Kohtuasi T-244/23
Eugen Tomac
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Üldkohtu (neljas koda) 26. oktoobri 2023. aasta määrus
Tegevusetushagi – Institutsiooniline õigus – Schengeni acquis’ sätete täielik kohaldamine Rumeenias – Kohustus võtta vastu otsus vastavalt Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liitu vastuvõtmise tingimusi ja korda käsitleva protokolli artiklile 4 – Eelisseisundis hageja staatus – Ilmselgelt õiguslikult põhjendamatu hagi
Tegevusetushagi – Nõukogu kohustus teha toiming – Kohustus võtta vastu otsus liikmesriigis Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta nõukogu liikmete ühehäälsuse puudumisel – Puudumine – Ilmselgelt õiguslikult põhjendamatu hagi
(ELTL artikli 265 kolmas lõik)
(vt punktid 28–36)
Kokkuvõte
Schengeni acquis(1) on õigusraamistik, mille eesmärk on kontrollide järkjärguline kaotamine ühispiiridel Schengeni ala liikmesriikides.
Mis puudutab Rumeeniat, siis Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli(2) artikli 4 lõigetes 1 ja 2 on sisuliselt ette nähtud, et Schengeni acquis’ sätted ning sellel põhinevad või sellega muul viisil seotud aktid, mis on loetletud II lisas, on siduvad ja neid kohaldatakse Bulgaarias ja Rumeenias alates ühinemiskuupäevast. Lõikes 2 on täpsustatud, et need sätted ja aktid, millele ei ole lõikes 1 osutatud, on siduvad, kuid neid kohaldatakse Bulgaarias ja Rumeenias üksnes Euroopa Liidu Nõukogu sellekohase otsuse alusel, mis tehakse pärast selle kontrollimist, kas asjaomases riigis on kõnealuse acquis’ kõigi osade rakendamise tingimused täidetud. Nõukogu teeb oma otsuse ühehäälselt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga, kusjuures hääletamisel osalevad nõukogu liikmed, kes esindavad nende liikmesriikide valitsusi, mille suhtes on Schengeni acquis’ sätted juba jõustunud, ning selle liikmesriigi valitsuse esindaja, mille suhtes nimetatud sätted jõustatakse.
Pärast 1. jaanuaril 2007 liiduga ühinemist võttis Rumeenia aastatel 2009‑2011 Schengeni hindamismenetluse raames rea meetmeid, et täita Schengeni acquis’ sätete täielikuks kohaldamiseks vajalikud kriteeriumid.
Nõukogu Schengeni küsimuste töörühma Schengeni hindamiskoosseis märkis oma 9. juuni 2011. aasta järeldustes selle hindamisprotsessi lõpetamise kohta, mis käsitles Rumeenia valmisolekut kõikide Schengeni acquis’ sätete rakendamiseks, et Schengeni hindamismenetlused Rumeenia suhtes on lõpetatud. Märkides, et tingimused kõigis Schengeni acquis’ valdkondades on Rumeenias täidetud, järeldas ta, et nõukogu võib teha Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikes 2 osutatud otsuse.
Seejärel kinnitas Euroopa Komisjon, et Rumeenia täidab vajalikke tingimusi, et Schengeni acquis’ sätteid saaks selles riigis kohaldada, ja kutsus nõukogu võtma selleks vajalikke meetmeid. 21. oktoobri 2022. aasta eksperdiaruandes, mis koostati komisjoni juhtimisel, kinnitati 2011. aastal lõpetatud hindamismenetluste järeldusi. Aruandes toodi ka esile, et Rumeenia on rakendanud acquis’d ja selle vahendeid ning isegi tugevdanud nende kohaldamist kõigis valdkondades. Komisjon kordas nõukogule esitatud üleskutset lubada Rumeenial ühineda Schengeni alaga.
Nõukogu eesistujariik koostas 29. novembril 2022 Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõike 2 alusel nõukogu otsuse (Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Rumeenias) eelnõu nr 15218/22. Kuna liikmesriikide valitsuste esindajad ei olnud 8. detsembril 2022 toimunud justiits- ja siseküsimuste nõukogu istungil eelnõuga nr 15218/22 ühehäälselt nõus, siis ei võetud seda eelnõu vastu.
