CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 27 juni 2018 (1)
Zaak C‑257/17
C
en
A
tegen
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Buiten de werkingssfeer van richtlijn 2003/86/EG – Naar nationaal recht rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing verklaarde bepalingen van Unierecht – Bevoegdheid van het Hof – Recht op gezinshereniging – Artikel 15, leden 1 en 4 – Geen verlening van een autonome verblijfstitel aan een derdelander na vijf jaar verblijf in de lidstaat – Nationale regeling volgens welke een inburgeringsexamen moet worden gehaald – Formeel vereiste – Datum waarop een autonome verblijfstitel wordt aangevraagd is de datum waarop die titel ingaat”
I. Inleiding
1. In dit door de Raad van State (Nederland) ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing dient het Hof zich te buigen over de vraag of het bevoegd is om richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging(2) uit te leggen wanneer de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde gevallen weliswaar expliciet zijn uitgesloten van de werkingssfeer van die handeling, maar het nationale recht waarbij de richtlijn wordt omgezet haar werkingssfeer eenzijdig heeft willen uitbreiden tot dergelijke gevallen.
2. Voorts wordt het Hof verzocht aan te geven of het Unierecht eraan in de weg staat dat een lidstaat van derdelanders met een aan gezinshereniging ontleend verblijfsrecht die aanspraak maken op een zelfstandige, van de gezinshereniger onafhankelijke verblijfstitel, verlangt dat zij eerst slagen voor een tweede inburgeringsexamen. Voor het geval dat zo is, dient het Hof tevens aan te geven met ingang van welke datum de autonome verblijfstitel ingaat.
3. Het Hof heeft weliswaar reeds de gelegenheid gehad om zich uit te laten over integratievoorwaarden als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 2003/86, en te beoordelen of het in Nederland verplichte inburgeringsexamen een toelaatbare integratievoorwaarde is die de lidstaat krachtens die bepaling kan hanteren ten aanzien van derdelanders die aanspraak maken op gezinshereniging, maar het heeft niet eerder de vraag voorgelegd gekregen of op grond van artikel 15, lid 4, van die richtlijn van de aanvrager van de autonome verblijfstitel kan worden verlangd dat hij een tweede inburgeringsexamen aflegt om in aanmerking te komen voor een van de gezinshereniger onafhankelijke verblijfsvergunning.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4. Overweging 2 van richtlijn 2003/86 luidt als volgt:
„Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.”
5. Overweging 4 van die richtlijn luidt:
„Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap die in het Verdrag is vastgelegd.”
6. „Om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, moeten, op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging”, aldus overweging 6 van richtlijn 2003/86.
7. Overweging 15 van de richtlijn luidt:
„De integratie van de gezinsleden dient te worden bevorderd. Daarom dienen zij een status te verkrijgen die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger, met name in het geval van echtscheiding en het beëindigen van een relatie. Zij moeten op dezelfde voorwaarden als de gezinshereniger toegang hebben tot onderwijs, werk en beroepsopleiding.”
8. Artikel 1 van richtlijn 2003/86 is in de volgende bewoordingen gesteld:
„Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.”
9. Artikel 2, onder d), van de richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
d) ,gezinshereniging’: toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft”.
10. Volgens artikel 3, lid 3, van richtlijn 2003/86 „[is] [d]eze richtlijn […] niet van toepassing op gezinsleden van een burger van de Unie”.
11. Artikel 7, lid 2, van die richtlijn bepaalt dat „[d]e lidstaten […] van onderdanen van derde landen [kunnen] verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen”.
12. Artikel 15, lid 1, eerste alinea, en leden 3 en 4, van richtlijn 2003/86 bepaalt:
„1. Uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, hebben de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen, indien zulks vereist is op aanvraag, recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger.
[…]
3. In geval van weduwnaar‑ of weduwschap, echtscheiding, scheiding, of van overlijden van eerstegraads bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn, kan, indien zulks vereist is op aanvraag, een autonome verblijfstitel worden verleend aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten. De lidstaten stellen bepalingen vast om te waarborgen dat in geval van buitengewoon moeilijke omstandigheden een autonome verblijfstitel wordt verleend.
4. De voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van de autonome verblijfstitel worden in het nationale recht vastgesteld.”
B. Nederlands recht
13. Volgens de verwijzende rechter is in de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking „niet-tijdelijke humanitaire gronden” in wezen de inhoud van artikel 15 van richtlijn 2003/86 overgenomen waar het gaat om de verleningsvoorwaarden van autonome verblijfstitels.
14. Artikel 26, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: „Vw 2000”) van 23 november 2000 bepaalt dat „[d]e verblijfsvergunning, die van rechtswege rechtmatig verblijf inhoudt, wordt verleend met ingang van de dag waarop de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan alle voorwaarden voldoet, maar niet eerder dan met ingang van de dag waarop de aanvraag is ontvangen”.
15. Artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, en vijfde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: „Vb 2000”) luidt als volgt:
„1. De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, kan onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan de vreemdeling, die:
a. vijf jaar in Nederland verblijft als houder van een verblijfsvergunning onder de beperking, genoemd onder 1°, […]:
1°. verblijf als familie‑ of gezinslid van een persoon met een niet-tijdelijk verblijfsrecht;
[…]
[…]
5. Artikel 3.80a [van het Vb 2000] is van toepassing op de in het eerste lid, onderdeel a, ten eerste, […] bedoelde vreemdelingen.”
16. Artikel 3.80a, eerste lid, tweede lid, aanhef en onder e, en vierde lid, van het Vb 2000 luidt:
„1. Een aanvraag tot het wijzigen van een verblijfsvergunning […] in een verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden wordt afgewezen, indien de aanvraag is ingediend door een vreemdeling als bedoeld in artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onderdeel a, subonderdeel 1°, die het examen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering of een diploma, certificaat of ander document als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, van die wet, niet heeft behaald.
2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien de vreemdeling:
[…]
e. op grond van artikel 6, eerste lid, onder a of b, van de Wet inburgering […] van de inburgeringsplicht is ontheven;
[…]
4. Onze minister kan het eerste lid voorts buiten toepassing laten, voor zover toepassing daarvan naar zijn oordeel zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.”
17. Artikel 6, eerste lid, onder a of b, van de Wet inburgering van 30 november 2006 (hierna: „Wi”) bepaalt:
„Onze minister ontheft de inburgeringsplichtige van de inburgeringsplicht, indien:
a. de inburgeringsplichtige heeft aangetoond door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen;
b. hij op grond van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen tot het oordeel komt dat het voor de inburgeringsplichtige redelijkerwijs niet mogelijk is aan de inburgeringsplicht te voldoen.”
III. Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
A. Feiten van de hoofdgedingen
18. C, appellante in het eerste hoofdgeding, is staatsburger van een derde land (China). Zij had sinds 5 november 2008 een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot, waarvan de geldigheidsduur liep tot 5 november 2014. Op 2 februari 2015 heeft de rechtbank Den Haag (Nederland) de echtscheiding tussen C en haar Nederlandse echtgenoot uitgesproken.
19. C heeft op grond van artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 bij de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Nederland; hierna: „staatssecretaris”) een aanvraag gedaan om het doel van de aan haar verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot te wijzigen in een autonome verblijfstitel. Bij besluit van 2 februari 2015 heeft de staatssecretaris de desbetreffende aanvraag afgewezen. Hij heeft tevens de verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot ingetrokken met terugwerkende kracht tot 10 februari 2014, omdat C sinds die datum in de Basisregistratie Personen (hierna: „BRP”)(3) niet meer was ingeschreven op hetzelfde adres als haar echtgenoot. Volgens de staatssecretaris werd dan ook niet meer voldaan aan de vereisten voor de verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot. Bij besluit van 24 juli 2015 heeft de staatssecretaris C’s aanvraag voor een autonome verblijfstitel alsnog toegewezen, omdat C bewijs had overgelegd waaruit bleek dat zij ingevolge artikel 3.80a van het Vb 2000 van het inburgeringsvereiste was ontheven. De staatssecretaris heeft C de autonome verblijfstitel met terugwerkende kracht verleend met ingang van de datum waarop C aan de inburgeringsplicht voldeed, namelijk 16 februari 2015. C’s rechtmatig verblijf is dus onderbroken gedurende de tussenliggende periode van 10 februari 2014 (datum waarop de samenwoning tussen de echtgenoten in de BRP is beëindigd) tot 16 februari 2015 (datum met ingang waarvan de autonome verblijfstitel is verleend). C’s belang bij de in het eerste hoofdgeding aan de orde zijnde zaak is dus gelegen in de omstandigheid dat een onderbreking van de periode van haar rechtmatig verblijf is ontstaan.
20. C heeft bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Nederland; hierna: „rechter in eerste aanleg”), beroep ingesteld tegen het besluit om de haar verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot in te trekken met terugwerkende kracht tot 10 februari 2014, welke rechtbank het beroep bij uitspraak van 5 januari 2016 ongegrond heeft verklaard.
21. Ook A, appellant in het tweede hoofdgeding, is onderdaan van een derde land (Congo). Sinds 20 december 1997 had hij een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenote, waarvan de geldigheidsduur liep tot 15 oktober 2016. Op 28 juli 2015 is de ontbinding van het huwelijk van A en zijn Nederlandse echtgenote ingeschreven in de BRP.
22. A heeft op grond van artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 een aanvraag gedaan om het doel van de aan hem verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenote te wijzigen in een autonome verblijfstitel. Bij besluiten van 26 februari 2015 respectievelijk 21 september 2015 heeft de staatssecretaris de aanvraag voor een autonome verblijfstitel afgewezen en het afwijzende besluit gehandhaafd, omdat A geen bewijs had overgelegd waaruit bleek dat hij was geslaagd voor het tweede inburgeringsexamen dan wel hiervan was ontheven of vrijgesteld op grond van artikel 3.80a van het Vb 2000. Op 8 februari 2016 heeft de staatssecretaris A schriftelijk medegedeeld dat hij voornemens was de verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenote in te trekken met terugwerkende kracht tot 3 september 2014, omdat A en zijn echtgenote sinds die datum in de BRP niet meer op hetzelfde adres waren ingeschreven. Volgens de staatssecretaris werd dan ook niet meer voldaan aan de vereisten voor de verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenote.
23. A is in beroep gegaan bij de rechter in eerste aanleg, die bij uitspraak van 25 mei 2016 het beroep ongegrond heeft verklaard.
B. Procedures bij de verwijzende rechter en prejudiciële vragen
24. C en A hebben beiden bij de Raad van State hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken in eerste aanleg. Betoogd wordt ten eerste dat de mogelijkheid om aan de verlening van een autonome verblijfstitel overeenkomstig het nationale recht voorwaarden te stellen zoals het volgens artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000 vereiste behalen van een tweede inburgeringsexamen voordat een autonome verblijfstitel kan worden verleend, niet volgt uit artikel 15 van richtlijn 2003/86, waarvan lid 4 slechts betrekking heeft op formele voorwaarden en niet op inhoudelijke. Ten tweede stellen C en A dat de rechter in eerste aanleg zich ten onrechte op het arrest van 9 juli 2015, K en A (C‑153/14, EU:C:2015:453; hierna: „arrest K en A”), heeft gebaseerd om te oordelen dat het opleggen van een tweede inburgeringsexamen zich verdraagt met richtlijn 2003/86. Volgens C en A heeft het arrest K en A immers betrekking op de inburgeringsplicht van een derdelander bij toelating tot Nederland in het kader van gezinshereniging. Het geval van het arrest K en A verschilt van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde gevallen. C voert aan dat de autonome verblijfstitel zonder verplicht tweede inburgeringsexamen aan haar had moeten worden verleend met ingang van 10 februari 2014, de datum waarop zij al vijf jaar rechtmatig in Nederland verbleef. A betoogt dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2003/86 juist tot doel heeft de afhankelijkheid van gezinsleden van gezinsherenigers in duur te beperken tot vijf jaar. Ten derde stelt C dat de aan haar verleende verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot pas kon worden ingetrokken met ingang van de datum waarop de echtscheiding was uitgesproken, namelijk 2 februari 2015, en niet, zoals de rechter in eerste aanleg heeft geoordeeld, met ingang van 10 februari 2014, de datum sinds welke C en haar echtgenoot in de BRP niet meer waren ingeschreven op hetzelfde adres. Voorts stelt C dat de intrekking met terugwerkende kracht van de verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot tot gevolg heeft dat zij in een tussenliggende periode geen rechtmatig verblijf had.
25. In de eerste plaats wijst de verwijzende rechter erop dat niet zonder meer duidelijk is of het Hof bevoegd is, omdat „gezinsleden van een burger van de Unie” volgens artikel 3, lid 3, van richtlijn 2003/86 van de werkingssfeer zijn uitgesloten en de echtgenoot van C en de echtgenote van A de Nederlandse nationaliteit bezitten. De Unie heeft er belang bij dat de overgenomen bepalingen van het Unierecht op uniforme wijze worden uitgelegd, aldus de verwijzende rechter.(4) Uit het arrest van 18 oktober 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638; hierna: „arrest Nolan”), volgt echter dat de Unie geen belang heeft bij een eenvormige uitleg van een handeling van de Unie, indien het een situatie betreft die uitdrukkelijk is uitgesloten van de werkingssfeer van deze handeling. Aangezien dat arrest later niet meer is aangehaald, ook niet in het arrest van de Grote kamer van 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), is het de verwijzende rechter niet duidelijk of het gestelde in het arrest Nolan nog steeds geldt en ertoe kan leiden dat het Hof zich onbevoegd verklaart tot beantwoording van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.
