Υπόθεση T‑48/23
Eugen Tomac
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Διάταξη του Γενικού Δικαστηρίου (τέταρτο τμήμα) της 26ης Οκτωβρίου 2023
«Προσφυγή ακυρώσεως – Θεσμικό δίκαιο – Πλήρης εφαρμογή των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στη Ρουμανία – Έλλειψη πράξεως δεκτικής προσφυγής – Απαιτούμενη ομοφωνία μη επιτευχθείσα – Προσφυγή εν μέρει προδήλως απαράδεκτη – Αίτημα χορήγησης προθεσμίας ώστε να καταστεί δυνατή η εκ νέου άσκηση της προσφυγής – Εν μέρει πρόδηλη αναρμοδιότητα»
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Έννοια – Πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα – Ψηφοφορία που συνεπάγεται τη μη έγκριση από το Συμβούλιο σχεδίου απόφασης που απαιτεί ομοφωνία των μελών που εκπροσωπούν τις κυβερνήσεις των κρατών μελών – Δεν εμπίπτει – Προδήλως απαράδεκτο
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 25-36, 38)
2. Προσφυγή ακυρώσεως – Προθεσμίες – Χαρακτήρας δημοσίας τάξεως – Αίτημα χορήγησης προθεσμίας ώστε να καταστεί δυνατή η εκ νέου άσκηση προσφυγής – Πρόδηλη αναρμοδιότητα
(Άρθρο 263, εδ. 6, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 40)
Σύνοψη
Το κεκτημένο του Σένγκεν (1) αποτελεί corpus νομικών κανόνων που αποσκοπεί στη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα των κρατών μελών του χώρου Σένγκεν.
Όσον αφορά τη Ρουμανία, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (2) προβλέπει κατ’ ουσίαν ότι οι διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν και οι πράξεις που βασίζονται σε αυτό ή σχετίζονται άλλως με αυτό και απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ είναι δεσμευτικές για τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία και εφαρμόζονται σε αυτές από την ημερομηνία της προσχώρησης. Η παράγραφος 2 διευκρινίζει ότι οι διατάξεις και οι πράξεις οι οποίες δεν μνημονεύονται στην παράγραφο 1, ενώ είναι δεσμευτικές, εφαρμόζονται στη Βουλγαρία και τη Ρουμανία μόνο μετά από απόφαση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης προς τούτο, μετά από εξακρίβωση ότι πληρούνται οι απαραίτητοι όροι για την εφαρμογή όλων των τμημάτων του σχετικού κεκτημένου στο συγκεκριμένο κράτος. Το Συμβούλιο, μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, λαμβάνει απόφαση με ομοφωνία των μελών του που εκπροσωπούν τις κυβερνήσεις των κρατών μελών, στα οποία ισχύουν ήδη οι διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν και του αντιπροσώπου της κυβέρνησης του κράτους μέλους στο οποίο πρόκειται να ισχύσουν οι εν λόγω διατάξεις.
Μετά την προσχώρησή της στην Ένωση, την 1η Ιανουαρίου 2007, η Ρουμανία προέβη, μεταξύ 2009 και 2011, σε σειρά ενεργειών στο πλαίσιο των διαδικασιών αξιολόγησης Σένγκεν, με σκοπό να ικανοποιήσει τα κριτήρια που απαιτούνται για την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν.
Στα συμπεράσματα, της 9ης Ιουνίου 2011, σχετικά με την ολοκλήρωση της διαδικασίας αξιολόγησης της κατάστασης ετοιμότητας της Ρουμανίας για την εφαρμογή όλων των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν, η Ομάδα «Θέματα Σένγκεν» (αξιολόγηση Σένγκεν) του Συμβουλίου σημείωσε την ολοκλήρωση των διαδικασιών αξιολόγησης Σένγκεν όσον αφορά τη Ρουμανία. Διαπιστώνοντας ότι πληρούνταν οι προϋποθέσεις σε όλους τους τομείς του κεκτημένου του Σένγκεν στη Ρουμανία, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το Συμβούλιο μπορούσε να λάβει την απόφαση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση.
