Asia T-244/23
Eugen Tomac
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen määräys (neljäs jaosto) 26.10.2023
Laiminlyöntikanne – Toimielimiä koskeva oikeus – Schengenin säännöstön määräysten täysimääräinen soveltaminen Romaniassa – Velvollisuus tehdä päätös Bulgarian tasavallan ja Romanian unioniin liittymistä koskevista ehdoista ja menettelyistä tehdyn pöytäkirjan 4 artiklan nojalla – Etuoikeutettu kantaja – Selvästi oikeudellisesti täysin perusteeton kanne
Laiminlyöntikanne – Neuvostolla oleva toimintavelvollisuus – Velvollisuutta tehdä päätös Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta jäsenvaltiossa, kun neuvoston jäsenet eivät ole päässeet yksimielisyyteen asiasta äänestettäessä, ei ole – Selvästi oikeudellisesti täysin perusteeton kanne
(SEUT 265 artiklan kolmas kohta)
(ks. 28–36 kohta)
Tiivistelmä
Schengenin säännöstö(1) on oikeudellinen säännöstö, jonka tarkoituksena on lakkauttaa asteittain tarkastukset yhteisillä rajoilla Schengen-alueen jäsenvaltioissa.
Romanian osalta Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan(2) 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään pääosin, että liitteessä II luetellut Schengenin säännöstön määräykset ja Schengenin säännöstöön perustuvat tai muutoin siihen liittyvät säädökset ovat Bulgariaa ja Romaniaa sitovia, ja niitä sovelletaan niissä liittymispäivästä alkaen. Kyseisen 4 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että vaikka ne määräykset ja säädökset, joita ei tarkoiteta 1 kohdassa, sitovatkin Bulgariaa ja Romaniaa, niitä sovelletaan Bulgariassa ja Romaniassa ainoastaan Euroopan unionin neuvoston asiasta tekemän päätöksen mukaisesti sen jälkeen, kun on näytetty toteen, että tarvittavat edellytykset kyseisen säännöstön kaikkien osien soveltamiseksi ovat täyttyneet kyseisessä valtiossa. Neuvosto tekee tällöin päätöksensä Euroopan parlamenttia kuultuaan niiden jäsenvaltioiden hallituksia edustavien jäsentensä, joiden osalta Schengenin säännöstön määräykset on jo pantu täytäntöön, ja sen jäsenvaltion hallituksen edustajan, jonka osalta kyseiset määräykset on määrä panna täytäntöön, yksimielisellä päätöksellä.
Liityttyään unioniin 1.1.2007 Romania toteutti vuosina 2009–2011 joukon toimenpiteitä Schengenin arviointimenettelyjen yhteydessä tavoitteenaan täyttää edellytykset, jotka Schengenin säännöstön määräysten täysimääräiselle soveltamiselle on asetettu.
Schengen-asioita käsittelevä neuvoston työryhmä (Schengen-arviointi) merkitsi 9.6.2011 esittämissään päätelmissä Schengenin säännöstön kaikkien määräysten täytäntöönpanovalmiuksien arviointiprosessin loppuun saattamisesta Romanian osalta tiedoksi, että Schengenin arviointimenettelyt oli saatettu päätökseen Romanian osalta. Se totesi, että edellytykset kaikilla Schengenin säännöstön aloilla olivat täyttyneet Romaniassa, ja päätteli, että neuvosto voi tehdä Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun päätöksen.
Tämän jälkeen Euroopan komissio vahvisti, että Romania täyttää tarvittavat edellytykset, jotta Schengenin säännöstön määräyksiä katsotaan voitavan soveltaa kyseisessä valtiossa, ja kehotti neuvostoa toteuttamaan tältä osin tarvittavat toimenpiteet. Komission alaisuudessa laaditussa asiantuntijalausunnossa vahvistettiin 21.10.2022 vuonna 2011 päätökseen saatettujen arviointimenettelyjen päätelmät. Kyseisestä lausunnosta ilmeni myös, että Romania on pannut säännöstön ja siihen liittyvät välineet täytäntöön ja jopa vahvistanut niiden soveltamista kaikilla aloilla. Komissio kehotti neuvostoa uudestaan hyväksymään Romanian liittymisen Schengen-alueeseen.
Neuvoston puheenjohtajavaltio antoi 29.11.2022 Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan perusteella ehdotuksen N:o 15218/22 neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa. Ehdotusta N:o 15218/22 ei hyväksytty 8.12.2022 pidetyssä oikeus- ja sisäasioita (OSA) käsittelevän neuvoston kokoonpanon kokouksessa, koska jäsenvaltioiden hallitusten edustajat eivät päässeet siitä yksimielisyyteen.
