GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2018 m. birželio 27 d.(1)
Byla C‑257/17
C
ir
A
prieš
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Neįtraukimas į Direktyvos 2003/86 taikymo sritį – Pagal nacionalinę teisę tiesiogiai ir besąlygiškai taikomomis pripažintos Sąjungos teisės nuostatos – Teisingumo Teismo jurisdikcija – Teisė į šeimos susijungimą – 15 straipsnio 1 ir 4 dalys – Atsisakymas išduoti atskirą leidimą gyventi penkerius metus valstybėje narėje išgyvenusiam trečiosios šalies piliečiui – Nacionalinės teisės aktas, kuriame nustatyta pareiga išlaikyti pilietinės integracijos egzaminą – Procedūrinė sąlyga – Prašymo išduoti atskirą leidimą pateikimo data kaip data, nuo kurios atskiras leidimas gyventi sukelia pasekmių“
I. Įvadas
1. Šiame Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) pateiktame prašyme priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo prašoma, pirma, nuspręsti dėl jo jurisdikcijos aiškinti 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyvą 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą(2) tokiomis aplinkybėmis, kai, nors pagrindinėse bylose nagrinėjamos situacijos aiškiai pašalintos iš šio teisės akto taikymo srities, pagal šią direktyvą perkeliantį nacionalinės teisės aktą vienašališkai išplėsta šios direktyvos taikymo sritis taip, kad ji apimtų tokias situacijas.
2. Antra, Teisingumo Teismo prašoma atsakyti į klausimą, ar pagal Sąjungos teisę draudžiama valstybei narei iš trečiųjų šalių piliečių, turinčių teisę gyventi šalyje dėl šeimos susijungimo ir norinčių gauti nuo globėjo nepriklausomą atskirą leidimą gyventi, reikalauti prieš tai išlaikyti dar vieną pilietinės integracijos egzaminą ir nuo kada šis atskiras leidimas sukelia pasekmių.
3. Teisingumo Teismas jau nusprendė dėl Direktyvos 2003/86 7 straipsnyje nurodytų integracijos priemonių ir įvertino, ar Nyderlanduose reikalaujamas pilietinės integracijos egzaminas yra leidžiama „integracijos priemonė“, kurią pagal šią nuostatą valstybė narė gali nustatyti trečiosios šalies piliečiui, pageidaujančiam pasinaudoti teise į šeimos susijungimą, tačiau Teisingumo Teismo dar nebuvo klausiama, ar pagal šios direktyvos 15 straipsnio 4 dalį iš prašymą išduoti atskirą leidimą pateikusio asmens galima reikalauti išlaikyti antrąjį pilietinės integracijos egzaminą, kad jis įgytų nuo globėjo teisės nepriklausomą teisę gyventi šalyje.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
4. Iš Direktyvos 2003/86 2 konstatuojamosios dalies matyti, kad, „laikantis daugelyje tarptautinės teisės dokumentų įrašyto įsipareigojimo saugoti šeimą ir gerbti šeimos gyvenimą, turėtų būti imamasi priemonių dėl šeimos susijungimo. Ši direktyva gerbia pagrindines teises ir laikosi principų, pripažintų, visų pirma, Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 8 straipsnyje bei Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje.“
5. Remiantis Direktyvos 2003/86 4 konstatuojamąja dalimi, „šeimos susijungimas yra būtinas, kad būtų galimas šeimos gyvenimas. Jis padeda kurti sociokultūrinį stabilumą, palengvinantį trečiųjų šalių piliečių integraciją valstybėje narėje, o tai padeda siekti ekonominės ir socialinės sanglaudos, vieno iš pagrindinių Sutartyje nurodytų Bendrijos tikslų.“
6. Direktyvos 2003/86 6 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „šeimai saugoti ir šeimos gyvenimui kurti ar išlaikyti, remiantis bendrais kriterijais, turėtų būti nustatytos materialinės sąlygos naudotis teise į šeimos susijungimą“.
7. Remiantis Direktyvos 2003/86 15 konstatuojamąja dalimi, „šeimos narių integracija turėtų būti skatinama. Tuo tikslu atitinkamomis sąlygomis jiems turėtų būti suteikiamas nuo globėjo nepriklausomas statusas, ypač santuokai ir partnerystei iširus, ir teisė į švietimą, darbą ir profesinį mokymą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir asmeniui, su kuriuo jie susijungia.“
8. Direktyvos 2003/86 1 straipsnis suformuluotas taip:
„Šios direktyvos tikslas – nustatyti valstybių narių teritorijoje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams naudojimosi šeimos susijungimo teise sąlygas.“
9. Direktyvos 2003/86 2 straipsnio d punkte nustatyta, kad šioje direktyvoje:
„d) „šeimos susijungimas“ – valstybėje narėje teisėtai gyvenančio trečiosios šalies piliečio šeimos narių atvykimas ir gyvenimas toje valstybėje narėje, kad būtų išsaugota šeima, nepaisant ar šeimos santykiai atsirado prieš atvykstant tam gyventojui, ar jam atvykus“.
10. Direktyvos 2003/86 3 straipsnio 3 dalyje nurodyta: „Ši direktyva netaikoma Sąjungos piliečio šeimos nariams.“
11. Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalyje nurodyta: „Valstybės narės gali reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai laikytųsi integracijos priemonių pagal nacionalinę teisę.“
12. Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1, 3 ir 4 dalyse išdėstyta:
„1. Ne vėliau kaip po penkerių gyvenimo metų, ir jei šeimos nariui leidimas gyventi nebuvo suteiktas dėl kitų priežasčių nei šeimos susijungimas, sutuoktinis arba nesusituokęs partneris ir pilnametystės sulaukęs vaikas turi teisę, jei reikia – pagal prašymą, į atskirą leidimą gyventi, nepriklausomą nuo globėjo.
<…>
3. Atskiras leidimas gyventi, jei reikia pagal prašymą, gali būti išduodamas asmenims, atvykusiems dėl šeimos susijungimo, našlystės, santuokos nutraukimo, gyvenimo skyriumi (separacijos) ar pirmojo giminystės laipsnio tiesiąja aukštutine ar žemutine linija giminių mirties atveju. Valstybės narės numato nuostatas, užtikrinančias atskiro leidimo gyventi suteikimą itin sunkių aplinkybių atveju.
4. Nacionalinė teisė nustato atskiro leidimo gyventi suteikimo ir galiojimo trukmės nustatymo sąlygas.“
B. Nyderlandų teisė
13. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigė, kad terminuotame leidime gyventi šalyje, kuriam taikomas vadinamasis ribojimas „dėl nelaikinųjų humanitarinių priežasčių“, iš esmės pakartojamas Direktyvos 2003/86 15 straipsnio turinys dėl atskiro leidimo gyventi suteikimo sąlygų.
14. 2000 m. lapkričio 23 d. Vreemdelingenwet 2000 (Užsieniečių įstatymas, toliau – Vw 2000) 26 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „leidimas gyventi, kuris savaime reiškia teisėtą gyvenimą šalyje, išduodamas nuo tos dienos, kurią užsienietis įrodo, kad tenkina visas sąlygas, ir ne anksčiau kaip nuo prašymo gavimo datos“.