26. In de tweede plaats acht de verwijzende rechter het niet zonder meer duidelijk waarop de in nationaal recht te stellen „voorwaarden betreffende de verlening […] van de autonome verblijfstitel” als bedoeld in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 betrekking hebben. Hij vraagt zich af of deze voorwaarden betrekking mogen hebben op integratievoorwaarden en daarmee op inhoudelijke voorwaarden. De verwijzende rechter merkt ook op dat het Hof deels is ingegaan op dit punt in twee arresten, te weten het arrest van 4 juni 2015, P en S (C‑579/13, EU:C:2015:369; hierna: „arrest P en S”), en het arrest K en A, maar dat uit die arresten geen volledig antwoord kan worden afgeleid voor de hoofdgedingen.
27. In de derde plaats wenst de verwijzende rechter, wat de onderbreking in C’s rechtmatig verblijf betreft, te vernemen met ingang van welke datum de autonome verblijfstitel ingaat. Wanneer de autonome verblijfstitel pas wordt aangevraagd na meer dan vijf jaar rechtmatig verblijf uit hoofde van gezinshereniging, kan volgens de verwijzende rechter uit de tekst van artikel 15 van richtlijn 2003/86 niet eenduidig worden afgeleid met ingang van welke datum een autonome verblijfstitel dient te worden verleend.
28. Tegen deze achtergrond heeft de Raad van State de behandeling van de zaken geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Is het Hof, gelet op artikel 3, derde lid, van [richtlijn 2003/86] en het [arrest Nolan], bevoegd prejudiciële vragen van de Nederlandse rechter te beantwoorden over de uitleg van bepalingen van deze richtlijn in een geding betreffende het verblijfsrecht van gezinsleden van gezinsherenigers die de Nederlandse nationaliteit bezitten, indien deze richtlijn in het Nederlandse recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze van toepassing is verklaard op deze gezinsleden? [(in beide hoofdgedingen)]
2) Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van [richtlijn 2003/86] aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regel als aan de orde in de hoofdgedingen, op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een vreemdeling die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden? [(in beide hoofdgedingen)]
3) Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van [richtlijn 2003/86] aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan de autonome verblijfstitel niet eerder kan worden verleend dan met ingang van de datum van de aanvraag? [(in het eerste hoofdgeding)]”
29. In de onderhavige bij het Hof aanhangige zaak hebben C en A, de Nederlandse regering, de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend.
30. De zitting bij het Hof heeft plaatsgevonden op 19 maart 2018, gezamenlijk met de verwante zaak K en B (C‑380/17). Ter terechtzitting hebben C en A, K en B, de Nederlandse regering en de Commissie pleidooi gehouden.
IV. Beoordeling
A. Bevoegdheid van het Hof
31. C en A hadden een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgeno(o)t(e) uit hoofde van gezinshereniging omdat zij verbleven bij hun Nederlandse echtgeno(o)t(e) die geen gebruik heeft gemaakt van het recht op vrij verkeer.
32. Uit de eenduidige bewoordingen van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2003/86 blijkt dat „[d]eze richtlijn […] niet van toepassing [is] op gezinsleden van een burger van de Unie”.(5) Aangezien de echtgenoten van C en A Nederlanders zijn die geen gebruik hebben gemaakt van het recht op vrij verkeer, vallen zij niet binnen de materiële werkingssfeer van richtlijn 2003/86.
33. De Nederlandse wetgever heeft evenwel eenzijdig besloten de werkingssfeer van de bepalingen van richtlijn 2003/86 uit te breiden tot Nederlandse gezinsherenigers die geen gebruik hebben gemaakt van het recht op vrij verkeer(6), maar aanspraak maken op gezinshereniging.(7) Tussen partijen in de onderhavige bij het Hof aanhangige zaak staat niet ter discussie dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde situaties zuiver interne situaties zijn. De materiële werkingssfeer van de Nederlandse regeling, namelijk het Vb 2000, wordt dus uitgebreid ten behoeve van Nederlandse burgers die geen gebruik hebben gemaakt van het recht op vrij verkeer. Nagegaan moet dan ook worden of het noodzakelijk is dat het Hof de in de prejudiciële vragen genoemde bepalingen uitlegt, en dus of het Hof daartoe bevoegd is, zoals de verwijzende rechter, de Nederlandse regering en appellanten in de hoofdgedingen betogen. Volgens de Commissie en de Oostenrijkse regering is er daarentegen sprake van onbevoegdheid.
34. Het Hof is overeenkomstig artikel 267 VWEU bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en van de handelingen van de instellingen van de Unie. Het staat dan ook uitsluitend aan de nationale rechterlijke instantie waarbij het geding aanhangig is gemaakt om met inachtneming van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van haar vonnis als de relevantie van de prejudiciële vragen die zij aan het Hof voorlegt, te beoordelen.(8) Wanneer de door de nationale rechterlijke instanties voorgelegde prejudiciële vragen betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden.(9)
35. Het Hof heeft zich herhaaldelijk bevoegd verklaard om uitspraak te doen over verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffende Unierechtelijke bepalingen in situaties waarin de feiten van het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van het Unierecht vielen. De Unie heeft er immers belang bij te zorgen voor de eenvormige uitlegging van een bepaling van een handeling van de Unie en van de nationaalrechtelijke bepalingen waarbij deze wordt omgezet en van toepassing wordt verklaard buiten de werkingssfeer van de handeling.
