Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima)

de 5 de junio de 2024 (*)

«Responsabilidad extracontractual — Política económica y monetaria — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Decisiones adoptadas por el Banco Central Europeo (BCE) relativas a Banca Carige — Artículos 4 y 16 del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Confianza legítima — Conflicto de intereses — Proporcionalidad — Igualdad de trato — Derecho de propiedad — Excepción de ilegalidad»

En el asunto T‑134/21,

Malacalza Investimenti Srl, con domicilio social en Génova (Italia),

Vittorio Malacalza, con domicilio en Génova,

representados por los Sres. L. Boggio, S. Carbone y A. D’Angelo, abogados,

partes demandantes,

contra

Banco Central Europeo (BCE), representado por el Sr. R. Bax y la Sra. A. Pizzolla, en calidad de agentes,

parte demandada,

apoyada por

Comisión Europea, representada por los Sres. D. Triantafyllou y P. Messina y por la Sra. A. Steiblytė, en calidad de agentes,

parte coadyuvante,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima),

integrado por la Sra. O. Porchia, Presidenta, y los Sres. M. Jaeger, L. Madise, P. Nihoul (Ponente) y S. Verschuur, Jueces;

Secretaria: Sra. P. Nuñez Ruiz, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

celebrada la vista el 26 de septiembre de 2023;

dicta la siguiente

Sentencia

1        Mediante su recurso basado en el artículo 268 TFUE, los demandantes, Malacalza Investimenti Srl y el Sr. Vittorio Malacalza, solicitan la indemnización del perjuicio que alegan haber sufrido como consecuencia del comportamiento ilegal del Banco Central Europeo (BCE) en el ejercicio de su función de supervisión prudencial de Banca Carige (en lo sucesivo, «banco») entre 2014 y 2019.

 Antecedentes del litigio

2        El banco es una entidad de crédito de tamaño considerable establecida en Italia, cotizada en Bolsa y sujeta a la supervisión prudencial directa del BCE desde 2014 con arreglo al Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63).

3        Los demandantes son accionistas del banco. Cuando se interpuso el presente recurso, Malacalza Investimenti poseía 15 288 774 acciones ordinarias, que representaban aproximadamente el 2,016 % del capital del banco, y el Sr. Malacalza poseía 121 017 acciones ordinarias, que representaban alrededor del 0,011 % del capital del banco.

4        El Sr. Malacalza había sido asimismo miembro y vicepresidente del Consejo de Administración del banco durante el período comprendido entre el 31 de marzo de 2016 y el 3 de agosto de 2018.

5        El 23 de abril de 2015, con el fin de poner remedio al déficit de fondos propios constatado en la evaluación global realizada por el BCE en 2014, la junta extraordinaria de accionistas del banco aprobó una ampliación de capital de 850 millones de euros.

6        Mediante decisión de 9 de diciembre de 2016, el BCE adoptó una medida de actuación temprana consistente en solicitar al banco que presentara, antes del 28 de febrero de 2017, un plan estratégico y un plan operativo para la reducción de las emisiones de préstamos dudosos, en los que se indicaran claramente las medidas que pretendían adoptarse y el calendario que debía respetarse para alcanzar dicho objetivo (en lo sucesivo, «medida de actuación temprana»).

7        Para alcanzar los objetivos fijados en la medida de actuación temprana, el Consejo de Administración del banco aprobó, en septiembre de 2017, un plan de recapitalización que incluía, en particular, una ampliación de capital de 560 millones de euros que debía ejecutarse antes de finales de 2017.

8        Tras la aprobación del folleto por la Commissione Nazionale per la Società e la Borsa (Comisión Nacional de Sociedades y Bolsa, Italia), la ampliación de capital se completó finalmente el 21 de diciembre de 2017, por un importe de 544 millones de euros.

9        El 28 de diciembre de 2017, el BCE notificó al banco su decisión en la que se establecían los requisitos prudenciales para 2018.

10      Posteriormente, el banco intentó, sin éxito, aumentar sus fondos propios para cumplir los requisitos aplicables. Así, una tentativa de emisión de instrumentos de capital fracasó tres veces en 2018 (en los meses de marzo, mayo y junio), debido al escaso interés de los inversores.

11      Estos fracasos exacerbaron tensiones en el Consejo de Administración del banco acerca de la manera de subsanar el incumplimiento de los requisitos relativos a los fondos propios y de aplicar el plan de recapitalización de 2017 mencionado en el anterior apartado 7. Estos desacuerdos dieron lugar a una serie de dimisiones, entre ellas la del Sr. Malacalza, que hicieron necesario el nombramiento de un nuevo Consejo de Administración. De este modo, los accionistas del banco nombraron, en la junta general extraordinaria de 20 de septiembre de 2018, nuevos administradores y encomendaron al Sr. Modiano el cargo de presidente y al Sr. Innocenzi el de consejero delegado.

12      Habida cuenta de los fracasos del banco en su intento de colocar sus instrumentos de capital en el mercado, mediante decisión de 14 de septiembre de 2018 (en lo sucesivo, «decisión relativa a los fondos propios»), el BCE se negó a aprobar el plan de conservación del capital elaborado por el banco y le pidió que presentara, y que su Consejo de Administración aprobara, a más tardar el 30 de noviembre de 2018, un nuevo plan para restablecer y garantizar de manera duradera el cumplimiento de los requisitos patrimoniales a más tardar el 31 de diciembre de 2018.

13      Para responder a lo solicitado, el Consejo de Administración del banco adoptó, el 12 de noviembre de 2018, un plan de refuerzo de los fondos propios consistente en dos etapas, a saber, en primer lugar, la emisión de obligaciones subordinadas de categoría 2 y, a continuación, una ampliación de capital sujeta a la aprobación de los accionistas.

14      La primera etapa se realizó con una suscripción de obligaciones por importe de 318,2 millones de euros por el Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Fondo Interbancario de Protección de Depósitos, Italia; en lo sucesivo, «FITD») y de 1,8 millones de euros por el Banco di Desio e della Brianza SpA.

15      En el marco de la segunda etapa, se convocó una junta general extraordinaria el 22 de diciembre de 201 para aprobar una ampliación de capital mediante canje de obligaciones subordinadas por acciones de nueva emisión, con el objetivo de reforzar el capital de nivel 1.

16      Sin embargo, esta última propuesta no fue aceptada debido la oposición manifestada, en dicha junta, por accionistas que poseían el 70 % del capital. Antes de pronunciarse, dichos accionistas deseaban que se les comunicase, por una parte, el plan de empresa y, por otra, el balance correspondiente a las actividades desarrolladas por el banco en 2018.

17      A raíz de estos acontecimientos:

–        el 23 de diciembre de 2018, el banco señaló mediante un comunicado de prensa que, tras el rechazo de la propuesta formulada por su Consejo de Administración, la vicepresidenta y otro miembro del consejo habían dimitido con efecto inmediato;

–        el 2 de enero de 2019, en otro comunicado de prensa, el banco anunció la dimisión, con efectos desde esa fecha, de otros cinco miembros del Consejo de Administración, incluidos el presidente, el Sr. Modiano, y el consejero delegado, el Sr. Innocenzi;

–        estas dimisiones dieron lugar a la disolución de dicho Consejo de Administración en aplicación, por una parte, del artículo 18, apartado 12, de los estatutos del banco y, por otra parte, del artículo 2386 del Código Civil italiano.

18      Conforme a los estatutos del banco, los cuatro miembros no dimisionarios del Consejo de Administración permanecieron en funciones para garantizar la gestión ordinaria.

19      El 1 de enero de 2019, el BCE decidió someter al banco a administración provisional (en lo sucesivo, «decisión de sometimiento a administración provisional») con arreglo a lo dispuesto en el decreto legislativo n.º 385 — Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Decreto Legislativo n.º 385 — Texto Refundido de las Leyes en materia Bancaria y de Crédito), de 1 de septiembre de 1993 (GURI n.º 230, de 30 de septiembre de 1993, y suplemento ordinario de la GURI n.º 92; en lo sucesivo, «Texto Único Bancario»), que transpone el artículo 29 de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190; corrección de errores en DO 2020, L 378, p. 27), con los efectos siguientes:

–        disolución del Consejo de Administración del banco y sustitución de los antiguos miembros por tres administradores provisionales, entre ellos los Sres. Modiano e Innocenzi;

–        disolución del Consejo de Supervisión del banco y sustitución de los antiguos miembros por otras tres personas;

–        atribución a los nuevos órganos de la tarea consistente en adoptar las medidas necesarias para garantizar que el banco cumpliera de nuevo los requisitos patrimoniales de forma duradera.

20      El 2 de enero de 2019, la adopción de la decisión de sometimiento a administración provisional se anunció mediante un comunicado de prensa y la negociación de títulos emitidos o garantizados por el banco fue suspendida por la Comisión Nacional de Sociedades y Bolsa italiana durante el período de aplicación de dicha decisión o hasta el restablecimiento, en particular a raíz de las nuevas iniciativas de las autoridades competentes en materia de supervisión prudencial, de un marco de información completo sobre los títulos emitidos o garantizados por el banco.

21      Tras una nueva evaluación de las condiciones sobre cuya base se había adoptado la decisión de sometimiento a administración provisional, esta medida se prorrogó en tres ocasiones, en los días 29 de marzo, 30 de septiembre y 20 de diciembre de 2019, con el fin de estabilizar la situación del banco y permitir la finalización del refuerzo de los fondos propios.

22      El 9 de agosto de 2019, el banco, Cassa Centrale Banca — Credito Cooperativo Italiano, el FITD y el fondo de intervención voluntaria del FITD firmaron un acuerdo marco que definía las características de un plan de negocio que preveía, en particular, una ampliación de capital de 700 millones de euros y la emisión de nuevas obligaciones subordinadas de categoría 2.

23      Mediante escrito de 18 de septiembre de 2019, el BCE consideró, sobre la base del artículo 56 del Texto Único Bancario, que la ampliación de capital prevista no era contraria a una gestión sana y prudente del banco.

24      Así, el 20 de septiembre de 2019, se convocó una junta general extraordinaria de accionistas del banco para aprobar la ampliación de capital de 700 millones de euros. La propuesta de ampliación de capital fue aprobada por la junta de accionistas. Malacalza Investimenti no participó en la junta.

25      El 31 de enero de 2020, una vez realizada la ampliación de capital, en la junta general ordinaria de los accionistas del banco se eligieron un nuevo Consejo de Administración y un nuevo Consejo de Supervisión. A raíz de estas elecciones, los administradores provisionales y el Comité de Supervisión transfirieron, en la misma fecha, la administración del banco a los órganos nuevamente elegidos, poniendo fin así a la administración provisional de dicha entidad de crédito, que duró, en total, alrededor de trece meses.