15. Vreemdelingenbesluit 2000 (Nutarimas dėl užsieniečių įstatymo taikymo; toliau – Vb 2000) 3.51 straipsnio 1 dalies pradžioje, a punkte ir 5 dalyje nustatyta, kad „terminuotam leidimui gyventi šalyje, kaip tai suprantama pagal Vw 2000 14 straipsnį, gali būti taikomas su nelaikinosiomis humanitarinėmis priežastimis susijęs ribojimas, kai jis išduodamas užsieniečiui, kuris
a) Nyderlanduose gyvena penkerius metus, turėdamas leidimą gyventi, kuriam taikomas 1 dalyje <…> nurodytas ribojimas:
1. kaip asmens, kuris turi teisę nuolat gyventi šalyje, šeimos narys;
<…>
5. [Vb 2000] 3.80a straipsnis taikomas 1 dalies a punkto 1 papunktyje nurodytiems užsieniečiams <…>“
16. Vb 2000 3.80a straipsnio 1, 2 ir 4 dalyse nustatyta:
„1. Prašymas pakeisti leidimą gyventi <…> į leidimą gyventi, kuriam taikomas su nelaikinosiomis humanitarinėmis priežastimis susijęs ribojimas, atmetamas, jeigu prašymą pateikia užsienietis, kaip tai suprantama pagal 3.51 straipsnio 1 dalies pradžią ir a punkto 1 papunktį, neišlaikęs Wet inburgering (Pilietinės integracijos įstatymas, toliau – Wi)7 straipsnio 2 dalies a punkte nurodyto egzamino arba negavęs diplomo, pažymėjimo ar kito dokumento, kaip tai suprantama pagal šio įstatymo 5 straipsnio 1 dalies c punktą.
2. 1 dalis netaikoma, jeigu užsienietis:
<…>
e. atleistas nuo pilietinės integracijos pareigos pagal Wi 6 straipsnio 1 dalies a punktą arba b punktą, <…>
<…>
4. Be to, Nyderlandų ministras gali netaikyti 1 dalies, jeigu mano, kad dėl šios nuostatos taikymo kils akivaizdžiai labai neteisėtų situacijų.“
17. Wi 6 straipsnio 1 dalies a arba b punktai išdėstyti taip:
„1. Nyderlandų ministras gali atleisti asmenį nuo pilietinės integracijos pareigos, jeigu:
a. šis asmuo įrodo, kad dėl psichinės ar fizinės negalios arba protinio sutrikimo nuolat negali išlaikyti pilietinės integracijos egzamino;
b. atsižvelgdamas į pilietinės integracijos pareigos turėtojo papildomas pastangas, turi nuspręsti, kad šis asmuo pagrįstai negali įvykdyti pilietinės integracijos pareigos <…>“
III. Pagrindinės bylos, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
A. Pagrindinių bylų faktinės aplinkybės
18. Pirmoji apeliantė pagrindinėje byloje C (toliau – apeliantė C arba C) yra trečiosios šalies (Kinijos) pilietė. Nuo 2008 m. lapkričio 5 d. ji turėjo iki 2014 m. lapkričio 5 d. galiojusį leidimą gyventi pas sutuoktinį. Rechtbank Den Haag (Hagos apylinkės teismas, Nyderlandai) nutraukė C ir Nyderlandų pilietybę turinčio jos sutuoktinio santuoką 2015 m. vasario 2 d.
19. Remdamasi Vb 2000 3.51 straipsnio 1 dalies pradžia ir a punktu, C pateikė prašymą pakeisti leidimą gyventi pas sutuoktinį į atskirą leidimą gyventi Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (saugumo ir teisingumo valstybės sekretorius, toliau – valstybės sekretorius). Pirmuoju, 2015 m. vasario 2 d., sprendimu valstybės sekretorius atmetė prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi. Jis atgaline data, t. y. nuo 2014 m. vasario 10 d., panaikino ir leidimą gyventi pas sutuoktinį, nes nuo šios datos C nebebuvo registruota tuo pačiu adresu kaip jos sutuoktinis Basisregistratie Personen (toliau – BRP registras)(3). Valstybės sekretorius nusprendė, kad leidimas gyventi pas sutuoktinį neteko teisinio pagrindo. Antruoju, t. y. 2015 m. liepos 24 d., sprendimu valstybės sekretorius tenkino C prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi, nes C pateikė įrodymą, patvirtinantį, kad jai netaikoma sąlyga dėl pilietinės integracijos egzamino pagal Vb 2000 3.80a straipsnį. Valstybės sekretorius atgaline data jai išdavė atskirą leidimą gyventi nuo tos dienos, kurią C tenkino su pilietine integracija susijusią sąlygą, t. y. nuo 2015 m. vasario 16 d. Dėl šios priežasties C teisėto gyvenimo šalyje laikotarpis buvo pertrauktas nuo 2014 m. vasario 10 d. (bendro gyvenimo pas sutuoktinį pabaigos data, remiantis BRP registro duomenimis) iki 2015 m. vasario 16 d. (data, kai buvo išduotas atskiras leidimas gyventi šalyje). Todėl C suinteresuotumas pagrindinėje byloje yra tas, kad teisiškai buvo pertrauktas jos teisėto gyvenimo šalyje laikotarpis.
20. Apeliantė C dėl sprendimo atgaline data, t. y. nuo 2014 m. vasario 10 d., panaikinti leidimą gyventi pas sutuoktinį pateikė skundą Rechtbank Den Haage zittingsplaats Rotterdam (Hagos apylinkės teismas, posėdžiaujantis Roterdame, Nyderlandai; toliau – pirmosios instancijos teismas), o šis 2016 m. sausio 5 d. teismo sprendimu skundą pripažino nepagrįstu.
21. A, t. y. antrasis apeliantas pagrindinėje byloje (toliau – apeliantas A arba A), taip pat yra trečiosios šalies (Kongo) pilietis. Nuo 1997 m. gruodžio 20 d. iki 2016 m. spalio 15 d. jis turėjo leidimą gyventi pas sutuoktinę. 2015 m. liepos 28 d. BRP registre įregistruotas A ir Nyderlandų pilietybę turinčios jo sutuoktinės santuokos nutraukimas.
22. Remdamasis Vb 2000 3.51 straipsnio 1 dalies pradžia ir a punktu, apeliantas A pateikė prašymą pakeisti leidimą gyventi pas sutuoktinę į atskirą leidimą gyventi. 2015 m. vasario 26 d. ir 2015 m. rugsėjo 21 d. sprendimais valstybės sekretorius patvirtino sprendimą atmesti prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi dėl to, kad A nepateikė įrodymų, patvirtinančių, kad išlaikė antrąjį pilietinės integracijos egzaminą arba kad jam šis reikalavimas netaikomas ar jis nuo jo atleistas pagal Vb 2000 3.80a straipsnį. 2016 m. vasario 8 d. valstybės sekretorius apeliantui A raštu pranešė apie ketinimą atgaline data panaikinti jo leidimą gyventi pas sutuoktinę nuo 2014 m. rugsėjo 3 d., nes nuo šios datos A ir jo sutuoktinė BRP registre nebeįregistruoti kaip gyvenantys tuo pačiu adresu. Taigi valstybės sekretorius nusprendė, kad leidimas gyventi pas sutuoktinę nebeturi teisinio pagrindo.