36. Het Hof heeft er in dit verband op gewezen dat het noodzakelijk is dat het Unierechtelijke bepalingen uitlegt in situaties die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, indien deze bepalingen door het nationale recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze toepasselijk zijn gemaakt op dergelijke situaties, teneinde een gelijke behandeling te verzekeren van deze situaties en situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.(10) Het Hof dient dan ook na te gaan of er voldoende nauwkeurige aanwijzingen bestaan dat het nationale recht rechtstreeks en onvoorwaardelijk naar het Unierecht verwijst. Het Hof kan met name alleen op basis van de door de nationale rechter in zijn verwijzingsbeslissing verstrekte toelichting beoordelen of het bevoegd is de voorgelegde vragen te beantwoorden.(11)
37. Blijkens het arrest Nolan kan niet worden aangenomen of verondersteld dat de Unie er belang bij heeft dat op een gebied dat door de Uniewetgever is uitgesloten van de werkingssfeer van de door hem vastgestelde handeling, de bepalingen van deze handeling op eenvormige wijze worden uitgelegd.(12) Volgens deze logica is het immers zo dat „[i]ndien de Uniewetgever ondubbelzinnig vermeldt dat de door hem vastgestelde handeling niet op een specifiek gebied van toepassing is, […] hij […] af[ziet] van de doelstelling van eenvormige uitlegging en toepassing van de rechtsregels op dit uitgesloten gebied”.(13)
38. Met het arrest van 19 oktober 2017, Solar Electric Martinique (C‑303/16, EU:C:2017:773; hierna: „arrest Solar Electric Martinique”), dat ook betrekking heeft op een situatie waarin sprake is van expliciete uitsluiting van de werkingssfeer van een Unierichtlijn(14), is mijns inziens echter nader invulling gegeven aan bepaalde overwegingen van het arrest Nolan. Het Hof heeft in punt 29 van het arrest Solar Electric Martinique immers aangegeven dat „[h]et […] stellig denkbaar [is] dat de Unie er belang bij heeft dat, ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst, de [aan de orde zijnde richtlijnbegrippen] op eenvormige wijze worden uitgelegd”(15). Voor zover er op basis van het arrest Nolan van kon worden uitgegaan dat van een dergelijk belang geen sprake is in geval van expliciete uitsluiting door de Uniewetgever, vindt dit dus geen steun in het arrest Solar Electric Martinique. In het arrest van 27 juni 2018, SGI en Valériane (C‑459/17 en C‑460/17), waarin ook een situatie aan de orde is waarin sprake is van expliciete uitsluiting van de werkingssfeer van een richtlijn, lijkt het Hof definitief af te zien van de eerder in het arrest Nolan gevolgde aanpak door te oordelen dat, ondanks de expliciete uitsluiting, de Unie er stellig belang bij heeft(16) dat ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst de overgenomen bepalingen of begrippen van Unierecht op uniforme wijze worden uitgelegd, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing moeten vinden, wanneer in het nationale recht rechtstreeks en onvoorwaardelijk wordt verwezen naar de richtlijnbepaling waarvan het Hof om uitlegging wordt verzocht.(17)
39. Dit is hier ook het geval.
40. De door de verwijzende rechter verstrekte aanwijzingen zijn immers voldoende nauwkeurig en onderbouwen dat het nationale recht aansluiting zoekt bij het Unierecht en rechtstreeks en onvoorwaardelijk verwijst naar dat recht. De verwijzende rechter merkt op dat de Nederlandse wet‑ en regelgeving ten aanzien van gezinshereniging van derdelanders en gezinshereniging van Nederlanders die geen gebruik hebben gemaakt van het recht op vrij verkeer, voorziet in dezelfde wettelijke regeling en geen onderscheid maakt tussen beide situaties. Uit de toelichting op de wijziging van het Vb 2000 blijkt dat de in artikel 3.51 van het Vb 2000(18) genoemde termijn waarna de staatssecretaris een autonome verblijfstitel kan verlenen(19), is aangescherpt en verhoogd van drie naar vijf jaar verblijf en ook geldt voor Nederlanders die geen gebruik hebben gemaakt van het recht op vrij verkeer en gezinshereniging beogen. Het in artikel 3.80a, eerste lid, van het Vb 2000 gestelde vereiste betreffende het tweede inburgeringsexamen en de termijnverlenging zijn zonder onderscheid van toepassing op derdelanders die gezinshereniging beogen en Nederlanders die geen gebruik hebben gemaakt van het recht op vrij verkeer en gezinshereniging beogen.
41. De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat indien het Hof in casu niet bevoegd zou zijn om uitleg te geven aan artikel 15 van richtlijn 2003/86, hij genoodzaakt is deze bepaling zelf uit te leggen, teneinde uitspraak te doen in de hoofdgedingen. De omstandigheid dat een bepaling van Unierecht wordt uitgelegd door de nationale rechter kan in de praktijk gevolgen hebben voor de inhoud van het Unierecht en leiden tot een aanzienlijk andere koers dan die welke het Hof mogelijk zou volgen. Bovendien zouden de rechterlijke instanties van de betrokken lidstaat ervan kunnen afzien om zich in de toekomst tot het Hof te wenden met dergelijke vragen. De begrippen waarvan de verwijzende rechter om uitleg vraagt, vallen in elk geval binnen het bereik van het Unierecht en kunnen worden toegepast in onder de richtlijn vallende situaties.
42. Ik ben dan ook van mening dat de Unie er belang bij heeft dat een uniforme uitleg wordt gegeven, zodat het Unierecht niet op verschillende manieren wordt toegepast en voorkomen wordt dat situaties waarvoor een lidstaat zich heeft willen baseren op de door het Unierecht geboden oplossingen, verschillend worden behandeld.
43. Derhalve geef ik het Hof in overweging zich bevoegd te verklaren tot beantwoording van de prejudiciële vragen.
B. Uitlegging van artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 en verenigbaarheid van het vereiste betreffende het tweede inburgeringsexamen
44. Zoals reeds is aangegeven, hadden C en A een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgeno(o)t(e) uit hoofde van gezinshereniging. Op grond van artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 hebben zij een aanvraag voor een autonome verblijfstitel gedaan. Hun respectieve aanvragen zijn afgewezen omdat C en A het examen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de Wi niet hebben behaald, of geen stukken hebben overgelegd waaruit blijkt dat zij dat examen wel hebben behaald of hiervan zijn vrijgesteld.(20) Doordat zij niet geslaagd waren, kregen A en (aanvankelijk ook) C geen autonome verblijfstitel.
45. In de tweede prejudiciële vraag is dus de vraag aan de orde of de omstandigheid dat een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een gezinslid dat langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging op het grondgebied van een lidstaat verblijft, wordt afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan de in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden, zich verdraagt met artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86. Meer in het bijzonder dient het Hof zich te buigen over de betekenis van de in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 gebruikte woorden „voorwaarden betreffende de verlening […] van de autonome verblijfstitel”, en over de vraag of een van de voorwaarden kan zijn dat een tweede inburgeringsexamen wordt afgelegd.
46. Alvorens in te gaan op de aan artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 te geven uitleg, wijs ik er eerst op dat in Nederland het integratieproces lijkt te verlopen in twee stappen.
