Mål T‑244/23
Eugen Tomac
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens beslut (fjärde avdelningen) av den 26 oktober 2023
”Passivitetstalan – Institutionell rätt – Fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien – Skyldighet att anta ett beslut enligt artikel 4 i protokollet om villkoren och bestämmelserna för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen – Ställning som privilegierad sökande – Uppenbart att talan helt saknar rättslig grund”
Passivitetstalan – Skyldighet för rådet att agera – Skyldighet att anta ett beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i en medlemsstat när enhällighet inte uppnåtts i rådet vid omröstningen – Saknar betydelse – Uppenbart att talan helt saknar rättslig grund
(Artikel 265 tredje stycket FEUF)
(se punkterna 28–36)
Resumé
Schengenregelverket(1) är ett regelverk som syftar till ett gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna i Schengenområdets medlemsstater.
När det gäller Rumänien föreskrivs i artikel 4.1 och 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen(2) att de bestämmelser i Schengenregelverket och de rättsakter som grundas på detta eller på annat sätt har samband med detta, enligt förteckningen i bilaga II, ska vara bindande för och tillämpas i Bulgarien och Rumänien från och med dagen för anslutningen. I punkt 2 anges att de bestämmelser och rättsakter som inte avses i punkt 1, även om de är bindande, ska tillämpas i Bulgarien och Rumänien först efter ett beslut av Europeiska unionens råd, när det har kontrollerats att de nödvändiga villkoren för tillämpning av samtliga delar av regelverket är uppfyllda i den staten. Rådet ska fatta sitt beslut, efter att ha hört Europaparlamentet, med enhällighet bland de medlemmar som företräder regeringarna i de medlemsstater för vilka tillämpningen av bestämmelserna i Schengenregelverket redan har inletts och företrädaren för regeringen i den medlemsstat för vilken tillämpningen av bestämmelserna ska inledas.
Efter sin anslutning till unionen den 1 januari 2007 vidtog Rumänien mellan åren 2009 och 2011 en rad åtgärder inom ramen för Schengenutvärderingsförfarandena i syfte att uppfylla kriterierna för att få till stånd en fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket.
I sina slutsatser av den 9 juni 2011 om slutförandet av utvärderingen av Rumäniens beredskap att genomföra alla Schengenregelverkets bestämmelser noterade rådets grupp för Schengenfrågor (Schengenutvärdering) att Schengenutvärderingsförfarandena med avseende på Rumänien hade avslutats. Gruppen konstaterade att villkoren på alla områden av Schengenregelverket var uppfyllda i Rumänien och drog slutsatsen att rådet således kunde fatta det beslut som avses i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen.
Därefter bekräftade Europeiska kommissionen att Rumänien uppfyllde de nödvändiga villkoren för att erkänna bestämmelserna i Schengenregelverket och uppmanade rådet att vidta nödvändiga åtgärder i detta syfte. Den 21 oktober 2022 bekräftade en expertrapport som utarbetats under ledning av kommissionen slutsatserna från de utvärderingsförfaranden som hade avslutats 2011. I rapporten angavs också att Rumänien hade genomfört Schengenregelverket och tillhörande verktyg, och till och med hade stärkt tillämpningen av det inom samtliga områden. Kommissionen upprepade sin uppmaning till rådet att godkänna Rumäniens anslutning till Schengenområdet.
Den 29 november 2022 upprättade rådets ordförandeskap, på grundval av artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen, utkast nr 15218/22 till rådets beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien. Den 8 december 2022, då rådets grupp för rättsliga och inrikes frågor (RIF) sammanträdde, kunde enhällighet inte uppnås bland företrädarna för medlemsstaternas regeringar beträffande utkast nr 15218/22, varför detta inte antogs.
Den 15 december 2022 begärde sökanden, en rumänsk ledamot av Europaparlamentet, att rådets generalsekretariat skulle delge honom resultatet av omröstningen om den fullständiga tillämpningen av Schengenregelverket i Rumänien samt protokollet eller rapporten från detta möte. Rådets generalsekretariat angav i sitt svar till sökanden, den 16 december 2022, att det var riktigt att utkast nr 15218/22 inte hade antagits under det aktuella mötet, samt att det rörde sig om överläggningar angående en icke offentlig rättsakt som inte utgjorde någon lagstiftningsakt, varför omröstningsresultaten, i enlighet med rådets arbetsordning, inte offentliggjordes. Detsamma gällde protokollet från detta förfarande.
Den 6 februari 2023 väckte sökanden talan vid tribunalen och yrkade bland annat att tribunalen skulle ogiltigförklara rådets ”beslut” av den 8 december 2022 att inte anta utkast nr 15218/22 (mål T‑48/23).
Samma dag översände sökanden till en minister som ingår i rådets RIF-konstellation, en anmodan till rådet att vidta åtgärder med stöd av artikel 265 andra stycket FEUF för att besluta om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien, med hänsyn till artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen. Den 13 april 2023 svarade rådets generaldirektör med ansvar för allmän och institutionell politik (GIP) sökanden och erinrade om att utkast nr 15218/22 inte hade fått enhälligt stöd från företrädarna för de berörda medlemsstaterna och att förhandlingarna fortsatte till dess att enhällighet hade uppnåtts i enlighet med protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen.
Sökanden väckte då passivitetstalan vid tribunalen, bland annat för att få det fastställt att rådet rättsstridigt underlåtit att vidta de åtgärder som behövs för att få till stånd ett beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien med stöd av artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen (mål T‑244/23).
