Cauza T‑244/23
Eugen Tomac
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Ordonanța Tribunalului (Camera a patra) din 26 octombrie 2023
„Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Drept instituțional – Aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România – Obligația de a adopta o decizie în temeiul articolului 4 din Protocolul privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și a României în Uniunea Europeană – Calitatea de reclamant privilegiat – Acțiune vădit nefondată”
Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Obligație a Consiliului de a acționa – Obligație de a adopta o decizie de aplicare integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen într‑un stat membru în cazul lipsei unanimității membrilor Consiliului cu ocazia votului – Inexistență – Acțiune vădit nefondată
(art. 265 al treilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 28-36)
Rezumat
Acquis‑ul Schengen(1) este un corpus juridic care urmărește eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune ale statelor membre ale spațiului Schengen.
În ceea ce privește România, articolul 4 alineatele (1) și (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniunea Europeană(2) prevede în esență că dispozițiile acquis‑ului Schengen și actele care se întemeiază pe acesta sau care sunt conexe acestuia, enumerate de anexa II, sunt obligatorii și se aplică în Bulgaria și în România de la data aderării. Alineatul (2) precizează că dispozițiile și actele care nu sunt prevăzute la alineatul (1), deși rămân obligatorii, nu se aplică în Bulgaria și în România decât în temeiul unei decizii adoptate de Consiliul Uniunii Europene în acest sens, după verificarea îndeplinirii pe teritoriul respectivului stat a condițiilor necesare aplicării tuturor părților în cauză din acquis. Consiliul, după consultarea Parlamentului European, adoptă în acest caz deciziile hotărând cu unanimitatea membrilor săi care reprezintă guvernele statelor membre cu privire la care dispozițiile acquis‑ului Schengen au fost puse deja în aplicare și a reprezentantului guvernului statului membru cu privire la care aceste dispoziții trebuie să fie puse în aplicare.
În urma aderării sale la Uniune, la 1 ianuarie 2007, România a întreprins, între 2009 și 2011, o serie de demersuri în cadrul procedurilor de evaluare Schengen cu scopul de a îndeplini criteriile necesare pentru aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen.
Prin concluziile din 9 iunie 2011 privind finalizarea procesului de evaluare a gradului de pregătire a României pentru punerea în aplicare a tuturor dispozițiilor acquis‑ului Schengen, Grupul de lucru pentru chestiuni Schengen (Evaluare Schengen) al Consiliului a luat act de finalizarea procedurilor de evaluare Schengen privind România. Constatând că în România erau îndeplinite condițiile în toate domeniile acquis‑ului Schengen, acesta a concluzionat că Consiliul putea lua decizia menționată la articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.
Ulterior, Comisia Europeană a confirmat că România îndeplinea condițiile necesare pentru ca dispozițiile acquis‑ului Schengen să fie recunoscute ca fiind aplicabile în acest stat și a invitat Consiliul să ia măsurile necesare în acest scop. La 21 octombrie 2022, un raport al unei echipe de experți, întocmit sub autoritatea Comisiei, a confirmat concluziile procedurilor de evaluare finalizate în anul 2011. Acest raport a arătat de asemenea că România pusese în aplicare acquis‑ul și instrumentele sale și chiar consolidase aplicarea acestuia în toate domeniile. Comisia și a reînnoit solicitarea adresată Consiliului de a accepta aderarea României la spațiul Schengen.
La 29 noiembrie 2022, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, președinția Consiliului a pregătit proiectul nr. 15218/22 de decizie a Consiliului privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în Bulgaria și în România. La 8 decembrie 2022, în cadrul reuniunii formațiunii „Justiție și Afaceri Interne” (JAI) a Consiliului, în lipsa unanimității reprezentanților guvernelor statelor membre în ceea ce privește proiectul nr. 15218/22, acesta nu a fost adoptat.
La 15 decembrie 2022, reclamantul, un deputat european care are cetățenia română, a solicitat Secretariatului General al Consiliului să îi comunice rezultatele votului privind aplicarea integrală a acquis‑ului Schengen în România, precum și procesul‑verbal sau raportul acestei reuniuni. La 16 decembrie 2022, Secretariatul General al Consiliului i‑a răspuns reclamantului că, în cursul acestei reuniuni, proiectul nr. 15218/22 nu fusese adoptat efectiv și că, în conformitate cu Regulamentul de procedură al Consiliului, în măsura în care era vorba despre deliberări privind un act nelegislativ care nu erau deschise publicului, rezultatele voturilor nu făceau obiectul niciunei publicități. Acest lucru era valabil și pentru procesul‑verbal referitor la această procedură.
La 6 februarie 2023, reclamantul a introdus la Tribunal o acțiune care viza, printre altele, anularea „deciziei” Consiliului din 8 decembrie 2022 de a nu adopta proiectul nr. 15218/22 (cauza T‑48/23).
În aceeași zi, reclamantul a transmis unui ministru, membru al formațiunii JAI a Consiliului, o solicitare de a acționa adresată Consiliului, în temeiul articolului 265 al doilea paragraf TFUE, pentru a decide cu privire la aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România în raport cu articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune. La 13 aprilie 2023, directorul general responsabil cu politica generală și instituțională (GIP) al Consiliului i‑a răspuns reclamantului, amintindu‑i că proiectul nr. 15218/22 nu primise susținerea unanimă a reprezentanților statelor membre vizate și că negocierile urmau să continue până la obținerea unanimității impuse de Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.
În aceste condiții, reclamantul a introdus o acțiune în constatarea abținerii de a acționa, care viza, printre altele, constatarea abținerii culpabile a Consiliului de a întreprinde orice demers pentru a decide aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune (cauza T‑244/23).