 Pretensiones de las partes

26      Los demandantes solicitan al Tribunal General que:

–        condene al BCE a pagar, en concepto de indemnización por daños y perjuicios:

–        a Malacalza Investimenti, la cantidad de 870 525 670 euros, o cualquier otro importe superior o inferior que se considere apropiado, que deberá determinarse, en la medida en que sea necesario, con arreglo a principios de equidad;

–        al Sr. Malacalza Investimenti, la cantidad de 9 546 022 euros, o cualquier otro importe superior o inferior que se considere apropiado, que deberá determinarse, en la medida en que sea necesario, con arreglo a principios de equidad;

–        a ambos dos, los gastos y honorarios en que hayan incurrido con motivo del presente procedimiento;

–        declare, en la medida en que sea necesario, la invalidez de las medidas cuya ilegalidad se alega;

–        ordene al BCE, como diligencia de prueba:

–        que aporte varios informes de inspección, proyectos de decisión y decisiones;

–        que aporte, entre los documentos de supervisión prudencial, varias actas de las reuniones del Consejo de Administración del banco;

–        ordene, como diligencia de prueba:

–        que se elabore un dictamen pericial:

–        sobre la apreciación, respecto de los ejercicios 2015 a 2019, de los datos relativos a la situación de otros bancos italianos y de la Unión Europea en lo que respecta, en particular, a los elementos pertinentes de las cuentas de resultados y de las posiciones patrimoniales, a los niveles de exposición y provisión de los préstamos dudosos, a las situaciones de liquidez, a los requisitos patrimoniales y del proceso de supervisión prudencial y de evaluación [Supervisory Review and Evaluation Process (SREP)] impuestos a cada uno de esos bancos por el BCE y por los bancos centrales nacionales competentes, a cualquier eventual exigencia de desinversión de los préstamos dudosos y sobre la comparación de esos datos con los datos correspondientes del banco, relativos a los mismos ejercicios 2015 a 2019;

–        sobre la evaluación de la igualdad o falta de igualdad del trato dado al banco y a los distintos bancos por los supervisores a nivel de la Unión y nacional;

–        sobre la evaluación del importe de los perjuicios sufridos por los demandantes.

27      Apoyado por la Comisión Europea, el BCE solicita al Tribunal General que:

–        declare infundado el recurso.

–        desestime las pretensiones relativas a las diligencias de prueba.

–        condene a los demandantes a cargar con la totalidad de las costas.

 Fundamentos de Derecho

 Sobre la pretensión de indemnización

28      En sus recursos, los demandantes sostienen que la Unión ha incurrido en responsabilidad extracontractual debido a ocho ilegalidades:

–        la primera, debido a la infracción suficientemente caracterizada de la normativa italiana por parte del BCE al no haber intervenido para rectificar las declaraciones engañosas sobre la solidez del banco formuladas por los administradores de este último;

–        la segunda, debido a la infracción suficientemente caracterizada de la normativa de la Unión por parte del BCE en sus relaciones con el Consejo de Administración del banco;

–        la tercera, debido a la infracción suficientemente caracterizada de la normativa italiana por parte del BCE en lo que respecta a la aprobación, el 18 de septiembre de 2019, de una ampliación de capital contraria al derecho de adquisición preferente previsto en los estatutos del banco;

–        la cuarta, debido a la infracción suficientemente caracterizada de la normativa italiana por parte del BCE en lo que respecta al nombramiento de administradores provisionales afectados por un conflicto de intereses;

–        la quinta, debido a la infracción suficientemente caracterizada de diferentes normas y principios por parte del BCE al adoptar la medida de actuación temprana,

–        la sexta, debido a la violación suficientemente caracterizada del principio de proporcionalidad por parte del BCE, en la decisión relativa a los fondos propios, como consecuencia de la imposición al banco de un plazo demasiado corto para permitirle cumplir los requisitos que se le imponían en materia de fondos propios;

–        la séptima, debido a la violación suficientemente caracterizada del principio de protección de la confianza legítima por parte del BCE como consecuencia de las garantías dadas a los accionistas acerca de la situación del banco;

–        la octava, debido a la vulneración suficientemente caracterizada, por parte del BCE, del derecho de propiedad reconocido a los accionistas debido a la reducción significativa del valor de sus participaciones en el banco.

29      Con carácter preliminar, procede recordar que la Unión es una unión de Derecho cuyas instituciones, órganos y organismos están sujetos al control de la conformidad de sus actos, en particular, con el Tratado y con los principios generales del Derecho (sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartado 23; véase también la sentencia de 26 de junio de 2012, Polonia/Comisión, C‑336/09 P, EU:C:2012:386, apartado 36 y jurisprudencia citada).

30      Así pues, los particulares que se consideren afectados por actos adoptados por el BCE en el marco de sus funciones de supervisión prudencial de las entidades de crédito pueden impugnar la validez de dichos actos sobre la base de los artículos 263 TFUE, 267 TFUE o 277 TFUE, cuando concurran los requisitos establecidos para la aplicación de dichas disposiciones.

31      Además, los particulares que consideren que el BCE no les ha dirigido un acto distinto de una recomendación o de un dictamen pueden impugnar la omisión de dicha institución con arreglo a lo dispuesto en el artículo 265 TFUE.

32      Por otra parte, los particulares pueden solicitar que se declare que la Unión ha incurrido en responsabilidad extracontractual y reclamar una indemnización con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo tercero, cuando consideren que han sufrido un perjuicio como consecuencia de un comportamiento adoptado por el BCE en el marco de sus funciones de supervisión prudencial.

 Sobre los requisitos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión en el marco de la supervisión prudencial de las entidades de crédito por el BCE

33      A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, de los artículos 76 y 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General se desprende que, en principio, el litigio es determinado y circunscrito por las partes y que el juez de la Unión no puede pronunciarse ultra petita (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2020, Alfamicro/Comisión, C‑623/19 P, no publicada, EU:C:2020:734, apartado 40 y jurisprudencia citada).

34      Para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, los particulares deben acreditar que concurren tres requisitos de modo acumulativo: la ilegalidad del comportamiento imputable a la institución o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 64; véase también la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 65 y jurisprudencia citada).

35      En el caso de autos, el Tribunal General considera oportuno examinar si concurre el primero de estos requisitos. Así sucede, según la jurisprudencia, cuando el comportamiento impugnado se refiere a una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares y cuando la violación imputada a la institución está suficientemente caracterizada (sentencias de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, apartado 42; de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 67, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 69).

–       Sobre el primer requisito, relativo a la naturaleza de las normas que pueden generar la responsabilidad extracontractual de la Unión

36      En cuanto al primer requisito, la jurisprudencia precisa que una norma jurídica tiene por objeto conferir derechos a los particulares cuando genera a favor de estos una ventaja que puede calificarse de derecho adquirido, tiene como función proteger sus intereses o atribuye, en favor de particulares, derechos cuyo contenido puede ser identificado suficientemente (véanse las sentencias de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 140 y jurisprudencia citada, y de 9 de febrero de 2022, QI y otros/Comisión y BCE, T‑868/16, EU:T:2022:58, apartado 90 y jurisprudencia citada).

37      Para que nazca la responsabilidad de la Unión, es necesario que la protección ofrecida por la norma invocada sea efectiva respecto de la persona que la invoca. No puede tenerse en cuenta una norma si no confiere ningún derecho al particular que la invoca, aunque confiera un derecho a otras personas físicas o jurídicas (sentencia de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 77; véase también la sentencia de 9 de febrero de 2022, QI y otros/Comisión y BCE, T‑868/16, EU:T:2022:58, apartado 90 y jurisprudencia citada).

–       Sobre el segundo requisito, relativo al tipo de violación necesario para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión

38      En cuanto al segundo requisito, el criterio que se considera decisivo para determinar si una violación está suficientemente caracterizada es el de la inobservancia grave y manifiesta, por parte de la institución, de los límites impuestos a su facultad de apreciación (sentencias de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, apartado 43; de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 67, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 69).

39      Así pues, un elemento determinante para dilucidar si ha tenido lugar una violación suficientemente caracterizada es el alcance del margen de apreciación de que dispone la institución (sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/CEVA y Pfizer, C‑198/03 P, EU:C:2005:445, apartados 65 y 66).

40      A tal efecto, corresponde al juez de la Unión tomar en consideración la complejidad de la situación que debe ser regulada, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada y el carácter intencional o inexcusable del error cometido (sentencia de 3 de marzo de 2010, Artegodan/Comisión, T‑429/05, EU:T:2010:60, apartado 62).

41      En estas circunstancias, los simples errores de apreciación no bastan como tales para calificar una violación de manifiesta y grave (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2008, MyTravel/Comisión, T‑212/03, EU:T:2008:315, apartado 85).

42      En el caso de autos, procede señalar que los comportamientos criticados fueron adoptados por el BCE en el ejercicio de las funciones de supervisión prudencial que le han sido encomendadas para permitirle garantizar la seguridad y la solidez de las entidades de crédito.

43      Para que pueda llevar a cabo estas funciones, el artículo 4 del Reglamento n.º 1024/2013 atribuye al BCE la facultad de realizar operaciones como la autorización y la revocación de las licencias bancarias, el control de la aplicación de los requisitos prudenciales reglamentarios vigentes y de los sistemas internos de evaluación de riesgos, la posibilidad de imponer requisitos adicionales en materia de fondos propios y la posibilidad de imponer normas de gobernanza adecuadas.

44      Tal y como indica el considerando 17 del Reglamento n.º 1024/2013, cuando lleva a cabo estas operaciones, el BCE debe evaluar el perfil de riesgo de los bancos afectados y determinar, para cada uno de ellos, los acontecimientos que pueden afectarlo teniendo en cuenta la diversidad de las entidades, su tamaño y modelo de negocios.

45      Tales análisis implican la realización de evaluaciones que, por su carácter complejo, justifican el reconocimiento al BCE, según la jurisprudencia, de una amplia facultad de apreciación (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de mayo de 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, apartado 86; de 4 de mayo de 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, apartado 55, y de 13 de diciembre de 2017, Crédit mutuel Arkéa/BCE, T‑712/15, EU:T:2017:900, apartado 181).

46      En conclusión, de la jurisprudencia examinada anteriormente se desprende que, en el presente asunto, los demandantes, si desean demostrar la responsabilidad extracontractual del BCE, deben probar de modo suficiente en Derecho que este ha infringido de manera grave y manifiesta, más allá de la facultad de apreciación que se le reconoce, una norma del Derecho de la Unión que confiera derechos a los particulares.

