Věc T‑48/23
Eugen Tomac
v.
Rada Evropské unie
Usnesení Tribunálu (čtvrtého senátu) ze dne 26. října 2023
„Žaloba na neplatnost – Institucionální právo – Plné uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku – Absence napadnutelného aktu – Nedosažení požadované jednomyslnosti – Zjevná částečná nepřípustnost – Návrh na stanovení lhůty, v níž bude možné pokračovat v řízení o žalobě – Částečně zjevný nedostatek pravomoci“
1. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty vyvolávající závazné právní účinky – Hlasování, které vedlo ze strany Rady k nepřijetí návrhu rozhodnutí vyžadujícího jednomyslný souhlas členů zastupujících vlády členských států – Vyloučení – Zjevná nepřípustnost
(Článek 263 SFEU)
(viz body 25–36, 38)
2. Žaloba na neplatnost – Lhůta – Kogentní charakter – Návrh na stanovení lhůty, v níž bude možné pokračovat v řízení o žalobě – Zjevný nedostatek pravomoci
(Článek 263 šestý pododstavec SFEU)
(viz bod 40)
Shrnutí
Schengenské acquis(1) je soubor právních předpisů, jejichž cílem je postupné odstraňování kontrol na společných hranicích v rámci členských států schengenského prostoru.
Pokud jde o Rumunsko, čl. 4 odst. 1 a 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Evropské unii(2) v podstatě stanoví, že ustanovení schengenského acquis a aktů na ně navazujících nebo s ním jinak souvisejících, uvedená v příloze II, jsou ode dne přistoupení závazná a použitelná v Bulharsku a Rumunsku. Odstavec 2 upřesňuje, že byť zůstávají ustanovení a akty neuvedené v odstavci 1 závazné, použijí se v Bulharsku a Rumunsku pouze na základě rozhodnutí Rady Evropské unie vydaného za tímto účelem poté, co bylo ověřeno, že jsou v daném státě splněny podmínky nezbytné pro uplatnění všech příslušných částí acquis. Toto rozhodnutí přijme Rada po konzultaci s Evropským parlamentem na základě jednomyslnosti svých členů zastupujících vlády členských států, vůči nimž již ustanovení schengenského acquis nabyla účinku, a zástupce vlády členského státu, vůči němuž tato ustanovení mají nabýt účinku.
Po přistoupení k Unii dne 1. ledna 2007 přijalo Rumunsko v letech 2009 až 2011 řadu opatření v rámci postupů schengenského hodnocení s cílem splnit kritéria požadovaná pro plné uplatňování ustanovení schengenského acquis.
V závěrech ze dne 9. června 2011 o dokončení hodnocení stavu připravenosti Rumunska provádět všechna ustanovení schengenského acquis vzala Pracovní skupina Rady pro schengenské záležitosti (ve složení pro schengenské hodnocení) na vědomí dokončení postupů schengenského hodnocení týkajících se Rumunska. Vzhledem k tomu, že tato skupina konstatovala, že Rumunsko splnilo podmínky ve všech oblastech schengenského acquis, dospěla k závěru, že Rada může přijmout rozhodnutí uvedené v čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii.
Následně Evropská komise potvrdila, že Rumunsko splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby byla ustanovení schengenského acquis uznána za použitelná v tomto státě, a vyzvala Radu, aby za tímto účelem přijala nezbytná opatření. Odborná zpráva ze dne 21. října 2022 vypracovaná z pověření Komise potvrdila závěry hodnoticích postupů ukončených v roce 2011. Tato zpráva rovněž uváděla, že Rumunsko provedlo acquis a jeho nástroje, a dokonce posílilo jejich uplatňování ve všech oblastech. Komise znovu vyzvala Radu, aby Rumunsko přijala do schengenského prostoru.