Εν συνεχεία, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι η Ρουμανία πληρούσε τις αναγκαίες προϋποθέσεις για να αναγνωριστούν οι διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν ως εφαρμοστέες στο εν λόγω κράτος και κάλεσε το Συμβούλιο να λάβει τα αναγκαία προς τούτο μέτρα. Στις 21 Οκτωβρίου 2022, έκθεση εμπειρογνωμόνων η οποία συντάχθηκε υπό την εποπτεία της Επιτροπής επιβεβαίωσε τα συμπεράσματα των διαδικασιών αξιολόγησης που ολοκληρώθηκαν το 2011. Η έκθεση αυτή ανέφερε επίσης ότι η Ρουμανία είχε εφαρμόσει το κεκτημένο και τα εργαλεία του και είχε μάλιστα ενισχύσει την εφαρμογή τους σε όλους τους τομείς. Η Επιτροπή κάλεσε εκ νέου το Συμβούλιο να δεχθεί την προσχώρηση της Ρουμανίας στον χώρο Σένγκεν.
Στις 29 Νοεμβρίου 2022, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση, η Προεδρία του Συμβουλίου κατήρτισε το σχέδιο 15218/22 αποφάσεως του Συμβουλίου σχετικά με την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στη Ρουμανία. Στις 8 Δεκεμβρίου 2022, κατά τη συνεδρίαση της σύνθεσης «Δικαιοσύνη και Εσωτερικές Υποθέσεις» (ΔΕΥ) του Συμβουλίου, ελλείψει ομοφωνίας των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών όσον αφορά το σχέδιο 15218/22, αυτό δεν εγκρίθηκε.
Στις 15 Δεκεμβρίου 2022, ο προσφεύγων, ευρωβουλευτής ρουμανικής ιθαγένειας, ζήτησε από τη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου να του κοινοποιηθούν τα αποτελέσματα της ψηφοφορίας σχετικά με την πλήρη εφαρμογή του κεκτημένου του Σένγκεν στη Ρουμανία, καθώς και τα πρακτικά ή η έκθεση της συνεδρίασης αυτής. Στις 16 Δεκεμβρίου 2022, η Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου απάντησε στον προσφεύγοντα ότι, κατά την εν λόγω συνεδρίαση, το σχέδιο 15218/22 όντως δεν είχε εγκριθεί και ότι, σύμφωνα με τον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου, στο μέτρο που επρόκειτο για συζητήσεις επί μη νομοθετικής πράξης, μη ανοικτές στο κοινό, τα αποτελέσματα των ψηφοφοριών δεν δημοσιοποιούνταν. Το ίδιο ίσχυε και για τα πρακτικά της διαδικασίας αυτής.
Στις 6 Φεβρουαρίου 2023, ο προσφεύγων άσκησε, ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, προσφυγή με αίτημα, μεταξύ άλλων, την ακύρωση της «αποφάσεως» του Συμβουλίου της 8ης Δεκεμβρίου 2022 περί μη εγκρίσεως του σχεδίου 15218/22 (υπόθεση T‑48/23).
Την ίδια ημέρα, ο προσφεύγων απέστειλε σε Υπουργό, μέλος της σύνθεσης ΔΕΥ του Συμβουλίου, πρόσκληση προς το Συμβούλιο να ενεργήσει, βάσει του άρθρου 265, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, προκειμένου να αποφασίσει την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στη Ρουμανία κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση. Στις 13 Απριλίου 2023, ο αρμόδιος για τη γενική και θεσμική πολιτική (ΓΘΠ) του Συμβουλίου γενικός διευθυντής απάντησε στον προσφεύγοντα, υπενθυμίζοντας ότι το σχέδιο 15218/22 δεν είχε λάβει την ομόφωνη στήριξη των αντιπροσώπων των οικείων κρατών μελών και ότι οι διαπραγματεύσεις συνεχίζονταν έως ότου επιτευχθεί η ομοφωνία που απαιτεί το Πρωτόκολλο της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση.
Κατόπιν τούτου, ο προσφεύγων άσκησε, ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, προσφυγή κατά παραλείψεως με αίτημα, μεταξύ άλλων, να διαπιστωθεί η υπαίτια παράλειψη του Συμβουλίου να προβεί σε οποιαδήποτε ενέργεια προκειμένου να αποφασίσει την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στη Ρουμανία, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση (υπόθεση T‑244/23).