47      Para determinar si se ha cometido tal infracción, el juez de la Unión debe tener en cuenta, a la luz de los datos aportados por los demandantes, la amplia facultad de apreciación reconocida al BCE en el ejercicio de sus funciones de supervisión prudencial.

–       Sobre la pretensión, formulada por el BCE, con el apoyo de la Comisión, de remitirse a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros para definir el régimen de responsabilidad extracontractual aplicable a la Unión en materia de supervisión prudencial

48      El BCE, apoyado por la Comisión, solicitó al Tribunal General que definiera el régimen de responsabilidad extracontractual al que debe someterse la Unión en materia de supervisión prudencial en función del Derecho nacional vigente en los Estados miembros.

49      En primer lugar, el BCE sugiere aplicar en el ámbito de la Unión la jurisprudencia sentada en la sentencia de 12 de octubre de 2004, Paul y otros (C‑222/02, EU:C:2004:606), en la que el Tribunal de Justicia consideró compatible con el Derecho de la Unión una normativa nacional que excluía la responsabilidad extracontractual de las autoridades nacionales de supervisión prudencial cuando estas actúan en el marco de normas adoptadas en aras del interés general.

50      A este respecto, debe señalarse que la sentencia de 12 de octubre de 2004, Paul y otros (C‑222/02, EU:C:2004:606), no puede aplicarse directamente al presente litigio, ya que dicha sentencia se refiere a autoridades nacionales y el asunto ahora sustanciado ante Tribunal General versa sobre la responsabilidad extracontractual de una institución de la Unión, aun cuando, según el artículo 4 del Reglamento n.º 1024/2013, dicha institución pueda verse obligada a ejercer, en las circunstancias definidas en dicho artículo, las funciones encomendadas a las autoridades nacionales en el marco de la supervisión prudencial de las entidades de crédito.

51      No obstante, procede señalar que, en la sentencia de 12 de octubre de 2004, Paul y otros (C‑222/02, EU:C:2004:606), el Tribunal de Justicia estableció una relación entre, por una parte, el objeto perseguido por la norma supuestamente infringida y, por otra parte, la posibilidad o, por el contrario, la imposibilidad, de que los particulares exijan la responsabilidad extracontractual de las autoridades de supervisión. En efecto, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que, dado que la función de la autoridad nacional de supervisión se ejercía únicamente en aras del interés general, el Derecho de la Unión no se oponía a que el Derecho nacional, en aquel asunto, el Derecho alemán, excluyese la responsabilidad de la autoridad de supervisión (sentencia de 12 de octubre de 2004, Paul y otros, C‑222/02, EU:C:2004:606, apartado 32).

52      De manera análoga, a nivel de la Unión, se ha reconocido la responsabilidad extracontractual de las instituciones en situaciones que implican una norma que crea derechos a favor de los demandantes (véanse los anteriores apartados 36 y 37) y se ha excluido en supuestos que no implican la creación de tales derechos, en particular situaciones en las que las normas invocadas perseguían un objetivo de interés público o tenían carácter institucional, y que llevaban a cabo, en particular, una atribución o un reparto de competencias entre instituciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comisión, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, apartado 81; de 11 de julio de 2007, Fédération des industries condimentaires de France y otros/Comisión, T‑90/03, no publicada, EU:T:2007:208, apartado 61; de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartados 136 a 141, y de 9 de febrero de 2022, QI y otros/Comisión y BCE, T‑868/16, EU:T:2022:58, apartados 93 a 99).

53      En segundo lugar, el BCE alega, con el apoyo de la Comisión, que, según los análisis que ha realizado, la mayoría de los Estados miembros limita la responsabilidad de los supervisores a los casos de dolo o de falta grave. En su opinión, este enfoque debe seguirse a escala de la Unión con arreglo a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros mencionados en el artículo 340 TFUE, párrafo tercero. A su parecer, tal enfoque es necesario para preservar la acción del BCE permitiéndole actuar en aras del interés general sin quedar paralizado por el temor a que sus actos resulten impugnados incluso en caso de culpa leve o de mera ilegalidad.

54      A este respecto, procede señalar que, en la sentencia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame (C‑46/93 y C‑48/93, EU:C:1996:79), el Tribunal de Justicia consideró, en lo que concierne a la responsabilidad de los Estados miembros por violación del Derecho de la Unión, que la obligación de reparar los daños causados a los particulares no puede supeditarse a un requisito, basado en el concepto de «culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho [de la Unión]». En efecto, imponer un requisito suplementario de tal naturaleza equivaldría a poner en entredicho el derecho a indemnización que tiene su fundamento en el ordenamiento jurídico de la Unión (sentencia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, EU:C:1996:79, apartado 79).

55      En el mismo sentido, en la sentencia de 25 de marzo de 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), el Tribunal de Justicia indicó que el Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional que supedita el derecho de los particulares a obtener una indemnización al requisito adicional, que va más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión, basado en el carácter intencional de dicha actuación, como el que se deriva del artículo 79, apartado 8, de la Zakon za kreditnite institutsii (Ley de Entidades de Crédito) (DV n.º 59, de 21 de julio de 2006) (véase la sentencia de 25 de marzo de 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, apartado 121 y jurisprudencia citada).

56      Pues bien, el principio de equivalencia exige que el conjunto de normas aplicables a los recursos se aplique tanto a los recursos basados en la violación del Derecho de la Unión como a los basados en la infracción del Derecho interno (véase la sentencia de 4 de octubre de 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, apartado 124 y jurisprudencia citada).

57      De ello se sigue que el Derecho de la Unión se opone a que la responsabilidad extracontractual de un Estado miembro y, sobre la base del principio de equivalencia, la de una institución de la Unión, estén supeditadas a requisitos que, como los relativos a la existencia de dolo o de culpa grave, vayan más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión.

58      Procede examinar las ocho ilegalidades invocadas por los demandantes a la luz de estos principios.

 Sobre la primera ilegalidad, consistente en que el BCE infringió supuestamente de manera suficientemente caracterizada la normativa italiana al no intervenir para rectificar declaraciones engañosas sobre la solidez del banco realizadas por los administradores de este

59      Por lo que respecta a la primera ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, los demandantes alegan que, al no rectificar declaraciones supuestamente engañosas formuladas sobre la solidez del banco por los administradores de este, el BCE infringió de manera suficientemente caracterizada tres disposiciones de la legislación bancaria italiana, a saber, los artículos 53, apartado 1, letra d bis), 53 bis, apartado 1, letra d), y 67, apartado 1, letra e), del Texto Único Bancario.

60      El BCE rebate las alegaciones de los demandantes con el apoyo de la Comisión.

61      A este respecto, procede recordar que las omisiones imputables a las instituciones pueden generar la responsabilidad de la Unión cuando estas incumplen una obligación legal de actuar derivada de una disposición del Derecho de la Unión (sentencias de 15 de septiembre de 1994, KYDEP/Consejo y Comisión, C‑146/91, EU:C:1994:329, apartado 58, y de 26 de febrero de 2016, Šumelj y otros/Comisión, T‑546/13, T‑108/14 y T‑109/14, EU:T:2016:107, apartado 42).

62      Procede recordar asimismo que, conforme a la jurisprudencia, para poder generar la responsabilidad extracontractual de la Unión, la disposición de que se trate debe tener por objeto conferir a los demandantes un derecho que estos estimen vulnerado y la supuesta vulneración debe estar suficientemente caracterizada (véase el anterior apartado 35).

63      En el caso de autos, las disposiciones supuestamente infringidas de manera suficientemente caracterizada se aplican al BCE en el presente litigio en virtud del artículo 9 del Reglamento n.º 1024/2013, según el cual dicha institución interviene como autoridad competente en lugar de la autoridad nacional cuando, como sucede en el caso de autos, las entidades que han de supervisarse están comprendidas en el ámbito de su competencia en virtud del artículo 4 del Reglamento n.º 1024/2013.

64      Para pronunciarse, estas disposiciones deben examinarse en función del objetivo que persiguen.

65      En primer lugar, los artículos 53, apartado 1, letra d bis), y 67, apartado 1, letra e), del Texto Único Bancario identifican la información que el BCE debe publicar sobre las entidades de crédito y, en su caso, la sociedad matriz de dichas entidades, para garantizar la transparencia del mercado y, de este modo, su correcto funcionamiento y la estabilidad del sistema financiero considerado en su conjunto.

66      En efecto, el artículo 53, apartado 1, letra d bis), del Texto Único Bancario encomienda al supervisor la tarea de publicar información relativa a las entidades de crédito, en particular información sobre la adecuación de los fondos propios, la limitación del riesgo, las participaciones de las que se puede ser titular, la gobernanza y la organización administrativa o contable.

67      Por otra parte, el artículo 67, apartado 1, letra e), del Texto Único Bancario establece que, para el ejercicio de la supervisión consolidada, el supervisor facilitará a la sociedad matriz, mediante medidas generales, información sobre el grupo bancario en su conjunto o sus componentes, relativa a la adecuación de los fondos propios, la limitación del riesgo en sus diferentes configuraciones, las participaciones, el gobierno corporativo, la organización administrativa y contable, los controles internos y los sistemas de remuneración e incentivos.

68      De su tenor se desprende que estas disposiciones imponen al BCE una obligación general de publicación relativa a categorías de información con un objetivo de interés público, a saber, garantizar el buen funcionamiento y la estabilidad de los mercados. En cambio, no imponen, en sí mismas, al BCE, ni directa ni indirectamente, ninguna obligación de reaccionar, de manera específica, cuando algunos operadores realicen en el mercado declaraciones relativas a la solidez de determinadas entidades, que otros consideren engañosas. En consecuencia, no cabe deducir de estas disposiciones ningún derecho, de ningún tipo, para los inversores, a que el BCE intervenga, en cada Estado miembro, cada vez que se formulen en estos comentarios acerca de las entidades sometidas a su supervisión que podrían ser considerados por los inversores, total o parcialmente, carentes de fundamento.

69      Es cierto que, en el presente asunto, las declaraciones fueron formuladas por administradores del banco. Debido a sus funciones, es posible que los mercados confirieran a dichas declaraciones cierta credibilidad. Así pues, es posible que el valor de las acciones que componen el capital del banco se viera afectado por dichas declaraciones, lo que podría haber causado un perjuicio a los demandantes.