47. De eerste stap is gebaseerd op artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86, volgens welk artikel de lidstaten „[…] van onderdanen van derde landen [kunnen] verlangen dat zij […] aan integratievoorwaarden voldoen”. Het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten kunnen verlangen dat derdelanders slagen voor een inburgeringsexamen.(21) Bij dit examen wordt gekeken naar kennis op basisniveau van de taal en de samenleving van de betrokken lidstaat. Om deel te nemen moeten verschillende kosten worden betaald. Volgens de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende richtsnoeren voor de toepassing van richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging (hierna: „richtsnoeren van de Commissie”)(22) gaat het bij de integratievoorwaarden van artikel 7, lid 2, van die richtlijn erom de „bereidheid tot integratie” van derdelanders te controleren, hetgeen kan worden gecontroleerd aan de hand van een beoordeling van de basisvaardigheden die hiervoor nodig worden geacht. De door een lidstaat oplegde integratievoorwaarden „mogen […] niet neerkomen op een prestatieverplichting” die de mogelijkheid tot gezinshereniging feitelijk beperkt. De voorwaarden moeten integendeel „bijdragen aan het succes van gezinshereniging”. Basiskennis van de taal, de geschiedenis en de instellingen van de gastsamenleving is immers onontbeerlijk voor integratie en het verwerven daarvan wordt aangemoedigd door de Commissie.(23) Het inburgeringsexamen kan bijgevolg voorafgaand aan toelating tot de Unie plaatsvinden in ambassades en consulaten. Het kan ook plaatsvinden in de gastlidstaat.
48. Naar Nederlands recht is in het integratieproces sprake van een tweede stap. Deze stap is gebaseerd op artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 en behelst dat het gezinslid dat niet meer afhankelijk wil zijn van de gezinshereniger en aanspraak maakt op een autonome verblijfstitel, slaagt voor een tweede inburgeringsexamen. Volgens de Nederlandse regering versterkt het verlenen van een autonome verblijfstitel de rechtspositie van de derdelander die al vijf jaar rechtmatig in een lidstaat verblijft, en mag daarom van een aanvrager van die verblijfstitel worden verlangd dat hij laat zien dat hij inmiddels verder is geïntegreerd.
49. Dit brengt mij bij de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van het in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 gehanteerde begrip „voorwaarden”, dat naar de mening van de Nederlandse regering ook het tweede inburgeringsexamen kan omvatten.
50. Opgemerkt moet worden dat noch uit de bewoordingen van artikel 15 van richtlijn 2003/86, noch uit de richtsnoeren van de Commissie blijkt of en in hoeverre een inburgeringsplicht kan worden opgelegd ter verkrijging van een autonome verblijfstitel.
51. Ik wijs er echter op dat artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 het over „voorwaarden betreffende de verlening” heeft, en niet over „integratievoorwaarden”(24) in de zin van artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen(25) of „integratievoorwaarden”(26) als bedoeld in artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86.
52. Beide soorten integratievoorwaarden die net zijn genoemd moeten als verschillende begrippen worden beschouwd en zeker niet als synoniemen, aangezien laatstgenoemde integratievoorwaarden als minder zwaar zijn aan te merken dan eerstgenoemde integratievoorwaarden.(27) Dit vindt steun in een systematische uitlegging van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86. Deze bepaling bevat een aantal vereisten. De betrokken derdelander moet het bewijs leveren dat aan de genoemde vereisten is voldaan. Van integratievoorwaarden is echter pas sprake in het volgende lid. Mocht de Europese wetgever zich voor het toelaten van derdelanders hebben willen baseren op integratievoorwaarden, dan zouden deze voorwaarden zijn opgenomen in lid 1, bijvoorbeeld als vierde punt. Dit is niet het geval. De integratievoorwaarden van artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86 zijn niet bedoeld om te bepalen wie er wordt toegelaten, maar moeten in wezen het bevorderen van de integratie in de lidstaten beogen.(28)
53. Dit te maken onderscheid verklaart reeds waarom ik, net als de verwijzende rechter, van mening ben dat noch het arrest K en A, dat betrekking heeft op de vraag of een inburgeringsexamen kan worden aangemerkt als integratievoorwaarde in de zin van artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86, noch het arrest P en S, waarin het gaat om de uitlegging van integratievoorwaarden als bedoeld in artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/109, een antwoord biedt op de vraag hoe „voorwaarden betreffende de verlening […] van de autonome verblijfstitel” in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 uitgelegd moeten worden, met name waar het gaat om de vraag of dit begrip ook een vereiste betreffende het behalen van een tweede inburgeringsexamen als in de hoofdgedingen kan omvatten.
54. Los van het genoemde onderscheid moet bij de uitlegging van artikel 15 van richtlijn 2003/86, met name van lid 4 van dit artikel, ook rekening worden gehouden met de doelstellingen, de opzet en de geschiedenis van de totstandkoming van de bepalingen van die richtlijn.
55. Wat de teleologische uitlegging van richtlijn 2003/86 betreft, moet in herinnering worden geroepen dat het Hof heeft geoordeeld dat in het systeem van de richtlijn het toestaan van gezinshereniging de algemene regel is en de bepalingen die het mogelijk maken gezinshereniging te beperken, strikt moeten worden uitgelegd, alsmede dat de door dergelijke bepalingen aan de lidstaten toegekende handelingsvrijheid niet op zodanige wijze mag worden gebruikt dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan.(29)
56. In het systeem van richtlijn 2003/86 is bij het verkrijgen van de zelfstandige status door gezinsleden van de gezinshereniger sprake van een eigen status waarmee een einde komt aan de afhankelijkheid van de gezinshereniger. Mochten er dus moeilijkheden zijn of de verblijfsvergunning van de gezinshereniger worden ingetrokken of komen te vervallen, dan wordt het gezinslid dat een autonome verblijfstitel heeft, daar niet de dupe van.
57. Een uitlegging van het in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 gebruikte begrip „voorwaarden betreffende de verlening […] van de autonome verblijfstitel” waarbij lidstaten de kans krijgen een tweede inburgeringsexamen te organiseren zou afbreuk doen aan het doel en nuttig effect van die handeling, doordat de uitoefening van het recht op gezinshereniging al te moeilijk wordt gemaakt.