Με δύο διατάξεις, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την πρώτη προσφυγή εν μέρει ως προδήλως απαράδεκτη και εν μέρει λόγω πρόδηλης αναρμοδιότητας (υπόθεση T‑48/23) και τη δεύτερη ως προδήλως νόμω αβάσιμη (υπόθεση T‑244/23). Το διακύβευμα των δύο αυτών υποθέσεων συνδέεται με τη σημασία του αντικειμένου της διαφοράς, που αφορά την έκδοση από το Συμβούλιο απόφασης σχετικά με την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στη Ρουμανία. Επιπλέον, οι δύο αυτές υποθέσεις παρέχουν στο Γενικό Δικαστήριο την ευκαιρία να ερμηνεύσει, για πρώτη φορά, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως και προσφυγής κατά παραλείψεως, το άρθρο 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Όσον αφορά την προσφυγή ακυρώσεως (T‑48/23), το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει αν, εν προκειμένω, η μη έγκριση από το Συμβούλιο του σχεδίου 15218/22 συνιστά πράξη δεκτική προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Συναφώς, όσον αφορά την έκδοση απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στη Ρουμανία, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η ολοκλήρωση των διαδικασιών αξιολόγησης Σένγκεν αποτελεί απλώς ένα στάδιο της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο αυτό. Το στάδιο αυτό συνοδεύεται από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο, ακολουθούμενη από την έκδοση απόφασης του Συμβουλίου. Προ πάντων, από το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση προκύπτει ότι τέτοια απόφαση του Συμβουλίου υφίσταται, και, επομένως, παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα για τον προσφεύγοντα, μόνον αν εκδοθεί με ομοφωνία των μελών του Συμβουλίου που εκπροσωπούν τις κυβερνήσεις των κρατών μελών, στα οποία ισχύουν ήδη οι διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν και του αντιπροσώπου της Κυβέρνησης της Ρουμανίας στην οποία πρόκειται να ισχύσουν οι εν λόγω διατάξεις.
Εν προκειμένω, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι δεν επιτεύχθηκε η απαιτούμενη ομοφωνία όσον αφορά την ψηφοφορία των αντιπροσώπων αυτών επί του σχεδίου 15218/22. Εξάλλου, επισημαίνει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση δεν τάσσει καμία προθεσμία κατά την εκπνοή της οποίας η απόφαση του Συμβουλίου πρέπει να έχει ληφθεί ή λογίζεται ότι έχει ληφθεί. Επομένως, η ολοκλήρωση των λοιπών σταδίων που προβλέπει το εν λόγω άρθρο ή κάθε λήψη θέσεως εκ μέρους θεσμικών οργάνων της Ένωσης δεν μπορεί να δεσμεύει τους εν λόγω αντιπροσώπους ή να δημιουργεί τεκμήριο ότι έλαβαν θέση, πριν από την επίσημη έκδοση τέτοιας απόφασης υπό τους όρους που υπομνήσθηκαν ανωτέρω. Επιπλέον, η ψηφοφορία επί του σχεδίου 15218/22 δεν αναιρεί την ολοκλήρωση των προγενέστερων σταδίων και δεν συνεπάγεται επανέναρξη της προβλεπόμενης διαδικασίας στο σύνολό της.
Ελλείψει της απαιτούμενης ομοφωνίας, το Γενικό Δικαστήριο συνάγει το συμπέρασμα ότι το Συμβούλιο δεν έχει λάβει καμία απόφαση κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση και ότι η ψηφοφορία που συνεπάγεται τη μη έγκριση του σχεδίου 15218/22 δεν ισοδυναμεί με άρνηση του Συμβουλίου να λάβει μεταγενέστερα τέτοια απόφαση. Επομένως, η μη έγκριση του σχεδίου 15218/22 δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνεπάγεται την έκδοση πράξεως δεκτικής προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ (3). Το συμπέρασμα αυτό δεν αντιβαίνει στο δικαίωμα πραγματικής προσφυγής, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο δεν έχει ως αντικείμενο την τροποποίηση του συστήματος δικαστικού ελέγχου που προβλέπουν οι Συνθήκες, ιδίως δε των κανόνων σχετικά με το παραδεκτό των προσφυγών που ασκούνται απευθείας ενώπιον των δικαστηρίων της Ένωσης.
Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει ως προδήλως απαράδεκτη την προσφυγή, καθόσον αποσκοπεί στην ακύρωση της μη έγκρισης του σχεδίου 15218/22 κατά την ψηφοφορία του Συμβουλίου.
Όσον αφορά την προσφυγή κατά παραλείψεως (T‑244/23), το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει, κατ’ αρχάς, τη νομολογία κατά την οποία η προσφυγή κατά παραλείψεως εξαρτάται από την ύπαρξη υποχρεώσεως του οικείου θεσμικού οργάνου να ενεργήσει, οπότε η προβαλλόμενη παράλειψη είναι αντίθετη προς τη Συνθήκη, και υπενθυμίζει ότι τα φυσικά και νομικά πρόσωπα δεν μπορούν να προσφεύγουν στον ενωσιακό δικαστή δυνάμει του άρθρου 265, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ παρά μόνο προκειμένου να αναγνωριστεί ότι ένα από τα θεσμικά ή λοιπά όργανα ή οργανισμούς της Ένωσης παρέλειψε, κατά παράβαση της Συνθήκης, να εκδώσει πράξη, εκτός συστάσεως ή γνώμης, της οποίας είναι δυνητικοί αποδέκτες ή την οποία θα μπορούσαν να προσβάλουν με προσφυγή ακυρώσεως.
Συνακόλουθα, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει αν, εν προκειμένω, κατά τον χρόνο της πρόσκλησης προς το Συμβούλιο να ενεργήσει, το τελευταίο είχε υποχρέωση να ενεργήσει κατά τον προτεινόμενο από τον προσφεύγοντα τρόπο. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση δεν τάσσει καμία προθεσμία κατά την εκπνοή της οποίας πρέπει να έχει ληφθεί ή λογίζεται ότι έχει ληφθεί απόφαση του Συμβουλίου βάσει του άρθρου αυτού. Επιπλέον, εφόσον το εν λόγω άρθρο απαιτεί την ομοφωνία των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των οικείων κρατών μελών, οι αντιπρόσωποι αυτοί δεν υποχρεούνται να λάβουν σε κάθε περίπτωση απόφαση, αλλά αντιθέτως διαθέτουν διακριτική ευχέρεια που αποκλείει το δικαίωμα των ιδιωτών να απαιτήσουν από αυτούς, και από το Συμβούλιο, να λάβουν συγκεκριμένη θέση κατά τις συζητήσεις επί σχεδίου απόφασης. Υπό τις συνθήκες αυτές, απαντώντας στο αίτημα του προσφεύγοντος να ενεργήσει, το Συμβούλιο δεν μπορούσε νομίμως να αγνοήσει την έλλειψη ομοφωνίας των αντιπροσώπων των οικείων κρατών μελών κατά την ψηφοφορία επί του σχεδίου 15218/22, διότι, σε αντίθετη περίπτωση, θα παραβιάζονταν οι προϋποθέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση.
Κατά συνέπεια, κατά τον χρόνο της πρόσκλησης προς ενέργεια που απηύθυνε ο προσφεύγων στο Συμβούλιο, το θεσμικό αυτό όργανο δεν είχε καμία υποχρέωση να εκδώσει απόφαση δυνάμει του άρθρου 4 του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση, αλλά οφείλει, αντιθέτως, να ενεργήσει τηρώντας την προϋπόθεση της ομοφωνίας που προβλέπεται ρητώς στο εν λόγω άρθρο και, ως εκ τούτου, δεν παρέλειψε παρανόμως, εν προκειμένω, να αποφασίσει κατά την έννοια του άρθρου 265 ΣΛΕΕ.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή ως προδήλως νόμω αβάσιμη, καθόσον με αυτή ζητείται να διαπιστωθεί η παράλειψη του Συμβουλίου όσον αφορά τις υποχρεώσεις του που απορρέουν από το άρθρο 4, παράγραφος 2, του Πρωτοκόλλου της Πράξεως Προσχώρησης της Ρουμανίας στην Ένωση.