Predmet T-244/23
Eugen Tomac
protiv
Vijeća Europske unije
Rješenje Općeg suda (četvrto vijeće) od 26. listopada 2023.
„Tužba zbog propusta – Institucionalno pravo – Puna primjena odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj – Obveza donošenja odluke na temelju članka 4. Protokola o uvjetima i aranžmanima pristupanja Republike Bugarske i Rumunjske Uniji – Svojstvo povlaštenog tužitelja – Očito pravno neosnovana tužba”
Tužba zbog propusta – Obveza djelovanja Vijeća – Obveza donošenja odluke o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u državi članici u slučaju nepostojanja jednoglasnosti članova Vijeća prilikom glasovanja – Nepostojanje – Očito pravno neosnovana tužba
(čl. 265., treći st. UFEU-a)
(t. 28.-36.)
Kratak prikaz
Schengenska pravna stečevina(1) pravni je korpus koji se odnosi na postupno ukidanje kontrola na zajedničkim granicama u državama članicama schengenskog područja.
Kad je riječ o Rumunjskoj, člankom 4. stavcima 1. i 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Europskoj uniji(2) u biti se predviđa da su odredbe schengenske pravne stečevine i akti koji se temelje na tim odredbama ili se odnose na njih, a koji su navedeni u Prilogu II., obvezujući i primjenjuju se u Bugarskoj i Rumunjskoj od datuma pristupanja. U stavku 2. pojašnjava se da se odredbe i akti koji nisu navedeni u stavku 1., iako su obvezujući, primjenjuju u Bugarskoj i Rumunjskoj samo na temelju odgovarajuće odluke Vijeća Europske unije, nakon provjere da su potrebni uvjeti za primjenu svih relevantnih dijelova pravne stečevine ispunjeni u državi o kojoj je riječ. Nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, Vijeće donosi odluku na temelju jednoglasnosti svojih članova koji predstavljaju vlade država članica u odnosu na koje su odredbe iz schengenske pravne stečevine već stupile na snagu i predstavnika vlade države članice u odnosu na koje te odredbe trebaju stupiti na snagu.
Nakon pristupanja Uniji 1. siječnja 2007., Rumunjska je u razdoblju od 2009. do 2011. poduzela niz mjera u okviru schengenskih postupaka evaluacije kako bi ispunila kriterije koji su potrebni za punu primjenu odredaba schengenske pravne stečevine.
U zaključcima od 9. lipnja 2011. o završetku postupka evaluacije stupnja pripremljenosti Rumunjske za provedbu svih odredbi schengenske pravne stečevine, Radna skupina Vijeća za schengenska pitanja (schengenska evaluacija) potvrdila je završetak postupaka schengenske evaluacije koji se odnose na Rumunjsku. Nakon što je utvrdila da su uvjeti u svim područjima schengenske pravne stečevine ispunjeni u Rumunjskoj, ta radna skupina zaključila je da Vijeće može donijeti odluku iz članka 4. stavka 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji.
Nadalje, Europska komisija potvrdila je da Rumunjska ispunjava uvjete koji su potrebni kako bi se priznalo da su odredbe schengenske pravne stečevine primjenjive u toj državi te je zatražila od Vijeća da poduzme mjere koje su potrebne u tu svrhu. U stručnom izvješću od 21. listopada 2022., koje je sastavljeno pod rukovodstvom Komisije, potvrđeni su zaključci iz postupaka evaluacije završenih 2011. U tom izvješću također je navedeno da je Rumunjska provela pravnu stečevinu i njezine instrumente te da je čak ojačala njezinu primjenu u svim područjima. Komisija je ponovno zatražila od Vijeća da odobri pristupanje Rumunjske schengenskom području.
Na temelju članka 4. stavka 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji, Predsjedništvo Vijeća sastavilo je 29. studenoga 2022. nacrt Odluke Vijeća br. 15218/22 o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj. Budući da predstavnici vlada država članica na sastanku sastava Vijeća za pravosuđe i unutarnje poslove (PUP) 8. prosinca 2022. nisu donijeli jednoglasnu odluku u pogledu Nacrta br. 15218/22, taj nacrt nije usvojen.
