SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 27. junija 2018(1)
Zadeva C‑257/17
C
in
A
proti
Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska))
„Predhodno odločanje – Izključitev iz področja uporabe Direktive 2003/86 – Določbe prava Unije, ki se neposredno in brezpogojno uporabljajo na podlagi nacionalnega prava – Pristojnost Sodišča – Pravica do združitve družine – Člen 15(1) in (4) – Zavrnitev izdaje nevezanega dovoljenja za prebivanje državljanu tretje države po petih letih prebivanja v državi članici – Nacionalna zakonodaja, ki določa obveznost uspešno opravljenega preizkusa integracije – Postopkovni pogoj – Datum vložitve vloge za nevezano dovoljenje za prebivanje kot datum začetka veljavnosti nevezanega dovoljenja za prebivanje“
I. Uvod
1. V tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska), je Sodišče na eni strani pozvano, naj odloči o svoji pristojnosti za razlago Direktive Sveta 2003/86 z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine(2) v okviru, v katerem so zadevni položaji iz postopka v glavni stvari izrecno izključeni iz področja uporabe tega akta. Z nacionalnim pravom, s katerim je bila prenesena ta direktiva, je bilo področje uporabe navedene direktive enostransko razširjeno, da bi zajemalo take položaje.
2. Na drugi strani je Sodišče pozvano, naj odgovori na vprašanje, ali pravo Unije nasprotuje temu, da država članica, kadar državljani tretjih držav, ki imajo pravico do prebivanja na podlagi združitve družine, želijo pridobiti nevezano dovoljenje za prebivanje, neodvisno od dovoljenja, ki ga ima njihov sponzor, zahteva, da predhodno opravijo nov preizkus integracije, in posledično, od katerega datuma velja to nevezano dovoljenje.
3. Čeprav je Sodišče že moralo odločiti o merilu za integracijo iz člena 7 Direktive 2003/86 in presoditi, ali je preizkus integracije, ki se zahteva na Nizozemskem, dopustno „merilo za integracijo“, ki ga lahko na podlagi te določbe država članica uporabi za državljana tretje države, ki želi uveljavljati pravico do združitve družine, pa nasprotno še nikoli ni bilo vprašano, ali se na podlagi člena 15(4) te direktive od prosilca za nevezano dovoljenje za prebivanje lahko zahteva, da opravi še drugi preizkus integracije, da bi se mu priznala pravica do prebivanja, ki bi bila neodvisna od pravice sponzorja.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Iz uvodne izjave 2 Direktive Sveta 2003/86 izhaja, da je treba „[u]krepe, ki se nanašajo na združitev družine, […] sprejeti v skladu z obvezo, da se družina varuje in družinsko življenje spoštuje, kar je poudarjeno v mnogih aktih mednarodnega prava. Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava zlasti člen 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in Listina Evropske unije o temeljnih […] pravicah.“
5. V skladu z uvodno izjavo 4 Direktive 2003/86 je „[z]družitev družine […] potrebna, da se omogoči družinsko življenje. Pomaga ustvariti socialno in kulturno stabilnost, ki olajša vključevanje državljanov tretjih držav v državo članico, kar spodbuja tudi ekonomsko in socialno kohezijo, ki je temeljni cilj Skupnosti, določen v Pogodbi.“
6. V uvodni izjavi 6 Direktive 2003/86 je navedeno, da je treba, „[d]a se zavaruje družina in zagotovi ali ohrani družinsko življenje, […] na podlagi skupnih meril določiti materialne pogoje za uresničevanje pravice do združitve družine“.
7. V uvodni izjavi 15 Direktive 2003/86 je navedeno, da je „[t]reba […] spodbujati integracijo družinskih članov. V ta namen jim je treba odobriti status, ki ni odvisen od sponzorja, zlasti v primeru razdrtih zakonskih zvez in partnerstev, in dostop do izobraževanja, zaposlovanja in poklicnega usposabljanja pod enakimi pogoji, kot jih ima oseba, s katero so združeni, in sicer pod ustreznimi pogoji.“
8. Člen 1 Direktive 2003/86 določa:
„Namen te direktive je določiti pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družin za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic“.
9. Člen 2(d) Direktive 2003/86 določa, da v tej direktivi:
„(d) ,združitev družine‘ pomeni vstop v državo članico in bivanje družinskih članov državljana tretje države, ki zakonito biva v navedeni državi članici, z namenom, da se ohrani družinska enota, ne glede na to, ali je družinsko razmerje nastalo pred ali po vstopu rezidenta“.
10. Člen 3(3) Direktive 2003/86 določa, da se „[t]a direktiva […] ne uporablja za družinske člane državljana Unije“.
11. Člen 7(2) Direktive 2003/86 določa, da lahko „[d]ržave članice […] zahtevajo, da državljani tretjih držav izpolnijo merila za integracijo v skladu z nacionalnim pravom“.
12. Člen 15(1), (3) in (4) Direktive 2003/86 določa:
„1. Najkasneje po petih letih bivanja in pod pogojem, da družinski član ni dobil dovoljenja za prebivanje iz drugih razlogov, kot je združitev družine, sta zakonec ali izvenzakonski partner in otrok, ki je dosegel polnoletnost, upravičena, na podlagi prošnje, če se ta pogojuje, do nevezanega dovoljenja za prebivanje, ki je neodvisno od dovoljenja za prebivanje sponzorja.
[…]
3. V primeru vdovstva, razveze, ločitve ali smrti sorodnikov v prvem kolenu v ravni vrsti se lahko na podlagi prošnje, če se ta pogojuje, izda nevezano dovoljenje za prebivanje osebam, ki so vstopile zaradi združitve družine. Države članice določijo določbe, ki zagotavljajo odobritev nevezanega dovoljenja za prebivanje v posebej težkih okoliščinah.
4. Pogoje v zvezi z odobritvijo in veljavnostjo nevezanega dovoljenja za prebivanje določa nacionalno pravo.“
B. Nizozemsko pravo
13. Po mnenju predložitvenega sodišča dovoljenje za začasno prebivanje, ki izhaja iz omejitve, imenovane „trajni humanitarni razlogi“ v bistvu povzema vsebino člena 15 Direktive 2003/86 o pogojih za odobritev nevezanega dovoljenja.
14. Člen 26(1) Vreemdelingenwet 2000 (zakon o tujcih, v nadaljevanju: Vw 2000) z dne 23. novembra 2000 določa, da se „[d]ovoljenje za prebivanje, ki po samem zakonu zajema zakonito prebivanje, […] odobri od dneva, ko je tujec dokazal, da izpolnjuje vse pogoje, in ne prej kot od dneva prejema vloge“.
15. Člen 3.51(1), uvodni stavek in točka (a), in (5) Vreemdelingenbesluit 2000 (uredba o uporabi zakona o tujcih iz leta 2000, v nadaljevanju: Vb 2000) določa, da lahko „za dovoljenje za začasno prebivanje v smislu člena 14 Vw 2000 […] velja omejitev v zvezi s trajnimi humanitarnimi razlogi za tujca, ki:
(a) več kot pet let prebiva na Nizozemskem kot imetnik dovoljenja za prebivanje, za katero velja omejitev iz podtočke (1) […]
(1) prebivanje kot družinski član osebe, ki ima pravico do stalnega prebivanja;
[…]
5. Člen 3.80a [Vb 2000] se uporablja za tujce iz odstavka 1(a), podtočka (1), […]“.