Dne 29. listopadu 2022 vypracovalo předsednictví Rady na základě čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii návrh rozhodnutí Rady č. 15218/22 o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku. Z důvodu nedosažení jednomyslnosti zástupců vlád členských států na zasedání Rady ve složení pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí (SVV) dne 8. prosince 2022 nebyl návrh č. 15218/22 přijat.
Dne 15. prosince 2022 požádal žalobce, který je poslancem Evropského parlamentu rumunské státní příslušnosti, generální sekretariát Rady, aby mu sdělil výsledky hlasování o plném uplatňování schengenského acquis v Rumunsku, jakož i zápis z tohoto jednání nebo zprávu k němu. Generální sekretariát Rady odpověděl dne 16. prosince 2022 žalobci, že během tohoto zasedání nebyl skutečně návrh č. 15218/22 přijat a v souladu s jednacím řádem Rady se výsledky hlasování nezveřejňují, jelikož se jednalo o projednání nelegislativního aktu, které není veřejné. Totéž mu bylo sděleno ohledně zápisu o tom, jak bylo postupováno.
Dne 6. února 2023 podal žalobce k Tribunálu žalobu mimo jiné na neplatnost „rozhodnutí“ Rady ze dne 8. prosince 2022, spočívajícího v nepřijetí návrhu č. 15218/22 (věc T‑48/23).
Téhož dne zaslal žalobce ministrovi, který je členem Rady ve složení pro oblast SVV, výzvu k jednání určenou Radě na základě čl. 265 druhého pododstavce SFEU, přičemž toto jednání mělo spočívat v přijetí rozhodnutí o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku podle čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii. Dne 13. dubna 2023 odpověděl žalobci generální ředitel pro obecnou a institucionální politiku Rady (GIP) a připomněl, že návrh č. 15218/22 nezískal jednomyslnou podporu zástupců dotčených členských států a jednání budou pokračovat do doby, než bude dosaženo jednomyslnosti požadované protokolem k aktu o přistoupení Rumunska k Unii.
Žalobce proto podal k Tribunálu žalobu pro nečinnost, kterou se domáhal zejména určení, že Rada v rozporu s právem nepřijala opatření k rozhodnutí o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku podle čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii (věc T‑244/23).
Dvěma usneseními Tribunál odmítl první žalobu zčásti jako zjevně nepřípustnou a zčásti z důvodu zjevného nedostatku pravomoci (věc T‑48/23) a druhou žalobu jako po právní stránce zjevně zcela neopodstatněnou (věc T‑244/23). Problematika těchto dvou věcí souvisí s významem předmětu sporu, který se týká přijetí rozhodnutí Rady o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku. Tyto dvě věci mimoto poskytují Tribunálu příležitost, aby v rámci žaloby na neplatnost a žaloby pro nečinnost vyložil poprvé čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii.
Závěry Tribunálu
Stran žaloby na neplatnost (T‑48/23) Tribunál ověřoval, zda v projednávané věci představuje nepřijetí návrhu č. 15218/22 Radou napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU. Pokud jde v tomto ohledu o přijetí rozhodnutí Rady o plném uplatňování ustanovení schengenského acquis v Rumunsku ve smyslu čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii, Tribunál upřesnil, že dokončení postupů schengenského hodnocení je pouze jednou z fází postupu stanoveného tímto článkem. Na tuto fázi navazuje konzultace Parlamentu, po níž následuje přijetí rozhodnutí Rady. Z čl. 4 odst. 2 druhého pododstavce protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii především vyplývá, že takové rozhodnutí Rady může existovat a vyvolávat závazné právní účinky pro žalobce pouze tehdy, pokud je přijato jednomyslným souhlasem členů Rady zastupujících vlády členských států, vůči nimž již ustanovení schengenského acquis nabyla účinku, a zástupce vlády Rumunska, vůči němuž mají tato ustanovení nabýt účinku.