Prin intermediul a două ordonanțe, Tribunalul respinge prima acțiune în parte ca vădit inadmisibilă și în parte pentru necompetență vădită (cauza T‑48/23), iar pe a doua ca vădit nefondată (T‑244/23). Miza acestor două cauze este legată de importanța obiectului litigiului, care privește adoptarea de către Consiliu a unei decizii privind aplicarea integrală a acquis‑ului Schengen în România. În plus, aceste două cauze îi oferă Tribunalului ocazia de a interpreta într‑o manieră inedită, în cadrul unei acțiuni în anulare și al unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa, articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește acțiunea în anulare (T‑48/23), Tribunalul verifică dacă, în speță, neadoptarea de către Consiliu a proiectului nr. 15218/22 constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE. În această privință, referitor la adoptarea unei decizii a Consiliului privind aplicarea integrală a acquis‑ului Schengen în România, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, Tribunalul precizează că finalizarea procedurii de evaluare Schengen nu este decât o etapă a procedurii prevăzute de acest articol. Această etapă este însoțită de o consultare a Parlamentului, urmată de adoptarea unei decizii a Consiliului. În special, reiese din cuprinsul articolului 4 alineatul (2) al doilea paragraf din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune că o decizie a Consiliului nu poate să existe și, prin urmare, să producă efecte juridice obligatorii pentru reclamant decât dacă este adoptată cu unanimitatea membrilor Consiliului care reprezintă guvernele statelor membre cu privire la care dispozițiile acquis‑ului Schengen au fost puse deja în aplicare și a reprezentantului guvernului României cu privire la care aceste dispoziții trebuie să fie puse în aplicare.
Or, în speță, Tribunalul subliniază că unanimitatea cerută nu a fost atinsă în ceea ce privește votul acestor reprezentanți asupra proiectului nr. 15218/22. Pe de altă parte, acesta arată că articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune nu stabilește niciun termen la expirarea căruia decizia Consiliului trebuie să intervină sau se consideră că a intervenit. Astfel, finalizarea celorlalte etape prevăzute de articolul menționat sau orice luare de poziție a instituțiilor Uniunii nu poate să fie obligatorie pentru reprezentanții menționați sau să permită să se prezume o luare de poziție din partea lor înainte de adoptarea formală a unei asemenea decizii în condițiile amintite mai sus. În plus, votul cu privire la proiectul nr. 15218/22 nu presupune revenirea asupra finalizării etapelor prealabile și reînceperea procedurii prevăzute în întregime.
În lipsa unanimității necesare, Tribunalul constată că nu a fost adoptată nicio decizie a Consiliului în sensul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune și că votul care a condus la neadoptarea proiectului nr. 15218/22 nu echivalează cu un refuz al Consiliului de a adopta ulterior o asemenea decizie. Astfel, nu se poate considera că această neadoptare a proiectului nr. 15218/22 dă naștere unui act atacabil în sensul articolului 263 TFUE(3). Această concluzie nu este contrară dreptului la o cale de atac efectivă consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care nu are ca obiect modificarea sistemului de control jurisdicțional prevăzut de tratate, în special a normelor referitoare la admisibilitatea acțiunilor introduse direct în fața instanței Uniunii.
În consecință, Tribunalul respinge acțiunea ca vădit inadmisibilă în măsura în care vizează anularea neadoptării proiectului nr. 15218/22 cu ocazia votului Consiliului.
În ceea ce privește acțiunea în constatarea abținerii de a acționa (T‑244/23), Tribunalul amintește de la bun început jurisprudența potrivit căreia o acțiune în constatarea abținerii de a acționa este condiționată de existența unei obligații de a acționa care să îi revină instituției vizate, astfel încât abținerea invocată să fie contrară tratatului, și că o persoană fizică sau juridică nu poate sesiza instanța Uniunii în temeiul articolului 265 al treilea paragraf TFUE decât pentru a obține constatarea faptului că o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii s‑a abținut, cu încălcarea prevederilor tratatelor, să adopte un act, altul decât o recomandare sau un aviz, al cărui potențial destinatar este sau pe care l‑ar putea ataca pe calea unei acțiuni în anulare.
Astfel, Tribunalul procedează la verificarea aspectului dacă în speță, la momentul solicitării de a acționa adresată Consiliului, acestuia îi revenea o obligație de a acționa în sensul preconizat de reclamant. În această privință, Tribunalul constată că articolul 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune nu stabilește niciun termen la expirarea căruia o decizie a Consiliului în temeiul acestui articol trebuie să intervină sau se consideră că a intervenit. În plus, din moment ce articolul menționat impune unanimitatea reprezentanților guvernelor statelor membre vizate, aceștia nu sunt obligați să adopte în orice împrejurări o decizie și dispun, dimpotrivă, de o putere discreționară de apreciere care exclude dreptul particularilor de a pretinde din partea lor, și din partea Consiliului, ca, la momentul deliberărilor cu privire la un proiect de decizie, să ia o poziție într‑un anumit sens. În aceste condiții, ca răspuns la solicitarea de a acționa adresată de reclamant, Consiliul nu putea în mod legal să ignore absența unanimității reprezentanților statelor membre vizate cu ocazia votului asupra proiectului nr. 15218/22, în caz contrar riscând să încalce condițiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.
În consecință, la momentul solicitării de a acționa adresate de reclamant Consiliului, nicio obligație de a adopta o decizie în temeiul articolului 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune nu revenea Consiliului, care trebuie, dimpotrivă, să acționeze cu respectarea condiției unanimității expres prevăzute de acest articol și care, așadar, nu s‑a abținut în speță să hotărască în sensul articolului 265 TFUE.
Prin urmare, Tribunalul respinge acțiunea ca vădit nefondată în măsura în care vizează constatarea neîndeplinirii de către Consiliu a obligațiilor sale rezultate din cuprinsul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.