16. Člen 3.80a(1), (2) in (4) Vb 2000 določa:
„1. Vloga za spremembo dovoljenja za prebivanje […] v dovoljenje za prebivanje z omejitvijo v zvezi z nezačasnimi humanitarnimi razlogi […] se zavrne, če je vlogo vložil tujec v smislu člena 3.51(1), uvodni stavek in točka (a), podtočka (1), ki ni opravil preizkusa iz člena 7(2)(a) Wet inburgering [(zakon o vključevanju tujcev v družbo, v nadaljevanju: Wi)] ali ni pridobil diplome, potrdila ali drugega dokumenta v smislu člena 5(1)(c) istega zakona.
2. Odstavek 1 se ne uporablja, če je bil tujec:
[…]
(e) oproščen dolžnosti vključevanja v družbo na podlagi člena 6(1)(a) ali (b) Wi […].
[…]
4. Ministru poleg tega ni treba uporabiti odstavka 1, če meni, da bi njegova uporaba privedla do očitnih primerov hude krivice“.
17. Na podlagi člena 6(1)(a) ali (b) Wi:
„1. Minister osebo, za katero velja dolžnost integracije v družbo, oprosti te dolžnosti, če:
(a) ta dokaže, da zaradi duševne ali telesne invalidnosti ali umske prizadetosti trajno ne more uspešno opraviti preizkusa vključevanja;
(b) mora na podlagi dokazanega prizadevanja osebe, ki se je dolžna vključiti v družbo, presoditi, da je razumljivo, da ne more izpolniti dolžnosti vključevanja v družbo […]“.
III. Spora o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
A. Dejansko stanje v postopkih v glavni stvari
18. Prva tožeča stranka v postopku v glavni stvari, C (v nadaljevanju: tožeča stranka C ali oseba C), je državljanka tretje države (Kitajska). Od 5. novembra 2008 ima dovoljenje za prebivanje pri zakoncu, veljavno do 5. novembra 2014. Rechtbank Den Haag (sodišče v Haagu, Nizozemska) je 2. februarja 2015 odločilo o razvezi zakonske zveze med osebo C in njenim zakoncem z nizozemskim državljanstvom.
19. Oseba C je pri Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni sekretar za varnost in pravosodje, Nizozemska, v nadaljevanju: državni sekretar) vložila vlogo na podlagi člena 3.51(1), uvodni stavek in točka (a), Vb 2000, da bi se njeno dovoljenje za prebivanje pri zakoncu spremenilo v dovoljenje za nevezano prebivanje. Državni sekretar je s prvo odločbo z dne 2. februarja 2015 zavrnil vlogo za nevezano dovoljenje za prebivanje. Z učinkom za nazaj od 10. februarja 2014 je odvzel tudi dovoljenje za prebivanje pri zakoncu, saj od tega datuma oseba C v Basisregistratie Personen (v nadaljevanju: register BRP)(3) ni bila več vpisana na istem naslovu kot njen zakonec. Po mnenju državnega sekretarja je dovoljenje za prebivanje pri zakoncu ostalo brez pravne podlage. Državni sekretar je z drugo odločbo z dne 24. julija 2015 ugodil vlogi osebe C za nevezano dovoljenje za prebivanje, ker je predložila dokaz, da je bila izvzeta iz obveznosti opravljanja preizkusa integracije na podlagi člena 3.80a Vb 2000. Državni sekretar je osebi C z učinkom za nazaj izdal nevezano dovoljenje za prebivanje od datuma, ko je izpolnila pogoj glede dolžnosti integracije, to je od 16. februarja 2015. Posledično je bilo zakonito prebivanje osebe C prekinjeno v vmesnem obdobju od 10. februarja 2014 (datum izteka skupnega prebivanja z možem glede na register BRP) do 16. februarja 2015 (datum, od katerega ji je bilo izdano nevezano dovoljenje za prebivanje). Zato je interes osebe C v postopku v glavni stvari zakonitost prekinitve njenega obdobja zakonitega prebivanja.
20. Oseba C je zoper odločbo o odvzemu dovoljenja za prebivanje pri zakoncu z učinkom za nazaj od 10. februarja 2014 vložila tožbo pri Rechtbank Den Haage zittingsplaats Rotterdam (sodišče v Haagu, kraj zasedanja Rotterdam, Nizozemska, v nadaljevanju: prvostopenjsko sodišče), ki je s sodbo z dne 5. januarja 2016 ugotovilo neutemeljenost tožbe.
21. Druga tožeča stranka v postopku v glavni stvari, A (v nadaljevanju: tožeča stranka A ali oseba A) je prav tako državljanka tretje države (Kongo). Od 20. decembra 1997 je imela dovoljenje za prebivanje pri zakoncu, veljavno do 15. oktobra 2016. Dne 28. julija 2015 je bilo prenehanje zakonske zveze med osebo A in njenim zakoncem z nizozemskim državljanstvom vpisano v register BRP.
22. Tožeča stranka A je vložila vlogo na podlagi člena 3.51(1), uvodni stavek in točka (a), Vb 2000, da bi se njeno dovoljenje za prebivanje pri zakoncu spremenilo v nevezano dovoljenje za prebivanje. Državni sekretar je z odločbama z dne 26. februarja in 21. septembra 2015 potrdil odločbo o zavrnitvi vloge za nevezano dovoljenje za prebivanje, ker oseba A ni predložila dokaza, da je uspešno opravila drugi preizkus integracije oziroma da je bila iz te obveznosti izvzeta na podlagi člena 3.80a Vb 2000. Državni sekretar je 8. februarja 2016 tožečo stranko A pisno obvestil, da ji namerava odvzeti dovoljenje za prebivanje pri zakoncu z učinkom za nazaj, od 3. septembra 2014, ker od tega dneva oseba A in njen zakonec v registru BRP nista bila več vpisana na istem naslovu. Po mnenju državnega sekretarja je bilo torej dovoljenje za prebivanje pri zakoncu brez pravne podlage.