Hageja, Rumeenia kodanikust Euroopa Parlamendi liige, palus 15. detsembril 2022 nõukogu peasekretariaadil edastada talle hääletustulemused Schengeni acquis’ täieliku kohaldamise kohta Rumeenias ja selle istungi protokoll või sellega seotud aruanne. Nõukogu peasekretariaat vastas hagejale 16. detsembril 2022, et eelnõu nr 15218/22 ei võetud tegelikult vastu ja et kuna tegemist on vastavalt nõukogu kodukorrale mitte seadusandliku akti üle peetud üldsusele mitte avatud aruteludega, siis ei ole ka hääletustulemused avalikud. Sama kehtib ka selle menetluse protokolli kohta.
Hageja esitas Üldkohtusse 6. veebruaril 2023 tühistamishagi nõukogu 8. detsembri 2022. aasta „otsuse“, millega jäeti vastu võtmata eelnõu nr 15218/22, tühistamiseks (kohtuasi T‑48/23).
Hageja edastas samal päeval ühele justiits- ja siseküsimuste nõukogu liikmest ministrile ELTL artikli 265 teise lõigu alusel üleskutse teha toiming, et otsustada Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise üle Rumeenias vastavalt Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikele 2. Nõukogu üldise ja institutsionaalse poliitika peadirektor vastas hagejale 13. aprillil 2023, korrates, et asjaomaste liikmesriikide valitsuste esindajad ei olnud eelnõule nr 15218/22 andnud ühehäälset toetust ning seetõttu jätkusid läbirääkimised, et saavutada Rumeenia liiduga ühinemist käsitlevas protokollis nõutav ühehäälsus.
Hageja esitas seejärel Üldkohtule tegevusetushagi, milles palus eelkõige tuvastada, et nõukogu on õigusvastaselt jätnud võtmata meetmed, et otsustada Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõike 2 alusel Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise üle Rumeenias (kohtuasi T‑244/23).
Üldkohus jättis kahe kohtumäärusega esimese hagi osaliselt ilmselge vastuvõetamatuse tõttu ja osaliselt ilmselge pädevuse puudumise tõttu (kohtuasi T‑48/23) ning teise hagi (kohtuasi T‑244/23) ilmselge õigusliku põhjendamatuse tõttu läbi vaatamata. Nende kahe kohtuasja olulisus on seotud nende eseme tähtsusega, mis puudutab nõukogu poolt otsuse vastuvõtmist Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Rumeenias. Lisaks sellele annavad need kaks kohtuasja Üldkohtule võimaluse tõlgendada Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõiget 2 varem käsitlemata moel tühistamishagi ja tegevusetushagi raames.
Üldkohtu hinnang
Tühistamishagi osas (T‑48/23) kontrollis Üldkohus, kas nõukogu poolt eelnõu nr 15218/22 vastu võtmata jätmine kujutab käesoleval juhul endast vaidlustatavat akti ELTL artikli 263 tähenduses. Seoses sellega täpsustas Üldkohus osas, mis puudutab Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõike 2 tähenduses nõukogu otsuse vastuvõtmist Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Rumeenias, et Schengeni hindamismenetluse lõpetamine on vaid üks etapp selles artiklis ette nähtud menetluses. Selle etapiga peab kaasnema konsulteerimine parlamendiga, millele peab järgnema nõukogu otsuse vastuvõtmine. Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõike 2 teisest lõigust tuleneb eelkõige, et nõukogu selline otsus saab olla olemas ja tekitada seega hagejale siduvaid õiguslikke tagajärgi ainult nende liikmesriikide valitsusi esindavate liikmete, mille suhtes Schengeni acquis’ sätted on juba jõustunud, ja Rumeenia valitsuse esindaja, mille suhtes nimetatud sätted jõustatakse, ühehäälsel nõusolekul.