23. Apeliantas A pateikė skundą pirmosios instancijos teisme, o šis teismas jį atmetė 2016 m. gegužės 25 d.
B. Procesas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme ir prejudiciniai klausimai
24. Abu apeliantai – C ir A – dėl pirmosios instancijos teismo priimtų sprendimų pateikė apeliacinius skundus Raad van State (Valstybės Taryba). Visų pirma, apeliantų C ir A nuomone, galimybė atskiro leidimo gyventi išdavimą sieti su nacionalinėje teisėje nustatytais reikalavimais, pavyzdžiui, tenkinti Vb 2000 3.80a straipsnio 1 dalyje nustatytą sąlygą dėl antrojo pilietinės integracijos egzamino prieš tai, kai išduodamas atskiras leidimas gyventi, nenustatyta Direktyvos 2003/86 15 straipsnyje, kurio 4 dalyje nurodytos tik procedūrinės, o ne materialinės sąlygos. Antra, C ir A pirmosios instancijos teismą kaltina tuo, kad jis klaidingai rėmėsi 2015 m. liepos 9 d. Sprendimu K ir A (C‑153/14, EU:C:2015:453; toliau – Sprendimas K ir A), kad pagrįstų sąlygos dėl antrojo pilietinės integracijos egzamino atitiktį Direktyvai 2003/86. Iš tikrųjų, apeliantų C ir A nuomone, Sprendime K ir A nagrinėjama trečiosios šalies piliečio pilietinės integracijos pareiga, kiek tai susiję su teise į šeimos susijungimą priimant Nyderlanduose. Sprendimas K ir A skiriasi nuo pagrindinių bylų. Kiek tai susiję su C, jai turėjo būti išduotas atskiras leidimas gyventi, nereikalaujant tenkinti sąlygos dėl antrojo pilietinės integracijos egzamino išlaikymo, nuo 2014 m. vasario 10 d., t. y. nuo datos, kai Nyderlanduose ji jau buvo teisėtai išgyvenusi penkerius metus. Apeliantas A teigia, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalimi siekiama būtent riboti laikotarpį, per kurį šeimos nariai yra priklausomi nuo globėjo, nustatant penkerius metus. Trečia, apeliantė C teigia, kad leidimas gyventi pas sutuoktinį turėjo būti panaikintas santuokos nutraukimo paskelbimo dieną, t. y. 2015 m. vasario 2 d., o ne, kaip nusprendė pirmosios instancijos teismas, 2014 m. vasario 10 d., kai C ir jos sutuoktinis nebebuvo įregistruoti BRP registre kaip gyvenantys tuo pačiu adresu. Be to, C teigia, kad leidimo gyventi pas sutuoktinį panaikinimas atgaline data lėmė tai, kad ji neteisėtai gyveno šalyje tarpinį laikotarpį.
25. Pirma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad kyla abejonių dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos, nes pagal Direktyvos 2003/86 3 straipsnio 3 dalį ji netaikoma „Sąjungos piliečio šeimos nariams“; atitinkami C ir A sutuoktiniai yra nyderlandiečiai. Sąjunga suinteresuota, kad iš Sąjungos teisės perimtos nuostatos būtų aiškinamos vienodai(4). Vis dėlto iš 2012 m. spalio 18 d. Sprendimo Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638; toliau – Sprendimas Nolan) matyti, jog Sąjunga neturi intereso vienodai aiškinti Sąjungos teisės aktą, kai nagrinėjama situacija, kuri aiškiai nepatenka į šio teisės akto taikymo sritį. Kadangi tas sprendimas nebenurodytas, be kita ko, 2016 m. lapkričio 15 d. didžiosios kolegijos Sprendime Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nesupranta, ar Sprendimas Nolan išlieka taikytinas ir galėtų lemti tai, kad Teisingumo Teismas pripažintų neturįs jurisdikcijos nagrinėti šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą.
26. Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad nežino, su kuo susijusios „atskiro leidimo gyventi suteikimo <…> sąlygos“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalį, kurios nustatytos nacionalinėje teisėje. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą, ar šios sąlygos gali būti siejamos su integracijos sąlygomis, taigi – su materialinėmis sąlygomis. Jis patikslina ir tai, kad Teisingumo Teismas nusprendė dėl dalies šio klausimo dviejuose sprendimuose, t. y. 2015 m. birželio 4 d. Sprendime P ir S (C‑579/13, EU:C:2015:369; toliau – Sprendimas P ir S) ir Sprendime K ir A, tačiau iš šių sprendimų neišplaukia pagrindinėse bylose taikytinas išsamus atsakymas.
27. Trečia, dėl C teisėto gyvenimo šalyje pertraukimo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, nuo kurios datos atskiras leidimas gyventi sukelia pasekmių. Kai prašymas išduoti atskirą leidimą gyventi pateiktas teisėtai išgyvenus penkerius metus dėl šeimos susijungimo, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnyje aiškiai nenurodyta data, nuo kurios turi būti išduotas šis atskiras leidimas gyventi.
28. Šiomis aplinkybėmis Raad van State (Valstybės Taryba) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar atsižvelgiant į [Direktyvos 2003/86] 3 straipsnio 3 dalį ir Sprendimą Nolan <…> Teisingumo Teismas turi jurisdikciją atsakyti į Nyderlandų teismo prejudicinius klausimus dėl šios direktyvos nuostatų išaiškinimo byloje dėl teisės gyventi globėjo, Nyderlandų piliečio, šeimos nariams, jeigu pagal Nyderlandų teisę ši direktyva šiems šeimos nariams taikoma tiesiogiai ir besąlygiškai?
2. Ar [Direktyvos 2003/86] 15 straipsnio 1 ir 4 dalys turi būti aiškinamos kaip draudžiančios nacionalinės teisės normą, kaip antai nagrinėjamą pagrindinėse bylose, kurioje numatyta, kad užsieniečio, kuris, siekdamas šeimos susijungimo, gyvena valstybės narės teritorijoje ilgiau kaip penkerius metus, prašymas išduoti atskirą leidimą gyventi gali būti atmestas dėl to, kad užsienietis neįvykdė nacionalinėje teisėje nustatytų integracijos sąlygų?
3. Ar [Direktyvos 2003/86] 15 straipsnio 1 ir 4 dalys turi būti aiškinamos kaip draudžiančios nacionalinės teisės normą, kaip antai nagrinėjamą pagrindinėje byloje, kuria remiantis atskiras leidimas gyventi anksčiausiai gali būti išduodamas nuo prašymo pateikimo dienos?“
29. Šioje byloje rašytines pastabas pateikė apeliantai C ir A, Nyderlandų ir Austrijos vyriausybės ir Europos Komisija.
30. Per 2018 m. kovo 19 d. Teisingumo Teisme vykusį bendrą teismo posėdį šioje byloje ir susijusioje byloje C‑380/17 (K ir B) žodines pastabas pateikė apeliantai C ir A, paskui apeliantės K ir B, Nyderlandų vyriausybė ir Komisija.
IV. Analizė
A. Dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos
31. Apeliantams C ir A buvo išduoti leidimai gyventi pas sutuoktinį ar sutuoktinę dėl šeimos susijungimo dėl to, kad jie gyveno pas Nyderlandų pilietybę turinčius sutuoktinius, nepasinaudojusius judėjimo laisve.
32. Direktyvos 2003/86 3 straipsnio 3 dalyje aiškiai nurodyta, kad ji „netaikoma Sąjungos piliečio šeimos nariams“(5). Kadangi apeliantų sutuoktiniai, t. y. Nyderlandų piliečiai, nepasinaudojo judėjimo laisve, jiems Direktyva 2003/86 netaikoma ratione materiae.
33. Vis dėlto Nyderlandų teisės aktų leidėjas vienašališkai nusprendė išplėsti Direktyvos 2003/86 nuostatų taikymo sritį, kad ji apimtų ir Nyderlandų globėjus, nepasinaudojusius savo judėjimo laisve(6), tačiau norinčius pasinaudoti teise į šeimos susijungimą(7). Pagrindinėse bylose susiklosčiusios situacijos susijusios tik su vidaus teise, o jų šalys šioje byloje neginčijo. Kitaip tariant, tai yra Nyderlandų tvarkos pagal Vb 2000 taikymo srities išplėtimas ratione materiae, kad ji apimtų ir Nyderlandų piliečius, nepasinaudojusius judėjimo laisve. Šiomis aplinkybėmis reikia išnagrinėti, ar Teisingumo Teismo pateikiamas iškeltuose klausimuose nurodytų nuostatų išaiškinimas yra pateisinamas, taigi ar galima konstatuoti, kad Teisingumo Teismas turi jurisdikciją, kaip teigia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Nyderlandų vyriausybė ir apeliantai pagrindinėse bylose, tačiau ginčija Komisija ir Austrijos vyriausybė.