23. Oseba A je vložila tožbo pri prvostopenjskem sodišču, ki je s sodbo z dne 25. maja 2016 tožbo zavrnilo.
B. Postopka pred predložitvenim sodiščem in vprašanja za predhodno odločanje
24. Tožeči stranki C in A sta zoper sodbi, izrečeni na prvi stopnji, vložili pritožbi pri Raad van State (državni svet). Prvič, po mnenju tožečih strank C in A možnost, da se za pridobitev nevezanega dovoljenja za prebivanje določijo pogoji, opredeljeni v nacionalnem pravu, kot je v skladu s členom 3.80a(1) Vb 2000 pogoj glede drugega preizkusa integracije pred izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje, ne izhaja iz člena 15 Direktive 2003/86, katere odstavek 4 se nanaša samo na postopkovne pogoje, in ne na vsebinske. Drugič, osebi C in A prvostopenjskemu sodišču očitata, da se je nepravilno oprlo na sodbo z dne 9. julija 2015, K in A, (C‑153/14, EU:C:2015:453, v nadaljevanju: sodba K in A), za utemeljitev skladnosti pogoja glede drugega preizkusa integracije z Direktivo 2003/86. Po mnenju tožečih strank C in A se namreč sodba K in A nanaša na dolžnost integracije državljana tretje države v okviru pravice do združitve družine ob sprejemu na Nizozemsko. Sodba K in A naj bi se razlikovala ob primerov v postopkih v glavni stvari. Po mnenju osebe C bi moralo biti nevezano dovoljenje za prebivanje izdano, ne da bi morala izpolniti pogoj v zvezi z uspešno opravljenim drugim preizkusom integracije, 10. februarja 2014, to je na datum, od katerega je na Nizozemskem zakonito prebivala že pet let. Tožeča stranka A trdi, da je namen člena 15(1) Direktive 2003/86 pravzaprav omejitev obdobja, v katerem so družinski člani odvisni od sponzorja, na pet let. Tretjič, tožeča stranka C trdi, da bi moralo biti dovoljenje za prebivanje pri zakoncu odvzeto od datuma razveze zakonske zveze, to je od 2. februarja 2015, in ne, kot je menilo prvostopenjsko sodišče, od 10. februarja 2014, od katerega oseba C in njen zakonec v registru BRP nista bila več vpisana na istem naslovu. Poleg tega oseba C trdi, da odvzem dovoljenja za prebivanje pri zakoncu z učinkom za nazaj pomeni, da v vmesnem obdobju njeno prebivanje ni bilo zakonito.
25. Na prvem mestu prvostopenjsko sodišče ugotavlja, da pristojnost Sodišča ni očitna, ker so s členom 3(3) Direktive 2003/86 izvzeti „družinski člani državljana Unije“, zakonca oseb C in A pa sta nizozemska državljana. V interesu Unije naj bi bilo, da se določbe, prevzete iz prava Unije, razlagajo enotno.(4) Vendar naj bi iz sodbe z dne 18. oktobra 2012, Nolan (C‑583/10, v nadaljevanju: sodba Nolan, EU:C:2012:638), izhajalo, da Unija nima interesa za enotno razlago akta, ki se nanaša na položaj, ki je izrecno izvzet iz tega akta. Ker navedena sodba med drugim ni bila več navedena v sodbi velikega senata z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), predložitveno sodišče ne razume dobro, ali se sodba Nolan še uporablja in ali bi lahko povzročila, da se Sodišče izreče za nepristojno za odgovor na ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.
26. Na drugem mestu predložitveno sodišče ne razume, na kaj se nanašajo „pogoji v zvezi z odobritvijo […] nevezanega dovoljenja za prebivanje“ v smislu člena 15(4) Direktive 2003/86, ki so opredeljeni v nacionalnem pravu. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali se lahko nanašajo na pogoje za integracijo in torej na vsebinske pogoje. Pojasnjuje tudi, da je Sodišče o tem vprašanju delno odločilo v dveh sodbah, in sicer v sodbi z dne 4. junija 2015, P in S (C‑579/13, v nadaljevanju: sodba P in S, EU:C:2015:369) in v sodbi K in A, vendar iz teh sodb vseeno ni razviden celovit odgovor, ki bi se uporabljal za spora o glavni stvari.
27. Na tretjem mestu se predložitveno sodišče v zvezi s prekinitvijo zakonitega prebivanja osebe C sprašuje o datumu, od katerega velja nevezano dovoljenje za prebivanje. Če se vloga za nevezano dovoljenje za prebivanje vloži po petletnem zakonitem prebivanju zaradi združitve družine, predložitveno sodišče meni, da besedilo člena 15 Direktive 2003/86 ne določa natančno datuma, od katerega je treba izdati nevezano dovoljenje za prebivanje.
28. V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1. Ali je Sodišče glede na člen 3(3) Direktive [2003/86] in sodbo [Nolan] pristojno za odgovor na vprašanja za predhodno odločanje nizozemskega sodišča o razlagi določb te direktive v sporu o pravici do prebivanja družinskih članov sponzorjev, ki sta nizozemska državljana, če se ta direktiva na podlagi nizozemskega prava neposredno in brezpogojno uporablja za ta družinska člana?
2. Ali je treba člen 15(1) in (4) Direktive [2003/86] razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je obravnavana v postopkih v glavni stvari, ki določa, da se lahko vloga za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje, ki jo vloži tujec, ki zaradi združitve družine več kot pet let zakonito prebiva na ozemlju države članice, zavrne, ker tujec ni izpolnil meril za vključevanje, ki jih kot pogoj določa nacionalno pravo?
3. Ali je treba člen 15(1) in (4) Direktive [2003/86] razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je obravnavana v postopku v glavni stvari, na podlagi katere se lahko nevezano dovoljenje za prebivanje izda z učinkom najprej od dneva vložitve vloge?“
29. V obravnavani zadevi so pisna stališča predložile tožeči stranki C in A, nizozemska in avstrijska vlada ter Evropska komisija.
30. Na skupni obravnavi s povezano zadevo C‑380/17, K in B, ki je bila pred Sodiščem 19. marca 2018, so tožeči stranki C in A, nato tožeči stranki K in B ter nizozemska vlada in Komisija ustno podale stališča.
IV. Analiza
A. Pristojnost Sodišča
31. Tožeči stranki C in A sta dobili dovoljenje za prebivanje pri zakoncu zaradi združitve družine, ker sta prebivali pri svojih zakoncih z nizozemskim državljanstvom, ki nista uveljavljala svoje pravice do prostega gibanja.
32. Nedvoumno besedilo člena 3(3) Direktive 2003/86 določa, da se zadnjenavedena „ne uporablja za družinske člane državljana Unije“.(5) Zakonca tožečih strank, ki sta nizozemska državljana, ki nista uveljavljala svoje pravice do prostega gibanja, torej ratione materiae nista zajeta z Direktivo 2003/86.
33. Vendar je nizozemski zakonodajalec enostransko odločil, da področje uporabe določb navedene direktive razširi na nizozemske sponzorje, ki niso uresničevali svoje pravice do prostega gibanja,(6) vendar želijo uveljavljati pravico do združitve družine.(7) Položaja iz postopkov v glavni stvari sta povsem notranja položaja, ki ju stranke v tej zadevi ne izpodbijajo. Povedano drugače, gre za razširitev področja uporabe ratione materiae nizozemske ureditve, Vb 2000, na nizozemske državljane, ki niso uresničevali svoje pravice do prostega gibanja. V teh okoliščinah je treba preučiti, ali je razlaga Sodišča glede določb, na katere se nanašajo postavljena vprašanja, utemeljena in ali je posledično ugotovljena pristojnost Sodišča, kot trdijo predložitveno sodišče, nizozemska vlada in tožeči stranki v postopkih v glavni stvari, kar pa izpodbijata Komisija in avstrijska vlada.
34. Sodišče je v skladu s členom 267 PDEU pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede razlage pogodb in aktov institucij Evropske unije. Iz tega izhaja, da je zgolj nacionalno sodišče dolžno glede na posebnosti zadeve presoditi tako o potrebi po sprejetju predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, kot tudi o upoštevnosti vprašanj, ki jih postavi Sodišču.(8) Če se torej vprašanja, ki jih postavijo nacionalna sodišča, nanašajo na razlago prava Unije, mora Sodišče načeloma odločiti.(9)
35. V zvezi s tem je treba spomniti, da se je Sodišče že večkrat izreklo za pristojno za odločanje o predlogih za sprejetje predhodne odločbe, ki so se nanašali na določbe prava Unije, v položajih, v katerih se za dejstva v postopku v glavni stvari ni uporabljalo pravo Unije. V interesu Unije je namreč, da se zagotovi enotnost razlag določbe akta Unije in določb nacionalnega prava, s katerimi je določba akta Unije prenesena in na podlagi katerih se uporablja zunaj področja uporabe tega akta.
