peale kaebuse rechtbank Den Haage zittingsplaats Rotterdamile (Haagi esimese astme kohus, Rotterdami kohtumaja, Madalmaad, edaspidi „esimese astme kohus“), kes tunnistas 5. jaanuari 2016. aasta kohtuotsusega kaebuse põhjendamatuks.
21. Teine põhikohtuasja kaebaja, A (edaspidi „kaebaja A“ või „A“) on samuti kolmanda riigi (Kongo) kodanik. Tal oli alates 20. detsembrist 1997 kuni 15. oktoobrini 2016 elamisluba abikaasa juures elamiseks. 28. juulil 2015 kanti A ja tema Madalmaade kodanikust abikaasa abielulahutus rahvastikuregistrisse.
22. Kaebaja A esitas Vb 2000 artikli 3.51 lõike 1 punkti a alusel taotluse, et tema elamisluba abikaasa juures elamiseks muudetaks eraldi elamisloaks. Riigisekretär kinnitas 26. veebruari ja 21. septembri 2015. aasta otsustega eraldi elamisloa taotluse tagasilükkamist põhjusel, et A ei olnud tõendanud, et ta on teise integratsioonieksami edukalt sooritanud, või et ta oli sellest Vb 2000 artikli 3.80a alusel vabastatud. Riigisekretär teatas 8. veebruaril 2016 kaebajale A kirjalikult oma kavatsusest tema elamisluba abikaasa juures elamiseks tühistada tagasiulatuvalt alates 3. septembrist 2014 põhjusel, et alates sellest kuupäevast ei olnud A ja tema abikaasa enam rahvastikuregistris registreeritud samas elukohas. Riigisekretäri hinnangul oli seega abikaasa juures elamiseks antud elamisluba ilma õigusliku aluseta.
23. Kaebaja A esitas kaebuse esimese astme kohtule, kes jättis 25. mai 2016. aasta kohtuotsusega kaebuse rahuldamata.
B. Menetlused eelotsusetaotluse esitanud kohtus ja eelotsuse küsimused
24. Kaebajad C ja A esitasid mõlemad esimeses astmes tehtud kohtuotsuste peale apellatsioonkaebuse Raad van Statele (riiginõukogu). Esiteks on kaebajad C ja A seisukohal, et võimalust seada eraldi elamisloa saamise tingimuseks siseriiklikus õiguses kindlaks määratud tingimus, et vastavalt Vb 2000 artikli 3.80a lõikele 1 peab enne eraldi elamisloa andmist olema täidetud teise integratsioonieksami sooritamise tingimus, ei tulene direktiivi 2003/86 artiklist 15, mille lõikes 4 on osutatud ainult menetlustingimused, mitte sisulised tingimused. Teiseks heidavad C ja A esimese astme kohtule ette, et see tugines vääralt 9. juuli 2015. aasta kohtuotsusele K ja A (C‑153/14, edaspidi „kohtuotsus K ja A“, EU:C:2015:453), et põhjendada, et teise integratsioonieksami tingimus on direktiiviga 2003/86 kooskõlas. Kaebajad C ja A on nimelt seisukohal, et kohtuotsus K ja A käsitleb kolmanda riigi kodaniku integreerumiskohustust perekonna taasühinemise õiguse raames Madalmaadesse lubamise ajal. Kohtuotsus K ja A on nende sõnul põhikohtuasjast erinev. C hinnangul oleks eraldi elamisluba tulnud väljastada, ilma et ta oleks pidanud teise integratsioonieksami edukalt sooritamisega seotud tingimust täitma, 10. veebruaril 2014, mil ta oli Madalmaades seaduslikult elanud juba viis aastat. Kaebaja A väidab, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 1 eesmärk on just nimelt piirata seda aega, mille vältel on pereliikmed taasühinemist taotlevast isikust sõltuvad, viiele aastale. Kolmandaks väidab kaebaja C, et elamisluba abikaasa juures elamiseks tuleks tühistada alates kuupäevast, millal abielulahutuse otsus tehti, 2. veebruarist 2015, mitte – nagu otsustas esimese astme kohus – alates 10. veebruarist 2014, s.o kuupäevast, millest alates C ja tema abikaasa ei olnud enam rahvastikuregistris registreeritud samal elukoha aadressil. Peale selle väidab C, et abikaasa juures elamiseks antud elamisloa tagasiulatuvalt tühistamise tagajärjel ei elanud ta vahepealsel ajal enam riigis seaduslikult.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib esiteks, et Euroopa Kohtu pädevus ei ole ilmne, sest direktiivi 2003/86 artikli 3 lõige 3 välistab „liidu kodanike pereliikmed“; C ja A vastavad abikaasad on aga Madalmaade kodanikud. Tema sõnul on liidu huvides, et liidu õigusnorme tõlgendatakse ühetaoliselt(4). 18. oktoobri 2012. aasta kohtuotsusest Nolan (C‑583/10, edaspidi „kohtuotsus Nolan“, EU:C:2012:638) nähtub tema sõnul siiski, et liidul ei ole huvi niisuguse akti ühetaolise tõlgendamise vastu, mis puudutab selle akti kohaldamisalast sõnaselgelt välja jäetud olukorda. Kuna seda kohtuotsust suurkoja 15. novembri 2016. aasta kohtuotsuses Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874) enam ei osundatud, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtule selgelt arusaadav, kas kohtuotsus Nolan on endiselt kohaldatav ja võib viia selleni, et Euroopa Kohus tunnistab, et tal puudub pädevus käesolevale eelotsusetaotlusele vastata.
26. Teiseks ütleb eelotsusetaotluse esitanud kohus, et ta ei tea, mille kohta käivad direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 4 tähenduses „eraldi elamisloa andmise […] tingimused“, mis kehtestatakse vastavalt siseriiklikule õigusele. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekib küsimus, kas need tingimused võivad seonduda integratsioonitingimustega ja seega sisuliste tingimustega. Ta täpsustab samuti, et Euroopa Kohus otsustas selle küsimuse osaliselt kahes kohtuotsuses: 4. juuni 2015. aasta kohtuotsuses P ja S (C‑579/13, edaspidi „kohtuotsus P ja S“, EU:C:2015:369) ja kohtuotsuses K ja A, ilma et nendest kohtuotsustest tuleneks siiski täielikku põhikohtuasjadele kohaldatavat vastust.
