Asunto T‑48/23
Eugen Tomac
contra
Consejo de la Unión Europea
Auto del Tribunal General (Sala Cuarta) de 26 de octubre de 2023
«Recurso de anulación — Derecho institucional — Plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía — Inexistencia de acto impugnable — Unanimidad exigida no alcanzada — Inadmisibilidad manifiesta parcial — Solicitud de un plazo para permitir la reanudación del recurso — Incompetencia manifiesta parcial»
1. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Votación relativa a la no adopción por el Consejo de una decisión que requería la unanimidad de los miembros que representan a los Gobiernos de los Estados miembros — Exclusión — Inadmisibilidad manifiesta
(Art. 263 TFUE)
(véanse los apartados 25 a 36 y 38)
2. Recurso de anulación — Plazos — Carácter de orden público — Solicitud de un plazo para permitir la reanudación del recurso — Incompetencia manifiesta
(Art. 263 TFUE, párr. 6)
(véase el apartado 40)
Resumen
El acervo de Schengen (1) es un corpus jurídico destinado a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes en los Estados miembros del espacio Schengen.
Por lo que respecta a Rumanía, el artículo 4, apartados 1 y 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión Europea (2) establece, en esencia, que las disposiciones del acervo de Schengen y los actos que lo desarrollan o están relacionados con él de otro modo, enumerados en el anexo II, serán vinculantes para Bulgaria y Rumanía y aplicables en ellos desde la fecha de adhesión. El apartado 2 indica que las disposiciones y actos no contemplados en el apartado 1, a pesar de ser obligatorios, solo se aplicarán en Bulgaria y Rumanía en virtud de una decisión del Consejo de la Unión Europea a tal efecto, previa comprobación del cumplimiento en dicho Estado de las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes del acervo en cuestión. El Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará su decisión por unanimidad de aquellos de sus miembros que representan a los Gobiernos de los Estados miembros respecto de los cuales ya se hubiesen puesto en aplicación las disposiciones del acervo de Schengen, así como del representante del Gobierno del Estado miembro respecto del cual se fuesen a poner en aplicación tales disposiciones.
Tras su adhesión a la Unión, el 1 de enero de 2007, Rumanía adoptó, entre 2009 y 2011, una serie de medidas en el marco de los procedimientos de evaluación de Schengen, con el objetivo de reunir los criterios exigidos para la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen.
Mediante conclusiones de 9 de junio de 2011 sobre la finalización del proceso de evaluación del grado de preparación de Rumanía para la aplicación de la totalidad de las disposiciones del acervo de Schengen, el Grupo Cuestiones Schengen (evaluación de Schengen) del Consejo tomó nota de la finalización de los procedimientos de evaluación de Schengen relativos a Rumanía. Tras comprobar que en Rumanía se habían cumplido las condiciones en todos los ámbitos del acervo de Schengen, concluyó que el Consejo podía adoptar la decisión contemplada en el artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.
Posteriormente, la Comisión Europea confirmó que Rumanía cumplía las condiciones necesarias para que se reconociera que las disposiciones del acervo de Schengen eran aplicables en dicho Estado e instó al Consejo a adoptar las medidas necesarias a tal efecto. El 21 de octubre de 2022, un informe de expertos elaborado bajo la autoridad de la Comisión confirmó las conclusiones de los procedimientos de evaluación finalizados en 2011. Dicho informe también expuso que Rumanía había aplicado el acervo y sus herramientas e incluso había reforzado su aplicación en todos los ámbitos. La Comisión instó nuevamente al Consejo para que aceptara la adhesión de Rumanía al espacio Schengen.
El 29 de noviembre de 2022, sobre la base del artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión, la Presidencia del Consejo elaboró el proyecto n.º 15218/22 de Decisión del Consejo relativa a la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía. El 8 de diciembre de 2022, en la reunión de la formación Justicia y Asuntos de Interior (JAI) del Consejo, a falta de unanimidad de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en relación con el proyecto n.º 15218/22, este no fue adoptado.
El 15 de diciembre de 2022, el demandante, un diputado europeo de nacionalidad rumana, solicitó a la Secretaría General del Consejo que le comunicara los resultados de la votación sobre la plena aplicación del acervo Schengen en Rumanía, así como el acta o el informe de dicha reunión. El 16 de diciembre de 2022, la Secretaría General del Consejo respondió al demandante que, durante dicha reunión, el proyecto n.º 15218/22 no había sido efectivamente adoptado y que, de conformidad con el Reglamento interno del Consejo, en la medida en que se trataba de deliberaciones sobre un acto no legislativo no abiertas al público, los resultados de las votaciones no eran objeto de publicidad alguna. Lo mismo sucedía con el acta relativa a dicho procedimiento.
El 6 de febrero de 2023, el demandante interpuso ante el Tribunal General un recurso que tenía por objeto, en particular, la anulación de la «Decisión» del Consejo de 8 de diciembre de 2022 relativa a la no adopción del proyecto n.º 15218/22 (asunto T‑48/23).
Ese mismo día, el demandante remitió a un ministro miembro de la formación JAI del Consejo un requerimiento para actuar dirigido al Consejo, con arreglo al artículo 265 TFUE, párrafo segundo, con el fin de decidir sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía, a la luz del artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión. El 13 de abril de 2023, el director general de Política General e Institucional (GIP) del Consejo respondió al demandante, recordándole que el proyecto n.º 15218/22 no había recibido el apoyo unánime de los representantes de los Estados miembros afectados y que las negociaciones continuaban hasta la obtención de la unanimidad exigida por el Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.