Kantaja, joka on Euroopan parlamentin jäsen ja Romanian kansalainen, tiedusteli 15.12.2022 neuvoston pääsihteeristöltä, voisiko hän saada tältä Schengenin säännöstön täysimääräistä soveltamista Romaniassa koskevan äänestyksen tulokset sekä kyseisen kokouksen pöytäkirjan tai selvityksen. Neuvoston pääsihteeristö vastasi 16.12.2022 kantajalle, ettei ehdotusta N:o 15218/22 ollut todellakaan hyväksytty kyseisessä kokouksessa ja että neuvoston työjärjestyksen mukaisesti äänestystulokset eivät ole julkisia siltä osin kuin kyse on muussa kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän toimen käsittelystä, joka ei ole yleisölle avoin. Näin oli myös kyseistä menettelyä koskevan pöytäkirjan osalta.
Kantaja nosti 6.2.2023 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa vaaditaan muun muassa kumoamaan 8.12.2022 tehty neuvoston ”päätös”, jolla jätetään hyväksymättä ehdotus N:o 15218/2 (asia T-48/23).
Kantaja toimitti samana päivänä eräälle neuvoston OSA-kokoonpanoon kuuluvalle ministerille SEUT 265 artiklan toisen kohdan mukaisesti neuvostolle osoitetun toimintakehotuksen, jotta Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa tehtäisiin päätös Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan nojalla. Yleisestä politiikasta ja toimielimistä (GIP) vastaava neuvoston pääjohtaja vastasi kantajalle 13.4.2023 huomauttamalla, ettei ehdotus N:o 15218/22 ollut saanut asianomaisten jäsenvaltioiden edustajien yksimielistä tukea ja että neuvottelut jatkuvat siihen saakka kunnes Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjassa vaadittu yksimielisyys on saavutettu.
Kantaja nosti siis unionin yleisessä tuomioistuimessa laiminlyöntikanteen, jossa vaaditaan muun muassa toteamaan, että neuvosto on virheellisesti jättänyt ryhtymättä toimenpiteisiin päätöksen tekemiseksi Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan nojalla siitä, että Schengenin säännöstön määräyksiä sovelletaan täysimääräisesti Romaniassa (asia T-244/23).
Kahdella määräyksellä unionin yleinen tuomioistuin jättää ensimmäisen kanteen tutkimatta osittain sen vuoksi, että sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, ja osittain sen vuoksi, että se ei selvästi kuulu unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan (asia T-48/23), ja hylkää toisen kanteen selvästi oikeudellisesti täysin perusteettomana (T-244/23). Haaste näissä kahdessa asiassa liittyy oikeusriidan kohteen tärkeyteen. Oikeusriidassa on näet kyse päätöksen tekemisestä neuvostossa Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Romaniassa. Näiden kummankin asian yhteydessä unionin yleisellä tuomioistuimella on lisäksi tilaisuus tulkita uudella tavalla kumoamiskanteen ja laiminlyöntikanteen yhteydessä Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohtaa.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kumoamiskanteen (T-48/23) osalta unionin yleinen tuomioistuin tarkastaa, onko käsiteltävässä asiassa se, ettei neuvosto ole hyväksynyt ehdotusta N:o 15218/22, SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Siltä osin kuin on kyse sen Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun neuvoston päätöksen tekemisestä, joka koskee Schengenin säännöstön määräysten täysimääräistä soveltamista Romaniassa, unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tässä yhteydessä, että Schengen-arviointimenettelyjen päätöksen saattaminen on väin yksi vaihe kyseisessä artiklassa määrätyssä menettelyssä. Tässä vaiheessa on kuultava parlamenttia, minkä jälkeen neuvosto tekee päätöksen. Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee ennen kaikkea, että tällainen neuvoston päätös voi olla olemassa ja se voi siis saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia kantajaan nähden vain silloin, kun se on tehty neuvostossa niiden jäsenvaltioiden hallituksia edustavien jäsenten, joiden osalta Schengenin säännöstön määräykset on jo pantu täytäntöön, ja Romanian, jonka osalta kyseiset määräykset on määrä panna täytäntöön, hallituksen edustajan yksimielisellä päätöksellä.