34. Remiantis SESV 267 straipsniu, Teisingumo Teismo jurisdikcijai priklauso priimti prejudicinį sprendimą dėl Sutarčių ir Sąjungos institucijų aktų išaiškinimo. Vadinasi, tik nagrinėjantis bylą nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias kiekvienos bylos aplinkybes, turi įvertinti tai, ar jo sprendimui priimti būtinas prejudicinis sprendimas, ir Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą(8). Todėl, kai nacionalinių teismų pateikti klausimai susiję su Sąjungos teisės nuostatos išaiškinimu, Teisingumo Teismas iš principo turi priimti sprendimą(9).
35. Šiuo klausimu primintina, kad Teisingumo Teismas ne kartą nusprendė turįs jurisdikciją priimti sprendimą dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą, susijusių su Sąjungos teisės nuostatomis tokiose situacijose, kai faktinės pagrindinės bylos aplinkybės nepateko į Sąjungos teisės taikymo sritį. Iš tikrųjų Sąjunga suinteresuota, kad Sąjungos teisės akto ir nacionalinės teisės nuostatos, kuriomis jis perkeliamas ir tampa taikytinas už šio akto taikymo srities ribų, būtų aiškinamos vienodai.
36. Šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas patikslino, kad jo pateiktas Sąjungos teisės akto nuostatų aiškinimas, esant į šios teisės taikymo sritį nepatenkančioms situacijoms, pateisinamas, jei šios nuostatos, vadovaujantis nacionaline teise, tiesiogiai ir besąlygiškai taikomos tokioms situacijoms, siekiant užtikrinti vienodą jų ir minėto Sąjungos teisės akto reglamentuojamų situacijų vertinimą(10). Todėl Teisingumo Teismo prašoma patikrinti, ar esama pakankamai tikslių duomenų, leidžiančių nustatyti, ar nacionalinėje teisėje yra tokia tiesioginė ir besąlyginė nuoroda į Sąjungos teisę. Iš esmės, remdamasis tik nacionalinio teismo sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateiktais duomenimis, Teisingumo Teismas gali nustatyti, ar turi jurisdikciją atsakyti į jam pateiktus klausimus(11).
37. Žinoma, remiantis Sprendimu Nolan, negalima tvirtinti ar preziumuoti, kad Sąjunga suinteresuota, jog srityje, kurios Sąjungos teisės aktų leidėjas neįtraukė į jo priimto akto taikymo sritį, šio akto nuostatos turi būti aiškinamos vienodai(12). Iš tikrųjų, remiantis šia logika, „jei Sąjungos teisės aktų leidėjas vienareikšmiškai nurodo, kad jo priimtas aktas netaikomas konkrečiai sričiai, jis <…> atsisako tikslo vienodai aiškinti ir taikyti teisės normas šioje į taikymo sritį nepatenkančioje srityje“(13).
38. Vis dėlto 2017 m. spalio 19 d. Sprendime Solar Electric Martinique (C‑303/16, EU:C:2017:773; toliau – Sprendimas Solar Electric Martinique), kuris taip pat buvo susijęs su aiškiu neįtraukimo į Sąjungos direktyvos taikymo sritį atveju(14), mano nuomone, buvo pritaikyti tam tikri Sprendimo Nolan motyvai. Sprendimo Solar Electric Martinique 29 punkte Teisingumo Teismas patikslino, kad, „žinoma, gali būti, kad egzistuoja Sąjungos interesas vienodai aiškinti [nagrinėjamos direktyvos sąvokas,] siekiant išvengti aiškinimo skirtumų ateityje“(15). Nors iš Sprendimo Nolan galima suprasti, kad toks interesas išnyksta, kai Sąjungos teisės aktų leidėjas aiškiai neįtraukia į taikymo sritį, Sprendime Solar Electric Martinique toks aiškinimas nepatvirtintas. Toliau dėl aiškaus neįtraukimo į direktyvos taikymo sritį 2018 m. birželio 27 d. Sprendime SGI ir Valériane (C‑459/17 ir C‑460/17), atrodo, galutinai atmestas anksčiau Sprendime Nolan taikytas požiūris ir tvirtinama, jog, nepaisant šio aiškaus neįtraukimo, Sąjunga tikrai suinteresuota(16), kad, siekiant išvengti skirtingo aiškinimo ateityje, iš Sąjungos teisės perimtos nuostatos ar sąlygos būtų aiškinamos vienodai, neatsižvelgiant į tai, kokiomis sąlygomis jos turi būti taikomos, jeigu vidaus teisėje padaryta tiesioginė ir besąlyginė nuoroda į direktyvos nuostatą, kurią Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti(17).
39. Taip yra ir šioje byloje.
40. Iš tikrųjų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikti duomenys yra pakankamai tikslūs ir patvirtina, kad nacionalinėje teisėje, į kurią perkelta Sąjungos teisė, padaryta tiesioginė ir besąlyginė nuoroda į Sąjungos teisę. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patikslino, kad Nyderlandų įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas bendras teisinis režimas taikomas trečiųjų šalių piliečių šeimos susijungimui ir judėjimo laisve nepasinaudojusių Nyderlandų piliečių šeimos susijungimui ir juose šis teisinis režimas nediferencijuojamas. Iš Vb 2000 motyvų santraukos matyti, kad Vb 2000 3.51 straipsnyje(18) nurodytas terminas, per kurį valstybės sekretorius gali išduoti atskirą leidimą gyventi(19), buvo sugriežtintas ir pailgintas nuo trejų iki penkerių gyvenimo šalyje metų; jis taikomas taip pat judėjimo laisve nepasinaudojusių Nyderlandų piliečių šeimos susijungimui. Vb 2000 3.80a straipsnio 1 dalyje nustatyta sąlyga dėl antrojo pilietinės integracijos egzamino ir pailgintas terminas vienodai taikomi trečiųjų šalių piliečių šeimos susijungimui ir judėjimo laisve nepasinaudojusių Nyderlandų piliečių šeimos susijungimui.
41. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, kad, jeigu šiuo atveju Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos aiškinti Direktyvos 2003/86 15 straipsnį, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas jį turės aiškinti pats, kad bylą išnagrinėtų iš esmės. Praktikoje nacionalinio teismo pateiktas Sąjungos teisės nuostatos išaiškinimas gali sukelti pasekmių šios teisės turiniui ir lemti labai skirtingą požiūrį, palyginti su tuo, kurio laikytųsi Teisingumo Teismas. Be to, tai galėtų paskatinti atitinkamos valstybės narės nacionalinius teismus ateityje Teisingumo Teismui neteikti tokio klausimo. Bet kuriuo atveju sąvokos, kurias prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo išaiškinti, tikrai yra susijusios su Sąjungos teise ir tikrai gali būti taikomos situacijoms, patenkančioms į direktyvos taikymo sritį.
42. Todėl manau, jog Sąjunga suinteresuota vienodu aiškinimu, pirma, dėl to, kad išvengtų nevienodo Sąjungos teisės taikymo, ir, antra, dėl būtinybės skirtingai nevertinti situacijų, kuriose valstybė narė nutarė taikyti Sąjungos teisėje pateiktus sprendimus.
43. Šiomis aplinkybėmis siūlau Teisingumo Teismui konstatuoti, kad jis turi jurisdikciją atsakyti į pateiktus klausimus.