36. V tem okviru je Sodišče pojasnilo, da je njegova razlaga glede določb prava Unije v položajih, za katere se ne uporablja to pravo, upravičena, kadar se te določbe neposredno in brezpogojno uporabljajo za take položaje na podlagi nacionalnega prava, da bi se zagotovilo enako obravnavanje teh položajev in položajev, za katere se uporablja pravo Unije.(10) Sodišče mora zato preveriti, ali obstajajo dovolj natančni znaki, da se lahko ugotovi, da nacionalno pravo vsebuje táko neposredno in brezpogojno sklicevanje na pravo Unije. Predvsem na podlagi pojasnil, ki jih nacionalno sodišče navede v predložitvenem sklepu, lahko namreč Sodišče ugotovi, ali je pristojno za odgovor na postavljena vprašanja.(11)
37. Res je, da v skladu s sodbo Nolan ni mogoče trditi ali domnevati, da obstaja interes Unije, da se na področju, ki ga je zakonodajalec Unije izključil iz področja uporabe akta, ki ga je sprejel, določbe tega akta razlagajo enotno.(12) V skladu s to logiko namreč, „[č]e […] zakonodajalec Unije nedvoumno navede, da se akt, ki ga je sprejel, na določenem področju ne uporablja, se […] odpove cilju enotne razlage in uporabe pravnih pravil na tem izključenem področju“.(13)
38. Vendar je bil po mojem mnenju s sodbo z dne 19. oktobra 2017, Solar Electric Martinique (C‑303/16, v nadaljevanju: sodba Solar Electric Martinique, EU:C:2017:773), ki se je prav tako nanašala na primer izrecne izključitve iz področja uporabe direktive Unije,(14) spremenjen del obrazložitve sodbe Nolan. Sodišče je namreč v točki 29 sodbe Solar Electric Martinique pojasnilo, da si je „[o]bstoj interesa Unije, da se [pojmi iz zadevne direktive] zaradi izogibanja razlikam pri razlagi v prihodnosti razlaga[jo] enotno, […] seveda mogoče predstavljati“(15). Čeprav daje sodba Nolan vtis, da tak interes preneha v primeru izrecne izključitve s strani zakonodajalca Unije, s sodbo Solar Electric Martinique tako razumevanje torej ni bilo potrjeno. Še vedno se glede primera izrecne izključitve iz področja uporabe direktive zdi, da se sodba z dne 27. junija 2018, SGI in Valériane (C‑459/17 in C‑460/17) oddaljuje od predhodno sprejetega pristopa v sodbi Nolan, saj je v njej navedeno, da kljub tej izrecni izključitvi obstaja določen interes Unije(16), da se določbe ali pojmi, prevzeti iz prava Unije – zaradi izognitve prihodnjim razlikam pri razlagi – razlagajo enotno, ne glede na pogoje, v katerih jih je treba uporabljati, ker notranje pravo neposredno in brezpogojno napotuje na določbo direktive, za razlago katere je zaprošeno Sodišče.(17)
39. To velja tudi v tej zadevi.
40. Informacije, ki jih je zagotovilo predložitveno sodišče, so namreč dovolj natančne in potrjujejo, da nacionalno pravo, ki je skladno s pravom Unije, vsebuje neposredno in brezpogojno sklicevanje na zadnjenavedeno pravo. Predložitveno sodišče tako pojasnjuje, da nizozemska zakonodaja in predpisi vzpostavljajo skupno pravno ureditev za združitve družin državljanov tretjih držav in združitve družin nizozemskih državljanov, ki niso uresničevali svoje pravice do prostega gibanja, ter da ne razlikujejo med tema ureditvama. Iz obrazložitvenega memoranduma Vb 2000 je razvidno, da je bil rok, določen v členu 3.51 Vb 2000(18), v katerem lahko državni sekretar odobri nevezano dovoljenje za prebivanje,(19) zaostren in podaljšan s treh na pet let prebivanja ter se uporablja tudi za združitve družin nizozemskih državljanov, ki niso uresničevali svoje pravice do prostega gibanja. Pogoj glede drugega preizkusa integracije, določen v členu 3.80a(1) Vb 2000, se tako kot podaljšanje roka uporablja brez razlikovanja za združitve družin državljanov tretjih držav in združitve družin nizozemskih državljanov, ki niso uresničevali svoje pravice do prostega gibanja.
41. Poleg tega predložitveno sodišče dodaja, da če Sodišče v obravnavani zadevi ne bi bilo pristojno za razlago člena 15 Direktive 2003/86, bi bilo predložitveno sodišče prisiljeno ta člen razlagati sámo, da bi vsebinsko odločilo o sporu. V praksi bi razlaga določbe prava Unije s strani nacionalnega sodišča lahko imela posledice za vsebino tega prava in privedla do precej drugačne usmeritve od tiste, ki bi jo lahko sprejelo Sodišče. Poleg tega bi lahko taka razlaga nacionalna sodišča zadevne države članice odvračala od tega, da bi v prihodnje Sodišču postavila tako vprašanje. Vsekakor so pojmi, za katerih razlago prosi predložitveno sodišče, res zajeti s pravom Unije in se lahko uporabljajo v položajih, ki spadajo na področje uporabe Direktive.
42. Zato menim, da interes Unije za enotno razlago obstaja, prvič, da se preprečijo razlike pri uporabi prava Unije in, drugič, zaradi potrebe, da se položaji, za katere se je država članica odločila, da jih uskladi z rešitvami, ki jih ponuja pravo Unije, ne obravnavajo različno.
43. V teh okoliščinah Sodišču predlagam, naj ugotovi, da je pristojno za odgovor na postavljena vprašanja.
B. Razlaga člena 15(1) in (4) Direktive 2003/86 ter združljivost pogoja glede drugega preizkusa integracije
44. Naj spomnim, da sta tožeči stranki C in A dobili dovoljenje za prebivanje pri zakoncu zaradi združitve družine. Vložili sta vlogo, da bi se jima odobrilo nevezano dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 3.51(1), uvodni stavek in točka (a), Vb 2000. Vlogi sta bili zavrnjeni, ker tožeči stranki C in A nista opravili preizkusa iz člena 7(2)(a) Wi oziroma nista predložili dokaza, da sta opravili ta preizkus ali da sta bili izvzeti iz te obveznosti(20). V teh okoliščinah sta tožeči stranki C in A ostali brez nevezanega dovoljenja za prebivanje, ker nista opravili preizkusa.
45. Pri drugem vprašanju za predhodno odločanje gre torej za to, ali je zavrnitev vloge za nevezano dovoljenje za prebivanje, ki jo je vložil družinski član, ki zaradi združitve družine več kot pet let prebiva na nacionalnem ozemlju, zaradi neizpolnjevanja pogojev za integracijo, zahtevanih v nacionalnem pravu, združljiva s členom 15(1) in (4) Direktive 2003/86. Natančneje, Sodišče se mora izreči o pomenu, ki ga imajo besede „pogoji v zvezi z odobritvijo […] nevezanega dovoljenja za prebivanje“ v členu 15(4) Direktive 2003/86, in ali je med temi pogoji obveznost opravljanja drugega preizkusa integracije.