Tribunalen fattar två beslut; i det första avvisar den talan eftersom det är uppenbart dels att den inte kan tas upp till prövning, dels att tribunalen saknar behörighet (mål T‑48/23), och i det andra ogillar den talan eftersom det är uppenbart att den helt saknar rättslig grund (mål T‑244/23). Det som de båda målen handlar om hänger samman med betydelsen av saken i målet, som rör rådets antagande av ett beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien. Båda målen ger dessutom tribunalen tillfälle att för första gången, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring och en passivitetstalan, tolka artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen.
Tribunalens bedömning
När det gäller talan om ogiltigförklaring (T‑48/23) prövar tribunalen huruvida rådets underlåtenhet att anta utkast nr 15218/22 i förevarande fall utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Vad gäller antagandet av rådets beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Rumänien, i den mening som avses i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen, preciserar tribunalen att slutförandet av Schengenutvärderingsförfarandena endast är ett steg i det förfarande som föreskrivs i denna artikel. Detta steg åtföljs av ett samråd med parlamentet, följt av antagandet av ett beslut av rådet. Det följer framför allt av artikel 4.2 andra stycket i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen att ett sådant beslut från rådet endast kan föreligga, och således ha bindande rättsverkningar för sökanden, om det antagits med enhällighet de rådsmedlemmar som företräder regeringarna i de medlemsstater i förhållande till vilka bestämmelserna i Schengenregelverket redan har börjat tillämpas och företrädaren för Rumäniens regering, i förhållande till vilken dessa bestämmelser ska träda i kraft.
I förevarande fall understryker tribunalen att den enhällighet som krävdes inte uppnåddes när dessa företrädare röstade om utkast nr 15218/22. Vidare påpekar tribunalen att det i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen inte fastställs någon tidsram inom vilken rådet ska fatta eller anses ha fattat detta beslut. Innan något sådant beslut fattats i formell mening, under de villkor som det erinras om ovan, kan slutförandet av de andra steg som föreskrivs i nämnda artikel, eller ett annat ställningstagande från en unionsinstitution, således inte få någon bindande verkan för dessa företrädare eller grunda en presumtion för att de intagit en viss ståndpunkt. Omröstningen om utkast nr 15218/22 innebär inte heller att det som gjorts under de föregående stegen blir ogjort och att hela det föreskrivna förfarandet måste göras om.
Tribunalen sluter sig till att det på grund av bristen på enhällighet inte har fattats något beslut av rådet i den mening som avses i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen, och att den omröstning som resulterade i att utkast nr 15218/22 inte antogs inte är att likställa med en vägran från rådets sida att i framtiden fatta ett sådant beslut. Den omständigheten att utkast nr 15218/22 inte har antagits kan således inte anses ge upphov till en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF(3). En sådan slutsats strider inte mot rätten till ett effektivt rättsmedel som fastställs i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, vilken artikel inte syftar till att det i fördragen föreskrivna systemet med domstolsprövning ska ändras, särskilt inte bestämmelserna om upptagande av talan som väckts direkt vid unionens domstol.
Tribunalen finner följaktligen att det är uppenbart att talan inte kunde tas upp till sakprövning i den del den syftade till att tribunalen skulle ogiltigförklara underlåtenheten att anta utkast nr 15218/22 vid rådets omröstning.
Vad gäller passivitetstalan (T‑244/23) erinrar tribunalen inledningsvis om den rättspraxis där det fastställs att en passivitetstalan förutsätter att det finns en skyldighet för den berörda institutionen att vidta åtgärder, så att den påstådda underlåtenheten strider mot fördraget, och att en fysisk eller juridisk person endast kan väcka talan vid unionsdomstolen med stöd av artikel 265 tredje stycket FEUF om det sker för att få det fastställt att en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå i strid med fördraget har underlåtit att anta en rättsakt, som inte är en rekommendation eller ett yttrande, som kan vara riktad mot sökanden eller som sökanden skulle kunna angripa genom en talan om ogiltigförklaring.
Tribunalen prövar således huruvida rådet vid tidpunkten för den anmodan att vidta åtgärder som riktades mot rådet i förevarande fall hade en skyldighet att vidta åtgärder såsom sökanden hävdat. Tribunalen konstaterar i detta hänseende att det i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen inte fastställs någon tidsram inom vilken rådet ska fatta eller anses ha fattat ett beslut med stöd av nämnda bestämmelse. Då det enligt nämnda artikel krävs enhällighet bland företrädarna för de berörda medlemsstaternas regeringar, är dessa inte skyldiga att under alla omständigheter fatta ett beslut, utan de har tvärtom ett utrymme för skönsmässig bedömning som innebär att enskilda inte har rätt att kräva av dem, och av rådet, att de under diskussionerna angående ett utkast till beslut ska inta en viss ståndpunkt. Under dessa omständigheter kunde rådet, som svar på den anmodan att vidta åtgärder som sökanden riktat till rådet, inte lagligen bortse från att det saknades enhällighet bland företrädarna för de berörda medlemsstaterna vid omröstningen om utkast nr 15218/22, utan att i så fall åsidosätta villkoren i artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen.
Vid tidpunkten för sökandens anmodan till rådet att vidta åtgärder fanns det följaktligen ingen skyldighet för rådet att anta ett beslut enligt artikel 4 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen. Rådet var tvärtom skyldigt att agera med iakttagande av det krav på enhällighet som uttryckligen föreskrivs i denna artikel och det har således i förevarande fall inte rättsstridigt underlåtit att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 265 FEUF.
Tribunalen ogillar således talan, eftersom det är uppenbart att den helt saknar rättslig grund i det att den syftar till att få det fastställt att rådet har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.2 i protokollet till akten om Rumäniens anslutning till unionen.