Üldkohus rõhutas aga kõnesolevas asjas, et eelnõu nr 15218/22 hääletamisel ei saavutatud nõutavat valitsuste esindajate ühehäälsust. Ta lisas, et Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikes 2 ei ole kehtestatud mingit tähtaega, mille möödumisel nõukogu otsus peab olema vastu võetud või see loetakse vastuvõetuks. Seega ei saa teiste nimetatud artiklis ette nähtud etappide lõpetamine või liidu institutsiooni mis tahes muu seisukohavõtt olla nende esindajate jaoks siduv ega olla eeldus selle kohta, et nad on võtnud seisukoha enne sellise otsuse ametlikku vastuvõtmist eespool nimetatud tingimustel. Lisaks ei tähenda eelnõu nr 15218/22 hääletamine tagasipöördumist nõukogu otsuse vastuvõtmisele eelnevate etappide lõpetamise juurde ning ette nähtud menetluse täielikku uuesti alustamist.
Üldkohus järeldas, et nõutava ühehäälsuse puudumisel ei ole nõukogu võtnud vastu otsust Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõike 2 tähenduses ja et hääletus, millega kaasnes eelnõu nr 15218/22 vastu võtmata jätmine, ei ole samaväärne nõukogu keeldumisega võtta selline otsus vastu hiljem. Seega ei saa eelnõu nr 15218/22 vastu võtmata jätmist pidada vaidlustatavaks aktiks ELTL artikli 263 tähenduses(3). Selline järeldus ei ole vastuolus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47 sätestatud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile, mille eesmärk ei ole muuta aluslepingutes ette nähtud kohtuliku kontrolli süsteemi, eelkõige liidu kohtutele vahetult esitatud hagide vastuvõetavust käsitlevaid eeskirju.
Üldkohus jättis seega hagi ilmselge vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata osas, milles nõuti selle tühistamist, et nõukogu ei võtnud eelnõu nr 15218/22 hääletamisel vastu.
Tegevusetushagi osas (T‑244/23) tuletas Üldkohus esmalt meelde kohtupraktikat, mille kohaselt tegevusetushagi eeldus on asjaomasel institutsioonil lasuva toimingu tegemise kohustuse olemasolu, nii et väidetav tegevusetus oleks aluslepinguga vastuolus, ning füüsiline või juriidiline isik võib pöörduda ELTL artikli 265 kolmanda lõigu alusel liidu kohtusse üksnes selleks, et tuvastataks, et üks liidu institutsioonidest, organitest või asutustest on aluslepingut rikkudes jätnud vastu võtmata akti, välja arvatud soovitus või arvamus, mille adressaat ta võib olla või mille peale tal on võimalik esitada tühistamishagi.
Seega kontrollis Üldkohus, kas sellel hetkel, kui nõukogule esitati üleskutse teha toiming, oli tal käesolevas asjas kohustus tegutseda hageja soovitud viisil. Sellega seoses sedastas Üldkohus, et Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikes 2 ei ole kehtestatud mingit tähtaega, mille möödumisel peab nõukogu selle artikli alusel tehtav otsus olema vastu võetud või loetakse vastuvõetuks. Lisaks, kuivõrd nimetatud artiklis on kehtestatud asjaomaste liikmesriikide valitsuste esindajate ühehäälsuse nõue, siis ei ole nad kohustatud igal juhul vastu võtma otsust ning neil on selles osas kaalutlusõigus, mis välistab isikute õiguse nõuda neilt ja seega nõukogult, et nad võtaksid otsuse eelnõu üle otsustamisel teatava seisukoha. Neil tingimustel ei saanud nõukogu eelnõu nr 15218/22 hääletamisel õiguspäraselt jätta tähelepanuta asjaomaste liikmesriikide esindajate ühehäälsuse puudumist, sest vastasel juhul oleks ta rikkunud Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikes 2 sätestatud tingimusi.
Järelikult ajal, mil hageja esitas nõukogule üleskutse teha toiming, ei olnud Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 alusel nõukogul mingit kohustust võtta vastu otsus, vaid ta pidi vastupidi tegutsema, järgides selles artiklis sõnaselgelt ette nähtud ühehäälsuse nõuet, ning seega ei ole ta käesoleval juhul jätnud ELTL artikli 265 tähenduses õigusvastaselt otsust tegemata.
Üldkohus jättis seega hagi ilmselge õigusliku põhjendamatuse tõttu läbi vaatamata osas, milles nõuti nõukogu tegevusetuse tuvastamist Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikest 2 tulenevate kohustuste seisukohast.