70      No obstante, procede recordar que la existencia de un supuesto daño económico no basta, por sí sola, para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión. Para que pueda generarse esta responsabilidad, los demandantes deben demostrar la existencia de un comportamiento ilegal. A tal efecto, estos últimos deben demostrar, según la jurisprudencia, que se ha infringido de manera suficientemente caracterizada una norma que confiere derechos a los particulares. Pues bien, los demandantes no han demostrado la existencia de tal norma, y menos aún la de una infracción de tal naturaleza.

71      En el caso de autos, resulta que, si consideraban haber sufrido un perjuicio como consecuencia de tales declaraciones, correspondía a los propios demandantes reaccionar rectificando dichas declaraciones y entablando acciones contra sus autores, en su caso, ante los tribunales competentes.

72      En segundo lugar, el artículo 53 bis, apartado 1, letra d), del Texto Único Bancario establece que, cuando la situación lo exija, el supervisor podrá adoptar medidas específicas con respecto a uno o varios bancos o al conjunto del sistema bancario.

73      Con arreglo a esta disposición, dichas medidas pueden incluir la restricción de las actividades o de la estructura territorial del banco, la prohibición, para este, de realizar determinadas operaciones, incluso de carácter societario, y de distribuir beneficios u otros elementos de capital, así como, en el caso de los instrumentos financieros que puedan incluirse en el capital a efectos de supervisión, la prohibición de pagar intereses, el establecimiento de límites para el importe total de la parte variable de la remuneración en el banco, cuando ello sea necesario para el mantenimiento de una base de capital sana, y, en el caso de los bancos que se beneficien de intervenciones excepcionales de apoyo público, la fijación de límites para la remuneración total de los mandatarios sociales.

74      A la vista de su tenor literal, resulta que, como tal, el artículo 53 bis, apartado 1, letra d), del Texto Único Bancario carece de pertinencia a efectos de determinar si se ha impuesto al BCE una obligación que le obligue a rectificar declaraciones atribuidas a ciertos operadores, y consideradas erróneas por otros, sobre la estabilidad financiera del banco. En la referida disposición no se impone al BCE ninguna obligación en este sentido de manera directa ni indirecta. Salvo que se amplíe indebidamente su alcance, esta disposición no puede interpretarse de manera que añada, a cargo del BCE, una obligación que, al no haber sido introducida en el texto, no ha sido consagrada por el legislador de la Unión.

75      De ello se sigue que procede desestimar las alegaciones de los demandantes relativas a la primera ilegalidad del comportamiento imputado al BCE.

 Sobre la segunda ilegalidad, consistente en que el BCE infringió supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, la normativa de la Unión en sus relaciones con el Consejo de Administración del banco

76      En lo que concierne a la segunda ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, los demandantes alegan que este infringió, de manera suficientemente caracterizada, los artículos 4 y 16 del Reglamento n.º 1024/2013:

–        al ponerse de acuerdo con los Sres. Modiano e Innocenzi para que dimitieran el 2 de enero de 2019, lo que provocó la disolución del Consejo de Administración del banco y abrió la vía a la administración provisional de dicha entidad;

–        al tratar de limitar las competencias del Consejo de Administración del banco a la mera ratificación de las decisiones adoptadas por el consejero delegado, con ocasión de la reunión de 16 de febrero de 2018 y en el trascurso de intercambios sucesivos entre el Sr. Malacalza, la Sra. Nouy (presidenta del Consejo de Supervisión del BCE) y el Sr. Quintana (miembro de la Dirección General de Supervisión Microprudencial del BCE);

–        al ocultar al Consejo de Administración durante varios meses el alcance de las dificultades a las que se enfrentaba el banco en materia de fondos propios informándole únicamente, el 21 de junio de 2018, del contenido de un escrito que el BCE había sin embargo remitido al consejero delegado el 4 de junio de 2018.

77      El BCE, apoyado por la Comisión, rebate estas alegaciones.

78      Para pronunciarse, procede examinar sucesivamente las dos disposiciones invocadas por los demandantes.

79      En primer lugar, el artículo 4 del Reglamento n.º 1024/2013 establece que el BCE tendrá competencias exclusivas para ejercer, con fines de supervisión prudencial de las entidades de crédito establecidas en los Estados miembros, las funciones consistentes, en particular, en autorizar a las entidades de crédito, evaluar las notificaciones de adquisición y de venta de participaciones cualificadas en entidades de crédito y velar por el cumplimiento de los actos que impongan requisitos prudenciales a las entidades de crédito en materia de fondos propios, limitación de grandes exposiciones, liquidez y gobernanza, incluidos los requisitos de idoneidad de las personas responsables de la gestión de las entidades de crédito.

80      A este respecto, procede señalar que los comportamientos imputados al BCE no guardan relación con el artículo 4 del Reglamento n.º 1024/2013. En efecto, esta disposición atribuye al BCE competencias en materia prudencial y prevé, más concretamente, que el BCE «tendrá competencias exclusivas» para ejercer un cierto número de ellas, repartiéndose así entre esta institución y las autoridades nacionales las funciones que pueden contemplarse en este tipo de ámbitos.

81      Así pues, esta disposición, en la medida en que atribuye competencias a las instituciones y las reparte entre ellas, tiene por objeto poner en práctica el objetivo general de organizar un sistema normativo relativo a un ámbito de actividad en beneficio del interés público, sin conceder, por sí misma, a los particulares derechos que puedan fundamentar un recurso ante el Tribunal General.

82      En segundo lugar, el artículo 16, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1024/2013 faculta al BCE, a efectos del desempeño de las funciones que se le atribuyen, para exigir a las entidades de crédito que adopten en una fase temprana diversas medidas cuando dichas entidades no cumplan los requisitos prudenciales o corran el riesgo de no cumplirlos, o incluso cuando otras deficiencias no permitan garantizar una gestión adecuada o una cobertura satisfactoria de los riesgos en el seno de esas entidades.

83      Las medidas a que se refiere esta disposición pueden consistir, en particular, en exigir el refuerzo de los fondos propios, en restringir o limitar la actividad de la entidad de crédito, en solicitar el abandono de actividades que planteen riesgos excesivos para la solidez de la entidad o en destituir a los miembros del órgano de dirección de las entidades que no cumplan las obligaciones que se les imponen.

84      Nuevamente, tal disposición, en la medida en que se limita a proceder a una habilitación, no contiene, en sí misma, normas que tengan por objeto conferir derechos a los particulares, sino que organiza el funcionamiento del sistema de supervisión bancaria en aras del interés público y, por ello, no puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión.

85      En estas circunstancias, procede considerar que, dado que los artículos 4 y 16, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1024/2013 no tienen por objeto conferir derechos a los particulares, no pueden servir de fundamento a una ilegalidad del comportamiento imputado al BCE en el marco de la supervisión prudencial ejercida por este sobre el banco que pueda generar la responsabilidad de la Unión debido a dicho comportamiento.

86      Por consiguiente, procede desestimar las alegaciones de los demandantes relativas a la segunda ilegalidad del comportamiento imputado al BCE.

 Sobre la tercera ilegalidad, consistente en que el BCE infringió supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, la legislación italiana al aprobar, el 18 de septiembre de 2019, una ampliación de capital contraria al derecho de adquisición preferente previsto en los estatutos del banco

87      Por lo que respecta a la tercera ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, los demandantes alegan que este infringió, de manera suficientemente caracterizada, el artículo 56 del Texto Único Bancario al aprobar, el 18 de septiembre de 2019, una ampliación de capital contraria al derecho de adquisición preferente reconocido a los accionistas por los estatutos del banco.

88      El BCE, apoyado por la Comisión, rebate estas alegaciones.

89      A tenor del artículo 56 del Texto Único Bancario:

«1.      La Banca d’Italia [(Banco de Italia)] velará por que las modificaciones de los estatutos de los bancos no entren en conflicto con una gestión sana y prudente.

2.      El procedimiento de inscripción en el Registro Mercantil solo podrá iniciarse si se lleva a cabo la comprobación prevista en el apartado 1.»

90      En el caso de autos, el artículo 56 del Texto Único Bancario se aplica al BCE en virtud del artículo 9 del Reglamento n.º 1024/2013, según el cual dicha institución intervendrá como autoridad competente en lugar de la autoridad nacional cuando, como sucede en el caso de autos, las entidades que deban supervisarse sean de su competencia en virtud del artículo 4 de dicho Reglamento.

91      Del artículo 56 del Texto Único Bancario se desprende que, en el ejercicio de las funciones que le son atribuidas, el supervisor debe comprobar la compatibilidad, con las limitaciones derivadas de una gestión sana y prudente, de las modificaciones introducidas en los estatutos de las entidades de crédito, antes de que dichas modificaciones puedan inscribirse en el Registro Mercantil.

92      Pues bien, esta comprobación no debe versar sobre la compatibilidad de la modificación estatutaria prevista con los derechos de adquisición preferente de los accionistas, sino sobre la compatibilidad de dicha modificación con el imperativo de una gestión sana y prudente que figura en el artículo 56 del Texto Único Bancario.

93      Así pues, la exigencia de una gestión sana y prudente demuestra que, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, el objetivo que debe tenerse en cuenta, en el marco de la valoración realizada por el supervisor sobre la base del artículo 56 del Texto Único Bancario, es la estabilidad de la entidad de crédito y, más en general, del sistema financiero en su conjunto.

94      En estas circunstancias, procede considerar que el artículo 56 del Texto Único Bancario no confiere, en sí mismo, derechos a los particulares en el sentido de los anteriores apartados 36 y 37. En consecuencia, procede desestimar las alegaciones relativas a la tercera ilegalidad del comportamiento imputado al BCE.

 Sobre la cuarta ilegalidad, consistente en que el BCE infringió supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, la normativa italiana al nombrar administradores provisionales afectados por un conflicto de intereses

95      Por lo que respecta a la cuarta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, los demandantes sostienen que este infringió, de manera suficientemente caracterizada, el artículo 71, apartado 6, del Texto Único Bancario al nombrar, como administradores provisionales, al antiguo presidente del Consejo de Administración, el Sr. Modiano, y al antiguo consejero delegado del banco, el Sr. Innocenzi. Según afirman, una vez que estos últimos se convirtieron en administradores provisionales, resultaba delicado para estos ejercitar la acción social contra los órganos de administración y de control (o algunos de sus miembros) disueltos entretanto. De este modo, gracias a su nombramiento como administradores provisionales, se encontraban a salvo de las acciones de responsabilidad que podrían haberse ejercitado contra ellos por las decisiones adoptadas cuando eran presidente del Consejo de Administración y consejero delegado del banco respectivamente.