Tužitelj, europski zastupnik s rumunjskim državljanstvom, zatražio je 15. prosinca 2022. od Glavnog tajništva Vijeća da mu dostavi rezultate glasovanja o punoj primjeni schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj, kao i zapisnik s tog sastanka ili izvješće o njemu. Glavno tajništvo Vijeća odgovorilo je tužitelju 16. prosinca 2022. da Nacrt br. 15218/22 doista nije usvojen na tom sastanku i da se, u skladu s Poslovnikom Vijeća, s obzirom na to da je riječ o vijećanju o nezakonodavnom aktu koje nije otvoreno za javnost, rezultati glasovanja ne objavljuju. Isto vrijedi i za zapisnik o tom postupku.
Tužitelj je 6. veljače 2023. Općem sudu podnio tužbu, među ostalim, za poništenje „odluke” Vijeća od 8. prosinca 2022. o nedonošenju Nacrta br. 15218/22 (predmet T-48/23).
Istog dana, tužitelj je ministru, članu sastava Vijeća za PUP, poslao poziv na djelovanje upućen Vijeću u skladu s člankom 265. drugim stavkom UFEU-a radi donošenja odluke o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj, s obzirom na članak 4. stavak 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji. Glavni direktor za opću i institucijsku politiku (GIP) Vijeća odgovorio je 13. travnja 2023. tužitelju te ga pritom podsjetio na to da Nacrt br. 15218/22 nije dobio jednoglasnu potporu uključenih predstavnika država članica te da su se stoga pregovori nastavili dok se ne postigne jednoglasnost koja se zahtijeva Protokolom uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji.
Tužitelj je tada Općem sudu podnio tužbu zbog propusta, osobito kako bi se utvrdilo da je Vijeće nezakonito propustilo poduzeti sve mjere kako bi odlučilo o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj, na temelju članka 4. stavka 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji (predmet T-244/23).
Dvama rješenjima Opći sud odbacuje prvu tužbu djelomično zbog njezine nedopuštenosti i djelomično zbog očite nenadležnosti (predmet T-48/23), a drugu odbija kao očito pravno neosnovanu (predmet T-244/23). Važnost tih dvaju predmeta povezana je s važnošću predmeta spora, u kojem je riječ o donošenju odluke Vijeća o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj. Usto, ta dva predmeta daju priliku Općem sudu da prvi put tumači članak 4. stavak 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji u okviru tužbe za poništenje i tužbe zbog propusta.
Ocjena Općeg suda
Kad je riječ o tužbi za poništenje, (T-48/23), Opći sud provjerava predstavlja li u ovom slučaju činjenica da Vijeće nije usvojilo Nacrt br. 15218/22 akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU-a. U tom pogledu, kad je riječ o donošenju odluke Vijeća o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj u smislu članka 4. stavka 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji, Opći sud pojašnjava da je završetak postupaka schengenske evaluacije samo jedna faza postupka predviđena tim člankom. Uz tu fazu potrebno je savjetovanje s Parlamentom, nakon čega slijedi donošenje odluke Vijeća. Štoviše, iz članka 4. stavka 2. drugog podstavka Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji proizlazi da takva odluka Vijeća može postojati, a time i proizvoditi obvezujuće pravne učinke za tužitelja, samo ako je donesena jednoglasnošću članova Vijeća koji predstavljaju vlade država članica u odnosu na koje su odredbe schengenske pravne stečevine već stupile na snagu i predstavnika vlade Rumunjske u odnosu na koju te odredbe trebaju stupiti na snagu.
