Zaak T‑48/23
Eugen Tomac
tegen
Raad van de Europese Unie
Beschikking van het Gerecht (Vierde kamer) van 26 oktober 2023
„Beroep tot nietigverklaring – Institutioneel recht – Volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië – Geen voor beroep vatbare handeling – Vereiste unanimiteit niet bereikt – Gedeeltelijke kennelijke niet-ontvankelijkheid – Verzoek om een termijn waardoor het beroep kan worden voortgezet – Gedeeltelijke kennelijke onbevoegdheid”
1. Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Stemming die leidt tot niet-aanneming door de Raad van een ontwerpbesluit waarvoor eenparigheid van stemmen van de leden die de regeringen van de lidstaten vertegenwoordigen vereist is – Daarvan uitgesloten – Kennelijke niet-ontvankelijkheid
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 25‑36, 38)
2. Beroep tot nietigverklaring – Termijnen – Regels van openbare orde – Verzoek om een termijn waardoor het beroep kan worden voortgezet – Kennelijke onbevoegdheid
(Art. 263, zesde alinea, VWEU)
(zie punt 40)
Samenvatting
Het Schengenacquis(1) is een juridisch corpus dat ertoe strekt de controles aan de gemeenschappelijke grenzen van de lidstaten van het Schengengebied geleidelijk af te schaffen.
Met betrekking tot Roemenië bepaalt artikel 4, leden 1 en 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Europese Unie(2) in wezen, dat de bepalingen van het Schengenacquis en de daarop gebaseerde of anderszins gerelateerde handelingen die staan opgesomd in bijlage II, vanaf de datum van toetreding verbindend zijn voor en toepasselijk zijn in Bulgarije en Roemenië. Lid 2 preciseert dat de bepalingen en de handelingen die niet in lid 1 bedoeld worden, weliswaar verbindend zijn maar in Bulgarije en Roemenië slechts toepasselijk zijn op grond van een daartoe strekkend besluit van de Raad van de Europese Unie nadat is geconstateerd dat in de betrokken staat aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van alle onderdelen van het betreffende acquis is voldaan. De Raad besluit na raadpleging van het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen van de leden die de regeringen vertegenwoordigen van de lidstaten ten aanzien waarvan de bepalingen van het Schengenacquis reeds van kracht zijn en van de vertegenwoordiger van de regering van de lidstaat ten aanzien waarvan die bepalingen van kracht moeten worden.
Naar aanleiding van zijn toetreding tot de Unie op 1 januari 2007 heeft Roemenië tussen 2009 en 2011 een reeks stappen gezet in het kader van de Schengenevaluatieprocedures teneinde te voldoen aan de criteria voor de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis.
In zijn conclusies van 9 juni 2011 over de voltooiing van het evaluatieproces van de mate waarin Roemenië klaar is om alle bepalingen van het Schengenacquis uit te voeren heeft het Schengenevaluatieteam van de Groep Schengenaangelegenheden van de Raad nota genomen van het feit dat de Schengenevaluatieprocedures ten aanzien van Roemenië waren voltooid. Nadat het had vastgesteld dat Roemenië op alle gebieden van het Schengenacquis aan de voorwaarden voldeed, heeft dit team geconcludeerd dat de Raad het in artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie bedoelde besluit kon vaststellen.
Vervolgens heeft de Europese Commissie bevestigd dat Roemenië aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in dat land voldeed, en heeft zij de Raad opgeroepen daartoe de nodige stappen te zetten. In een deskundigenverslag van 21 oktober 2022, dat op gezag van de Commissie is uitgebracht, zijn de conclusies van de in 2011 voltooide evaluatieprocedures bevestigd. Tevens werd hierin uiteengezet dat Roemenië het acquis en de bijbehorende instrumenten had uitgevoerd en de toepassing ervan op alle gebieden zelfs had versterkt. De Commissie heeft de Raad opnieuw opgeroepen om Roemenië tot het Schengengebied te laten toetreden.
Op 29 november 2022 heeft het voorzitterschap van de Raad op grond van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie ontwerpbesluit nr. 15218/22 betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië vastgesteld. Op 8 december 2022 is ontwerpbesluit nr. 15218/22 tijdens de bijeenkomst van de Raadsformatie „Justitie en Binnenlandse Zaken” (JBZ) niet aangenomen, aangezien de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten hierover geen unanimiteit hadden bereikt.