B. Dėl Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalių išaiškinimo ir sąlygos, susijusios su antruoju pilietinės integracijos egzaminu, suderinamumo
44. Primenu, kad apeliantai C ir A turi leidimus gyventi pas sutuoktinį dėl šeimos susijungimo. Jie pateikė prašymus, kad būtų išduoti atskiri leidimai gyventi pagal Vb 2000 3.51 straipsnio 1 dalies pradžią ir a punktą. Prašymai buvo atmesti, nes apeliantai C ir A neišlaikė Wi 7 straipsnio 2 dalies a punkte nurodyto egzamino arba nepateikė įrodymų, kad išlaikė šį egzaminą ar kad nuo jo buvo atleisti(20). Šiomis aplinkybėmis apeliantams A ir C nebuvo išduoti atskiri leidimai gyventi dėl to neišlaikyto egzamino.
45. Taigi antrasis prejudicinis klausimas susijęs su valstybės teritorijoje ilgiau kaip penkerius metus dėl šeimos susijungimo gyvenančio šeimos nario prašymo išduoti atskirą leidimą gyventi atmetimo dėl to, kad netenkinami nacionalinėje teisėje nustatyti integracijos reikalavimai, suderinamumu su Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalimis. Konkrečiau kalbant, Teisingumo Teismo prašoma nuspręsti dėl reikšmės, kuri turi būti suteikiama Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalyje vartojamiems žodžiams „atskiro leidimo gyventi suteikimo <…> sąlygos“, ir nustatyti, ar šios sąlygos apima pareigą atvykti į antrąjį pilietinės integracijos egzaminą.
46. Prieš nagrinėjant Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalį, pažymėtina, kad Nyderlanduose integracijos procesas vyksta, atrodo, dviem etapais.
47. Pirmasis etapas reglamentuotas Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalyje, kurioje nurodyta, kad valstybės narės „gali reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai laikytųsi integracijos priemonių <…>“. Teisingumo Teismas nusprendė(21), kad valstybės narės gali reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai išlaikytų pilietinės integracijos egzaminą. Šis egzaminas apima pagrindinių kalbos žinių ir pagrindinių žinių apie atitinkamos valstybės narės visuomenę vertinimą ir už jį reikia sumokėti tam tikrus mokesčius. Komisijos komunikate Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą taikymo gairių (toliau – Komisijos gairės)(22) šios direktyvos 7 straipsnio 2 dalyje nurodytos integracijos priemonės apibrėžtos kaip tokios, kuriomis siekiama patikrinti „[trečiųjų šalių piliečių] norą integruotis“, ir tai gali būti pagrindinių įgūdžių, kurie laikomi reikalingi šiuo tikslu, patikrinimo egzaminas. Integracijos priemonė, kurios valstybės narės gali reikalauti, „negali tapti įsipareigojimu pasiekti rezultatą“, nes taip būtų nustatyta priemonė, kuria ribojama šeimos susijungimo galimybė. Priešingai, šiomis priemonėmis „turi būti padedama šeimoms susijungti“. Iš tikrųjų pagrindinės žinios apie priimančios visuomenės kalbą, istoriją ir institucijas yra būtinas integracijos elementas, ir tai Komisija skatina(23). Šiuo tikslu egzaminas gali vykti prieš priimant į Sąjungos teritoriją ambasadose ar konsulatuose arba priimančioje valstybėje narėje.
48. Pagal Nyderlandų teisę nustatytas antrasis integracijos etapas grindžiamas Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalimi. Šiame naujame integracijos etape reikia išlaikyti dar vieną egzaminą, jeigu šeimos narys nori turėti savarankišką statusą ir nebepriklausyti nuo globėjo leidimo gyventi šalyje. Anot Nyderlandų vyriausybės, atskiro leidimo išdavimas sustiprina teisėtai penkerius metus valstybės narės teritorijoje gyvenančio trečiosios šalies piliečio teisinę padėtį, todėl iš atskiro leidimo gyventi šalyje prašančio asmens gali būti reikalaujama įrodyti, kad per tą laikotarpį jis geriau integravosi.
49. Toliau nagrinėsiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašomą „sąlygų“ sąvokos, vartojamos Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalyje, kuri, anot Nyderlandų vyriausybės, gali apimti antrąjį pilietinės integracijos egzaminą, aiškinimą.
50. Pažymėtina, kad nei Direktyvos 2003/86 15 straipsnio formuluotėje, nei Komisijos gairėse nepatikslinta, ar dėl atskiro leidimo gyventi išdavimo gali būti nustatyta pilietinės integracijos pareiga ir kiek.
51. Vis dėlto pažymiu, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalyje vartojami žodžiai „atskiro leidimo gyventi suteikimo <…> sąlygos“, o ne „integracijos sąlygos“(24), kaip vartojama 2003 m. lapkričio 25 d. Tarybos direktyvos 2003/109 dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso(25) 5 straipsnio 2 dalyje, arba „integracijos priemonės“(26), kaip nurodyta Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalyje.
52. Reikia skirti „integracijos priemones“ ir „integracijos sąlygas“ – tai tikrai nėra sinonimai, nes integracijos priemones reikia laikyti švelnesnėmis už integracijos sąlygas(27). Tai patvirtina ir Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 1 dalies sisteminis aiškinimas. Šiame straipsnyje išvardytos sąlygos, kurių įvykdymą trečiosios šalies pilietis turi įrodyti. Tačiau integracijos priemonės nurodytos kitoje dalyje, o jeigu Sąjungos teisės aktų leidėjas būtų norėjęs trečiųjų šalių piliečiams taikyti integracijos priemones ir jomis remdamasis juos atrinkti, jis jas būtų nurodęs, pavyzdžiui, 1 dalies 4 punkte. Taip nėra. Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalyje nurodytos integracijos priemonės skirtos ne atrinkti, o, priešingai, jų pagrindinis tikslas – palengvinti integraciją valstybėse narėse(28).
53. Šis terminologinis skirtumas paaiškina, kodėl, kaip prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, manau, kad nei 2015 m. liepos 9 d. Sprendime K ir A, kuriame nagrinėtas pilietinės integracijos egzamino priskyrimas prie „integracijos priemonių“, kaip jos suprantamos pagal Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalį, nei Sprendime P ir S, susijusiame su Direktyvos 2003/109 5 straipsnio 2 dalyje nurodytų „integracijos sąlygų“ sąvokos išaiškinimu, nėra atsakymo dėl žodžių junginio „leidimo gyventi suteikimo <…> sąlygos“, vartojamo Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalyje, išaiškinimo, ypač kiek tai susiję su klausimu, ar šis žodžių junginys gali apimti tokią sąlygą dėl antrojo pilietinės integracijos egzamino išlaikymo, kaip taikoma pagrindinėse bylose.
54. Be nurodytų terminologinių skirtumų, siekiant išaiškinti Direktyvos 2003/86 15 straipsnį, būtent jo 4 dalį, taip pat reikia atsižvelgti į tos direktyvos nuostatų tikslą, struktūrą ir genezę.
55. Kiek tai susiję su teleologiniu Direktyvos 2003/86 aiškinimu, primintina, kad Teisingumo Teismas, viena vertus, nusprendė, kad pagal Direktyvos 2003/86 sistemą leidimas susijungti šeimai yra bendra taisyklė, o ją riboti leidžiančios nuostatos turi būti aiškinamos siaurai, ir, kita vertus, pažymėjo, kad pagal tokias nuostatas valstybėms narėms suteikta veiksmų laisvė neturi būti naudojama taip, kad pakenktų direktyvos tikslui skatinti šeimos susijungimą ir jos veiksmingumui(29).
56. Pagal Direktyvos 2003/86 sistemą savarankiškas globėjo šeimos narių statusas reiškia atskirą statusą, dėl kurio išnyksta priklausymas nuo globėjo. Taigi, jeigu susiklosto sunkios aplinkybės arba jeigu globėjo leidimas gyventi panaikinamas ar nustoja galioti, atskirą leidimą gyventi turinčiam šeimos nariui dėl to nekils neigiamų pasekmių.