96      El BCE, apoyado por la Comisión, rebate estas alegaciones.

97      Con carácter preliminar, procede señalar que la decisión de sometimiento a administración provisional fue anulada por el Tribunal General en la sentencia de 12 de octubre de 2022, Corneli/BCE (T‑502/19, recurrida en casación, EU:T:2022:627), sin que esta circunstancia sea un impedimento para su examen en el presente procedimiento.

98      Por una parte, la anulación no se produjo debido a una infracción como consecuencia de la existencia de un conflicto de intereses, contrariamente a lo que solicitan los demandantes en el presente asunto, sino como consecuencia de un error cometido al determinar la base jurídica utilizada por el BCE para adoptar dicha decisión (sentencia de 12 de octubre de 2022, Corneli/BCE, T‑502/19, recurrida en casación, EU:T:2022:627, apartados 113 y 114).

99      Por otra parte, el recurso de indemnización, por su naturaleza, constituye una vía de recurso autónoma que ejerce una función particular en el sistema de recursos concebidos por los Tratados y está subordinada a condiciones de ejercicio concebidas pensando en su objeto específico (sentencia de 28 de abril de 1971, Lütticke/Comisión, 4/69, EU:C:1971:40, apartado 6, y auto de 21 de junio de 1993, Van Parijs y otros/Consejo y Comisión, C‑257/93, EU:C:1993:249, apartado 14).

100    De este modo, se admite que el Tribunal General puede examinar de manera autónoma, a efectos de un recurso de indemnización, la legalidad de un acto objeto de un recurso de anulación. No obstante, mientras que los recursos de anulación persiguen declarar la ilegalidad de un acto jurídicamente vinculante, el recurso de indemnización tiene por objeto la solicitud de reparación de un perjuicio causado por un acto o un comportamiento ilícito imputable a una institución de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartados 61 y 62).

101    Hecha esta precisión, del artículo 71, apartado 6, del Texto Único Bancario resulta que, para poder ejercer sus funciones, los administradores provisionales deben presentar varias características, entre las que figura el estar exentos de conflictos de intereses. Tal exigencia implica, por parte del BCE, que, cuando procede al nombramiento de administradores provisionales, debe comprobar la inexistencia de conflictos de intereses que puedan afectar a las personas de que se trate. De no llevarse a cabo tal comprobación, los interesados no podrán ejercer sus funciones, incluso pese a haber sido nombrados, cuando no cumplan dicha exigencia.

102    Pues bien, la exigencia de estar exento de conflicto de intereses forma parte, con carácter general, del principio de imparcialidad, que tiene por objeto proteger, según la jurisprudencia, por una parte, el interés general y, por otra parte, el interés de los particulares que podrían verse perjudicados a raíz de la presencia de ese conflicto de intereses (véanse, por analogía, las sentencias de 6 de abril de 2006, Camós Grau/Comisión, T‑309/03, EU:T:2006:110, apartado 102, y de 6 de junio de 2019, Dalli/Comisión, T‑399/17, no publicada, EU:T:2019:384, apartado 100).

103    De este modo, el principio de imparcialidad crea, según la jurisprudencia, para los particulares que pueden resultar afectados, un derecho subjetivo que, si se viola de manera suficientemente caracterizada, puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión por el daño eventualmente causado por una institución en el ejercicio de las misiones que se le confían.

104    En estas circunstancias, procede considerar que el artículo 71, apartado 6, del Texto Único Bancario tiene por objeto conferir derechos a los particulares en el sentido de los anteriores apartados 36 y 37.

105    Por lo que respecta a la comprobación de si el BCE cometió una infracción suficientemente caracterizada del artículo 71, apartado 6, del Texto Único Bancario, procede señalar que, para motivar la adopción de la decisión de sometimiento a administración provisional, dicha institución no indicó que esta estuviera justificada por la existencia de «irregularidades graves» cometidas «en el marco de la administración» del banco, en el sentido del artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra b), del Texto Único Bancario, en relación con el artículo 70 de dicho texto.

106    A este respecto, procede recordar que, a tenor de los artículos 69 octiesdecies, apartado 1, letra b), y 70 del Texto Único Bancario, el supervisor podrá someter a una entidad a administración provisional en caso de infracción grave de disposiciones legales o reglamentarias, de irregularidades graves en la gestión de la entidad de crédito, cuando el deterioro de la situación del banco o del grupo bancario sea particularmente significativo, cuando sea previsible que se produzcan pérdidas graves de activos, o cuando se solicite la administración provisional mediante solicitud motivada de los órganos de administración o de la junta general extraordinaria de la entidad de crédito.

107    En el caso de autos, si se hubieran cometido irregularidades en la gestión del banco, habría sido necesario garantizar, para proteger a los accionistas, que pudiera incoarse un procedimiento contra los responsables. En efecto, solo una acción de responsabilidad frente a los antiguos miembros de los órganos de administración habría permitido lograr que dichos responsables indemnizaran los daños sufridos por los accionistas. En tal supuesto, habría podido ser inadecuado nombrar como administradores provisionales a personas que anteriormente habían ejercido funciones de administración en el banco. En efecto, como sostienen los recurrentes, tal nombramiento habría restado realismo a la perspectiva de tal acción, ya que los administradores provisionales no tendrían ningún interés en cuestionar su propia responsabilidad.

108    Sin embargo, la situación era diferente en el caso de autos, puesto que, según los términos empleados en la decisión de sometimiento a administración provisional esta no se basó en «irregularidades graves» cometidas por los antiguos órganos de administración del banco, sino en el «deterioro significativo de la situación del banco», en el sentido de los artículos 69 octiesdecies y 70 del Texto Único Bancario.

109    Además, las dificultades financieras que afectaban al banco precedieron al nombramiento, en calidad, respectivamente, de presidente del Consejo de Administración del banco, del Sr. Modiano, y de consejero delegado, del Sr. Innocenzi, como se desprende de los hechos expuestos anteriormente (anteriores apartados 5 a 10).

110    Por lo demás, procede recordar que, en el ejercicio de su función prudencial, el BCE goza de una amplia facultad de apreciación, sin que el juez pueda sustituir la apreciación efectuada por dicha institución por la suya propia (véase el anterior apartado 45).

111    Pues bien, el BCE pudo considerar, en el ejercicio de esa facultad, sin rebasar sus límites, que era oportuno confiar la gestión de la administración provisional a personas familiarizadas con la entidad de crédito objeto de la medida controvertida, ya que tal familiarización les permitía reaccionar con mayor rapidez en un contexto de crisis frente a las sucesivas dificultades que se presentaban.

112    Atendiendo a este fundamento, puede considerarse que el BCE hizo uso de su facultad de apreciación de manera razonable al nombrar como administradores provisionales a los Sres. Modiano e Innocenzi, que tenían suficiente conocimiento de los asuntos del banco como para poder actuar con prontitud ante la situación de crisis que sufría el banco.

113    Es cierto que, como señalan los demandantes, la acción social de responsabilidad contra los miembros de los órganos disueltos de administración y control la ejercen, durante la administración provisional, los comisarios provisionales, de conformidad con el artículo 72, apartado 5, del Texto Único Bancario italiano.

114    No obstante, de conformidad con los artículos 2393 y 2393 bis del Código Civil italiano, la junta de accionistas y los accionistas que posean individual o conjuntamente una quinta parte del capital social, o una cantidad diferente prevista en los estatutos de una entidad de crédito, podrán, cuando la entidad de crédito vuelva a estar sometida a administración ordinaria, ejercitar una acción de responsabilidad contra los miembros de los órganos de administración y control durante un período de cinco años después de que estos hayan cesado en sus funciones.

115    Así, después de que se hubiera retomado la gestión ordinaria del banco, la junta de accionistas y los accionistas que poseían individual o conjuntamente una quinta parte del capital social, o la cantidad diferente prevista en los estatutos del banco, tenían la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad contra los Sres. Modiano e Innocenzi, en su condición de antiguos miembros del Consejo de Administración, durante un período de cinco años a partir de la fecha de cese en sus funciones.

116    A fortiori, en estas circunstancias, procede considerar que, al nombrar a los Sres. Modiano e Innocenzi administradores provisionales, el BCE se mantuvo dentro de los límites de lo razonable en el ejercicio de su facultad de apreciación.

117    Así pues, al no haberse acreditado ninguna violación suficientemente caracterizada, procede desestimar las alegaciones relativas a la cuarta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE.

 Sobre la quinta ilegalidad, consistente en que, al adoptar la medida de actuación temprana, el BCE vulneró supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, diferentes normas y principios

118    Por lo que respecta a la quinta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, los demandantes formulan, en contra de la adopción de la medida de actuación temprana, seis imputaciones, que el BCE rebate con el apoyo de la Comisión.

–       Sobre la primera imputación, relativa a la adopción de la medida de actuación temprana sobre la base de un mero riesgo de infracción del marco normativo

119    Mediante la primera imputación, los demandantes sostienen que el BCE infringió, de manera suficientemente caracterizada, el artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario al adoptar la medida de actuación temprana ante un mero riesgo de infracción del marco normativo aplicable, siendo así que, a su juicio, con arreglo a dicha disposición, debía aportarse la prueba de un incumplimiento previsible.

120    A este respecto, procede señalar que, a tenor del artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario, el Banco de Italia podrá adoptar las medidas de actuación temprana que se mencionan en dicho artículo cuando, a raíz de un rápido deterioro de la situación del banco de que se trate o de su grupo, constate o prevea, en particular, una infracción del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 (DO 2013, L 176, p. 1), y del título II de la Directiva 2014/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a los mercados de instrumentos financieros y por la que se modifican la Directiva 2002/92/CE y la Directiva 2011/61/UE (DO 2014, L 173, p. 349).

121    En el caso de autos, el artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario se aplica al BCE en virtud del artículo 9 del Reglamento n.º 1024/2013, según el cual dicha institución intervendrá como autoridad competente en lugar de la autoridad nacional cuando, como sucede en el caso de autos, las entidades que deban supervisarse sean de su competencia en virtud del artículo 4 de dicho Reglamento.

122    De ello se sigue que, en la medida en que el artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario se limita a conferir al supervisor la facultad de adoptar una medida de actuación temprana cuando, al término de la apreciación que le corresponde efectuar, se cumplan los requisitos que establece, no confiere, por sí mismo, a los particulares derechos cuya garantía puedan solicitar al juez de la Unión.

123    Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación de los demandantes de que los derechos e intereses de que disponen en calidad de accionistas se vieron afectados por haberse visto privados de cualquier posible implicación en la gestión del banco a raíz de la adopción, por el BCE, de la medida de actuación temprana.