46. Preden se bom lotil razlage člena 15(4) Direktive 2003/86, moram spomniti, da postopek integracije na Nizozemskem, kot se zdi, poteka v dveh fazah.
47. Prvo fazo ureja člen 7(2) Direktive 2003/86, ki določa, da države članice „lahko zahtevajo, da državljani tretjih držav izpolnijo merila za integracijo […]“. Sodišče je odločilo,(21) da države članice lahko zahtevajo, da državljani tretjih držav uspešno opravijo preizkus integracije. Ta preizkus obsega preverjanje osnovnega znanja jezika in poznavanja družbe zadevne države članice ter vključuje plačilo različnih stroškov. V Sporočilu Komisije o smernicah za uporabo Direktive 2003/86/ES o pravici do združitve družine (v nadaljevanju: smernice Komisije)(22) so merila za integracijo iz člena 7(2) navedene direktive opredeljena tako, da se z njimi preverja „pripravljenost [državljanov tretjih držav] za vključevanje“, kar se lahko opravi v obliki izpita iz osnovnih spretnosti, ki se štejejo za potrebne za ta namen. Merilo za integracijo, ki ga lahko država članica zahteva, „ne sme[…] oblikovati izpolnitvene obveznosti“, ki je dejansko merilo, ki omejuje možnost združitve družine. Nasprotno, merilo mora „prispevati k uspehu združitve družine“. Osnovno znanje jezika, zgodovine in institucij družbe gostiteljice je namreč bistvenega pomena za vključevanje in Komisija ga spodbuja.(23)S tega vidika se preizkus lahko opravi pred sprejemom na ozemlje Unije na veleposlaništvih in konzulatih ali v državi članici gostiteljici.
48. V nizozemskem pravu obstaja še druga faza integracije, ki temelji na določbah člena 15(4) Direktive 2003/86. Ta nova faza integracije zahteva uspešno opravljen nov preizkus, če želi družinski član pridobiti nevezan status in ne želi biti več odvisen od sponzorjevega dovoljenja za prebivanje. Po mnenju nizozemske vlade se z izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje utrdi pravni položaj državljana tretje države, ki že pet let zakonito prebiva na ozemlju države članice, zato se lahko od prosilca za nevezano dovoljenje za prebivanje zahteva, da dokaže, da je v vmesnem času dokončal svojo integracijo v družbo.
49. Ob tem se vračam k razlagi, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, to je k razlagi pojma „pogoji“ iz člena 15(4) Direktive 2003/86, ki bi po mnenju nizozemske vlade lahko zajemali drugi preizkus integracije.
50. Spomniti je treba, da niti v besedilu člena 15 Direktive 2003/86 niti v smernicah Komisije ni pojasnjeno, ali in v kolikšnem obsegu se lahko za pridobitev nevezanega dovoljenja za prebivanje zahteva dolžnost integracije.
51. Vendar ugotavljam, da je v členu 15(4) Direktive 2003/86 uporabljen izraz „pogoji v zvezi z odobritvijo“, in ne izraz „pogoji za integracijo“(24), kot je uporabljen v členu 5(2) Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas,(25) ali izraz „merila za integracijo“(26), ki je uporabljen v členu 7(2) Direktive 2003/86.
52. „Merila za integracijo“ in „pogoji za integracijo“ morajo biti različni in se gotovo ne smejo obravnavati kot sinonimna izraza, ker je treba merila za integracijo šteti za manj obremenjujoča v primerjavi s pogoji za integracijo.(27) V isto smer gre sistematična razlaga člena 7(1) Direktive 2003/86. V tem členu je naštetih več pogojev, za katere mora državljan tretje države predložiti dokaz, da jih izpolnjuje. Nasprotno pa je merilo za integracijo določeno v naslednjem odstavku, medtem ko bi moralo biti navedeno v odstavku 1, na primer v četrti točki, če bi evropski zakonodajalec želel državljanu tretje države naložiti merilo za integracijo in ga izbrati na njegovi podlagi. Vendar ni tako. Namen meril za integracijo iz člena 7(2) Direktive 2003/86 ne sme biti izbira oseb, temveč mora biti, nasprotno, njihov bistveni cilj olajšati integracijo v državah članicah.(28)
53. S to terminološko razliko je že pojasnjeno, zakaj tako kot predložitveno sodišče menim, da niti sodba K in A, ki se je nanašala na opredelitev preizkusa integracije kot enega od „meril za integracijo“ v smislu člena 7(2) Direktive 2003/86, niti sodba P in S, ki se je nanašala na razlago pojma „pogoji za integracijo“ iz člena 5(2) Direktive 2003/109, ne ponujata odgovora v zvezi z razlago izraza „pogoji v zvezi z odobritvijo […] dovoljenja za prebivanje“ iz člena 15(4) Direktive 2003/86, zlasti kar zadeva vprašanje, ali ta izraz lahko zajema pogoj, povezan z uspešno opravljenim drugim preizkusom integracije, kakršen se uporablja v sporih o glavni stvari.
54. Poleg terminoloških razlik, ki sem jih omenil, je treba pri razlagi člena 15 Direktive 2003/86, zlasti njegovega odstavka 4, upoštevati tudi cilje, sistematiko in zgodovino nastanka določb navedene direktive.
55. Kar zadeva teleološko razlago Direktive 2003/86, je treba spomniti, da je Sodišče na eni strani potrdilo, da je v sistemu Direktive 2003/86 dovolitev združitve družine splošno pravilo in da je treba določbe, ki omogočajo omejitev združitve, razlagati strogo, ter na drugi strani pojasnilo, da diskrecijskih pravic, ki so s takimi določbami priznane državam članicam, te ne smejo uporabiti tako, da bi posegale v cilj Direktive, ki je spodbuditi združitev družine, in v njen polni učinek.(29)
56. V sistemu Direktive 2003/86 je nevezani status družinskih članov sponzorja lasten status, s katerim se konča odvisnost od tega sponzorja. Tako družinski član, ki bi bil v težkem položaju ali bi mu bilo sponzorjevo dovoljenje za prebivanje odvzeto ali bi se izteklo in ki bi imel nevezano dovoljenje za prebivanje, ne bi bil kaznovan.
57. Z razlago izraza „pogoji v zvezi z odobritvijo […] dovoljenja za prebivanje“ iz člena 15(4) Direktive 2003/86 kot priložnosti, ki je državam članicam ponujena, da določijo drugi preizkus integracije, bi se posegalo v cilj in polni učinek tega akta, saj bi to pretirano zapletlo pravico do združitve družine.