58. In casu moet voor ogen worden gehouden dat de naar Nederlands recht geldende vereisten bijzonder streng zijn. Zoals ik reeds heb aangegeven, moeten derdelanders voldoen aan inburgeringsvoorwaarden die verder gaan dan de inburgeringsvoorwaarden die worden gesteld in het kader van de eerste toelating tot Nederland bij gezinshereniging. Artikel 7, eerste lid, van de Wi regelt aan welke vereisten derdelanders dienen te voldoen. Zij moeten in de eerste plaats binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A 2 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen verwerven. Die vaardigheden bestaan uit spreek‑, luister‑, schrijf‑ en leesvaardigheid.(30) In de tweede plaats moeten derdelanders binnen die drie jaar ook kennis van de Nederlandse samenleving verwerven. Die kennis bestaat uit de onderdelen kennis van de Nederlandse maatschappij en oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt.(31)
59. Ik ben dan ook van mening dat het doel van richtlijn 2003/86 geen steun biedt voor de stelling dat het begrip „voorwaarden betreffende de verlening […] van de autonome verblijfstitel” een inhoudelijke voorwaarde zoals het slagen voor een tweede inburgeringsexamen kan omvatten. Mijns inziens moet dit begrip veeleer aldus worden begrepen dat het slechts ziet op de mogelijkheid die de lidstaten hebben om te eisen dat een autonome verblijfstitel wordt aangevraagd, en op het feit dat de lidstaten kunnen bepalen welke gegevens moeten worden verstrekt ter onderbouwing van de aanvraag. Het gaat met andere woorden om bestuurlijke of formele voorwaarden, en niet om inhoudelijke voorwaarden.
60. Ook uit de opzet van richtlijn 2003/86, en met name uit de plaats van artikel 15 in het systeem van de richtlijn, kan worden afgeleid dat artikel 15, lid 4, geen betrekking heeft op inhoudelijke voorwaarden. In overeenstemming met overweging 6 van de richtlijn, waarin wordt aangegeven dat „[…], op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden [moeten] worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging”, is in de artikelen 6, 7, 8 en 12 van richtlijn 2003/86 sprake van een reeks criteria of voorschriften voor het aanvragen van een verblijfstitel, het behandelen van de aanvraag en het afgeven van de verblijfstitel. Artikel 15 van richtlijn 2003/86 bevat, met uitzondering van lid 1 dat ziet op de personele werkingssfeer en bepaalt welke gezinsleden in aanmerking komen voor een autonome verblijfstitel(32), daarentegen geen gemeenschappelijke criteria of gemeenschappelijke materiële voorschriften. De artikelen 6 tot en met 8 zijn opgenomen in hoofdstuk IV van richtlijn 2003/86, dat als opschrift „Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging” draagt, terwijl artikel 15 daar los van staat en is opgenomen in hoofdstuk VI van de richtlijn, dat het opschrift „Toegang en verblijf van gezinsleden” heeft. Verder wordt in artikel 15 niet verwezen naar de bepalingen van hoofdstuk IV, hetgeen wel het geval is in artikel 12, lid 1, van de richtlijn (dat betrekking heeft op gezinshereniging van vluchtelingen). Het lijkt er dus op dat de Uniewetgever aan de verlening van de autonome verblijfstitel geen materiële of inhoudelijke voorwaarden, maar slechts formele, door de lidstaten nader te bepalen voorwaarden heeft willen stellen. De Uniewetgever ziet de autonome verblijfstitel als een gevolg van de omstandigheid dat het gezinslid van de gezinshereniger ononderbroken heeft verbleven in de lidstaat.
61. Ten slotte onderschrijf ik om de volgende redenen ook de door de verwijzende rechter voorgestane uitlegging dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 15 van richtlijn 2003/86 blijkt dat de voorwaarden betreffende de verlening van de autonome verblijfstitel formele voorwaarden zijn.
62. Ten eerste volgt uit overweging 15 van richtlijn 2003/86, de toelichting bij het voorstel voor richtlijn 2003/86(33) en een werkdocument van de Raad van ministers van de Europese Unie van 9 augustus 2002(34) dat de autonome verblijfstitel van artikel 15 van richtlijn 2003/86 maakt dat gezinsleden voor hun verblijfsrecht niet meer afhankelijk zijn van de gezinshereniger, bijvoorbeeld in geval van vertrek van de gezinshereniger uit de lidstaat waar hij met het gezinslid verblijft, zijn overlijden of het beëindigen van het huwelijk of de relatie tussen de gezinshereniger en het gezinslid. De autonome verblijfstitel heeft tot doel de rechtspositie van het gezinslid van de gezinshereniger te versterken en dat gezinslid meer rechtszekerheid te verschaffen.
63. Ten tweede blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 15 van richtlijn 2003/86, bezien in zijn geheel, dat de autonome verblijfstitel aanvankelijk van rechtswege werd verkregen(35), maar dat bij de wetgevingsberaadslagingen over dat voorstel de kanttekening werd geplaatst dat de autonome verblijfstitel na afloop van de termijn van vijf jaar niet automatisch zou moeten worden verkregen, maar zou moeten worden aangevraagd. Deze kanttekening heeft geleid tot een gewijzigd voorstel, waarin in artikel 15, leden 1 en 3, van richtlijn 2003/86 de mogelijkheid is opgenomen het verkrijgen van een autonome verblijfstitel afhankelijk te stellen van het indienen van een aanvraag daartoe. Dat lid 4 aan artikel 15 is toegevoegd, is het gevolg van het toevoegen van de woorden „indien zulks vereist is op aanvraag” in artikel 15, lid 1, eerste alinea, en artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86.(36) In artikel 15, lid 4, moest dus worden aangegeven hoe de aanvraag moet worden ingediend en de verblijfstitel vervolgens moet worden verleend. De lidstaten kunnen dan ook op twee manieren uitvoering geven aan deze bepaling: aangezien er geen specifieke procedure is, kunnen zij bepalen dat de autonome verblijfstitel van rechtswege wordt verkregen na vijf jaar verblijf, dan wel bepalen dat de autonome verblijfstitel op aanvraag wordt verkregen en de desbetreffende formele voorwaarden stellen.
64. Ten derde kan uit de totstandkomingsgeschiedenis van het in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 gehanteerde begrip „voorwaarden” worden afgeleid dat artikel 15, lid 4, al in het voorstel voor een richtlijn was opgenomen, voordat aan artikel 7 van de richtlijn lid 2 werd toegevoegd.(37) Zoals ik reeds heb aangegeven(38), is in artikel 7, lid 2, expliciet sprake van „integratievoorwaarden”. De latere toevoeging van lid 2 aan artikel 7 van het voorstel was echter geen aanleiding om artikel 15, lid 4, te wijzigen teneinde te verwijzen naar artikel 7, lid 2, of om de in deze twee bepalingen van richtlijn 2003/86 gehanteerde terminologie te harmoniseren. Het begrip „voorwaarden” moet dan ook los van het begrip „integratievoorwaarden” in artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86 worden begrepen.
65. Ik kom dan ook tot de slotsom dat het bepaalde in artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een derdelander die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan de in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden, aangezien deze voorwaarden materiële, niet in artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 genoemde voorwaarden zijn.