27. Kolmandaks ja seoses C seadusliku riigis elamise katkemisega tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, mis kuupäevast alates avaldab eraldi elamisluba õigusmõju. Kui eraldi elamisloa taotlus esitatakse pärast riigis viis aastat seaduslikult ja perekonna taasühinemise eesmärgil elamist, on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et direktiivi 2003/86 artikli 15 sõnastuses ei ole selgelt täpsustatud, mis kuupäevast alates tuleb eraldi elamisluba anda.
28. Nendel asjaoludel otsustaski Raad van State (riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi [2003/86] artikli 3 lõiget 3 ja kohtuotsust [Nolan] arvestades on Euroopa Kohus pädev vastama Madalmaade kohtu eelotsuse küsimustele nimetatud direktiivi sätete tõlgendamise kohta kohtuasjas, mille ese on perekonna taasühinemist taotlevate Madalmaade kodanikest isikute pereliikmete õigus riigis elada, kui see direktiiv on Madalmaade õiguses tunnistatud nende pereliikmete suhtes vahetult ja tingimusteta kohaldatavaks?
2. Kas direktiivi [2003/86] artikli 15 lõikeid 1 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus põhikohtuasjas kõne all olevad liikmesriigi õigusnormid, mille põhjal võib perekonna taasühinemise raames rohkem kui viis aastat seaduslikult liikmesriigi territooriumil elanud välismaalase eraldi elamisloa taotluse jätta rahuldamata, kuna välismaalane ei ole täitnud liikmesriigi õiguses nõutavaid integratsioonitingimusi?
3. Kas direktiivi [2003/86] artikli 15 lõikeid 1 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus põhikohtuasjas kõne all olevad liikmesriigi õigusnormid, mille põhjal saab eraldi elamisloa anda alles alates taotluse esitamise kuupäevast?“
29. Käesoleva kohtuasja kohta esitasid kirjalikud seisukohad kaebajad C ja A, Madalmaade ja Austria valitsus ning Euroopa Komisjon.
30. Seotud kohtuasjaga K ja B, C‑380/17, ühisel kohtuistungil, mis peeti Euroopa Kohtus 19. märtsil 2018, esitasid oma suulised seisukohad kaebajad C ja A, seejärel kaebajad K ja B, Madalmaade valitsus ja komisjon.
IV. Õiguslik analüüs
A. Euroopa Kohtu pädevus
31. Kaebajad C ja A said elamisloa abikaasa juures elamiseks perekonna taasühinemise alusel seepärast, et nad elasid oma abikaasade juures, kes on Madalmaade kodanikud, kes ei olnud kasutanud oma liikumisvabadust.
32. Direktiivi 2003/86 artikli 3 lõike 3 ühemõttelises sõnastuses on täpsustatud, et seda direktiivi „ei kohaldata liidu kodanike pereliikmete suhtes“(5). Kuna kaebajate abikaasad, Madalmaade kodanikud ei olnud kasutanud oma liikumisvabadust, ei ole direktiiv 2003/86 neile ratione materiae kohaldatav.
33. Madalmaade seadusandja otsustas aga ühepoolselt laiendada nimetatud direktiivi 2003/86 sätete kohaldamisala taasühinemist taotlevatele Madalmaade kodanikele, kes ei ole kasutanud liikumisvabadust,(6) kuid kes soovivad saada perekonna taasühinemise õigust(7). Põhikohtuasjade olukorrad on puhtalt riigisisesed olukorrad, mida käesoleva kohtuasja pooled ei vaidlusta. Teisisõnu tähendab see Madalmaades kehtiva korra, Vb 2000 ratione materiae kohaldamisala laiendamist Madalmaade kodanike kasuks, kes ei ole kasutanud liikumisvabadust. Nendel asjaoludel tuleb kontrollida, kas esitatud küsimustes osutatud õigusnormide tõlgendamine Euroopa Kohtu poolt on õigustatud, ja sellest lähtuvalt, kas Euroopa Kohtu pädevus on tuvastatud, nagu väidavad eelotsusetaotluse esitanud kohus, Madalmaade valitsus ja põhikohtuasja kaebajad, mida aga komisjon ja Austria valitsus eitavad.
34. Vastavalt ELTL artiklile 267 on Euroopa Kohus pädev tegema eelotsuseid, mis käsitlevad aluslepingute ja liidu institutsioonide õigusaktide tõlgendamist. Sellest tuleneb, et ainult liikmesriigi kohus on iga kohtuasja eripära arvesse võttes pädev hindama nii eelotsuse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust(8). Järelikult, kui liikmesriikide kohtute küsimused puudutavad liidu õigusnormi tõlgendamist, peab Euroopa Kohus põhimõtteliselt otsuse tegema(9).
35. Siinkohal tuleks meelde tuletada, et Euroopa Kohus on korduvalt tunnistanud oma pädevust otsustada eelotsusetaotluste üle liidu õigusnormide kohta olukordades, kus põhikohtuasja faktilised asjaolud jäävad liidu õiguse kohaldamisalast välja. Nimelt on liidu huvides tagada liidu akti ja liidu õigust ülevõtva ja seda nimetatud akti kohaldamisalast väljaspool kohaldatavaks muutva siseriikliku õiguse sätete ühetaoline tõlgendamine.