58. V obravnavani zadevi je treba upoštevati, da so pogoji, ki se uporabljajo na podlagi nizozemske zakonodaje, posebej strogi. Kot sem že poudaril, mora državljan tretje države izpolnjevati pogoje za integracijo, ki presegajo tiste, ki so določeni v okviru prvega sprejema na Nizozemsko na podlagi pravice do združitve družine. V členu 7(2)(a) Wi so določeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati državljan tretje države. Prvič, v treh letih mora osvojiti ustno in pisno znanje nizozemščine, ki ustreza vsaj ravni A2 Skupnega evropskega referenčnega okvira za moderne tuje jezike. To znanje obsega ustno izražanje, ustno razumevanje, pisno izražanje in pisno razumevanje.(30) Drugič, državljan tretje države mora v teh treh letih pridobiti znanje o nizozemski družbi. To znanje obsega del, ki se nanaša na poznavanje nizozemske družbe, in del, ki zadeva usmerjanje na nizozemskem trgu dela.(31)
59. Zato menim, da s ciljem Direktive 2003/86 ni mogoče utemeljiti teze, da pojem „pogoji v zvezi z odobritvijo […] dovoljenja za prebivanje“ lahko zajema vsebinski pogoj, kot je uspešno opravljen drugi preizkus integracije. Po mojem mnenju je treba ta izraz razlagati bolj tako, da zajema samo možnost, da države članice zahtevajo vložitev vloge za nevezano dovoljenje za prebivanje, in opredelitev podatkov, ki jih je treba zagotoviti v utemeljitev take vloge. Povedano drugače, gre za formalne ali administrativne pogoje, ne za vsebinske.
60. Sistematika Direktive 2003/86, zlasti umestitev člena 15 v strukturi navedene direktive, potrjuje tezo, da pogoj iz člena 15(4) ni vsebinski pogoj. V skladu z besedilom uvodne izjave 6, v kateri je poudarjena potreba, da se „na podlagi skupnih meril določi[jo] materialn[i] pogoj[i] za uresničevanje pravice do združitve družine“, so v členih 6, 7, 8 in 12 Direktive 2003/86 določena merila ali pravila glede obravnavanja vloge, vložitve in pogojev v zvezi z izdajo dovoljenja za prebivanje. Nasprotno pa, z izjemo člena 15(1) Direktive 2003/86, ki določa ratione personae družinske člane, na katere je določba naslovljena in katerim se lahko podeli tako nevezano dovoljenje za prebivanje,(32) navedeni člen 15 ne določa nobenega skupnega merila ali skupnega materialnopravnega pravila. Členi od 6 do 8 so del poglavja IV Direktive 2003/86, naslovljenega „Zahteve za uveljavljanje pravice do združitve družine“, medtem ko je člen 15 očitno ločen in vstavljen v poglavje VI navedene direktive, naslovljeno „Vstop in bivanje družinskih članov“. Poleg tega člen 15 ne napotuje na določbe poglavja IV, medtem ko člen 12(1) navedene direktive (o združitvi družine beguncev) napotuje nanj. Zdi se torej, da zakonodajalec Unije ni želel, da za izdajo nevezanega dovoljenja veljajo materialnopravni ali vsebinski pogoji, temveč samo postopkovni pogoji, ki jih določijo države članice. Zakonodajalec Unije je nevezano dovoljenje za prebivanje predvidel kot posledico neprekinjenega prebivanja družinskega člana sponzorja na ozemlju države članice.
61. Nazadnje se strinjam tudi z razlago, ki jo zagovarja predložitveno sodišče in v skladu s katero zgodovina nastanka člena 15 Direktive 2003/86 dokazuje, da so pogoji, ki se uporabljajo za izdajo dovoljenja za prebivanje, postopkovni pogoji, in sicer iz naslednjih razlogov.
62. Prvič, iz uvodne izjave 15 Direktive 2003/86, obrazložitvenega memoranduma predloga direktive 2003/86(33) in delovnega dokumenta Sveta ministrov Evropske unije(34) z dne 9. avgusta 2002 izhaja, da nevezano dovoljenje za prebivanje, ki je bilo uvedeno s členom 15 Direktive 2003/86, povzroči, da družinski člani niso več odvisni od sponzorja, kar zadeva njihovo dovoljenje za prebivanje, na primer, če ta zapusti državo članico, v kateri prebiva z družinskim članom, če umre ali če zakonska zveza ali partnerska skupnost med sponzorjem in družinskim članom preneha. Namen nevezanega dovoljenja za prebivanje je utrditi pravni položaj družinskega člana sponzorja in mu zagotoviti večjo pravno varnost.
63. Drugič, zgodovina nastanka člena 15 Direktive 2003/86, obravnavana v celoti, kaže, da je bilo nevezano dovoljenje za prebivanje prvotno samodejno,(35) vendar je bilo med zakonodajnimi razpravami o tem predlogu ugotovljeno, da se to dovoljenje ne bi smelo pridobiti samodejno po petih letih prebivanja, temveč na podlagi prošnje. Ta pripomba je privedla do priprave spremenjenega predloga, v katerem je bila predvidena možnost, zdaj določena v členu 15(1) in (3) Direktive 2003/86, da se za pridobitev nevezanega dovoljenja za prebivanje zahteva vložitev ustrezne prošnje. Dodatek odstavka 4 v člen 15 je povezan z dodatkom izrazov „na podlagi prošnje“ v člen 15(1), prvi pododstavek, in (3) Direktive 2003/86.(36) V odstavek 4 je bilo torej treba vstaviti določbo o načinih vložitve te prošnje in posledični izdaji dovoljenja za prebivanje. Zato so države članice pooblaščene, da to določbo prenesejo na dva načina: na eni strani lahko države članice brez posebnega postopka določijo, da se nevezano dovoljenje za prebivanje pridobi po samem zakonu po petih letih prebivanja, na drugi strani pa lahko določijo, da se nevezano dovoljenje za prebivanje pridobi na podlagi prošnje, za kar so določena postopkovna pravila.
64. Tretjič, zgodovina nastanka pojma „pogoji“ razkriva, da je bil člen 15(4) Direktive 2003/86 že omenjen v predlogu direktive, preden je bil v člen 7 dodan odstavek 2.(37) Kot sem že poudaril,(38) se ta odstavek izrecno sklicuje na „merila za integracijo“. Dodatek odstavka 2 v člen 7 predloga po členu 15(4) vseeno ni privedel do naknadne spremembe člena 15(4), bodisi da bi se vanj vneslo sklicevanje bodisi da bi se uskladili izrazi, uporabljeni v členih 15(4) in 7(2) Direktive 2003/86. Zato je ta pojem treba razumeti samostojno v primerjavi s pojmom „merila za integracijo“, uporabljenim v členu 7(2) Direktive 2003/86.
65. Iz tega torej sklepam, da je treba določbe člena 15(1) in (4) Direktive 2003/86 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki določa, da se lahko vloga za nevezano dovoljenje za prebivanje, ki jo vloži državljan tretje države, ki zaradi združitve družine več kot pet let zakonito prebiva na ozemlju države članice, zavrne, če niso izpolnjeni pogoji za integracijo, ki jih določa nacionalno pravo, ker so ti pogoji materialnopravni pogoji, ki niso določeni v členu 15(1) in (4) Direktive 2003/86.