Tribunál poukazuje na skutečnost, že v projednávané věci nebylo v Radě při hlasování těchto zástupců o návrhu č. 15218/22 dosaženo požadované jednomyslnosti. Kromě toho uvádí, že čl. 4. odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii nestanoví žádnou lhůtu, po jejímž uplynutí musí být rozhodnutí Rady přijato nebo se musí považovat za přijaté. Ukončení dalších fází upravených v tomto článku nebo jakékoli jiné stanovisko unijních orgánů nemůže tedy tyto zástupce zavazovat nebo předpokládat, že zaujali stanovisko před formálním přijetím takového rozhodnutí za podmínek připomenutých výše. Kromě toho hlasování o návrhu č. 15218/22 neznamená nutnost přehodnotit předchozí již završené etapy a zcela nové zahájení stanoveného postupu.
Tribunál dospěl k závěru, že vzhledem k nedosažení požadované jednomyslnosti nebylo přijato žádné rozhodnutí Rady ve smyslu čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii a hlasování, které vedlo k nepřijetí návrhu č. 15218/22, neznamená samo o sobě odmítnutí Rady přijmout takové rozhodnutí později. Toto nepřijetí návrhu č. 15218/22 nelze tedy považovat za napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU(3). Tento závěr není v rozporu s právem na účinnou právní ochranu, uvedenou v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, jehož cílem není změnit systém soudního přezkumu stanovený Smlouvami, a zejména pravidla přípustnosti přímých žalob k unijnímu soudu.
Tribunál tedy odmítl žalobu jako zjevně nepřípustnou v rozsahu, v němž směřuje ke zrušení nepřijetí návrhu č. 15218/22 při hlasování Rady.
Pokud jde o žalobu pro nečinnost (T‑244/23), Tribunál na úvod připomíná judikaturu, podle níž je žaloba pro nečinnost podmíněna existencí povinnosti dotyčného orgánu jednat takovým způsobem, že tvrzená nečinnost bude v rozporu se Smlouvou, a fyzická nebo právnická osoba se může obrátit na unijní soud na základě čl. 265 třetího pododstavce SFEU pouze za účelem určení, že některý orgán, instituce nebo jiný subjekt nevydal v rozporu se Smlouvou akt jí určený, který není doporučením nebo stanoviskem nebo který by tato osoba mohla napadnout žalobou na neplatnost.
Tribunál se tedy zaměřuje na ověření, zda v projednávané věci měla Rada v okamžiku výzvy k jednání jí zaslané povinnost jednat způsobem navrhovaným žalobcem. V této souvislosti Tribunál konstatuje, že čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii nestanoví žádnou lhůtu, po jejímž uplynutí musí být rozhodnutí Rady uvedené v tomto článku přijato nebo se musí považovat za přijaté. Dále vzhledem k tomu, že uvedený článek vyžaduje jednomyslný souhlas zástupců vlád dotčených členských států, nejsou tito povinni přijmout za všech okolností rozhodnutí a mají naopak diskreční pravomoc, která vylučuje právo jednotlivců vyžadovat od nich, a tedy i po Radě, aby při projednávání návrhu rozhodnutí zaujali stanovisko v určitém směru. Za těchto podmínek Rada v odpovědi na výzvu žalobce k jednání nemohla oprávněně pominout nedosažení jednomyslnosti zástupců dotčených členských států při hlasování o návrhu č. 15218/22, protože by tím porušila podmínky stanovené v čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii.
Rada tedy neměla v době výzvy k jednání jí zaslané žalobcem povinnost přijmout rozhodnutí na základě článku 4 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii, a musí naopak jednat v souladu s požadavkem jednomyslnosti výslovně stanoveným v tomto článku, takže se v projednávané věci nezdržela v rozporu s právem přijetí rozhodnutí ve smyslu článku 265 SFEU.
Tribunál proto odmítl žalobu jako po právní stránce zjevně zcela neopodstatněnou v rozsahu, v němž směřuje k určení nečinnosti Rady, pokud jde o její povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 2 protokolu k aktu o přistoupení Rumunska k Unii.