66. Voor het geval het Hof tot het oordeel komt dat de „voorwaarden” in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 wel betrekking hebben op materiële voorwaarden, wijs ik erop dat het Hof in elk geval heeft geoordeeld dat het door een lidstaat verplicht stellen van integratievoorwaarden als bedoeld in artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86, zich slechts verdraagt met die richtlijn indien de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.(39)
67. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht, moeten in dit verband de in de nationale regeling ter omzetting van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 gebruikte middelen geschikt zijn om de door die regeling nagestreefde doelen te verwezenlijken en mogen zij niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is.(40)
68. Dit geldt mijns inziens a fortiori ook voor de in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 genoemde voorwaarden betreffende de verlening van de autonome verblijfstitel.
69. In casu is het in de Nederlandse regeling gestelde vereiste betreffende het inburgeringsexamen volgens mij te vergaand om twee redenen.
70. Om te beginnen merk ik op dat personen die in het kader van gezinshereniging naar Nederland willen komen, alvorens te worden toegelaten aan inburgeringsvoorwaarden moeten voldoen en daardoor een basiskennis verwerven, met name van de taal, die onbetwistbaar nuttig is om banden met de gastlidstaat op te bouwen.(41) Het verplicht stellen van een tweede inburgeringsexamen zou echter het integratievermogen en nut van het onder artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86 vallende eerste inburgeringsexamen ter discussie kunnen stellen. Blijkens overweging 15 van de richtlijn „[dient] [d]e integratie van de gezinsleden […] te worden bevorderd”. Daarom dienen gezinsleden van gezinsherenigers in te burgeren, zodat derdelanders die dit willen een status kunnen verkrijgen die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger, en niet meer afhankelijk zijn van de gezinshereniger. Deze derdelanders moeten zich immers inburgeren door een basiskennis van de Nederlandse taal te verwerven die wordt getoetst door middel van het eerste examen. Het is niet nodig dat de Nederlandse autoriteiten een tweede selectietoets organiseren waarbij wordt gekeken naar de ontwikkeling van de door derdelanders opgedane kennis van de taal en cultuur. Volgens C en A is het bovendien zo dat het slaagpercentage voor het tweede examen laag is.(42) Doordat het tweede inburgeringsexamen voor derdelanders tot rechtsonzekerheid kan leiden als zij niet slagen, kan er juist sprake zijn van ontmoediging.
71. Voorts maakt de omstandigheid dat deelname aan, en daarmee ook het met goed gevolg afleggen van, dat examen problematisch kan zijn, dat het verkrijgen van een autonome verblijfstitel onmogelijk of uiterst moeilijk wordt.
72. De kosten voor deelname aan het inburgeringsexamen kunnen een belemmering zijn. Volgens C en A zijn de kosten van de opleiding (taal‑ en inburgeringscursus) en van de voorbereiding op en het afleggen van het examen, die tussen 4 000 en 10 000 EUR liggen, voor rekening van de inburgeraar en is er geen overheidsfinanciering. De Nederlandse regering heeft weliswaar aangegeven dat inburgeraars een lening kunnen krijgen, afhankelijk van de capaciteit van de lener om het geleende bedrag terug te betalen, maar volgens C en A geldt dit niet voor derdelanders op wie het bepaalde in artikel 15 van richtlijn 2003/86 ziet. Hierbij moet worden opgemerkt dat het geleende bedrag terugbetaald dient te worden en dat het in elk geval om veel geld gaat, zelfs voor Europeanen. C en A betogen verder dat onder de kosten ook de examenkosten (350 EUR)(43) vallen, die moeten worden betaald voor elke keer dat het examen wordt afgelegd.(44) Het genoemde vereiste maakt dat door zijn starheid het aanvragen van een autonome verblijfstitel wordt ontmoedigd, waardoor er sprake is van een voorwaarde die gezinshereniging niet bevordert, maar juist eraan in de weg kan staan. Het betreft dus een beperking die aan artikel 15 van richtlijn 2003/86 het nuttig effect kan ontnemen.
73. Daarnaast kan de deelname aan het inburgeringsexamen in de praktijk ook een belemmering zijn voor het realiseren van de inburgering. Specifieke individuele omstandigheden zoals leeftijd, opleidingsniveau, financiële situatie of gezondheidstoestand van de betrokken gezinsleden van de gezinshereniger, moeten immers in aanmerking worden genomen, teneinde hen vrij te stellen van de verplichting om het examen als aan de orde in de hoofdgedingen met goed gevolg af te leggen wanneer blijkt dat zij, vanwege die omstandigheden, niet in staat zijn dat examen af te leggen of daarvoor te slagen. Anders zou die verplichting, in dergelijke omstandigheden, een moeilijk te overkomen hindernis vormen om het bij richtlijn 2003/86 toegekende recht op een autonome verblijfstitel doeltreffend te maken.(45)
74. In het Nederlandse stelsel lijkt ten aanzien van een derdelander die een gezinslid van de gezinshereniger is, pas rekening te worden gehouden met individuele omstandigheden zoals bedoeld in artikel 17 van richtlijn 2003/86, als de aanvrager van de autonome verblijfstitel het examen zonder goed gevolg heeft afgelegd. Uit artikel 6, eerste lid, onder b, van de Wi volgt immers dat de inburgeringsplichtige die niet geslaagd is en aanspraak maakt op ontheffing van de inburgeringsplicht, moet aantonen dat hij zich redelijkerwijs heeft ingespannen, cursussen heeft gevolgd en het inburgeringsexamen verschillende keren heeft afgelegd.(46) Ontheffing wordt door de staatssecretaris verleend aan derdelanders die aantonen dat zij inspanningen hebben geleverd. In het Nederlandse stelsel zou er voordat het examen wordt afgelegd rekening moeten worden gehouden met de specifieke situatie van aanvragers van een autonome verblijfstitel. Ik denk onder meer aan hun cognitieve vaardigheden, kwetsbare positie(47), leeftijd, opleidingsniveau en gezondheidstoestand. Naar mijn oordeel zou er dan sprake zijn van een meer evenredig stelsel.
75. De bevoegde nationale instanties (waaronder ook de rechterlijke instanties) dienen bij de uitvoering van richtlijn 2003/86 en de behandeling van verzoeken om gezinshereniging een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen te maken en daarbij in het bijzonder rekening te houden met de belangen van de betrokken kinderen.(48)
76. De tweede prejudiciële vraag moet mijns inziens dan ook als volgt worden beantwoord: artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een derdelander die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan de in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden, aangezien deze voorwaarden materiële, niet in artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 genoemde voorwaarden zijn.