Međutim, u ovom slučaju, Opći sud naglašava da se nije postigla potrebna jednoglasnost prilikom glasovanja tih predstavnika o Nacrtu br. 15218/22. Osim toga, ističe da se člankom. 4. stavkom 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji ne utvrđuje nikakav rok nakon čijeg isteka odluku Vijeća treba donijeti ili smatrati donesenom. Stoga se završetkom drugih faza predviđenih u navedenom članku ili bilo kojim drugim stajalištem koje zauzmu institucije Unije ne može obvezati navedene predstavnike ili pretpostaviti da su zauzeli stajalište prije službenog donošenja takve odluke u prethodno navedenim uvjetima. Usto, glasovanje o Nacrtu br. 15218/22 ne znači poništenje završetka prethodnih faza niti ponovno pokretanje cjelokupnog postupka.
Zbog toga što nije postignuta potrebna jednoglasnost, Opći sud zaključuje da nije donesena odluka Vijeća u smislu članka 4. stavka 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji i da glasovanje koje je dovelo do toga da se ne usvoji Nacrt br. 15218/22 ne znači da Vijeće odbija naknadno donijeti takvu odluku. Stoga se ne može smatrati da to neusvajanje Nacrta br. 15218/22 dovodi do akta koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU-a(3). Takav zaključak nije protivan pravu na djelotvoran pravni lijek, navedenom u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, čiji predmet nije izmjena sustava sudskog nadzora predviđenog Ugovorima, a osobito ne pravila o dopuštenosti tužbi izravno podnesenih sudu Unije.
Slijedom toga, Opći sud odbacuje tužbu kao očito nedopuštenu u dijelu u kojem se njome nastoji poništiti neusvajanje Nacrta br. 15218/22 prilikom glasovanja Vijeća.
Kad je riječ o tužbi zbog propusta (T-244/23), Opći sud prije svega podsjeća na sudsku praksu prema kojoj je tužba zbog propusta uvjetovana postojanjem obveze djelovanja institucije o kojoj je riječ, na način da je navodni propust protivan Ugovoru te na to da fizička ili pravna osoba pred sudom Unije može pokrenuti postupak na temelju članka 265. trećeg stavka UFEU-a samo radi utvrđenja da je neka institucija, tijelo, ured ili agencija Unije protivno Ugovoru propustila donijeti akt, osim preporuke ili mišljenja, čiji je ta osoba potencijalni adresat odnosno koji bi ona mogla pobijati tužbom za poništenje.
Stoga Opći sud u ovom slučaju želi provjeriti je li u trenutku poziva na djelovanje upućenog Vijeću, ono imalo obvezu djelovati na način koji je predvidio tužitelj. U tom pogledu, Opći sud utvrđuje da se člankom 4. stavkom 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji ne utvrđuje nikakav rok nakon čijeg isteka odluku Vijeća na temelju tog članka treba donijeti ili smatrati donesenom. Usto, budući da se u navedenom članku zahtijeva jednoglasnost predstavnika vlada država članica o kojima je riječ, oni nisu dužni u svim okolnostima donijeti odluku te, naprotiv, raspolažu diskrecijskom ovlasti koja isključuje pravo pojedinaca da od njih i od Vijeća u trenutku vijećanja o nacrtu odluke zatraže zauzimanje određenog stajališta. U tim okolnostima, u odgovoru na zahtjev tužitelja za djelovanje, Vijeće nije moglo zakonito zanemariti nepostojanje jednoglasne odluke predstavnika dotičnih država članica prilikom glasovanja o Nacrtu br. 15218/22 jer bi u protivnom povrijedilo uvjete utvrđene u članku 4. stavku 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji.
Slijedom toga, u trenutku poziva na djelovanje koji je tužitelj uputio Vijeću, ono nije imalo nikakvu obvezu da donese odluku na temelju članka 4. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji, nego, naprotiv, ono treba djelovati u skladu s uvjetom jednoglasnosti koji je izričito predviđen u tom članku te stoga u ovom slučaju Vijeće nije nezakonito propustilo djelovati u smislu članka 265. UFEU-a.
Stoga Opći sud odbija tužbu kao očito pravno neosnovanu u dijelu u kojem se njome nastoji utvrditi propust Vijeća u pogledu njegovih obveza koje proizlaze iz članka 4. stavka 2. Protokola uz Akt o pristupanju Rumunjske Uniji.