66. Če bi Sodišče menilo, da se „pogoji“ iz člena 15(4) Direktive 2003/86 nanašajo na materialnopravne pogoje, vsekakor ugotavljam, da je Sodišče odločilo, da so merila za integracijo v smislu člena 7(2) Direktive 2003/86, ki jih je uvedla država članica, združljiva s to direktivo samo, če pogoji uporabe take obveznosti ne onemogočajo ali izredno otežujejo uveljavljanja pravice do združitve družine.(39)
67. V zvezi s tem morajo v skladu z načelom sorazmernosti, ki je eno od splošnih načel prava Unije, sredstva, ki so uvedena z nacionalno zakonodajo, s katero je prenesen prvi pododstavek člena 7(2) Direktive 2003/86, omogočati uresničevanje ciljev, ki jim ta ureditev sledi, in ne smejo presegati tistega, kar je nujno za njihovo uresničitev.(40)
68. Po mojem mnenju to toliko bolj velja tudi za pogoje v zvezi z izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje v smislu člena 15(4) Direktive 2003/86.
69. Vendar se mi v obravnavani zadevi pogoj glede preizkusa integracije, določen v nizozemski zakonodaji, zdi nesorazmeren iz dveh razlogov.
70. Najprej naj spomnim, da morajo osebe, ki imajo pravico do združitve družine, izpolnjevati merila za integracijo pred svojim prebivanjem, kar jim omogoči, da pridobijo osnovna znanja, zlasti znanje jezika, ki so nesporno koristna za vzpostavitev vezi z državo članico gostiteljico.(41) Zahteva po drugem preizkusu pa bi lahko povzročila dvom o „učinkovitosti vključevanja“ in koristnosti prvega preizkusa integracije v smislu člena 7(2) Direktive 2003/86. V skladu z uvodno izjavo 15 navedene direktive je „[t]reba […] spodbujati integracijo družinskih članov“. V ta namen bi morali biti družinski člani sponzorja vključeni, da bi državljani, ki to želijo, lahko prišli do statusa, ki bi bil neodvisen in nevezan na sponzorjev status, in ne bi bili več odvisni od dovoljenja za prebivanje zadnjenavedenega. Ti državljani bi namreč morali biti vključeni na podlagi osnovnega znanja nizozemščine, pridobljenega ob tem prvem preizkusu, ne da bi morali nizozemski organi opravljati še drugi izbor na podlagi napredka državljanov tretjih držav pri znanju jezika in kulture. Poleg tega je po mnenju tožečih strank C in A stopnja uspešnosti na navedenem preizkusu nizka.(42) Ker bi jih lahko ta drugi preizkus integracije, če ne bi bil uspešno opravljen, spravil v pravno negotovost, navedeni preizkus odvrača državljane tretjih držav.
71. Dalje, dostopnost preizkusa in torej njegovo uspešno opravljanje onemogočata ali čezmerno otežujeta pridobitev pravice do nevezanega dovoljenja za prebivanje.
72. Na eni strani lahko oviro predstavlja finančna dostopnost preizkusa integracije. Po navedbah tožečih strank C in A stroške izobraževanja (jezikovni tečaj in tečaj integracije tujcev v družbo) ter priprav na preizkus in njegovo opravljanje, ki znašajo od 4000 do 10.000 EUR, nosi oseba, ki opravlja preizkus, in jih ne financira država. Nizozemska vlada je res navedla, da obstaja sistem posojil, ki temelji na posojilojemalčevih zmožnostih vračila. Vendar po mnenju tožečih strank C in A to ne velja za državljane tretjih držav, na katere se nanašajo določbe člena 15 Direktive 2003/86. Ob tem je treba omeniti, da bo treba izposojeni znesek vrniti in da v vseh primerih predstavlja velik denarni znesek, in to celo za evropske državljane. Poleg tega po mnenju tožečih strank C in A ti stroški vključujejo stroške prijave na preizkus (350 EUR)(43), ki jih je treba znova plačati, da lahko oseba znova opravlja preizkus, če je bila v prejšnjih poskusih neuspešna.(44) Ker ta zahteva zaradi svoje posebej zavezujoče narave odvrača od vložitve vloge za nevezano dovoljenje za prebivanje, pomeni pogoj, ki lahko ovira navedeno združitev, namesto da bi jo olajševal. Torej pomeni omejitev, ki lahko členu 15 Direktive 2003/86 odvzame polni učinek.
73. Na drugi strani dostopnost samega preizkusa v praksi pomeni oviro, ki otežuje uresničevanje cilja integracije tujcev v družbo. Upoštevati je treba namreč posebne posamične okoliščine, kot so starost, raven izobrazbe, finančno ali zdravstveno stanje zadevnih družinskih članov sponzorja, da se jih oprosti obveznosti uspeha pri preizkusu, kot je ta, ki se obravnava v postopkih v glavni stvari, če se zaradi teh okoliščin izkaže, da se ti družinski člani ne morejo udeležiti tega preizkusa ali da ga ne morejo uspešno opraviti. Če bi bilo drugače, bi v takih okoliščinah taka obveznost lahko pomenila težko premagljivo oviro pri uveljavljanju pravice do pridobitve pravice do nevezanega dovoljenja za prebivanje, ki jo določa Direktiva 2003/86.(45)
74. Zdi pa se, da se v nizozemskem sistemu posamične okoliščine – v smislu člena 17 Direktive 2003/86 – državljana tretje države, ki je družinski član sponzorja, upoštevajo šele potem, ko je prosilec za nevezano dovoljenje za prebivanje neuspešno poskušal opraviti preizkuse. Člen 6(1)(b) Wi namreč določa, da mora oseba, ki se je dolžna integrirati v družbo, predložiti dokaz, da je razumljivo, da ni opravila preizkusa, čeprav se je udeležila izobraževanj, in da je večkrat poskusila opraviti preizkus integracije, preden je lahko upravičena do oprostitve.(46) To oprostitev dolžnosti državni sekretar odobri državljanu tretje države, ki mora predložiti dokaz, da si je preizkus prizadeval opraviti. V tem sistemu bi se moral pred opravljanjem preizkusa upoštevati posamični položaj prosilcev za nevezano dovoljenje za prebivanje, kot so njihove kognitivne sposobnosti, ranljivost(47), starost, stopnja izobrazbe, zdravstveno stanje. Tako bi bil ta sistem po mojem mnenju bolj sorazmeren.
75. Pristojni nacionalni organi (vključno z nacionalnimi sodišči) morajo pri izvajanju Direktive 2003/86 in pri obravnavanju prošenj za združitev družine opraviti uravnoteženo in razumno presojo vseh upoštevnih koristi, pri čemer morajo zlasti upoštevati korist zadevnih otrok.(48)
76. Zato je po mojem mnenju treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti tako: člen 15(1) in (4) Direktive 2003/86 je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da se lahko vloga za nevezano dovoljenje za prebivanje, ki jo vloži državljan tretje države, ki na podlagi združitve družine več kot pet let zakonito prebiva na ozemlju države članice, zavrne, če niso izpolnjeni pogoji za integracijo, ki jih določa nacionalno pravo, ker so ti pogoji materialnopravni pogoji, ki niso določeni v členu 15(1) in (4) Direktive 2003/86.