57. Jeigu Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalyje vartojamas žodžių junginys „leidimo gyventi suteikimo <…> sąlygos“ būtų aiškinamas kaip valstybėms narėms suteikta galimybė numatyti antrąjį pilietinės integracijos egzaminą, būtų pakenkta šio akto tikslui ir veiksmingumui ir pernelyg apsunkinta teisė į šeimos susijungimą.
58. Šiuo atveju svarbu tai, kad pagal Nyderlandų teisę taikomos ypač griežtos sąlygos. Kaip jau akcentavau, trečiosios šalies pilietis turi atitikti daug griežtesnes pilietinės integracijos sąlygas nei tos, kurios nustatytos pirmą kartą priimant į Nyderlandus dėl šeimos susijungimo. Wi 7 straipsnio 2 dalies a punkte nustatytos sąlygos, kurias turi atitikti trečiosios šalies pilietis. Jis turi, pirma, per trejus metus įgyti gebėjimus kalbėti ir rašyti nyderlandų kalba bent A2 lygiu pagal Bendrą Europos kalbų orientacinę sistemą, skirtą šiuolaikinėms užsienio kalboms. Šie gebėjimai apima kalbėjimą, supratimą klausant, rašymą ir supratimą skaitant(30). Antra, per šiuos trejus metus trečiosios šalies pilietis turi įgyti žinių apie Nyderlandų visuomenę. Šias žinias sudaro pirma dalis, susijusi su žiniomis apie Nyderlandų visuomenę, ir antra dalis, susijusi su orientavimusi Nyderlandų darbo rinkoje(31).
59. Taigi, manau, Direktyvos 2003/86 tikslu negali būti pateisinamas teiginys, kad „leidimo gyventi suteikimo <…> sąlygų“ sąvoka gali apimti materialinę sąlygą, kaip antai antrojo pilietinės integracijos egzamino išlaikymą. Mano nuomone, šią sąvoką reikia aiškinti veikiau taip, kad ji apima tik valstybėms narėms suteiktą galimybę reikalauti pateikti prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi ir nustatyti tokiam prašymui pagrįsti pateiktinus duomenis. Kitaip tariant, tai yra formalios arba administracinės, o ne materialinės sąlygos.
60. Direktyvos 2003/86 struktūra, būtent šios direktyvos 15 straipsnio vieta jos struktūroje, patvirtina teiginį, kad 15 straipsnio 4 dalyje nustatyta sąlyga nėra materialinė sąlyga. Remiantis 6 konstatuojamosios dalies formuluote, kurioje akcentuojama, kad, „remiantis bendrais kriterijais, turėtų būti nustatytos materialinės sąlygos naudotis teise į šeimos susijungimą“, Direktyvos 2003/86 6, 7, 8 ir 12 straipsniuose nustatyta visuma kriterijų ar taisyklių, susijusių su prašymo nagrinėjimui, pateikimui ir leidimo gyventi išdavimui taikomomis sąlygomis. Tačiau, išskyrus Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalį, kurioje nustatyta ratione personae taikymo sritis ir išvardyti šeimos nariai, kuriems gali būti išduotas toks atskiras leidimas gyventi(32), tame 15 straipsnyje nenustatyta jokių bendrų kriterijų ar bendrų materialinių normų. Direktyvos 2003/86 6–8 straipsniai yra IV skyriuje „Naudojimosi teise į šeimos susijungimą reikalavimai“, o 15 straipsnis atskirtas ir įtrauktas į šios direktyvos VI skyrių „Šeimos narių atvykimas ir gyvenimas“. Be to, 15 straipsnyje nedaroma nuoroda į IV skyriaus nuostatas, priešingai nei šios direktyvos 12 straipsnio (susijusio su pabėgėlių šeimos susijungimu) 1 dalyje, kuri su juo susijusi. Taigi, atrodo, Sąjungos teisės aktų leidėjas atskiro leidimo gyventi išdavimą norėjo sieti ne su valstybių narių nustatytomis procedūrinėmis, o tik su materialinėmis sąlygomis. Sąjungos teisės aktų leidėjas numatė, kad atskiras leidimas gyventi yra globėjo šeimos nario nepertraukiamo gyvenimo valstybės narės teritorijoje pasekmė.
61. Galiausiai, dėl toliau nurodytų priežasčių pritariu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo aiškinimui, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnio genezė įrodo, jog leidimo gyventi išdavimui taikomos sąlygos yra procedūrinės sąlygos.
62. Pirma, iš Direktyvos 2003/86 15 straipsnio, pasiūlymo dėl Direktyvos 2003/86 motyvų santraukos(33) ir 2002 m. rugpjūčio 9 d. Europos Sąjungos Ministrų Tarybos darbo dokumento(34) matyti, kad pagal Direktyvos 2003/86 15 straipsnį įvestas atskiras leidimas gyventi lemia tai, kad dėl savo leidimo gyventi šeimos nariai nebepriklauso nuo globėjo, pavyzdžiui, jeigu jis išvyksta iš valstybės narės, kurioje gyvena su šeimos nariu, miršta arba nutraukiama globėjo ir šeimos nario santuoka ar partnerystė. Atskiru leidimu gyventi siekiama sustiprinti globėjo šeimos nario teisinę padėtį ir jam suteikti daugiau teisinio saugumo.
63. Antra, viso Direktyvos 2003/86 15 straipsnio genezė rodo, kad iš pradžių atskiras leidimas gyventi buvo išduodamas savaime(35), bet vykstant teisėkūros procesui per diskusijas dėl šio pasiūlymo buvo pažymėta, kad šis leidimas turi būti ne savaime išduodamas išgyvenus penkerius metus, o pateikus prašymą. Dėl šios pastabos buvo parengtas iš dalies pakeistas pasiūlymas, kuriame buvo numatyta dabar Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 3 dalyse nustatyta galimybė atskiro leidimo gyventi išdavimą susieti su prašymo dėl tokio leidimo pateikimu. 15 straipsnio 4 dalies įtraukimas susijęs su į Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą ir į 15 straipsnio 3 dalį įtrauktu žodžių junginiu „jei reikia – pagal prašymą“(36). Todėl į 4 dalį būtinai reikėjo įtraukti nuostatą dėl šio prašymo pateikimo ir paskesnio leidimo gyventi išdavimo tvarkos. Todėl valstybės narės šią nuostatą gali perkelti dviem būdais: viena vertus, jei nėra specialios procedūros, valstybės narės gali numatyti, kad atskiras leidimas gyventi įgyjamas savaime išgyvenus penkerius metus, arba, kita vertus, jos gali numatyti, kad atskiras leidimas gyventi išduodamas pateikus prašymą ir pagal nustatytą procedūrą.
64. Trečia, iš „sąlygų“ sąvokos genezės matyti, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalis buvo minėta direktyvos pasiūlyme pirmiau nei į 7 straipsnį įtraukta 2 dalis(37). Kaip jau akcentavau(38), šioje dalyje aiškiai nurodytos „integracijos priemonės“. Vis dėlto, į pasiūlymo 7 straipsnį įtraukus 2 dalį, paskui į 15 straipsnį įtraukus 4 dalį, vėliau 15 straipsnio 4 dalis nebuvo iš dalies pakeista taip, kad joje būtų daroma nuoroda arba kad būtų suderinti Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalyje ir 7 straipsnio 2 dalyje vartojami terminai. Todėl ši sąvoka turi būti suprantama kaip autonomiška, palyginti su „integracijos priemonių“ sąvoka, vartojama Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalyje.