36. Sellega seoses on Euroopa Kohus täpsustanud, et liidu õigusnormide tõlgendamine tema poolt olukordades, mis ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse, on õigustatud, kui need sätted on muudetud selliste olukordade suhtes kohaldatavaks siseriiklike õigusnormidega vahetult ja tingimusteta ning eesmärgiga tagada selliste olukordade ja liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvate olukordade ühesugune kohtlemine(10). Euroopa Kohtul tuleb seega kontrollida, kas on piisavalt täpseid andmeid, et saaks tõendada, et liikmesriigi õiguses viidatakse vahetult ja tingimusteta liidu õigusele. Euroopa Kohus saab peamiselt ainult liikmesriigi kohtu eelotsusetaotluses esitatud täpsustuste põhjal kindlaks määrata, kas ta on pädev talle esitatud küsimustele vastama(11).
37. Vastavalt kohtuotsusele Nolan on tõsi, et ei saa väita ega eeldada, et liidul on huvi enda seadusandja vastuvõetud akti kohaldamisalast välistatud valdkonnas selle akti sätteid ühetaoliselt tõlgendada(12). Selle loogika järgi nimelt, „kui liidu seadusandja mainib ühetähenduslikult, et tema vastuvõetud akti ei kohaldata teatud kindla valdkonna suhtes, loobub ta […] liidu õiguse normide ühetaolisest tõlgendamisest selles välistatud valdkonnas“(13)
38. 19. oktoobri 2017. aasta kohtuotsusega Solar Electric Martinique (C‑303/16, edaspidi „kohtuotsus Solar Electric Martinique“, EU:C:2017:773), mis puudutas samuti liidu direktiivi kohaldamisalast sõnaselgelt väljajätmise juhtu(14), minu arvates aga arendati kohtuotsuse Nolan teatud põhjendusi edasi. Nimelt täpsustas Euroopa Kohus kohtuotsuse Solar Electric Martinique punktis 29, et „[m]õistagi võib näha liidu huvi selle vastu, et lahknevate tõlgenduste vältimiseks tulevikus tõlgendataks [kõnealuseid direktiivi mõisteid] ühtemoodi(15)“. Kui kohtuotsusest Nolan võis järeldada, et liidu seadusandja poolt sõnaselgelt väljajätmise korral niisugune huvi kaob, siis kohtuotsus Solar Electric Martinique seda tõlgendust ei kinnitanud. Näib, et samuti direktiivi kohaldamisalast sõnaselgelt väljajätmise olukorda käsitlev 27. juuni 2018. aasta kohtuotsus SGI ja Valériane (C‑459/17 ja C‑460/17) välistab lõplikult varem kohtuotsuses Nolan õigeks peetud käsitlusviisi, kinnitades, et sellele sõnaselgele väljajätmisele vaatamata on liidu kindel huvi,(16) et lahknevate tõlgenduste vältimiseks tulevikus tuleb liidu õigusnorme või liidu õigusest võetud mõisteid tõlgendada ühetaoliselt, olenemata sellest, millistel tingimustel neid tuleb kohaldada, kui siseriiklikus õiguses viidatakse vahetult ja tingimusteta direktiivi sättele, mille tõlgendamist Euroopa Kohtult taotletakse(17).
39. Nii on see ka käesolevas kohtuasjas.
40. Nimelt on eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud andmed piisavalt täpsed ja tõendavad, et siseriiklikus õiguses on kooskõlas liidu õigusega viidatud vahetult ja tingimusteta liidu õigusele. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab seega, et Madalmaade õigusnormides on kehtestatud kolmandate riikide kodanike ja nende Madalmaade kodanike, kes ei ole kasutanud liikumisvabadust, ühine perekonnaga taasühinemise õiguslik kord ning et nendes ei eristata kahte korda. Vb 2000 seletuskirjast nähtub, et Vb 2000 artiklis 3.51(18) sätestatud tähtaega, mille lõpus võib riigisekretär anda eraldi elamisloa,(19) on muudetud rangemaks ja pikendatud kolmelt aastalt viiele riigis elamise aastale ning see kehtib ka nende Madalmaade kodanike perekonnaga taasühinemisele, kes ei ole kasutanud liikumisvabadust. Vb 2000 artikli 3.80a lõikes 1 sätestatud teise integratsioonieksami tingimus, nagu ka tähtaja pikendamine kehtib vahet tegemata kolmandate riikide kodanike perekonnaga taasühinemisele ja nende Madalmaade kodanike perekonnaga taasühinemisele, kes ei ole kasutanud liikumisvabadust.
41. Peale selle lisab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kui Euroopa Kohus ei ole käesoleval juhul pädev direktiivi 2003/86 artiklit 15 tõlgendama, siis on eelotsusetaotluse esitanud kohus sunnitud seda kohtuvaidluse sisuliselt lahendamiseks ise tõlgendama. Praktikas võib liidu õigusnormi tõlgendamisel liikmesriigi kohtu poolt olla tagajärg selle õiguse sisule ja see võib viia selle õigusnormi tunduvalt erinevale tõlgendusele sellest, mille võiks vastu võtta Euroopa Kohus. Lisaks võiks see panna asjaomase liikmesriigi kohtuid hoiduma tulevikus niisuguse küsimuse tõstatamisest Euroopa Kohtus. Igal juhul kuuluvad mõisted, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus palub tõlgendada, kindlasti liidu õigusesse ja võivad olla kohaldatavad olukordades, mis kuuluvad direktiivi kohaldamisalasse.
42. Seetõttu leian, et liidu huvi ühetaolise tõlgendamise vastu on ühelt poolt selleks, et vältida lahknevust liidu õiguse kohaldamises, ja teiselt poolt vajadusest mitte kohelda erinevalt olukordi, mille on liikmesriik valinud joondada liidu õiguses antud lahendustega.
43. Nendel asjaoludel teen Euroopa Kohtule ettepaneku tuvastada, et ta on pädev esitatud küsimustele vastama.
B. Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigete 1 ja 4 tõlgendamine ja teise integratsioonieksami tingimuse kooskõla
44. Tuletan meelde, et kaebajatel C ja A on elamisluba abikaasa juures elamiseks perekonna taasühinemise alusel. Nad taotlesid Vb 2000 artikli 3.51 lõike 1 punkti a alusel eraldi elamisluba. Taotlus jäeti rahuldamata põhjusel, et kaebajad C ja A ei olnud sooritanud edukalt Wi artikli 7 lõike 2 punktis a osutatud eksamit või ei olnud tõendanud, et nad on selle eksami edukalt sooritanud või et nad on sellest eksamist vabastatud(20). Nendel tingimustel jäeti kaebajad C ja A eraldi elamisloast ilma ebaõnnestumise korral.