El demandante interpuso entonces, ante el Tribunal General, un recurso por omisión dirigido, en particular, a que se declarara la abstención culposa del Consejo de adoptar cualquier medida para decidir sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía, en virtud del artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión (asunto T‑244/23).
Mediante dos autos, el Tribunal General desestima el primer recurso, en parte, por ser manifiestamente inadmisible y, en parte, por incompetencia manifiesta (asunto T‑48/23) y el segundo, por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno (asunto T‑244/23). La trascendencia de estos dos asuntos está relacionada con la importancia del objeto del litigio, que se refiere a la adopción, por el Consejo, de una decisión relativa a la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía. Además, estos dos asuntos brindan al Tribunal la oportunidad de interpretar, por vez primera, en el marco de un recurso de anulación y de un recurso por omisión, el artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.
Apreciación del Tribunal General
Por lo que respecta al recurso de anulación (T‑48/23), el Tribunal General comprueba si, en el presente asunto, la no adopción por el Consejo del proyecto n.º 15218/22 constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE. A este respecto, por lo que respecta a la adopción de una decisión del Consejo relativa a la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía, en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión, el Tribunal General precisa que la finalización de los procedimientos de evaluación de Schengen es tan solo una fase del procedimiento establecido en dicho artículo. Esta fase va acompañada de una consulta al Parlamento, seguida de la adopción de una decisión del Consejo. Sobre todo, del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión se desprende que tal decisión del Consejo solamente puede existir, y por tanto producir efectos jurídicos obligatorios para el demandante, si se adopta por unanimidad de los miembros del Consejo que representan a los Gobiernos de los Estados miembros respecto de los cuales ya se hubiesen puesto en aplicación las disposiciones del acervo de Schengen, así como del representante del Gobierno de Rumanía, Estado miembro en el que se van a poner en aplicación tales disposiciones.
Pues bien, en el presente asunto, el Tribunal General subraya que no se alcanzó la unanimidad requerida en lo que respecta a la votación de los representantes sobre el proyecto n.º 15218/22. Además, señala que el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión no fija ningún plazo tras cuyo transcurso se considera que debe tener lugar una decisión del Consejo o se espera que así sea. Así pues, la conclusión de las demás fases previstas en dicho artículo, o cualquier posición adoptada por las instituciones de la Unión, no puede vincular a dichos representantes ni permitir presumir que se han posicionado antes de la adopción formal de tal decisión en las condiciones antes mencionadas. Además, la votación sobre el proyecto n.º 15218/22 no implica volver a examinar la conclusión de las fases previas y volver a iniciar el procedimiento previsto en su totalidad.
A falta de la unanimidad exigida, el Tribunal General concluye que no se ha adoptado ninguna decisión del Consejo en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Protocolo de adhesión de Rumanía a la Unión y que la votación que implica la no adopción del proyecto n.º 15218/22 no equivale a una negativa del Consejo a adoptar posteriormente tal decisión. Por consiguiente, no puede considerarse que la no adopción del proyecto n.º 15218/22 dé lugar a un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE. (3) Tal conclusión no es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el cual no tiene por objeto modificar el sistema de control judicial establecido en los Tratados y, en particular, las normas relativas a la admisibilidad de los recursos interpuestos directamente ante el juez de la Unión.
Por consiguiente, el Tribunal General declara manifiestamente inadmisible el recurso, en la medida en que tiene por objeto que se anule la no adopción del proyecto n.º 15218/22 en la votación del Consejo.
Por lo que respecta al recurso por omisión (T‑244/23), el Tribunal General recuerda, de entrada, que la jurisprudencia según la cual un recurso por omisión está supeditado a la existencia de una obligación de actuar que recaiga sobre la institución de que se trate, de suerte que la abstención alegada sea contraria al Tratado y que las personas físicas o jurídicas solo pueden interponer un recurso ante el juez de la Unión conforme al artículo 265 TFUE, párrafo tercero, con objeto de que se declare que una de las instituciones, órganos u organismos se ha abstenido, incumpliendo el Tratado, de adoptar actos, distintos de una recomendación o de un dictamen, de los que son destinatarias potenciales o que podrían impugnar mediante un recurso de anulación.
Así pues, el Tribunal General procede a examinar si, en el presente asunto en el momento del requerimiento para actuar dirigido al Consejo, le incumbía una obligación de actuar en el sentido propugnado por el demandante. A este respecto, el Tribunal General afirma que el artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión no fija ningún plazo tras cuyo transcurso debe tener lugar una decisión del Consejo en virtud del presente artículo o se espera que así sea. Además, puesto que dicho artículo exige la unanimidad de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros afectados, estos no están obligados a adoptar en todo caso una decisión y disponen, por el contrario, de una facultad de apreciación discrecional que excluye el derecho de los particulares a exigir de ellos y del Consejo que, en el momento de las deliberaciones sobre un proyecto de decisión, se posicionen en un sentido determinado. En estas circunstancias, en respuesta al requerimiento para actuar del demandante, el Consejo no podía legalmente prescindir de la unanimidad de los representantes de los Estados miembros afectados en la votación sobre el proyecto n.º 15218/22, so pena de incumplir, en caso contrario, las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.
Por tanto, en el momento del requerimiento para actuar dirigido por el demandante al Consejo, no recaía sobre este último ninguna obligación de adoptar una decisión en virtud del artículo 4 del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión. Por el contrario, este debe actuar respetando la condición de unanimidad expresamente establecida en dicho artículo y, por lo tanto, en el presente asunto no se abstuvo ilegalmente de pronunciarse en el sentido del artículo 265 TFUE.
Por consiguiente, el Tribunal General desestima el recurso por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno en cuanto tiene por objeto que se declare la omisión del Consejo en relación con sus obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.