65. Taigi darytina išvada, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalys turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas draudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriame nustatyta, kad valstybės narės teritorijoje ilgiau kaip penkerius metus dėl šeimos susijungimo teisėtai gyvenančio trečiosios šalies piliečio prašymas išduoti atskirą leidimą gyventi gali būti atmestas dėl to, kad netenkinamos nacionalinėje teisėje nustatytos integracijos sąlygos, jeigu šios sąlygos yra Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalyse nenurodytos materialinės sąlygos.
66. Bet kuriuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas pripažintų, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalyje nurodytos „sąlygos“ siejamos su materialinėmis sąlygomis, pažymiu, jog Teisingumo Teismas nusprendė, kad valstybės narės taikytos integracijos priemonės, kaip jos suprantamos pagal Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalį, suderinamos su šia direktyva tik jeigu dėl tokios pareigos taikymo sąlygų pasinaudojimas teise į šeimos susijungimą netampa neįmanomas arba pernelyg sudėtingas(39).
67. Šiuo klausimu, remiantis proporcingumo principu, kuris yra vienas iš bendrųjų Sąjungos teisės principų, nacionalinės teisės aktuose, kuriais į nacionalinę teisę perkelta Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalies pirma pastraipa, numatytos priemonės turi būti tinkamos šiuose teisės aktuose nurodytiems tikslams pasiekti ir neviršyti to, kas būtina jiems pasiekti(40).
68. Manau, juo labiau tai pasakytina ir dėl atskiro leidimo gyventi išdavimui taikomų sąlygų, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalį.
69. Taigi šiuo atveju, mano nuomone, Nyderlandų teisės akte nustatyta sąlyga dėl pilietinės integracijos egzamino neproporcinga dėl dviejų priežasčių.
70. Visų pirma, primenu, kad teisės į šeimos susijungimą turėtojai prieš atvykdami turi būti įgyvendinę pilietinės integracijos priemones, o tai reiškia, kad jie yra įgiję pagrindinių, pirmiausia – kalbos, žinių, kurios neginčijamai naudingos ryšiams su priimančiaja valstybe nare užmegzti(41). Taigi dėl nustatyto antrojo egzamino galėtų kilti abejonių dėl „integracijos veiksmingumo“ ir pirmojo pilietinės integracijos egzamino naudingumo, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2003/86 7 straipsnio 2 dalį. Remiantis šios direktyvos 15 konstatuojamąja dalimi, „šeimos narių integracija turėtų būti skatinama“. Šiuo tikslu globėjo šeimos nariai turėtų būti integruojami, kad to pageidaujantys piliečiai galėtų įgyti nuo globėjo nepriklausomą ir savarankišką statusą ir daugiau nebepriklausyti nuo globėjo leidimo gyventi. Iš tikrųjų šie piliečiai turėtų būti integruojami pasinaudojant jų pagrindinėmis nyderlandų kalbos žiniomis, turėtomis laikant pirmąjį egzaminą, ir Nyderlandų institucijos neturėtų rengti antros atrankos, grindžiamos trečiųjų šalių piliečių kalbos ir kultūros žinių tobulėjimu. Be to, anot apeliantų C ir A, to egzamino išlaikymo procentinė išraiška labai maža(42). Kadangi neišlaikytas antrasis pilietinės integracijos egzaminas gali lemti jų teisinį nesaugumą, trečiųjų šalių piliečiai nesiryžta jo laikyti.
71. Taigi dėl galimybės laikyti šį egzaminą ir tikimybės jį išlaikyti neįmanoma ar pernelyg sunku įgyti teisę į atskirą leidimą gyventi.
72. Pirma, galimybės laikyti pilietinės integracijos egzaminą finansinės sąnaudos gali sudaryti kliūčių. Anot apeliantų C ir A, mokymosi (kalbos ir pilietinės integracijos kursai), pasirengimo ir atvykimo į egzaminą išlaidos yra nuo 4 000 iki 10 000 EUR, o jas turi padengti egzamine dalyvaujantis asmuo, jų valstybė nefinansuoja. Žinoma, Nyderlandų vyriausybė nurodė, kad egzistuoja skolinimo sistema, nustatyta atsižvelgiant į skolininko pajėgumą grąžinti. Vis dėlto, anot apeliantų C ir A, ja negali pasinaudoti Direktyvos 2003/86 15 straipsnyje nurodyti trečiųjų šalių piliečiai. Be to, pažymėtina, kad paskolinta suma turi būti grąžinta ir apskritai tai yra didelė pinigų suma net ir Europos piliečiams. Maža to, anot apeliantų C ir A, šios išlaidos apima registravimosi į egzaminą mokestį (350 EUR)(43), kuris turi būti mokamas dar kartą, norint įgyti teisę perlaikyti egzaminą, jei anksčiau nepavyko(44). Kadangi šis reikalavimas dėl savo griežtai privalomojo pobūdžio atgraso teikti prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi, tai yra sąlyga, kuri sudaro kliūčių susijungimui, o ne jį palengvina. Taigi tai yra apribojimas, dėl kurio Direktyvos 2003/86 15 straipsnis gali netekti veiksmingumo.
73. Kita vertus, galimybė laikyti patį egzaminą realiai yra kliūtis, apsunkinanti integracijos tikslą. Iš tikrųjų turi būti atsižvelgta į atitinkamų globėjo šeimos narių konkrečias su asmeniu susijusias aplinkybes, kaip antai amžių, išsilavinimo lygį, finansinę padėtį ar sveikatos būklę, siekiant juos atleisti nuo pareigos išlaikyti tokį egzaminą, kaip pagrindinėse bylose nagrinėjamas, jeigu dėl šių aplinkybių matyti, kad šie asmenys negali atvykti į šį egzaminą ar jo išlaikyti. Jei būtų kitaip, šiomis aplinkybėmis tokia pareiga būtų sunkiai įveikiama kliūtis, kad Direktyvoje 2003/86 nustatyta teisė į atskirą leidimą gyventi būtų reali(45).
74. Taigi, atrodo, pagal Nyderlandų sistemą į Direktyvos 2003/86 17 straipsnyje nurodytas asmenines aplinkybes, susijusias su globėjo šeimos nariu, t. y. trečiosios šalies piliečiu, atsižvelgiama tik po to, kai prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi pateikęs asmuo nesėkmingai mėgino išlaikyti egzaminą. Iš tikrųjų Wi 6 straipsnio 1 dalies b punkte nustatyta, kad pareigos turėtojas turi įrodyti, kad jis pagrįstai neišlaikė egzamino, nors dalyvavo mokymuose, ir kad keletą kartų mėgino išlaikyti pilietinės integracijos egzaminą tam, kad būtų nuo jo atleistas(46). Valstybės sekretorius trečiosios šalies pilietį atleidžia nuo egzamino, o šis turi pateikti įrodymą apie dėtas pastangas. Prieš tai, kai laikomas egzaminas, pagal šią sistemą turėtų būti atsižvelgta į asmeninę atskiro leidimo gyventi prašančių asmenų padėtį, kaip antai mąstymo gebėjimus, jų pažeidžiamumą(47), amžių, išsilavinimą, sveikatos būklę. Todėl, mano nuomone, ši sistema pernelyg neproporcinga.
75. Kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos (įskaitant nacionalinius teismus), įgyvendindamos Direktyvą 2003/86 ir nagrinėdamos prašymus dėl šeimos susijungimo, turi proporcingai ir pagrįstai vertinti visus svarbius interesus, ypač atsižvelgdamos į atitinkamų vaikų interesus(48).
76. Taigi, manau, į antrąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti taip: Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas draudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriame nustatyta, kad valstybės narės teritorijoje ilgiau kaip penkerius metus dėl šeimos susijungimo teisėtai gyvenusio trečiosios šalies piliečio prašymas išduoti atskirą leidimą gyventi gali būti atmestas dėl to, kad netenkinamos nacionalinėje teisėje nustatytos integracijos sąlygos, jeigu šios sąlygos yra Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalyse nenurodytos materialinės sąlygos.