45. Teine eelotsuse küsimus puudutab seega seda, kas riigi territooriumil perekonna taasühinemiseks kauem kui viis aastat elanud perekonnaliikme eraldi elamisloa taotluse rahuldamata jätmine seetõttu, et ta ei täida liikmesriigi õiguses nõutavaid integratsioonitingimusi, on direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetega 1 ja 4 kooskõlas. Täpsemalt palutakse Euroopa Kohtul otsustada direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 4 sõnade „eraldi elamisloa andmise […] tingimused“ tähenduse üle ja määrata kindlaks, kas nende tingimuste hulgas on kohustus sooritada teine integratsioonieksam.
46. Enne direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 4 tõlgendamise küsimuse käsitlemist tuleks märkida, et näib, et Madalmaades toimub integratsiooniprotsesse kahes etapis.
47. Esimest etappi reguleerib direktiivi 2003/86 artikli 7 lõige 2, milles on täpsustatud, et liikmesriigid „võivad […] nõuda kolmandate riikide kodanikelt, et need täidaksid integratsioonimeetmeid“. Euroopa Kohus on otsustanud,(21) et liikmesriigid võivad nõuda, et kolmandate riikide kodanikud sooritaksid edukalt integratsioonieksami. See eksam hõlmab asjaomase liikmesriigi nii keele kui ka ühiskonna elementaarse tundmise hindamist ja eeldab eri tasude maksmist. Komisjoni teatises nõukogule ja Euroopa Parlamendile suuniste kohta perekonna taasühinemise õigust käsitleva direktiivi 2003/86/EÜ kohaldamiseks (edaspidi „komisjoni suunised“)(22) on direktiivi artikli 7 lõike 2 integratsioonimeetmed määratletud meetmetena, mis seisnevad „[kolmandate riikide kodanike] integreerumise valmisoleku“ kontrollimises, mis võib toimuda selleks eesmärgiks vajalike baasoskuste eksami vormis. Liikmesriigi nõutavate integratsioonimeetmete „tagajärg ei tohi olla tulemuse saavutamise kohustus“, mis on tegelikult perekonna taasühinemise võimalust piirav meede. Vastupidi, meetmed peavad „toetama perekonna taasühinemise saavutamist“. Algteadmised vastuvõtva liikmesriigi keelest, ajaloost ja ühiskonnakorraldusest on nimelt integratsiooni jaoks hädavajalikud ja komisjon innustab neid(23). Seda silmas pidades võib eksam toimuda enne liidu territooriumile lubamist suursaatkondades ja konsulaatides või vastuvõtvas liikmesriigis.
48. Madalmaade õiguses on veel teine integratsioonietapp, mille aluseks on direktiivi 2003/86 artikli 15 lõige 4. Selles uues integratsioonietapis on pereliige kohustatud edukalt sooritama uue eksami, kui ta soovib saada sõltumatut staatust ja mitte enam sõltuda taasühinemist taotleva isiku elamisloast. Madalmaade valitsuse sõnul kindlustab eraldi elamisluba liikmesriigi territooriumil viis aastat seaduslikult elanud kolmanda riigi kodaniku õiguslikku seisundit ja seepärast võib eraldi elamisloa taotlejalt nõuda, et ta tõendaks, et ta on vahepeal oma integreerumist täiustanud.
49. Seda arvestades jõuan ma direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 4 mõiste „tingimused“ tõlgendamiseni, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus taotleb ja mis Madalmaade valitsuse sõnul võib hõlmata teist integratsioonieksamit.
50. On oluline märkida, et direktiivi 2003/86 artikli 15 sõnastuses ega komisjoni suunistes ei ole täpsustatud, kas ja mil määral on mõeldav eraldi elamisloa saamiseks integreerumiskohustuse kehtestamine.
51. Märgin siiski, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikes 4 on kasutatud väljendit „andmise tingimused“, mitte „integratsioonitingimused“,(24) nagu see on nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109 (EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta(25)) artikli 5 lõikes 2, või väljendit „integratsioonimeetmed“(26), mis on direktiivi 2003/86 artikli 7 lõikes 2.
52. „Integratsioonimeetmed“ ja „integratsioonitingimused“ peavad olema üsna erinevad ja neid ei või kindlasti pidada sünonüümideks, kuna integratsioonimeetmeid tuleb pidada vähem koormavaks võrreldes integratsioonitingimustega(27). Direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 1 süstemaatiline tõlgendamine räägib sama tähenduse kasuks. Selles artiklis on loetletud rida tingimusi, mille puhul kolmanda riigi kodanik peab tõendama, et need tingimused on täidetud. Seevastu integratsioonimeede on sätestatud järgmises lõikes, kuigi, kui Euroopa seadusandja oleks tahtnud nõuda kolmanda riigi kodanikelt integratsioonimeetmeid ja neid kodanikke nende meetmete alusel valida, oleks ta seda märkinud näiteks lõike 1 neljandas punktis. Nii see aga ei ole. Direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 integratsioonimeetmed ei pea võimaldama välja valida, vaid nende peamine eesmärk peab olema, vastupidi, hõlbustada liikmesriikidesse integreerumist(28).
53. Juba see terminoloogiline erinevus seletab, miks ma leian samamoodi nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kohtuotsus K ja A, mis puudutas integratsioonieksami kvalifitseerimist „integratsioonimeetmeks“ direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 tähenduses, ega kohtuotsus P ja S, mis oli seotud direktiivi 2003/109 artikli 5 lõike 2 mõiste „integratsioonitingimused“ tõlgendamisega, ei anna vastust direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 4 väljendi „elamisloa andmise […] tingimused“ tõlgendamise kohta, eriti mis puutub sellesse, kas see väljend võib hõlmata teise integratsioonieksami edukalt sooritamisega seotud tingimust, nagu on kohaldatav põhikohtuasjades.