C. Datum met ingang waarvan een autonome verblijfstitel ingaat in de zin van artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86
77. C had sinds 5 november 2008 een verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot. Aangezien C met ingang van 10 februari 2014 volgens de Nederlandse autoriteiten niet meer bij haar echtgenoot verbleef, heeft de staatssecretaris de verblijfsvergunning voor verblijf bij echtgenoot met terugwerkende kracht ingetrokken omdat niet meer was voldaan aan de vereisten voor die verblijfsvergunning. C’s rechtmatig verblijf is dus onderbroken.(49) De staatssecretaris heeft aan haar een autonome verblijfstitel verleend met ingang van de datum waarop C aan het vereiste betreffende de inburgeringsplicht voldeed, namelijk 16 februari 2015. C meent dat zij reeds voldeed aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een autonome verblijfstitel op het moment dat zij langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig in Nederland verbleef.
78. Met betrekking tot gevallen waarin een autonome verblijfstitel wordt aangevraagd na een rechtmatig verblijf van vijf jaar in het kader van gezinshereniging, wenst de verwijzende rechter te vernemen of een op de autonome verblijfstitel betrekking hebbende nationale regeling(50) op grond waarvan een autonome verblijfstitel wordt verleend met ingang van de dag waarop de derdelander heeft aangetoond dat hij aan alle integratievoorwaarden voldoet, waaronder het inburgeringsexamen, maar niet eerder dan met ingang van de dag waarop de aanvraag is ontvangen, zich verdraagt met artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86.
79. Volgens de verwijzende rechter blijkt uit de tekst van artikel 15 van richtlijn 2003/86 niet eenduidig met ingang van welke datum een autonome verblijfstitel dient te worden verleend. Hij geeft twee uitleggingen van artikel 15, leden 1 en 4, van de richtlijn in overweging. Uit artikel 15, lid 4, lijkt te volgen dat de lidstaten de formele voorwaarden betreffende de verlening en geldigheidsduur van de autonome verblijfstitel in het nationale recht dienen vast te stellen. De lidstaten zouden dan ook vaststellen op welke datum een autonome verblijfstitel ingaat. Anderzijds geeft de verwijzende rechter aan dat het recht op een autonome verblijfstitel ingevolge artikel 15, lid 1, uiterlijk na een rechtmatig verblijf van vijf jaar ontstaat. Ook als een derdelander pas na een verblijf van jaar een autonome verblijfstitel aanvraagt, laat dat onverlet dat het recht op die autonome verblijfstitel al is ontstaan.
80. Ik ben van mening dat als in het nationale recht als voorwaarde voor het recht op een autonome verblijfstitel geldt dat er een aanvraag wordt ingediend, de werking van het recht op een autonome verblijfstitel uiterlijk moet ingaan op het tijdstip waarop de aanvraag is ingediend. De verblijfstitel is dan slechts declaratoir van aard.
81. Ik herinner eraan dat volgens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2003/86 „[u]iterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, […] [zij], indien zulks vereist is op aanvraag, recht [hebben] op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger”(51). Uit de in artikel 15, lid 1, gebruikte woorden „indien zulks vereist is op aanvraag” volgt dat het doen aanvragen van een autonome verblijfstitel facultatief is. Het verplicht stellen van de aanvraag voor een autonome verblijfstitel is een van de „voorwaarden betreffende de verlening […] van de autonome verblijfstitel” die de lidstaten krachtens artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 kunnen vaststellen. Artikel 15, leden 1 en 4, van de richtlijn maakt mogelijk dat de lidstaten een verschillende toepassing hanteren. In lidstaten waar er voor het recht op een autonome verblijfstitel een aanvraag moet worden ingediend, is het zo dat de autonome verblijfstitel vorm krijgt en van kracht wordt bij het indienen van de aanvraag bij de bevoegde nationale instanties. De autonome verblijfstitel gaat dus in met ingang van de datum waarop de aanvraag is ingediend, hetgeen zich verdraagt met de inhoud van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2003/86, dat bepaalt dat „[u]iterlijk na vijf jaar verblijf” sprake is van recht op een autonome verblijfstitel.
82. Voorts dient de datum van indiening van de aanvraag volgens mij de datum te zijn waarop een autonome verblijfstitel uiterlijk van kracht wordt. Op die manier kunnen alle aanvragers die zich in chronologisch opzicht in dezelfde situatie bevinden, gelijk worden behandeld doordat zo wordt verzekerd dat de slaagkansen van de aanvraag voornamelijk afhangen van factoren die verband houden met de aanvrager en niet met de betrokken overheidsinstantie, zoals de behandelingsduur van de aanvraag.(52) Een dergelijke oplossing is in overeenstemming met de tekst van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2003/86.
83. Wordt artikel 15, lid 1, van richtlijn 2003/86 aldus uitgelegd, dan wordt voor aanvragers van een autonome verblijfstitel bovendien de rechtszekerheid vergroot. In bijzonder moeilijke situaties als die welke in artikel 15, lid 3, van de richtlijn worden genoemd, zou de derdelander die een autonome verblijfstitel heeft aangevraagd, meteen na de verbreking van de huwelijksband, ouderschapsband of gezinsband niet mogelijkerwijs te maken krijgen met een onderbreking in de periode van rechtmatig verblijf. Derdelanders op wie artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86 niet van toepassing is, zouden als de datum van indiening van de aanvraag wordt aangemerkt als de datum met ingang waarvan de autonome verblijfstitel ingaat, de kans krijgen te anticiperen op een mogelijke onderbreking in hun rechtmatig verblijf en dus meer rechtszekerheid krijgen. Voor gevallen waarin pas op een later tijdstip wordt voldaan aan een formeel vereiste, zoals het overleggen van een identiteitsbewijs of een document, zou de autonome verblijfstitel worden verleend met terugwerkende kracht tot de datum waarop de aanvraag is ingediend.
84. Gelet op een en ander kom ik tot de conclusie dat artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 er niet aan in de weg staat dat een autonome verblijfstitel kan worden verleend met ingang van de datum waarop die verblijfstitel is aangevraagd, en indien nodig met terugwerkende kracht tot die datum.
V. Conclusie
85. Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door de Raad van State (Nederland) voorgelegde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Het Hof is bevoegd tot beantwoording van de prejudiciële vragen die de verwijzende rechter heeft voorgelegd met betrekking tot de uitlegging van bepalingen van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging in gedingen betreffende het verblijfsrecht van gezinsleden van gezinsherenigers die de Nederlandse nationaliteit bezitten, wanneer deze richtlijn in het Nederlandse recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze van toepassing is verklaard op deze gezinsleden.
2) Artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een derdelander die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan de in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden, aangezien deze voorwaarden materiële, niet in artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 genoemde voorwaarden zijn.
3) Artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 staat er niet aan in de weg dat een autonome verblijfstitel kan worden verleend met ingang van de datum waarop die verblijfstitel is aangevraagd, en indien nodig met terugwerkende kracht tot die datum.”