124    A este respecto, procede considerar que el efecto que pueda producir una intervención del BCE en los intereses de los accionistas de una entidad de crédito no puede tenerse en cuenta para generar la responsabilidad extracontractual de dicha institución si la norma en la que se basa dicha intervención no tiene por objeto crear o proteger, de manera específica, un derecho conferido a dichos accionistas de una manera suficientemente definida.

125    Pues bien, como se ha indicado en el anterior apartado 122, el artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario no pretende crear derechos a favor de los particulares, aunque sean accionistas.

126    En efecto, la medida de actuación temprana se adoptó sobre la base del artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario con el fin de proteger la estabilidad del sistema financiero y, por tanto, de aplicar un objetivo de interés público.

127    Así, el BCE motivó la adopción de la medida de actuación temprana por el riesgo de incumplimiento de los requisitos establecidos en el marco regulador aplicable. En esta medida, el riesgo que se tuvo en cuenta se fundamentó de manera específica y concreta a la luz de los criterios establecidos en el artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario, que se refiere a la existencia de un deterioro rápido de la situación de la entidad supervisada como uno de los indicios de un posible incumplimiento por parte de esta de los requisitos en materia de fondos propios.

128    A este respecto, el BCE indicó en la medida de actuación temprana que:

–        en junio de 2016, la ratio de capital de nivel 1 ordinario (CT 1) y la ratio de capital de nivel 2 (TCR) del banco eran del 12,29 % y del 14,37 %, respectivamente. Sin embargo, la evolución prevista de estas dos ratios en 2017 las situaba en valores inferiores respecto de los valores del año anterior, a saber, el 10,35 % para el CT 1 y el 12,19 % para el TCR, incumpliendo el requisito global de fondos propios del 12,50 %. (véase el punto 1.1.1 de la medida de actuación temprana);

–        las ratios de capital podían reducirse incluso más allá de los valores indicados anteriormente, con pérdidas patrimoniales aún más significativas habida cuenta de los resultados constantes e insuficientes en términos de rentabilidad del banco en los últimos años, del alto riesgo de crédito derivado del nivel de préstamos de dudoso cobro, que ponía en peligro la capacidad de la entidad supervisada para generar beneficios, así como de las incertidumbres relacionadas con las medidas de ahorro de costes previstas en el plan estratégico adoptado por el banco (véanse los puntos 1.1.2 y 1.1.3 de la medida de actuación temprana).

129    En estas circunstancias, procede considerar que, al perseguir un objetivo de interés público, el artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario no tiene por objeto conferir derechos a los particulares y que fue efectivamente para cumplir ese objetivo por lo que se aplicó en el caso de autos mediante la adopción de la medida de actuación temprana, por lo que la primera imputación debe ser desestimada.

–       Sobre la segunda imputación, relativa a la obligación prevista en la medida de actuación temprana de ceder en condiciones poco ventajosas préstamos supuestamente dudosos

130    Mediante la segunda imputación, los demandantes sostienen que el BCE infringió, de manera suficientemente caracterizada, el artículo 69 noviesdecies del Texto Único Bancario al imponer al banco, en la medida de la actuación temprana, la obligación de ceder en condiciones poco ventajosas préstamos supuestamente dudosos. Pues bien, según los demandantes, esta disposición no permite la imposición de este tipo de obligación, sino que únicamente prevé la posibilidad de ejecutar un plan de saneamiento o de preparar un plan destinado a negociar una reestructuración de la deuda con los acreedores.

131    De conformidad con el artículo 69 noviesdecies del Texto Único Bancario, el Banco de Italia podrá solicitar a una entidad de crédito o a la sociedad matriz de un grupo bancario, cuando concurran los requisitos establecidos en el artículo 69 octiesdecies, apartado 1, letra a), del Texto Único Bancario, que ejecute, siquiera parcialmente, el plan de saneamiento adoptado, que prepare un plan para negociar la reestructuración de la deuda con todos o con algunos de los acreedores o, en su caso, que modifique su forma social.

132    En el ejercicio de esta facultad, el Banco de Italia puede exigir la actualización del plan de saneamiento cuando las condiciones que condujeron a la adopción de la medida de actuación temprana difieran de los supuestos contemplados en el plan. Además, puede fijar un plazo para la aplicación del plan y la eliminación de las causas que condujeron a la adopción de la medida de actuación temprana.

133    En el caso de autos, el artículo 69 noviesdecies del Texto Único Bancario se aplica al BCE en virtud del artículo 9 del Reglamento n.º 1024/2013, según el cual dicha institución intervendrá como autoridad competente en lugar de la autoridad nacional cuando, como sucede en el caso de autos, las entidades que deban supervisarse sean de su competencia en virtud del artículo 4 de dicho Reglamento.

134    Procede considerar que, en la medida en que el artículo 69 noviesdecies del Texto Único Bancario se limita a conferir al supervisor la facultad de solicitar a las entidades de crédito que preparen o ejecuten un plan para negociar una reestructuración de la deuda cuando concurran los requisitos que establece, no confiere, por sí mismo, derechos a los particulares.

135    Así, en el caso de autos, para alcanzar un objetivo de interés público, el BCE solicitó al banco, en la medida de la actuación temprana, que presentara, antes del 28 de febrero de 2017, un plan estratégico y un plan operativo que debían, al menos:

–        indicar las medidas que el banco tenía intención de adoptar para reducir el nivel de los préstamos dudosos;

–        incluir objetivos cuantitativos para la reducción de los préstamos dudosos;

–        indicar el calendario de aplicación de estas medidas;

–        tener en cuenta los objetivos mínimos definidos por el BCE al elegir las medidas que deben adoptarse para reducir los préstamos dudosos, es decir, un máximo de 5 500 millones de euros de préstamos dudosos a 31 de diciembre de 2017, 4 600 millones de euros a 31 de diciembre de 2018 y 3 700 millones de euros a 31 de diciembre de 2019, y

–        ser aprobados por el órgano de dirección del banco.

136    Así, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, la medida de actuación temprana no exigió que el banco cediera préstamos dudosos, y menos aún que lo hiciera a precios definidos durante un período determinado. De conformidad con el artículo 69 noviesdecies del Texto Único Bancario, en la medida de la actuación temprana, el BCE se limitó a solicitar al banco que presentara un plan estratégico y un plan operativo para reducir la proporción de préstamos dudosos presentes en su balance. Sin embargo, estos planes debían ser preparados y aprobados por el banco. Le correspondía, en particular, identificar y aplicar las medidas adecuadas indicando, por ejemplo, qué préstamos dudosos debían cederse, según qué modalidades, a quién y a qué precio.

137    Además, el artículo 69 noviesdecies del Texto Único Bancario no se opone a que la medida de actuación temprana indique objetivos mínimos y fije plazos para la reducción de los préstamos dudosos. En efecto, esta disposición atribuye expresamente al BCE la facultad de fijar un plazo para la aplicación del plan y la eliminación de las causas que motivaron la actuación temprana.

138    En estas circunstancias, procede considerar que el artículo 69 noviesdecies del Texto Único Bancario persigue un objetivo de interés público sin tener por objeto conferir derechos a los particulares y que cuando el BCE adoptó la medida de actuación temprana controvertida en la segunda imputación aplicó dicho artículo en el caso de autos precisamente para alcanzar ese objetivo.

139    Por consiguiente, procede desestimar la segunda imputación.

–       Sobre la tercera imputación, relativa al cumplimiento, en un período determinado, de los requisitos impuestos en materia de fondos propios

140    Mediante la tercera imputación, los demandantes sostienen que el BCE infringió, de manera suficientemente caracterizada, el artículo 16, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1024/2013, ya que, en la medida de la actuación temprana, consideró que el incumplimiento por parte del banco de los requisitos de fondos propios podría materializarse en un horizonte temporal de más de doce meses después de la adopción de dicha medida.

141    Pues bien, según los demandantes, el artículo 16, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1024/2013 limita la facultad del BCE de adoptar una medida respecto de una entidad de crédito únicamente a los supuestos en los que el riesgo de que dicha entidad infrinja el marco normativo aplicable se produzca, a más tardar, dentro de los doce meses siguientes a la intervención del BCE.

142    A este respecto, procede recordar que, como se ha indicado en los anteriores apartados 82 y siguientes, el artículo 16 del Reglamento n.º 1024/2013 atribuye facultades al BCE en materia de supervisión prudencial persiguiendo un objetivo de interés público sin conferir derechos a los particulares.

143    Por consiguiente, procede desestimar la tercera imputación.

–       Sobre la cuarta imputación, basada en la violación del principio de igualdad de trato

144    Mediante la cuarta imputación, los demandantes sostienen que el BCE violó, de manera suficientemente caracterizada, el principio de igualdad de trato al imponer al banco, en el marco de la medida de actuación temprana, medidas más exigentes que las adoptadas respecto de otras entidades de crédito que, sin embargo, se encontraban en una situación similar.

145    A este respecto, procede recordar que el principio de igualdad de trato está consagrado en los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables o que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente (véase la sentencia de 7 de marzo de 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, apartado 41 y jurisprudencia citada).

146    A este respecto, según la jurisprudencia, el principio de igualdad de trato puede conferir derechos a los particulares (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, apartado 87, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 110).

147    En estas circunstancias, procede comprobar si, al adoptar la medida de actuación temprana, el BCE vulneró el principio de igualdad de trato de manera grave y manifiesta, más allá de la amplia facultad de apreciación que se le reconoce.

148    A este respecto, procede señalar que, en el ejercicio de su función prudencial, el BCE debe llevar a cabo evaluaciones técnicas que tengan en cuenta una amplia gama de variables, en particular los niveles de fondos propios y de liquidez, los modelos de negocio, la gobernanza, los riesgos, el impacto sistémico y los escenarios macroeconómicos. Así pues, la supervisión prudencial de las entidades de crédito no se reduce a una comparación cuantitativa y mecánica de cifras aisladas y extrapoladas, sino que requiere una evaluación prudencial global sobre la situación de la entidad de crédito que va unida a una amplia facultad de apreciación.

149    En la medida de la actuación, para demostrar el rápido deterioro del banco, el BCE no se limitó a constatar el incumplimiento de los requisitos patrimoniales vinculados al nivel de los préstamos dudosos, sino que también hizo referencia a varios elementos que demostraban, a su juicio, la fragilidad de dicha entidad: el riesgo de crédito (página 2, punto 1.1.1), la baja rentabilidad (página 2, punto 1.1.1), las pérdidas sufridas en los años anteriores [página 3, punto 1.12, inciso i)], los resultados modestos en la generación de ingresos de funcionamiento [página 3, punto 1.1.2, inciso i)], la relación coste-ingresos muy elevada [página 4, punto 1.1.2, inciso i)], la incertidumbre en lo que concierne a las medidas de ahorro de costes [página 4, punto 1.1.2, inciso iii)] y la debilidad que caracteriza la situación de liquidez (página 7, punto 2.4).