54. Lisaks just nimetatud terminoloogilistele erinevustele tuleks direktiivi 2003/86 artikli 15, eriti selle lõike 4 tõlgendamiseks arvesse võtta ka nimetatud direktiivi sätete eesmärke, ülesehitust ja kujunemislugu.
55. Seoses direktiivi 2003/86 teleoloogilise tõlgendamisega on oluline meelde tuletada, et Euroopa Kohus on ühelt poolt kinnitanud, et direktiivi 2003/86 süsteemis on perekonna taasühinemise lubamine „üldreegel“ ja selle piiramist võimaldavaid sätteid tuleb tõlgendada kitsalt, ning teiselt poolt täpsustanud, et nende sätetega liikmesriikidele antud tegutsemisruumi ei saa kasutada nii, et see kahjustaks direktiivi eesmärki soodustada perekonna taasühinemist ja selle direktiivi kasulikku mõju(29).
56. Direktiivi 2003/86 süsteemis vastab taasühinemist taotleva isiku pereliikmete sõltumatu staatus omaette staatusele, mis lõpetab sõltuvuse sellest isikust. Seega raskes olukorras või kui taasühinemist taotleva isiku elamisluba tühistatakse või see aegub, see eraldi elamisloaga pereliiget ei kahjustaks.
57. Tõlgendada direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 4 väljendit „elamisloa andmise […] tingimused“ liikmesriikidele jäetud võimalusena näha ette veel teine integratsioonieksam tähendaks kahjustada selle õigusakti eesmärki ja kasulikku mõju, tehes perekonna taasühinemise õiguse ülemäära keerukaks.
58. Käesoleval juhul tuleks meeles pidada, et Madalmaade õiguses kohaldatavad tingimused on eriti ranged. Nagu ma juba välja tõin, peab kolmanda riigi kodanik täitma integratsioonitingimusi, mis lähevad kaugemale perekonna taasühinemise õiguse alusel esmakordse Madalmaadesse sisenemise tingimustest. Wi artikli 7 lõike 2 punktis a on kindlaks määratud tingimused, mida peab kolmanda riigi kodanik täitma. Ta peab esiteks kolme aasta jooksul omandama hollandi keele suulise ja kirjaliku oskuse, mis vastab Euroopa nüüdisvõõrkeelte keeleõppe raamdokumendis määratletud keeleoskustasemele A 2. See oskus seisneb suulises väljendusoskuses, kuuldust arusaamises, kirjalikus väljendusoskuses ja loetust arusaamises(30). Kolmanda riigi kodanik peab teiseks nende kolme aasta jooksul omandama teadmised Madalmaade ühiskonnast. Need koosnevad osast, mis on seotud Madalmaade ühiskonna tundmisega, ja teisest osast, mis on seotud orienteerumisega Madalmaade tööturul(31).
59. Olen seega arvamusel, et direktiivi 2003/86 eesmärk ei saa õigustada teesi, mille kohaselt võiks mõiste „elamisloa andmise […] tingimused“ hõlmata niisugust sisulist tingimust nagu teise integratsioonieksami edukalt sooritamine. Minu arvates tuleks seda väljendit tõlgendada pigem nii, et see hõlmab ainult liikmesriikide võimalust nõuda eraldi elamisloa taotluse esitamist, nagu ka määrata kindlaks, millised andmed tuleb selle taotluse põhjenduseks esitada. Teisisõnu on need vormilised või haldustingimused, mitte sisulised tingimused.
60. Direktiivi 2003/86 ülesehitus, nimelt artikli 15 koht selle direktiivi struktuuris kinnitab teesi, mille kohaselt artikli 15 lõike 4 tingimus ei ole sisuline tingimus. Vastavalt põhjenduse 6 sõnastusele, milles rõhutatakse vajadust „ühiste kriteeriumide põhjal määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise materiaalsed tingimused“, on direktiivi 2003/86 artiklites 6, 7, 8 ja 12 kehtestatud taotluse esitamise, läbivaatamise ja elamisloa väljastamise tingimuste kriteeriumide või eeskirjade kogum. Seevastu erandina direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikest 1, mis määrab ratione personae kindlaks pereliikmed, kes on sellise eraldi elamisloa(32) saajad ja kellele võidakse see anda, ei ole selles artiklis 15 kehtestatud ühtegi ühist kriteeriumit või ühist materiaalõiguslikku eeskirja. Direktiivi 2003/86 artiklid 6‑8 on IV peatükis „Perekonna taasühinemise õiguse kasutamise nõuded“, samas kui artikkel 15 on eraldi ja selle direktiivi VI peatükis „Pereliikmete sisenemine liikmesriikide territooriumile ja seal elamine“. Peale selle ei ole artiklis 15 viidatud IV peatüki sätetele, vastupidi selle direktiivi artikli 12 lõikele 1 (mis käsitleb pagulaste perekonnaga taasühinemist), mis nendele viitab. Näib seega, et liidu seadusandja ei tahtnud seada eraldi elamisloa andmise tingimuseks materiaalseid ehk sisulisi nõudeid, vaid ainult menetluslikke nõudeid, mille määravad kindlaks liikmesriigid. Liidu seadusandja nägi eraldi elamisloa ette selle tulemusel, et taasühinemist taotleva isiku pereliige on pidevalt elanud liikmesriigi territooriumil.
61. Lõppkokkuvõttes nõustun ka eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud tõlgendusega, mille järgi direktiivi 2003/86 artikli 15 kujunemislugu tõendab, et elamisloa andmise tingimused on menetluslikud tingimused, järgmistel põhjustel.