Unionin yleinen tuomioistuin korostaa kuitenkin käsiteltävässä asiassa, ettei vaadittua yksimielisyyttä ole saavutettu näiden hallitusten edustajien äänestäessä ehdotuksesta N:o 15218/22. Se huomauttaa lisäksi, että Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 2 artiklassa ei aseteta mitään määräaikaa, jonka päättyessä neuvoston päätös on tehtävä tai katsottava tehdyn. Muiden kyseisessä artiklassa määrättyjen vaiheiden päätökseen saattaminen tai mikä tahansa unionin toimielinten kannanotto ei siis voi sitoa näitä edustajia, eikä sen johdosta voida olettaa, että ne ovat ottaneet asiaan kantaa, ennen kuin tällainen päätös on muodollisesti tehty edellä mainituin edellytyksin. Äänestäminen ehdotuksesta N:o 15218/22 ei merkitse myöskään sitä, että edeltävien vaiheiden päätökseen saattaminen menettää merkityksensä ja että määrätty menettely aloitetaan kokonaisuudessaan uudestaan.
Vaaditun yksimielisyyden puuttuessa unionin yleinen tuomioistuin päättelee, ettei mitään neuvoston päätöstä ole tehty Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja että äänestys, jossa ehdotus N:o 15218/22 on jätetty hyväksymättä, ei tarkoita sitä, että neuvosto kieltäytyy tekemästä tällaisen päätöksen myöhemmin. Sen, ettei ehdotusta N:o 15218/22 ole hyväksytty, ei siis voida katsoa johtavan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuun kannekelpoiseen toimeen.(3) Tällainen päätelmä ei ole vastoin Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa esitettyä oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, koska kyseisen artiklan tarkoituksena ei ole muuttaa perussopimuksissa määrättyä tuomioistuinvalvontaa koskevaa järjestelmää eikä etenkään niitä sääntöjä, jotka koskevat unionin tuomioistuimissa suoraan nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.
Unionin yleinen tuomioistuin jättää siis kanteen tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, siltä osin kuin siinä vaaditaan kumoamaan se, ettei ehdotusta N:o 15218/22 ole hyväksytty neuvoston äänestyksessä.
Laiminlyöntikanteen (T-244/23) osalta unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa heti alkuun oikeuskäytännöstä, jonka mukaan laiminlyöntikanne edellyttää, että kyseisellä toimielimellä on velvollisuus toimia, jotta väitetty laiminlyönti voisi olla perussopimuksen vastainen, ja luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö saa saattaa asian SEUT 265 artiklan kolmannen kohdan nojalla unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi ainoastaan sen toteamiseksi, että unionin toimielin, elin tai laitos on perussopimuksen vastaisesti laiminlyönyt sellaisen jonkin muun toimen kuin suosituksen tai lausunnon antamisen, jonka mahdollinen adressaatti kyseinen henkilö on tai jonka kyseinen henkilö voisi riitauttaa kumoamiskanteella.
Unionin yleinen tuomioistuin tarkastaa näin ollen, oliko neuvostolla silloin, kun sille esitettiin toimintakehotus, velvollisuus toimia kantajan esittämällä tavalla. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdassa ei aseteta mitään määräaikaa, jonka päättyessä neuvoston päätös tämän artiklan nojalla on tehtävä tai katsottava tehdyn. Koska kyseisessä artiklassa edellytetään asianomaisten jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yksimielisyyttä, näiden ei myöskään tarvitse tehdä päätöstä kaikissa olosuhteissa ja niillä on sitä vastoin harkintavaltaa, jolla suljetaan pois yksityisten oikeus vaatia niiltä ja neuvostolta, että ne ottavat päätösehdotusta käsiteltäessä kantaa tietynsuuntaisesti. Neuvosto ei siis voinut vastauksena kantajan toimintavaatimukseen lainmukaisesti sivuuttaa sitä, etteivät asianomaisten jäsenvaltioiden edustajat ole päässeet yksimielisyyteen ehdotuksesta N:o 15218/22 äänestettäessä, koska päinvastaisessa tapauksessa jätettäisiin muutoin noudattamatta Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdassa asetettuja edellytyksiä.
Kun kantaja osoitti neuvostolle toimintakehotuksen, neuvostolla ei siis ollut mitään velvollisuutta tehdä päätöstä Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan nojalla. Neuvoston on sitä vastoin toimittava kyseisessä artiklassa nimenomaisesti määrättyä yksimielisyyttä koskevaa edellytystä noudattaen eikä se ole siis nyt käsiteltävässä asiassa laiminlyönyt lainvastaisesti ratkaisun tekemistä SEUT 265 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää näin ollen kanteen selvästi oikeudellisesti täysin perusteettomana siltä osin kuin siinä vaaditaan toteamaan, että neuvosto on laiminlyönyt Romanian liittymisasiakirjan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohtaan perustuvat velvollisuutensa.