C. Dėl datos, nuo kurios prašymas išduoti atskirą leidimą gyventi sukelia pasekmių, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalis
77. Nuo 2008 m. lapkričio 5 d. apeliantė C turėjo leidimą gyventi pas sutuoktinį. Kadangi, anot Nyderlandų institucijų, nuo 2014 m. vasario 10 d. C nebegyvena pas sutuoktinį, valstybės sekretorius atgaline data panaikino leidimą gyventi pas sutuoktinį, nes šis leidimas neteko teisinio pagrindo. Taigi C teisėtas gyvenimas šalyje pertrauktas(49). Valstybės sekretorius jai išdavė atskirą leidimą gyventi nuo datos, kai C tenkino sąlygą dėl pilietinės integracijos pareigos, t. y. nuo 2015 m. vasario 16 d. C teigia, kad ji tenkino atskiro leidimo gyventi išdavimo sąlygas tą dieną, kai ji teisėtai išgyveno Nyderlanduose daugiau nei penkerius metus dėl šeimos susijungimo.
78. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar tada, kai prašymas išduoti atskirą leidimą gyventi pateikiamas teisėtai išgyvenus penkerius metus ir dėl šeimos susijungimo, nacionalinės teisės aktas dėl atskiro leidimo gyventi(50), kuriame nustatyta, kad atskiras leidimas gyventi suteikiamas nuo datos, kai trečiosios šalies pilietis įrodo, kad tenkina visas integracijos sąlygas, visų pirma, sąlygą dėl integracijos egzamino ir (arba) ne anksčiau kaip nuo to prašymo gavimo dienos, yra suderinamas su Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalimis.
79. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnyje aiškiai nenurodyta data, nuo kurios tas leidimas turi būti išduotas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siūlo du tos Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalių aiškinimus. Pirma, atrodo, iš Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalies išplaukia, kad valstybės narės nustato pagal nacionalinę teisę taikomas procedūrines sąlygas atskiro leidimo gyventi išdavimui ir galiojimo trukmei. Taigi valstybės narės nustato, kada tas leidimas įsigalioja. Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siūlo aiškinti taip, kad teisė į atskirą leidimą gyventi būtų įgyjama pagal Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalį vėliausiai po penkerių teisėto gyvenimo metų ir ji būtų įgyjama automatiškai prašymo pateikimo dieną. Todėl, net kai trečiosios šalies pilietis, išgyvenęs ilgiau nei penkerius metus, pateikia prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi, tai reiškia, kad teisę į atskirą leidimą gyventi jis įgijo anksčiau.
80. Mano nuomone, jeigu nacionalinės teisės aktuose teisė į atskirą leidimą gyventi siejama su prieš tai pateiktu prašymu, teisė į atskirą leidimą gyventi pradeda sukelti pasekmių vėliausiai tada, kai pateikiamas tas prašymas. Šis leidimas gyventi būtų deklaratyvus.
81. Šiuo klausimu primintina, kad Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalyje nustatyta: „Ne vėliau kaip po penkerių gyvenimo metų, ir jei šeimos nariui leidimas gyventi nebuvo suteiktas dėl kitų priežasčių nei šeimos susijungimas, <…> [jis] turi teisę, jei reikia – pagal prašymą, į atskirą leidimą gyventi, nepriklausomą nuo globėjo.“(51) Dėl Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalies formuluotėje vartojamo žodžių junginio „jei reikia – pagal prašymą“ prašymo išduoti atskirą leidimą gyventi pateikimas tampa neprivalomas. Pareiga pateikti tokį prašymą atitinka „atskiro leidimo gyventi suteikimo <…> sąlygas“, kurias, remdamosi Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 4 dalimi, gali nustatyti valstybės narės. Pagal šios direktyvos 15 straipsnio 1 ir 4 dalis galimas skirtingas taikymas valstybėse narėse. Tose valstybėse narėse, kuriose teisė į atskirą leidimą gyventi suteikiama pateikus prašymą, atskiras leidimas gyventi tampa realus ir veiksmingas pateikus šį prašymą kompetentingoms nacionalinėms valdžios institucijoms. Taigi atskiras leidimas gyventi pradeda sukelti pasekmių nuo to prašymo pateikimo datos, ir tai atitinka Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalį, kurioje nustatyta, kad teisė į atskirą leidimą gyventi egzistuoja „[n]e vėliau kaip po penkerių gyvenimo metų“.
82. Be to, manau, kad prašymo pateikimo data turėtų būti nustatyta kaip terminas, nuo kurio atskiras leidimas gyventi įsigalioja, nes ši data leistų užtikrinti vienodą požiūrį į visus laiko atžvilgiu toje pačioje situacijoje esančius prašymus pateikusius asmenis ir tai, kad prašymo nagrinėjimo baigtį iš esmės lemtų aplinkybės, susijusios su prašymą pateikusiu asmeniu, o ne su administracine institucija, kaip antai prašymo nagrinėjimo trukmė(52). Toks sprendimo variantas atitinka Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalies formuluotę.
83. Maža to, pasiūlytas Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 dalies aiškinimas leistų geriau užtikrinti prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi pateikusių asmenų teisinį saugumą. Itin sudėtingomis aplinkybėmis, pavyzdžiui, nurodytomis tos direktyvos 15 straipsnio 3 dalyje, prašymą išduoti atskirą leidimą gyventi pateikusiam trečiosios šalies piliečiui nutraukus santuoką, ryšius su tėvais ar šeima, nebūtų pertraukiamas teisėto gyvenimo laikotarpis. Nustačius, kad trečiųjų šalių piliečiams, kuriems netaikoma Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 3 dalis, prašymo pateikimo data yra data, nuo kurios atskiras leidimas gyventi sukelia pasekmių, jiems būtų leista paankstinti galimą teisėto gyvenimo šalyje nutraukimą, todėl būtų suteikta daugiau teisinio saugumo. Jeigu formali sąlyga, pavyzdžiui, reikalavimas pateikti tapatybės dokumentą ar administracinį dokumentą, tenkinama tik vėliau, teisė į atskirą leidimą būtų suteikiama atgaline data, t. y. nuo ankstesnės nei prašymo pateikimo datos.
84. Remdamasis tuo, kas išdėstyta, siūlau nuspręsti, kad pagal Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalis nedraudžiama išduoti atskiro leidimo gyventi nuo prašymo dėl to leidimo išdavimo pateikimo datos, o prireikus – atgalinės datos, t. y. nuo ankstesnės datos.
V. Išvada
85. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1. Teisingumo Teismas turi jurisdikciją atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus, susijusius su 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą nuostatų išaiškinimu, bylose dėl Nyderlandų pilietybę turinčių globėjų šeimos narių teisės gyventi šalyje, jeigu pagal Nyderlandų teisę ši direktyva pripažinta tiesiogiai ir besąlygiškai taikoma šiems šeimos nariams.
2. Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalis reikia aiškinti taip, kad pagal jas draudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriame nustatyta, kad valstybės narės teritorijoje ilgiau kaip penkerius metus dėl šeimos susijungimo teisėtai išgyvenusio trečiosios šalies piliečio prašymas išduoti atskirą leidimą gyventi gali būti atmestas dėl to, kad netenkinamos nacionalinėje teisėje nustatytos integracijos sąlygos, jeigu šios sąlygos yra Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalyse nenurodytos materialinės sąlygos.
3. Pagal Direktyvos 2003/86 15 straipsnio 1 ir 4 dalis nedraudžiama išduoti atskiro leidimo gyventi nuo prašymo dėl to leidimo išdavimo pateikimo datos, o prireikus – atgalinės datos, t. y. nuo ankstesnės datos.