62. Esiteks direktiivi 2003/86 põhjendusest 15, direktiivi 2003/86 ettepaneku seletuskirjast(33) ja Euroopa Liidu Ministrite Nõukogu 9. augusti 2002. aasta töödokumendist(34) nähtub, et direktiivi 2003/86 artikliga 15 kehtestatud eraldi elamisloa õigusmõjuks on, et pereliikmed ei sõltu enam elamisloa saamiseks taasühinemist taotlevast isikust, näiteks siis, kui viimane lahkub liikmesriigist, kus ta elab koos pereliikmega, kui ta sureb või taasühinemist taotleva isiku ja pereliikme abielu või kooselu lõppemise korral. Eraldi elamisluba on mõeldud taasühinemist taotleva isiku pereliikme õigusliku seisundi kindlustamiseks ja talle suurema õiguskindluse tagamiseks.
63. Teiseks näitab direktiivi 2003/86 artikli 15 kujunemislugu tervikuna, et eraldi elamisluba oli algselt ette nähtud õigusena,(35) aga selle ettepaneku õigusloomealaste arutelude käigus märgiti, et seda ei peaks saama automaatselt pärast viis aastat riigis elamist, vaid taotluse alusel. Selle märkuse põhjal koostati muudetud ettepanek, millega nähti ette võimalus, mis on nüüdseks direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetes 1 ja 3, seada eraldi elamisloa saamise tingimuseks sellekohase taotluse esitamine. Artikli 15 lõike 4 lisamine on seotud direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 1 esimeses lõigus ja artiklis 15 lõikes 3 kasutatud väljendi „vajadusel taotluse esitamise korral“ lisamisega(36). Seega oli vaja lisada nimetatud lõikele 4 üks säte selle taotluse esitamise korra ja seejärel elamisloa andmise korra kohta. Seega on liikmesriikidel võimalus seda sätet üle võtta kahel viisil: ühelt poolt võivad liikmesriigid erimenetluse puudumisel ette näha, et eraldi elamisloa saab täieõiguslikult pärast viis aastat riigis elamist, või nad võivad teiselt poolt ette näha, et eraldi elamisloa saab taotluse alusel ja sellele kehtib menetluskord.
64. Kolmandaks näitab mõiste „tingimused“ kujunemislugu, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõiget 4 oli direktiiviettepanekus nimetatud enne seda, kui lisati artikli 7 lõige 2(37). Nagu ma juba välja tõin(38), puudutab see lõige sõnaselgelt „integratsioonimeetmeid“. Ettepaneku artiklile 7 lõike 2 lisamise tõttu pärast artikli 15 lõiget 4 ei muudetud seejärel siiski artikli 15 lõiget 4 kas viitamiseks või direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikes 4 ja artikli 7 lõikes 2 kasutatud terminite ühtlustamiseks. Seega tuleb seda mõistet mõista sõltumatuna direktiivi 2003/86 artikli 7 lõikes 2 kasutatud mõistest „integratsioonimeetmed“.
65. Järeldan sellest seega, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikeid 1 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis näeb ette, et liikmesriigis perekonna taasühinemiseks kauem kui viis aastat seaduslikult elanud kolmanda riigi kodaniku eraldi elamisloa taotluse võib siseriiklikus õiguses ette nähtud integratsioonitingimuste täitmata jätmise tõttu rahuldamata jätta, kuna need tingimused on materiaalsed tingimused, mida ei ole direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetes 1 ja 4 ette nähtud.
66. Igal juhul ja juhuks, kui Euroopa Kohus peaks asuma seisukohale, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikes 4 osutatud „tingimuste“ all on mõeldud materiaalseid tingimusi, märgin, et Euroopa Kohus on otsustanud, et direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 tähenduses integratsioonimeetmed, mille on liikmesriik kehtestanud, on selle direktiiviga kooskõlas ainult juhul, kui niisuguse kohustuse rakendamise tingimused ei muuda perekonnaga taasühinemise õiguse kasutamist võimatuks või ülemäära keerukaks(39).
67. Sellisel juhul peavad liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluva proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt olema direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 esimese lõigu üle võtvate siseriiklike õigusnormidega rakendatud vahendid nende õigusnormide eesmärgi saavutamiseks sobivad ega tohi minna kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik(40).
68. Minu arvates oleks samamoodi eriti veel siis, kui tegu on direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 4 tähenduses eraldi elamisloa andmise tingimustega.
69. Käesoleval juhul näib seega Madalmaade õiguses seatud integratsioonieksami tingimus mulle ebaproportsionaalne kahel põhjusel.
70. Kõigepealt, tuletan meelde, et isikud, kes saavad perekonna taasühinemise õiguse, peavad täitma integratsioonimeetmeid enne riiki elama asumist, mis võimaldab neil omandada baasteadmisi, nimelt keeleoskust, mis on vaieldamatult tarvilikud vastuvõtva liikmesriigiga seose loomiseks(41). Teise eksami nõude kehtestamine võiks direktiivi 2003/86 artikli 7 lõike 2 tähenduses esimese integratsioonieksami „integreerimistõhususe“ ja tarvilikkuse küsimärgi alla seada. Selle direktiivi põhjenduse 15 järgi tuleks „[p]ereliikmete integreerumist […] edendada“. Selleks tuleks taasühinemist taotleva isiku ümber pere moodustavad pereliikmed integreerida, et kodanikud, kes soovivad, saaksid taasühinemist taotleva isiku staatusest sõltumatu ja eraldi staatuse ega sõltuks enam taasühinemist taotleva isiku elamisloast. Need kodanikud tuleks nimelt integreerida tänu selle esimese eksami ajal omandatud hollandi keele baasteadmistele, ilma et Madalmaade ametivõimudel oleks vaja teha veel teist valimist kolmandate riikide kodanike keeleoskuse ja kultuuri tundmise edasi arenemise alusel. Peale selle on kaebajate C ja A sõnul selle eksami edukalt sooritanute osakaal väike(42). Kuna see teine integratsioonieksam võiks panna kolmandate riikide kodanikud ebaõnnestumise korral õigusliku ebakindluse olukorda, heidutab see eksam neid.