150    Según la jurisprudencia, si la parte demandante sostiene que se ha vulnerado el principio de igualdad de trato, le corresponde identificar con precisión las situaciones comparables que a su juicio han recibido un trato diferente o las situaciones diferentes que a su entender han sido tratadas de manera idéntica (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de julio de 2018, K. Chrysostomides & Co. y otros/Consejo y otros, T‑680/13, EU:T:2018:486, apartado 442 y jurisprudencia citada).

151    Así pues, los demandantes deberían haber demostrado, en el caso de autos, si tal era su intención, habida cuenta de los parámetros indicados en el anterior apartado 149, que otras entidades de crédito italianas que se encontraban en una situación comparable habían sido tratadas de manera diferente.

152    Es cierto que los demandantes han presentado, en sus escritos, un informe en el que se compara la cantidad de préstamos dudosos en poder del banco con la que se halla en poder de otras entidades de crédito italianas. Sin embargo, no pusieron en relación esta situación particular con las decisiones adoptadas por el BCE para demostrar la existencia de una verdadera diferencia de trato entre el banco y otras entidades de crédito italianas.

153    Por lo tanto, procede desestimar la cuarta imputación.

–       Sobre la quinta imputación, relativa a la violación del principio de proporcionalidad

154    Mediante la quinta imputación, los demandantes alegan que el BCE violó, de manera suficientemente caracterizada, el principio de proporcionalidad al imponer al banco una obligación que provocaba de entrada una depreciación inmediata de los préstamos del banco y generaba, para este último, pérdidas considerables, siendo así que podrían haberse contemplado medidas menos radicales.

155    A este respecto, procede señalar que, como principio general del Derecho, el principio de proporcionalidad está consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 4, y, según la jurisprudencia, puede conferir derechos a los particulares (sentencias de 6 de diciembre de 2001, Emesa Sugar/Consejo, T‑43/98, EU:T:2001:279, apartado 64, y de 29 de noviembre de 2016, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, T‑279/11, no publicada, EU:T:2016:683, apartado 58).

156    Así pues, los particulares pueden exigir que se declare la responsabilidad extracontractual de la Unión demostrando que el BCE les ha causado un perjuicio al adoptar un comportamiento contrario al principio de proporcionalidad si demuestran que dicha institución ha vulnerado dicho principio de manera grave y manifiesta.

157    Según la jurisprudencia, el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión permitan alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate sin ir más allá de lo necesario para alcanzar tales objetivos, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia de 8 de julio de 2020, VQ/BCE, T‑203/18, EU:T:2020:313, apartado 61; véase también la sentencia de 20 de enero de 2021, ABLV Bank/JUR, T‑758/18, EU:T:2021:28, apartado 142 y jurisprudencia citada).

158    Cuando conoce de una solicitud dirigida a controlar el respeto del principio de proporcionalidad, el juez debe respetar el margen de apreciación reconocido a las instituciones de la Unión (sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, T‑122/15, EU:T:2017:337, apartado 68).

159    A este respecto, procede recordar que, como se ha indicado en el anterior apartado 45, el BCE dispone de un amplio margen de apreciación en el ejercicio de sus funciones de supervisión prudencial.

160    Según los términos utilizados para justificar la adopción de la medida de actuación temprana, el BCE analizó de la siguiente forma la proporcionalidad de la obligación que pretendía adoptar con respecto a los préstamos que figuraban en el patrimonio del banco sin indicar el carácter productivo que consideraba necesario para cumplir los requisitos en materia de fondos propios derivados de la normativa de la Unión.

161    Al inicio de su análisis, el BCE valoró como probable el riesgo de incumplimiento por parte del banco de los requisitos patrimoniales relativos a la tenencia de préstamos dudosos (punto 1.1.1 de la medida de actuación temprana).

162    A continuación, tomó nota de la inadecuación del plan estratégico presentado por el banco el 14 de junio de 2016 para cumplir los objetivos que había formulado en términos de reducción de la ratio de eficiencia y de reducción de los préstamos dudosos (punto 1.1.5 de la medida de actuación temprana).

163    Además, señaló que el banco había sufrido un grave deterioro de su situación financiera con un aumento significativo del riesgo de crédito durante el período 2013‑2016 y una debilidad significativa en términos de liquidez disponible (puntos 2.3 y 2.4 de la medida de actuación temprana).

164    Sobre esta base, el BCE concluyó que la medida consistente en solicitar al banco que presentara un plan estratégico y un plan operativo para la reducción de los préstamos dudosos era:

–        proporcionada a la situación del banco;

–        adecuada para mejorar la situación prudencial de la entidad supervisada, dado que el elevado nivel de préstamos dudosos era uno de los principales factores de riesgo a los que estaba expuesto el banco;

–        indispensable para alcanzar el objetivo perseguido, a saber, la recuperación de la situación patrimonial del banco, puesto que no parecía que pudiera aplicarse ninguna otra medida para alcanzar el resultado perseguido (punto 1.1.5 de la medida de actuación temprana).

165    Sobre la base de este análisis, el BCE pudo considerar, habida cuenta del riesgo al que estaba expuesto el banco, que era adecuado y necesario adoptar la medida de actuación temprana sin que existieran soluciones alternativas que permitieran poner fin satisfactoriamente a las dificultades que atravesaba el banco en aquel momento.

166    Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede considerar que los demandantes no han demostrado elementos que permitan considerar que, al adoptar la medida de actuación temprana, el BCE vulneró de manera grave y manifiesta el principio de proporcionalidad.

167    Por consiguiente, debe desestimarse la quinta imputación y, con ella, las alegaciones relativas a la quinta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE en su conjunto.

–       Sobre la sexta imputación, relativa a la excepción de ilegalidad propuesta por los demandantes respecto de la medida de actuación temprana

168    Los demandantes solicitan al Tribunal General que declare con carácter incidental, sobre la base del artículo 277 TFUE, la inaplicabilidad de la medida de actuación temprana debido a su ilegalidad por los motivos indicados en los anteriores apartados 119 a 167.

169    A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 277 TFUE, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en artículo 263 TFUE, párrafo segundo, aunque haya expirado el plazo previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto.

170    Según la jurisprudencia, la excepción de ilegalidad se aplica, so pena de inadmisibilidad, únicamente a los actos de alcance general (sentencia de 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comisión, T‑6/92 y T‑52/92, EU:T:1993:89, apartado 56).

171    Un acto es de alcance general, en el sentido del artículo 277 TFUE, si tiene por objeto situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos frente a categorías de personas consideradas de manera general y abstracta (sentencias de 28 de febrero de 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, no publicada, EU:T:2018:101, apartado 32, y de 5 de mayo de 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA, T‑611/18, EU:T:2021:241, apartado 90).

172    No sucede así en el caso de autos, puesto que la medida de actuación temprana fue dirigida de manera específica por el BCE al banco, obligándole, habida cuenta de las dificultades patrimoniales a las que estaba expuesto, a presentar un plan estratégico y un plan operativo para la reducción de las emisiones de préstamos dudosos.

173    De ello resulta que la medida de actuación temprana no constituye un acto de alcance general en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el anterior apartado 171.

174    Por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad.

 Sobre la sexta ilegalidad, consistente en que, en la decisión relativa a los fondos propios, el BCE impuso supuestamente al banco un plazo demasiado corto para permitirle cumplir los requisitos que se le imponían en materia de fondos propios

175    Por lo que respecta a la sexta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, los demandantes alegan que, en la decisión relativa a los fondos propios, este impuso al banco un plazo demasiado corto para permitirle cumplir los requisitos que se le imponían en materia de fondos propios. Más concretamente, según los demandantes, no era razonable solicitar al banco que cumpliera estos requisitos para el 31 de diciembre de 2018, es decir, solo diecinueve días hábiles después de la fecha fijada por el BCE para la presentación y la aprobación por el Consejo de Administración del banco de un plan para la conservación de los fondos propios.

176    El BCE, apoyado por la Comisión, rebate estas alegaciones.

177    A este respecto, procede recordar que la evaluación por el BCE de las medidas que deben adoptarse para poner fin a una situación problemática forma parte de la apreciación que debe efectuarse en virtud del principio de proporcionalidad. Este último ha sido examinado, en el marco de la quinta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, en relación con la medida de actuación temprana (quinta imputación). Ahora se invoca, en lo que respecta a la sexta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, en relación con la decisión relativa a los fondos propios, que también se cuestiona alegando la vulneración del principio de proporcionalidad.

178    Como se ha indicado en los anteriores apartados 155 y 156, según la jurisprudencia, el principio de proporcionalidad puede conferir derechos a los particulares. En efecto, este principio da a los particulares la posibilidad de exigir que se declare la responsabilidad extracontractual de la Unión demostrando que el BCE les ha causado un perjuicio al adoptar un comportamiento contrario al principio de proporcionalidad si demuestran que la institución ha vulnerado dicho principio de manera grave y manifiesta.

179    En el caso de autos, procede comprobar si, al adoptar la decisión relativa a los fondos propios, el BCE observó el principio de proporcionalidad.

180    A este respecto, procede considerar que el BCE evaluó de manera precisa, en el texto de la decisión relativa a los fondos propios, su proporcionalidad.

181    Para empezar, señaló que, en 2018, el banco fracasó tres veces (en los meses de marzo, mayo y junio) en su intento de emisión en el mercado de fondos propios y que estos fracasos habían dado lugar a una serie de dimisiones en el Consejo de Administración, entre ellas la del Sr. Malacalza, lo que había hecho necesario el nombramiento de un nuevo Consejo de Administración. Así, según el BCE, el banco presentaba perfiles de riesgo e incertidumbre en cuanto a su solidez patrimonial y su gobernanza (punto 1.1 de la decisión relativa a los fondos propios).

182    A continuación, el BCE alegó que el plan para la conservación de los fondos propios presentado por el banco, el 22 de junio de 2018, no permitía cumplir el requisito global de fondos propios en un plazo adecuado, dado que la viabilidad, el calendario y la eficacia de las medidas propuestas dependían en gran medida de las condiciones de mercado y del interés de los inversores, que, en aquel momento, no eran favorables al banco (punto 2.1.1 de la decisión relativa a los fondos propios).