Op 15 december 2022 heeft verzoeker, een Europees afgevaardigde van Roemeense nationaliteit, het secretariaat-generaal van de Raad verzocht hem de uitslag mee te delen van de stemming over de volledige toepassing van het Schengenacquis in Roemenië en hem de notulen van die bijeenkomst of het daarop betrekking hebbende verslag te verstrekken. Op 16 december 2022 heeft het secretariaat-generaal van de Raad verzoeker geantwoord dat ontwerpbesluit nr. 15218/22 tijdens die bijeenkomst inderdaad niet was aangenomen en dat de uitslag van de stemming overeenkomstig het reglement van orde van de Raad niet openbaar was gemaakt, omdat het niet-openbare beraadslagingen over een niet-wetgevingshandeling betrof. Hetzelfde gold ten aanzien van de notulen van deze procedure.
Op 6 februari 2023 heeft verzoeker bij het Gerecht beroep ingesteld dat onder meer strekte tot nietigverklaring van het „besluit” van de Raad van 8 december 2022 om ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet aan te nemen (zaak T‑48/23).
Op dezelfde dag heeft verzoeker een minister die lid was van de Raadsformatie JBZ krachtens artikel 265, tweede alinea, VWEU verzocht om een besluit te nemen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië krachtens artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie. Op 13 april 2023 heeft de directeur-generaal van de dienst Algemeen en institutioneel beleid (AIB) van de Raad verzoeker geantwoord en hem eraan herinnerd dat ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet de unanieme steun van de vertegenwoordigers van de betrokken lidstaten had gekregen en dat de onderhandelingen zouden worden voortgezet teneinde de volgens de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie vereiste unanimiteit te bereiken.
Daarop heeft verzoeker bij het Gerecht beroep wegens nalaten ingesteld teneinde onder meer te doen vaststellen dat de Raad ten onrechte geen stappen had ondernomen om krachtens artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie een besluit te nemen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië (zaak T‑244/23).
Bij twee beschikkingen verwerpt het Gerecht het eerste beroep gedeeltelijk wegens kennelijke niet-ontvankelijkheid en gedeeltelijk wegens kennelijke onbevoegdheid (zaak T‑48/23) en verklaart het tweede beroep kennelijk rechtens ongegrond (zaak T‑244/23). Waar het in deze beide zaken vooral om draait, is het grote belang van het voorwerp van het geding, namelijk de vaststelling door de Raad van een besluit over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië. Bovendien bieden deze twee zaken het Gerecht de gelegenheid om artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie voor het eerst uit te leggen in het kader van een beroep tot nietigverklaring en een beroep wegens nalaten.
Beoordeling van het Gerecht
In het kader van het beroep tot nietigverklaring (T‑48/23) onderzoekt het Gerecht of de niet-aanneming door de Raad van ontwerpbesluit nr. 15218/22 in casu een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormt. Met betrekking tot de vaststelling van een besluit van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië in de zin van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie preciseert het Gerecht in dit verband dat de voltooiing van de Schengenevaluatieprocedures slechts één fase van de in deze bepaling bedoelde procedure vormt. Deze fase gaat gepaard met een raadpleging van het Parlement, die op haar beurt weer moet worden gevolgd door de vaststelling van een besluit van de Raad. Bovenal volgt uit artikel 4, lid 2, tweede alinea, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie, dat een dergelijk besluit slechts kan bestaan en dus dwingende rechtsgevolgen voor verzoeker kan sorteren wanneer het met eenparigheid van stemmen is aangenomen door de leden van de Raad die de regeringen vertegenwoordigen van de lidstaten ten aanzien waarvan de bepalingen van het Schengenacquis reeds van kracht zijn en van de vertegenwoordiger van de regering van Roemenië ten aanzien waarvan die bepalingen van kracht moeten worden.