71. Seejärel muudavad eksamile pääsemise ja seega selle eksami edukalt sooritamise võimalused eraldi elamisloa õiguse saamise võimatuks või ülemäära keeruliseks.
72. Ühelt poolt võib takistuseks olla integratsioonieksami rahaline taskukohasus. Kaebajate C ja A sõnul tuleb koolituskulud (keele- ja integratsioonikursused) ning eksami ettevalmistamise ja sellel osalemise kulud, mis on 4000‑10 000 eurot, kanda eksamil osalejal ja riik neid ei rahasta. Madalmaade valitsus märkis küll, et on ette nähtud laenusüsteem vastavalt laenuvõtja tagasimaksevõimele. Kaebajate C ja A sõnul aga see direktiivi 2003/86 artiklis 15 osutatud kolmandate riikide kodanike puhul nii ei ole. Lisaks tuleks märkida, et laenuks võetud summa tuleb tagasi maksta ja et igal juhul on see suur raha ja seda isegi Euroopa kodanike jaoks. Peale selle sisaldab see maksumus kaebajate C ja A sõnul eksamile registreerimise tasu (350 eurot)(43), mis tuleb uuesti maksta, et saada eelmiste katsete ebaõnnestumise korral õigust eksamit uuesti sooritada(44). Kuna see nõue seetõttu, et see on eriliselt koormav, heidutab eraldi elamisloa taotlust esitamast, on see tingimus, mis võib selle asemel, et perekonna taasühinemist hõlbustada, seda hoopis takistada. See on seega piirang, mis võib direktiivi 2003/86 artikli 15 ilma kasuliku mõjuta jätta.
73. Teiselt poolt on juba eksamile pääsemine ise praktikas takistuseks, mis muudab integreerumiseesmärgi saavutamise keeruliseks. Nimelt tuleb perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliikmete vabastamisel põhikohtuasjas kõnealuse eksami edukalt sooritamise kohustusest arvestada eriliste isiklike asjaoludega nagu perekonnaga taasühinemist taotleva isiku pereliikmete vanus, haridustase, majanduslik või tervislik olukord, kui eelnimetatud asjaolude tõttu ei ole neil võimalik kas eksamile ilmuda või seda edukalt sooritada. Vastaselt juhul võib see kohustus neil asjaoludel osutuda raskesti ületatavaks takistuseks, mis ei lase direktiiviga 2003/86 ette nähtud perekonnaga taasühinemise õigust tõhusalt kasutada(45).
74. Näib, et Madalmaade süsteemis võetakse taasühinemist taotleva isiku kolmanda riigi kodanikust pereliikme isiklikke asjaolusid direktiivi 2003/86 artikli 17 tähenduses arvesse alles pärast seda, kui eraldi elamisloa taotleja on edutult püüdnud eksameid sooritada. Wi artikli 6 lõike 1 punktis b on nimelt sätestatud, et kohustatud isik peab enne, kui ta võidakse eksamist vabastada, tõendama, et tal ebaõnnestus eksami sooritamine põhjendatult, kui ta oli osalenud koolitustel, ja et ta proovis integratsioonieksamit sooritada mitu korda(46). Selle vabastuse annab riigisekretär kolmanda riigi kodanikule, kes peab tõendama, et ta on teinud pingutusi. Selles süsteemis tuleks eraldi elamisloa taotlejate isiklikku olukorda, nagu nende kognitiivsed võimed, haavatavus,(47) vanus, haridustase, tervislik seisund, arvesse võtta enne eksami tegemist. Nii oleks see süsteem minu arvates rohkem proportsionaalne.
75. Siseriiklikud ametiasutused (ja sealhulgas liikmesriikide kohtud) peavad direktiivi 2003/86 kohaldamisel ja perekonna taasühinemise taotlusi läbi vaadates hindama kõiki kaalul olevaid huve tasakaalustatult ja mõistlikult, lähtudes eelkõige asjaomaste laste huvidest(48).
76. Minu arvates tuleks seega teisele eelotsuse küsimusele vastata nii: direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikeid 1 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis näeb ette, et liikmesriigi territooriumil kauem kui viis aastat perekonna taasühinemise õiguse alusel seaduslikult elanud kolmanda riigi kodaniku eraldi elamisloa taotluse võib siseriiklikus õiguses nõutavate integratsioonitingimuste täitmata jätmise tõttu rahuldamata jätta, kuna need tingimused on materiaalsed tingimused, mida ei ole direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetes 1 ja 4 ette nähtud.
C. Kuupäev, millest alates algab direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigete 1 ja 4 tähenduses eraldi elamisloa taotluse õigusmõju
77. Kaebajal C on alates 5. novembrist 2008 elamisluba abikaasa juures elamiseks. Kuna Madalmaade ametiasutuste andmetel ei elanud C alates 10. veebruarist 2014 enam oma abikaasa juures, tühistas riigisekretär abikaasa juures elamiseks antud elamisloa tagasiulatuvalt, sest selle loa õiguslik alus oli ära langenud. Seega C seaduslik riigis viibimine katkes(49). Riigisekretär andis talle eraldi elamisloa kuupäeval, millal C täitis integreerumiskohustuse tingimuse, s.t 16. veebruaril 2015. C väidab, et ta täitis eraldi elamisloa saamise tingimusi juba sel ajal, kui ta oli elanud Madalmaades perekonna taasühinemiseks seaduslikult kauem kui viis aastat.
78. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas – kui eraldi elamisloa taotlus esitatakse pärast viis aastat riigis seaduslikult ja perekonna taasühinemiseks elamist – eraldi elamisluba käsitlev siseriiklik õigusnorm(50), mis näeb ette, et eraldi elamisluba tuleb anda alates kuupäevast, millal kolmanda riigi kodanik tõendab, et ta on täitnud kõik integratsioonitingimused, sealhulgas integratsioonieksami tingimuse, ja/või kõige varem alates selle taotluse vastuvõtmise kuupäevast, on direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetega 1 ja 4 kooskõlas.
79. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei ole direktiivi 2003/86 artikli 15 sõnastuses üheselt mõistetavalt märgitud, mis kuupäevast alates tuleb see luba anda. Eelotsusetaotluse esitanud kohus pakub välja kaks nimetatud direktiivi artikli 15 lõigete 1 ja 4 tõlgendust. Ühelt poolt näib artikli 15 lõikest 4 tulenevat, et liikmesriigid määravad siseriiklikus õiguses kindlaks eraldi elamisloa andmisele ja kestusele kohaldatavad menetluslikud tingimused. Liikmesriigid määravad seega kindlaks selle loa kehtivuse alguskuupäeva. Teiselt poolt leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et õigus eraldi elamisloale tekib direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 1 alusel hiljemalt pärast viis aastat õiguspäraselt riigis elamist ja see omandatakse automaatselt taotlemise päeval. Seepärast, isegi kui kolmanda riigi kodanik taotleb eraldi elamisluba pärast kauem kui viis aastat riigis elamist, ei takistaks see enne eraldi elamisloa saamise õiguse tekkimist.
80. Mina omakorda olen arvamusel, et kui liikmesriigi õiguses on eraldi elamisloa saamise õiguse tingimuseks eelnev taotlus, peaksid eraldi elamisloa saamise õiguse õigusmõjud algama hiljemalt selle taotluse esitamise kuupäeval. See elamisluba peaks olema deklaratiivne.
81. Tuletan siinkohal meelde, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõige 1 näeb ette, et „[h]iljemalt viis aastat pärast liikmesriigis elamist ja tingimusel, et pereliikmele ei ole elamisluba antud muudel kui perekonna taasühinemisega seotud põhjustel, on [neil] õigus vajadusel taotluse esitamise korral oma, taasühinemist taotleva isiku elamisloast sõltumatule elamisloale.“(51). Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 1 sõnastus muudab väljendit „vajaduse korral taotluse esitamise korral“ kasutades eraldi elamisloa taotluse esitamise vabatahtlikuks. Niisuguse taotluse esitamise kohustus vastab ühele „eraldi elamisloa andmise tingimustest“, mille võivad liikmesriigid vastavalt direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikele 4 kindlaks määrata. Selle direktiivi artikli 15 lõigetega 1 ja 4 on lubatud liikmesriigiti erinev kohaldamine. Liikmesriikides, kus on eraldi elamisloa saamise õiguse tingimuseks seatud taotluse esitamine, materialiseerub eraldi elamisluba ja hakkab kehtima alates selle taotluse liikmesriigi pädevale asutusele esitamise kuupäevast. Seega algab eraldi elamisloa õigusmõju alates selle taotluse esitamise kuupäevast, mis vastab sisuliselt direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikele 1, milles on sätestatud, et õigus eraldi elamisluba saada on „hiljemalt viis aastat pärast liikmesriigis elamist“.
82. Peale selle tuleks taotluse esitamise kuupäeva minu arvates mõista tähtajana, millest alates hakkab eraldi elamisluba kehtima, sest see võimaldab tagada, et kõiki samal ajal samas olukorras olevaid taotlejaid koheldakse ühte moodi, nii et taotluse rahuldamine sõltub peamiselt taotlejaga seotud asjaoludest, mitte aga haldusasutusest olenevatest põhjustest nagu taotluse läbivaatamise kestus(52). Niisugune lahendus on direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 1 sõnastusega kooskõlas.
83. Lisaks võimaldab direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 1 tõlgendamine nii, nagu just välja pakuti, tagada eraldi elamisloa taotlejatele suurema õiguskindluse. Eriti rasketes olukordades, nagu on nimetatud selle direktiivi artikli 15 lõikes 3, ei oleks kolmanda riigi kodanikul, kes esitab eraldi elamisloa taotluse vahetult pärast abielu-, lapse- või peresuhte katkemist, tema seaduslikult riigis elamise perioodi katkemise ohtu. Kolmandate riikide kodanikel, kes ei kuulu direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 kohaldamisalasse, võimaldaks taotluse esitamise kuupäeva määramine kuupäevaks, millest alates algab eraldi elamisloa õigusmõju, ennetada seadusliku riigis elamise võimalikku katkestust ja seega tagada neile suurema õiguskindluse. Kui formaalne tingimus, näiteks isikut tõendava dokumendi või haldusdokumendi nõue täidetakse alles hiljem, antaks õigus eraldi elamisloale tagasiulatuvalt alates taotluse esitamise kuupäevast.
84. Eespool öeldut arvestades teen ettepaneku järeldada, et direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetega 1 ja 4 ei ole vastuolus, et eraldi elamisluba võib väljastada selle loa taotluse esitamise kuupäeval ja vajaduse korral tagasiulatuvalt alates sellest kuupäevast.
V. Ettepanek
85. Kõiki eelnevaid kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (Madalmaade riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Kohus on pädev vastama eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsuse küsimustele nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta sätete tõlgendamise kohta kohtuvaidlustes, mis käsitlevad Madalmaade kodanikest taasühinemist taotlevate isikute pereliikmete õigust riigis elada, kuna see direktiiv on Madalmaade õiguses tunnistatud nende pereliikmete suhtes vahetult ja tingimusteta kohaldatavaks.
2. Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikeid 1 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis näeb ette, et liikmesriigi territooriumil kauem kui viis aastat perekonna taasühinemise õiguse alusel seaduslikult elanud kolmanda riigi kodaniku eraldi elamisloa taotluse võib siseriiklikus õiguses nõutavate integratsioonitingimuste täitmata jätmise tõttu rahuldamata jätta, kuna need tingimused on materiaalsed tingimused, mida ei ole direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetes 1 ja 4 ette nähtud.
3. Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetega 1 ja 4 ei ole vastuolus, et eraldi elamisluba võib väljastada selle loa taotluse esitamise kuupäeval ja vajaduse korral tagasiulatuvalt alates sellest kuupäevast.