183    Por último, el BCE estimó que, aun suponiendo que las medidas previstas por el banco en el plan para la conservación de los fondos propios de 22 de junio de 2018 hubieran sido aplicadas, no habrían constituido una base creíble para garantizar de manera duradera el cumplimiento de los requisitos relativos a los fondos propios (punto 2.1.2 de la decisión relativa a los fondos propios).

184    Sobre la base de este análisis, el BCE pudo considerar, habida cuenta del riesgo real de que el banco no lograra restablecer de inmediato sus fondos propios, que era adecuado y necesario solicitarle que presentara, y que su Consejo de Administración aprobara, a más tardar el 30 de noviembre de 2018, un nuevo plan destinado a restablecer y garantizar de forma duradera el cumplimiento de los requisitos a más tardar el 31 de diciembre de 2018. Esta decisión era, según el BCE, la única que permitía alcanzar el objetivo perseguido, a saber, la recuperación de la situación patrimonial del banco (punto 2.1.2 de la decisión relativa a los fondos propios).

185    Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede considerar que los demandantes no han proporcionado elementos que permitan considerar que, al adoptar la Decisión relativa a los fondos propios, el BCE violó de manera suficientemente caracterizada el principio de proporcionalidad.

186    Por consiguiente, procede desestimar las alegaciones relativas a la sexta ilegalidad del comportamiento imputado al BCE.

 Sobre la séptima ilegalidad, consistente en que el BCE violó supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, el principio de protección de la confianza legítima debido a las garantías dadas a los accionistas sobre la situación del banco

187    Por lo que respecta a la séptima ilegalidad, los demandantes formulan tres imputaciones relativas a la supuesta violación suficientemente caracterizada por parte del BCE del principio de protección de la confianza legítima.

188    El BCE rebate las tres imputaciones con el apoyo de la Comisión.

189    Con carácter preliminar, procede recordar que, según la jurisprudencia, el principio de protección de la confianza legítima es un principio general de Derecho de la Unión que confiere derechos a los particulares (sentencias de 19 de mayo de 1992, Mulder y otros/Consejo y Comisión, C‑104/89 y C‑37/90, EU:C:1992:217, apartado 15, y de 6 de diciembre de 2001, Emesa Sugar/Consejo, T‑43/98, EU:T:2001:279, apartado 64).

190    Según la jurisprudencia, la posibilidad de invocar el principio de protección de la confianza legítima está supeditada a tres requisitos de carácter acumulativo. La administración de la Unión debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y concordantes que emanen de fuentes autorizadas y fiables. Estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. Las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables (sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756 apartado 75, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, no publicada, EU:T:2017:21, apartado 81).

191    La jurisprudencia precisa igualmente que la posibilidad de invocar el principio de protección de la confianza legítima está abierta a todo operador económico en relación con el cual una autoridad nacional haya infundido fundadas esperanzas. No obstante, cuando un operador económico prudente y diligente puede prever la adopción de una medida que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar tal principio si se adopta esa medida. Además, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el ejercicio de la facultad discrecional de las autoridades (véase la sentencia de 22 de septiembre de 2022, Admiral Gaming Network y otros, C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, apartado 62 y jurisprudencia citada).

192    Las tres imputaciones formuladas por los demandantes deben apreciarse en este contexto.

–       Sobre la primera imputación, relativa a la falta de intervención del BCE en lo que concierne a las declaraciones engañosas formuladas por administradores del banco

193    Mediante la primera imputación, los demandantes alegan que el BCE violó, de manera suficientemente caracterizada, el principio de protección de la confianza legítima al no intervenir para rectificar declaraciones engañosas formuladas por algunos administradores en relación con la solidez financiera del banco.

194    A este respecto, procede recordar que este comportamiento atribuido al BCE también fue criticado en el marco de las alegaciones relativas a la primera ilegalidad, en las que los demandantes sostuvieron, en vano, que dicha institución habría debido intervenir, en virtud del Derecho italiano, para corregir las declaraciones engañosas formuladas por administradores del banco (apartados 59 y siguientes de la presente sentencia).

195    Por lo que respecta a la séptima ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, el mismo comportamiento se impugna a la luz del principio de protección de la confianza legítima, ya que los demandantes sostienen que la falta de intervención a efectos de una rectificación por parte del BCE les hizo concebir una expectativa legítima en lo que concierne a la solidez financiera del banco.

196    Sin negar la posibilidad de que los demandantes pudieran albergar la esperanza de que la situación del banco mejorase, procede señalar, en primer término, que no puede considerarse que, por el hecho de no haber intervenido para corregir declaraciones supuestamente engañosas, el BCE hubiera dado garantías sobre el comportamiento que tenía intención de adoptar respecto del banco y, en segundo término, y en cualquier caso, por lo que respecta a su forma, que resulta manifiesto que tal abstención no responde al requisito de que las garantías deben ser precisas, incondicionales y concordantes para poder suscitar una confianza legítima, como se ha recordado en el anterior apartado 190.

197    Por consiguiente, procede desestimar la primera imputación.

–       Sobre la segunda imputación, relativa a las apreciaciones positivas formuladas por el BCE en relación con las ampliaciones de capital realizadas por el banco antes de 2019

198    Mediante la segunda imputación, los demandantes alegan que el BCE violó, de manera suficientemente caracterizada, el principio de protección de la confianza legítima al formular apreciaciones positivas sobre las ampliaciones de capital realizadas por el banco antes de 2019.

199    A este respecto, procede señalar que, en sus escritos, los demandantes se refirieron de manera genérica a las ampliaciones de capital efectuadas por el banco en 2015, 2016, 2017 y 2018 sin identificar con precisión aquellas a las que específicamente se refería la imputación.

200    Además, los demandantes no han aportado ningún elemento que permita considerar que el BCE formuló apreciaciones positivas en relación con las ampliaciones de capital realizadas por el banco antes de 2019 y que esas apreciaciones cumplían los requisitos mencionados en el anterior apartado 190 para poder hacerles concebir legítimamente una esperanza determinada en cuanto al comportamiento que adoptaría.

201    Pues bien, para que una imputación sea admisible es preciso que las razones esenciales de hecho y de Derecho en las que se base figuren, al menos de forma sumaria, pero coherente y comprensible, en los escritos presentados por la parte demandante. Tales indicaciones son indispensables para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal General pronunciarse sobre las alegaciones formuladas (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Corporación Empresarial de Materiales de Construcción/Comisión, T‑250/12, EU:T:2015:749, apartado 101 y jurisprudencia citada).

202    En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad de la segunda imputación.

–       Sobre la tercera imputación, relativa a las garantías dadas por el BCE acerca de la solidez del banco

203    Mediante la tercera imputación, los demandantes alegan que el BCE violó, de manera suficientemente caracterizada, el principio de protección de la confianza legítima al proporcionar a los accionistas del banco garantías acerca de la solidez de este que les llevaron a realizar inversiones considerables.

204    A este respecto, procede señalar que los demandantes no han aportado en apoyo de su pretensión ningún elemento que permita identificar las garantías dadas por el BCE en cuanto a la solidez financiera del banco, ni las circunstancias en las que supuestamente se proporcionaron tales garantías.

205    Pues bien, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 201, para que una imputación sea admisible es preciso que las razones esenciales de hecho y de Derecho en las que se base figuren, al menos de forma sumaria, pero coherente y comprensible, en los escritos presentados por la parte demandante.

206    En estas circunstancias, procede, pues, declarar la inadmisibilidad de la tercera imputación.

207    Al haber sido desestimadas todas las imputaciones, procede desestimar las alegaciones relativas a la séptima ilegalidad en su totalidad.

 Sobre la octava ilegalidad, consistente en que el BCE vulneró supuestamente, de manera suficientemente caracterizada, el derecho de propiedad reconocido a los accionistas al provocar, mediante sus actos y omisiones, una reducción significativa del valor de sus participaciones en el banco

208    Por lo que respecta a la octava ilegalidad del comportamiento imputado al BCE, los demandantes alegan que este vulneró su derecho de propiedad al provocar, mediante sus actos y omisiones, una reducción significativa del valor de sus participaciones en el banco.

209    El BCE, apoyado por la Comisión, rebate estas alegaciones.

210    A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 17, apartado 1, de la Carta, toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de los bienes que haya adquirido legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida en que resulte necesario para el interés general.

211    La jurisprudencia considera que el derecho de propiedad, tal como se enuncia en el artículo 17, apartado 1, de la Carta, constituye una norma jurídica que confiere derechos a los particulares (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 66, y de 23 de mayo de 2019, Steinhoff y otros/BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, apartado 96).

212    Así pues, procede examinar si el derecho de propiedad del que disponen los demandantes ha sido vulnerado por el BCE de manera grave y manifiesta.

213    A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia citada en el anterior apartado 201, para declarar la admisibilidad de un recurso es preciso que las razones esenciales de hecho y de Derecho en las que se base figuren, al menos de forma sumaria, pero coherente y comprensible, en los escritos presentados por la parte demandante.

214    Pues bien, en el caso de autos, los demandantes indicaron que el valor de sus participaciones había disminuido e imputaron esta evolución a las decisiones adoptadas por el banco a raíz de las medidas adoptadas por el BCE, sin demostrar, no obstante, que tales medidas hubieran causado ese resultado y sin haber presentado un análisis que permitiera considerar que este no había sido causado, directa o indirectamente, parcial o totalmente, por otros hechos u otras circunstancias.

215    En estas circunstancias, procede declarar la inadmisibilidad de las alegaciones relativas a la octava ilegalidad del comportamiento imputado al BCE.

216    Habida cuenta de las anteriores consideraciones, debe concluirse que ninguna de las ilegalidades del comportamiento imputado al BCE invocadas por las demandantes puede generar la responsabilidad extracontractual de la Unión, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo tercero.

217    Por este motivo, procede desestimar el recurso sin que sea necesario apreciar si concurren los demás requisitos cuyo cumplimiento exige la jurisprudencia para que pueda generarse la responsabilidad de una institución de la Unión, a saber, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado, ni pronunciarse sobre las diligencias de prueba solicitadas por los demandantes.

 Costas

218    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

219    Por haber sido desestimadas las pretensiones de los demandantes, procede condenarlos en costas, conforme a lo solicitado por el BCE y la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima)

decide:

1)      Desestimar el recurso.

2)      Condenar en costas a Malacalza Investimenti Srl y al Sr. Vittorio Malacalza.

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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de junio de 2024.

Firmas

*      Lengua de procedimiento: italiano.