C. Datum, od katerega učinkuje vloga za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje v smislu člena 15(1) in (4) Direktive 2003/86
77. Oseba C ima od 5. novembra 2008 dovoljenje za prebivanje pri zakoncu. Ker oseba C po mnenju nizozemskih organov od 10. februarja 2014 ne prebiva več pri svojemu zakoncu, ji je državni sekretar z učinkom za nazaj odvzel dovoljenje za prebivanje pri zakoncu, ker to dovoljenje ni imelo pravne podlage. Zakonito prebivanje osebe C je bilo torej prekinjeno.(49) Državni sekretar je osebi C izdal nevezano dovoljenje za prebivanje od datuma, ko je izpolnila pogoj v zvezi z dolžnostjo integracije tujcev v družbo, to je od 16. februarja 2015. Oseba C trdi, da je pogoje za pridobitev nevezanega dovoljenja za prebivanje izpolnjevala že na dan, ko je zaradi združitve družine že več kot pet let zakonito prebivala na Nizozemskem.
78. Če se vloga za nevezano dovoljenje za prebivanje vloži po petletnem zakonitem prebivanju zaradi združitve družine, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je nacionalna zakonodaja(50) o nevezanem dovoljenju za prebivanje, ki določa, da se mora nevezano dovoljenje za prebivanje odobriti od dneva, ko državljan tretje države dokaže, da izpolnjuje vse pogoje za integracijo, med drugim pogoj glede preizkusa integracije, in/ali ne prej kot od dneva prejema navedene vloge, združljiva s členom 15(1) in (4) Direktive 2003/86.
79. Po mnenju predložitvenega sodišča besedilo člena 15 Direktive 2003/86 ne določa nedvoumno datuma, od katerega mora biti navedeno dovoljenje izdano. Predložitveno sodišče predlaga dve razlagi člena 15(1) in (4) navedene direktive. Na eni strani naj bi iz člena 15(4) izhajalo, da države članice v nacionalnem pravu določijo postopkovne pogoje v zvezi z odobritvijo in veljavnostjo nevezanega dovoljenja za prebivanje. Države članice naj bi torej določile datum začetka veljavnosti navedenega dovoljenja. Na drugi strani predložitveno sodišče meni, da pravica do nevezanega dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 15(1) Direktive 2003/86 nastane najpozneje po petletnem zakonitem prebivanju in se samodejno pridobi z dnem vložitve vloge. Zato tudi če državljan tretje države vlogo za nevezano dovoljenje za prebivanje vloži po več kot petih letih prebivanja, naj to ne bi preprečevalo predhodnega nastanka pravice do nevezanega dovoljenja za prebivanje.
80. Sam menim, da če je v nacionalni zakonodaji pravica do nevezanega dovoljenja za prebivanje odvisna od predhodne vloge, bi morala pravica do nevezanega dovoljenja za prebivanje začeti učinkovati najpozneje od dneva vložitve navedene vloge. To dovoljenje za prebivanje bi moralo biti ugotovitveni akt.
81. V zvezi s tem opozarjam, da člen 15(1) Direktive 2003/86 določa, da je „[n]ajkasneje po petih letih bivanja in pod pogojem, da družinski član ni dobil dovoljenja za prebivanje iz drugih razlogov, kot je združitev družine, […] upravičen[…], na podlagi prošnje, če se ta pogojuje, do nevezanega dovoljenja za prebivanje, ki je neodvisno od dovoljenja za prebivanje sponzorja“.(51) Glede na besedilo člena 15(1) Direktive 2003/86, v katerem je uporabljen izraz „na podlagi prošnje, če se ta pogojuje“, je vložitev vloge za nevezano dovoljenje za prebivanje fakultativna. Obveznost vložitve take vloge ustreza enemu od „pogojev v zvezi z odobritvijo […] nevezanega dovoljenja za prebivanje“, ki jih države članice lahko določijo v skladu s členom 15(4) Direktive 2003/86. Člen 15(1) in (4) te direktive dovoljuje uporabo, ki se razlikuje med državami članicami. V državah članicah, v katerih je pravica do nevezanega dovoljenja za prebivanje odvisna od vložitve vloge, se nevezano dovoljenje za prebivanje uresniči in začne veljati ob vložitvi te vloge pri pristojnih nacionalnih organih. Tako bo nevezano dovoljenje za prebivanje začelo veljati od datuma vložitve navedene vloge, s čimer se upošteva besedilo člena 15(1) Direktive 2003/86, ki določa, da pravica do nevezanega dovoljenja za prebivanje obstaja „[n]ajkasneje po petih letih bivanja“.
82. Poleg tega bi bilo treba po mojem mnenju datum vložitve vloge šteti za mejni datum, od katerega nevezano dovoljenje za prebivanje začne veljati, saj omogoča enako obravnavanje vseh prosilcev, ki so kronološko v enakem položaju, z zagotavljanjem, da je ugoditev prošnji odvisna predvsem od okoliščin, ki jih je mogoče pripisati prosilcu, in ne upravi, kot je trajanje obravnavanja prošnje.(52) Taka rešitev je skladna z besedilom člena 15(1) Direktive 2003/86.
83. Poleg tega je s predlagano razlago člena 15(1) Direktive 2003/86 prosilcem za nevezano dovoljenje za prebivanje mogoče zagotoviti večjo pravno varnost. V posebej težkih okoliščinah, kakršne so omenjene v členu 15(3) navedene direktive, državljan tretje države, ki vloži vlogo za nevezano dovoljenje za prebivanje takoj po prenehanju zakonskega, starševskega ali družinskega razmerja, ne bi tvegal prekinitve zakonitega obdobja prebivanja. Državljanom tretjih držav, ki ne spadajo na področje uporabe člena 15(3) Direktive 2003/86, bi določitev datuma vložitve vloge kot datuma, od katerega velja nevezano dovoljenje za prebivanje, omogočila, da predvidijo morebitno prenehanje zakonitega prebivanja, in jim posledično zagotovila večjo pravno varnost. Če bi bil formalni pogoj, na primer zahteva po osebni izkaznici ali upravni listini, izpolnjen šele naknadno, bi se pravica do nevezanega dovoljenja prebivanja podelila z učinkom za nazaj od datuma, ko je bila vložena vloga.
84. Na podlagi navedenega predlagam, naj se ugotovi, da člen 15(1) in (4) Direktive 2003/86 ne nasprotuje temu, da se nevezano dovoljenje za prebivanje lahko izda na datum vložitve vloge za izdajo tega dovoljenja in po potrebi z učinkom za nazaj od tega datuma.
V. Predlog
85. Ob upoštevanju vseh navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložil Raad van State (državni svet, Nizozemska), odgovori:
1. Sodišče je pristojno, da odgovori na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo predložitveno sodišče in se nanašajo na razlago določb Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine v sporih o pravici do prebivanja družinskih članov sponzorjev, ki so nizozemski državljani, ker se ta direktiva na podlagi nizozemskega prava neposredno in brezpogojno uporablja za te družinske člane.
2. Člen 15(1) in (4) Direktive 2003/86 je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da se lahko vloga za nevezano dovoljenje za prebivanje, ki jo vloži državljan tretje države, ki na podlagi združitve družine več kot pet let zakonito prebiva na ozemlju države članice, zavrne, če niso izpolnjeni pogoji za integracijo, ki jih določa nacionalno pravo, ker so ti pogoji materialnopravni pogoji, ki niso določeni v členu 15(1) in (4) Direktive 2003/86.
3. Člen 15(1) in (4) Direktive 2003/86 ne nasprotuje temu, da se nevezano dovoljenje za prebivanje lahko izda na datum vložitve vloge za izdajo tega dovoljenja in po potrebi z učinkom za nazaj od tega datuma.