Het Gerecht onderstreept in casu dat de stemming van deze vertegenwoordigers over ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet tot de vereiste eenparigheid van stemmen heeft geleid. Het wijst er bovendien op dat artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie geen termijn stelt waarbinnen het besluit van de Raad moet worden genomen of geacht wordt te zijn genomen. De voltooiing van de andere in deze bepaling bedoelde fasen of enige andere standpuntbepaling van een instelling van de Unie kan deze vertegenwoordigers dan ook niet binden en evenmin het vermoeden wekken dat zij een standpunt hebben bepaald, voordat een dergelijk besluit formeel is vastgesteld met inachtneming van de hierboven genoemde voorwaarden. Bovendien impliceert de stemming over ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet dat er wordt teruggekomen op de voltooiing van de voorafgaande fasen en dat de procedure volledig wordt overgedaan.
Bij gebreke van de vereiste eenparigheid van stemmen concludeert het Gerecht dat de Raad geen besluit in de zin van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie heeft genomen en dat de stemming die ertoe heeft geleid dat ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet is aangenomen, niet gelijkstaat aan een weigering van de Raad om een dergelijk besluit op een later tijdstip vast te stellen. Deze niet-aanneming van ontwerpbesluit nr. 15218/22 vormt derhalve geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU.(3) Een dergelijke conclusie is niet in strijd met het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde recht op effectieve rechterlijke bescherming, welk artikel niet tot doel heeft het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen, met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen.
Derhalve verklaart het Gerecht het beroep kennelijk niet-ontvankelijk voor zover het ertoe strekt de niet-aanneming, bij de stemming in de Raad, van ontwerpbesluit nr. 15218/22 nietig te doen verklaren.
Met betrekking tot het beroep wegens nalaten (T‑244/23) herinnert het Gerecht om te beginnen aan de rechtspraak volgens welke het beroep wegens nalaten is onderworpen aan de voorwaarde dat op de betrokken instelling een verplichting tot handelen rust in die zin dat het gestelde nalaten in strijd is met het Verdrag, en dat een natuurlijke of rechtspersoon zich uitsluitend krachtens artikel 265, derde alinea, VWEU tot de Unierechter kan wenden teneinde te doen vaststellen dat één der instellingen, organen of instanties van de Unie in strijd met het Verdrag heeft nagelaten een andere handeling dan een aanbeveling of advies, waarvan hij de potentiële adressaat is of waartegen hij in het kader van een beroep tot nietigverklaring zou kunnen opkomen, vast te stellen.
Het Gerecht onderzoekt dus of in casu op het tijdstip waarop de uitnodiging tot handelen aan de Raad werd gericht, op die instelling een verplichting rustte om te handelen in de door verzoeker aangegeven zin. Het Gerecht constateert in dit verband dat artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie geen termijn stelt waarbinnen het in dit artikel bedoelde besluit van de Raad moet worden genomen of geacht wordt te zijn genomen. Bovendien vereist dit artikel eenparigheid van stemmen van de vertegenwoordigers van de regeringen van de betrokken lidstaten, zodat deze niet verplicht zijn om in alle omstandigheden een besluit te nemen en op dit punt juist over een discretionaire bevoegdheid beschikken, waardoor het is uitgesloten dat particulieren het recht zouden hebben om van hen en de Raad te eisen dat zij bij de beraadslagingen over een ontwerpbesluit een bepaald standpunt innemen. Derhalve moet worden geconcludeerd dat de Raad naar aanleiding van verzoekers uitnodiging tot handelen niet op rechtmatige wijze buiten beschouwing kon laten dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de betrokken lidstaten bij de stemming over ontwerpbesluit nr. 15218/22 geen unanimiteit hadden bereikt, omdat anders de in artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie gestelde voorwaarden zouden worden geschonden.
Op het tijdstip waarop verzoeker de Raad tot handelen uitnodigde, rustte op deze instelling dan ook geen verplichting om een besluit krachtens artikel 4 van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie vast te stellen. Integendeel, de Raad dient te handelen met inachtneming van het uitdrukkelijk in dit artikel vastgelegde unanimiteitsvereiste en heeft niet ten onrechte nagelaten om te handelen in de zin van artikel 265 VWEU.
Derhalve verklaart het Gerecht het beroep kennelijk rechtens ongegrond voor zover dit beroep ertoe strekt te doen vaststellen dat de Raad verzuimd heeft de krachtens artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie op hem rustende verplichtingen na te komen.